Г. Принципы организации и реформирования государственной службы в современной России.

Организация государственной службы представляет собой систему, которая определяется как внешней средой, так и внутренней. Тип этой организации может превращаться в сугубо бюрократическую организацию, находящуюся вне общественного и политического контроля, с одной стороны, и в административный аппарат, подчиненный политическим институтам и определяющий свою деятельность на основе принципов современного менеджмента.

К внешним факторам, как мы убедились из ранее изложенного, относятся организация политической власти и организация управления социальными процессами. К внутренним факторам можно отнести такой параметр как профессионализация государственной службы.

Организация политической власти предопределяет отношения политических и административных центров. Различные формы политического правления предполагают различный спектр возможностей, связанный с контролем административного аппарата политическими центрами. Кроме того, весьма важным фактором для контроля административного аппарата является развитость системы политического представительства, т.е. наличие профессиональных политических партий, проводящих в жизнь те или иные идеологические принципы. Формы политического правления отличаются друг от друга способом формирования исполнительной власти. Так, в сугубо парламентских республиках, партия, получившая большинство мест в парламенте, автоматически создает правительство. При этом, глава победившей партии становится премьер-министром. Подобная форма существует в Великобритании, которая в сущности является парламентской республикой, несмотря на то, что по типологии она принадлежит к конституционным монархиям. Это связано с тем, что уже с середины девятнадцатого века, королевская власть начинает утрачивать свое политическое влияние. В том случае, если государственную администрацию формирует президент, то мы имеем дело с классическим вариантом президентской республики. Такая форма правления присутствует в США, где президент возглавляет исполнительную власть. И, наконец, смешанный тип правления, предполагающий процедуру согласования между парламентом и президентом при назначении главы правительства. В качестве примера подобных республик могут быть приведены Россия, Германия и Франция.

Однако для определения степени контроля политических центров над системой государственной администрации недостаточно лишь указание на ту или иную форму государственного управления. Для того, чтобы определить возможности контроля над государственной администрацией, необходимо определить качество политического представительства, которое вместе с формой правления оказывает существенное влияние на организацию и возможность подобного контроля.

Система политического представительства зависти от таких глобальных факторов как политическая культура и политическая традиция. Развитая политическая культура предполагает наличие профессиональных (кадровых) политических партий, которые формируются в рамках реализации определенных положений идеологии, традиционно представленной в данной стране. Таким образом качество политического представительства непосредственно связано с наличием демократических традиций и с преобладанием демократических ценностей.

Менее глобальным фактором, определяющим качество политического представительства является тип избирательной системы. Избирательная система мажоритарного типа предполагает поляризацию политических сил с небольшим количеством политических центров (двухпартийная система, как, например, в США). С другой стороны, пропорциональная избирательная система, предполагающая голосование по партийным спискам и, соответственно, прохождение в парламент по преодолении определенного барьера поданных голосов, предполагает множество политических и общественно-политических центров.

В последнем случае в качестве политического представителя могут выступать не только сугубо политические организации, но и общественные организации, отражающие взгляды определенной группы населения. Подобная система политического представительства в начале двадцатого столетия складывается в Веймарской республике.

До первой мировой войны в Германии существовала мощная бюрократическая и военная администрация. Республиканское правление, сменившее имперский принцип управления, опирающийся на мощную бюрократическую систему не смогло создать совершенную систему политического представительства. Наличие многочисленных политических и общественно-политических организаций в парламенте, приводит к тому, что парламент оказывается неэффективным инструментом политического управления, существенно, проигрывающем политической власти президента, опирающегося на гражданскую и военную администрацию. Этот фактор оказался одним из главных факторов, позволивших нацистам в 1933 году беспрепятственно прийти к власти, не имея большинства в парламенте и правительстве.

Таким образом, отсутствие полноценного политического представительства и слабость представительного органа власти существенно снижает эффективность политического контроля над государственной администрацией.

В этом отношении показательно то, что, несмотря на то, что в США государственная администрация полностью подчиняется президенту, здесь существует система эффективного контроля. Это, прежде всего, связано с тем, что президент является представителем одной из политических партий США. Это позволяет сделать вывод о том, что вне зависимости от формы правления, на эффективность политического контроля над государственной администрацией оказывает влияние качество политического представительства.

Еще одним внешним фактором, определяющим состояние государственной службы, ее функции, оказываются принципы управления социальной сферой. В том случае, если социальное обеспечение направлено на выравнивание социального положения граждан за счет системы социального обеспечения, социальной помощи, за счет создания добавочных рабочих мест в рамках расширения государственного заказа и создания государственных предприятий, происходит существенное увеличение расходной части бюджета. Это предполагает увеличение государственного аппарата, что предполагает его бюрократизацию, порождающую, в свою очередь, дисфункции бюрократического управления, приводящие к кризису управляемости. И, наоборот, организация системы социального управления через социальное страхование, через формирование равенства возможностей, обращение первоочередного внимания на рынок квалифицированной рабочей силы, задействование механизмов гражданского участия и социального партнерства в регулировании социальных процессов, приводит к сокращению государственного аппарата, и изменению принципов управления.

Важнейшим внутренним фактором, определяющим качество государственной службы является профессионализация этого института. Под профессионализацией в данном случае понимается создание профессионального сообщества государственных служащих. Как уже отмечалось, важнейшим моментом дебюрократизации в этой сфере является формирование открытого института государственной службы. т.е. речь идет о предоставлении равного доступа на государственную службу через механизм конкурсного отбора, предполагающего возможность претендовать на государственные должности не только выпускникам определенных привелегированных высших учебных заведений. Внедрение инновационных управленческих технологий и принципов менеджмента в систему государственного управления предполагает единство финансового и административного управления с приоритетным обращением внимания на достижение конкретных целей а не на выполнение управленческих процедур. Это в свою очередь предполагает изменение профессионального состава государственной службы. Сущность этого изменения может быть определена как смещение административно-бюрократической составляющей деятельности государственных институтов в сторону бизнес администрирования

Таким образом, анализ факторов определяющих качество государственной службы может служить и анализом тех мер, которые принимаются по дебюрократизации государственного управления в разных странах.

Обращаясь к российскому опыту, следует отметить, что формирование государственной службы и дебюрократизация государственного аппарата в Российской Федерации происходили на фоне общедемократических преобразований. В этой сфере многое было сделано за довольно короткий срок. Во многом этому способствовала адаптация зарубежного опыта к российской действительности. Результатом этой деятельности стало принятие в 1995 г. Федерального закона «Об основах государственной службы Российской Федерации».

Однако роль и место государственной службы в управлении государством определялось не только этим законом. В качестве важнейшего фактора оказывающего влияние на качество государственной службы нами были выделены такие характеристики как политическое представительство и политическая культура, которые непосредственным образом связаны с формой правления и политической традицией страны.

Анализ конституционных основ Российской Федерации показывает, что она относится к республиканской форме правления смешанного типа, что предполагает процедуру согласования между президентом и парламентом по поводу назначения председателя правительства. Подобная форма напоминает германскую модель управления. Президент назначает председателя правительства. Для того, чтобы в парламенте было реальное политическое представительство, введен пятипроцентный барьер для голосования по партийным спискам, не позволяющий мелким политическим партиям попадать в законодательный орган власти.

Германская модель государственного управления после второй мировой войны претерпевает существенные изменения. В первую очередь, это касается ослабления власти президента в пользу бундестага. Президент избирается представителями бундестага и земель. То есть уже сама процедура, не связанная с всеобщим голосованием, делает институт президентства менее авторитетным, нежели парламент. Президент не несет ответственности за принятые им решения, поэтому его подпись на документах удостоверяется канцлером. Таким образом, если оценивать форму правления Германии, то она, являясь смешанной, приближается, на самом деле, к парламентской республике.

В Российской Федерации институт президентства обладает гораздо большим политическим авторитетом, прежде всего потому, что выборы осуществляются на основе всеобщего голосования, что делает институт президентства столь же авторитетным как и Государственная Дума РФ. Кроме этого, президент обладает большими полномочиями и фактически контролирует исполнительную власть (как это имеет место в США). Отсюда следует тот вывод, что смешанная форма правления в России приближается к президентской форме правления.

Как отмечалось выше, перечисление форм правления отнюдь не дает еще исчерпывающего анализа того, как система политического управления влияет на государственную администрацию. Необходимо привлечение такого фактора как политическая культура и политическая традиция. Именно эти факторы определяют качество системы политического представительства.

Тоталитарная политическая культура предполагала наличие единственного политического представителя, каковым являлся класс номенклатуры. Демократизация общества, связываемая с созданием открытой политической системы, предполагала создание многопартийной системы. Однако формированию полноценных политических партий препятствовало отсутствие иной традиционной политической идеологии нежели коммунизм. Это привело к тому, что на первых порах в законодательное собрание попадает большинство представителей общественных организаций и независимых депутатов, что не способствует формированию сильного парламента. В процессе противостояния Президента и Государственной думы, которое имело место в самом конце прошлого века, институт президентства выглядел более предпочтительно с точки зрения способности принимать политические решения. Более того, опираясь на президентскую власть, небольшому числу реформаторов удалось провести либерализацию экономики и политической жизни.

Неспособность парламента эффективно контролировать исполнительную власть приводит к тому, что все рычаги управления государственной администрации сосредоточены в руках Президента. То что в России смешанная форма правления имеет тенденцию приближения к президентской форме нет ничего удивительного, если учитывать традиции страны, семьдесят лет развивавшейся без какого -либо политического представительства, кроме партийной бюрократии. Для нашей темы связанной с политическим контролем бюрократии наиболее важным является вопрос, связанный с эффективностью этого контроля. В частности в CША президент управляет системой исполнительной власти как представитель одной из двух ведущих политических партий США. Именно партийность президента, предполагает наличие действенного контроля высшей администрации со стороны политических деятелей.

В России подобная возможность контроля практически отсутствует, поскольку ни один из двух президентов (а если считать и М.С. Горбачева, то из трех), не являлся представителем какой-либо партии. Это предполагает наличие в высших эшелонах политического управления некой внепартийной прослойки, состоящей из высших административных чиновников, способных занимать ключевые посты в правительстве, не имея при этом никакого отношения к политическому представительству.

Несомненно, что эта система политического управления связана с тем, что та часть партийной советской бюрократии, которая составляла высший административный аппарат, оказалась единственной корпорацией, способной поставлять кадры для занятия высших политических и административных должностей. В этом случае сложившуюся систему управления, в которой государственная администрация продолжает занимать высшие политические должности можно считать одним из этапов формирования системы политического представительства и политического контроля над государственной администрацией в Российской Федерации[58].

Еще одним внешним фактором, определяющим качество государственной администрации является практика управления социальной сферой. Модель социального обеспечения в СССР можно определить как патронажную модель, связанную с тем, что государство берет на себя заботу о благосостоянии граждан. Учитывая базовые принципы политической экономии социализма, на основе которой и создавалась эта модель, общая тенденция сводилась к тому, чтобы часть реальных доходов граждане получали через так называемые фонды общественного потребления, что считалось одним из основных признаков развитого социализма. Таким образом, через эти фонды осуществлялось пенсионное обеспечение, медицинское обслуживание, предоставлялись бесплатные образовательные услуги. Система управления социальной сферой была наиболее динамично развивающейся областью в последние годы существования СССР. Однако эта система имела и свои отрицательные стороны, связанные с ростом бюрократического аппарата с его дисфункциями: безличностью, корпоративностью, централизацией.

Российская Федерация является социальным государством. что предполагает наличие определенных обязательств со стороны государства перед гражданами в сфере реализации их реальных прав. Реализация этих прав возможна при наличии социального налогообложения, создания фондов обязательного страхования, при сохранении системы социального обеспечения и социальной помощи определенным социальным группам. В целом эта система подобна системе социального обслуживания развитых стран. Однако следует выделить специфику управления социальной сферой в Российской Федерации. Она состоит в том, что до начала 1990-х годов прошлого века фонды общественного потребления в значительной степени компенсировали довольно низкий уровень заработной платы в СССР. Переход на систему социального страхования и введение социального налогообложения в конечном счете приводят к тому, что происходит сокращение доходов населения. Очевидно низкий уровень заработной платы и высокий социальный налог послужили причиной того, что последний стал взиматься только с работодателя. Однако подобно иным косвенным налогам социальный налог в этой форме стал закладываться в издержки по производству товара. Это привело, в конечном счете, к удорожанию услуг, что особенно сказалось на социально незащищенных группах населения. С другой стороны, вознаграждение за труд зачастую выплачивалось в иной нежели заработная плата форме, что позволяло уйти от уплаты этого налога, не говоря уже о повсеместно распространенных фактах использования нелегальной рабочей силы.

С другой стороны, идеология фактического равенства, лежащая в основе принципов управления социальной сферы в СССР не была пересмотрена. Таким образом, все формы социального обеспечения и социальной помощи были направлены на поддержание тех категорий граждан, уровень жизни которых оказывался ниже определенного минимума.

Таким образом, система управления социальной сферой в Российской Федерации на сегодняшний день воспроизводит самое себя через воспроизводство определенного уровня бедности через социальные налоги и ее поддержание через уравнительную систему социального обеспечения и социальной помощи. Работа же, связанная с воспроизводством равенства возможностей, а именно, развитие здравоохранения и образования не является приоритетной, поскольку именно в этих областях происходит снижение государственного финансирования и привлечение альтернативных источников финансирования, что приводит к возниковению дорогих и качественных услуг в этих сферах, с одной стороны, и дешевых, бесплатных, но весьма низзкого качества с другой. А это означает что система социального неравенства воспроизводит себя не только в краткосрочной перспективе, но в последующих поколениях.

В качестве одного из свойств бюрократической системы К.Маркс в своей критике гегелевской концепции бюрократии приводил такую характеристику как ее стремление к воспроизводству того социального окружения, которое привело к ее возникновению. В этом отношении сложившаяся сегодня система социальной политики воспроизводит традиционные бюрократические процедуры с одной стороны, и сама воспроизводится деятельностью бюрократического аппарата.

Таким образом, анализ внешних факторов функционирования системы государственного администрирования в Российской Федерации показывает, что они во многом способствуют сохранению в нашей стране системы бюрократического управления в том классическом виде, который она приобрела в эпоху становления национального государства.

Обращаясь теперь к внутренним факторам существования бюрократии, что предполагает ее анализ как социального института следует обратиться к составляющим профессионализации. В первую очередь профессионализация связана с социальным статусом государственного служащего, а именно с теми ограничениями и социальными гарантиями, которые распространяются на эту категорию. Во вторую очередь, профессионализация связана с теми образовательными учреждениями, которые готовят государственных служащих. В каждом из этих параметров необходимо выделение критериев, на основе которых можно будет выделить те шаги, которые предпринимаются или могут быть предприняты в рамках дебюрократизации системы государственного администрирования.

Дата добавления: 2015-07-17