Государственные служащие РФ как социальная группа.

Положение и статус государственного служащего определяется Федеральным Законом «Об основах государственной службы Российской Федерации». В этом законе предусмотрены ограничения, которые запрещают государственному служащему заниматься коммерческой деятельностью, иной оплачиваемой деятельностью, кроме преподавательской научной и носящей творческий характер, участвовать в забастовках, использовать служебное положение в интересах политических партий и иных общественных организаций и пр. Природа этих ограничений связана с государственной службой, которая по преимуществу является сферой общенациональных интересов. Все эти ограничения и выделяют государственную службу в особую категорию. Подобные ограничения гражданских прав государственного служащего предполагают и ряд гарантий государственному служащему. Сюда входит гарантия денежного содержания, пенсионного обеспечения, социального страхования и пр. Гарантии эти осуществляются за счет бюджетных средств.

Как мы видим природа государственной службы предполагает ее единство вне зависимости от страны в которой она проходит. Подобные ограничения и гарантии являются базовыми и для государственной службы Германии, Великобритании, Франции и других стран. Именно они определяют специфику той социальной группы и того профессионального института, который и представляет собой государственная служба.

Однако степень бюрократизации государственного аппарата не может быть определена только по этим принципам, поскольку они основываются на делении общества на государство (сфера всеобщего интереса) и гражданское общество (сфера частного интереса). Для определения искомого критерия степени бюрократизации необходимо обратиться к тому, что связано с выделением административной функции государственного управления из функции политической, поскольку сам термин бюрократия (власть стола) предполагает сосредоточение реальной власти в руках этой социальной группы. Речь идет о том насколько в нормативной базе и организационной практике разграничивается уровень принятия ответственных политических решения и уровень их реализации в государственной администрации.

В законе о государственной службе РФ данное разграничение предполагается разделением лиц, занимающих государственные должности на три категории «А» - политические должности (депутаты, президент, судьи, руководители органов общей компетенции субъектов РФ и муниципальных образований, министры и пр.). «Б» - должности обеспечивающие деятельность лиц категории «А», «В» - должности обеспечивающие деятельность органов государственного управления. Должности категорий «Б» и «В» являются должностями государственной службы РФ. При этом «Б» являются сменяемыми, а «В» постоянными. Данное деление также не является специфическим только для государственной службы РФ, поскольку соответствует делению на постоянные и политические должности в законодательстве Германии о государственной службе.

Таким образом, предусмотренные в законодательстве нормы предполагают соответствие и основному критерию дебюрократизации, предполагающему выделение административной составляющей и подчинение ее политическому контролю. Однако, учитывая неразвитость системы политического представительства и связанную с этим сложность контроля над государственной администрацией, следует обратиться к анализу политико-административных отношений в системе государственной службы Российской Федерации.

А.В. Оболонский так характеризует положение в системе исполнительной власти в 1990-х годах: «Однако в силу ряда причин реформа государства, особенно в сфере исполнительной власти, значительно отстала от реформ во многих других сферах. Вместо этого унаследованную от прежнего общественного строя административную машину - кстати, не во всех отношениях плохую, но созданную и работавшую в принципиально иной схеме взаимоотношений, лишь пытались «на ходу» подстроить под решение новых задач. Параллельно в экстренном порядке, в качестве пожарной реакции на вызовы новых потребностей формировались новые административные звенья. При этом прежние командно-номенклатурные скрепы явно ослабли, а адекватной замены не возникло….с исчезновением прежнего партийного «хозяина» аппарат не превратился в слугу общества, т.е. не произошло поворота к обычной для демократических стран службе публичной. Скорее пошла борьба за роль нового «хозяина». А это сделало аппарат еще менее подконтрольным, что в свою очередь, породило такие негативные последствия, как рост коррупции и возможность легализовать кастово-корпоративные устремления бюрократии»[59].

Основной причиной непрозрачности государственной службы является то, что в рамках государственной службы Российской Федерации отсутствуют реальные организационные механизмы разделения политических и административных должностей. По мнению некоторых авторов уже в самом определении государственной службы в Федеральном Законе содержится неправильное понимание сущности государственной службы. Формулировка эта следующая: «Под государственной службой в настоящем Федеральном законе понимается профессиональная деятельность по обеспечению исполнения полномочий государственных органов». «Главной причиной низкой эффективности стало ошибочное понимание сущности государственной службы, которая сведена к профессиональной деятельности по обеспечению полномочий государственного органа, следовательно, реализация полномочий государственных органов не является предметом государственной службы. Из государственной она превращается в организационно-техническую службу конкретного государственного органа»[60].

Это говорит о том, что превращаясь в организационно-техническую службу по обеспечению деятельности государственного органа государственная служба утрачивает свой публичный характер и рассматривается как деятельность, которая регулируется трудовым законодательством. Тем самым социальный статус государственного служащего оказывается размытым, что позволяет рассматривать государственный орган во главе с его руководителем как основного работодателя государственного служащего. В свою очередь это приводит к зависимости администраторов, т.е. служащих категории «В» от лиц, занимающих политические должности. Политизация аппарата государственной службы приводит, как следствие к реальной незащищенности государственного служащего и его зависимости от конкретного руководителя. Единственным выходом из этой ситуации является корпоративность, т.е. сплочение аппарата вокруг определенного лидера со всеми вытекающими отсюда последствиями: круговой порукой, разделением формальных и реальных центров принятия управленческих решений. Ситуация осложняется еще тем, что при отсутствии полноценной системы политического представительства политические должности занимают высшие административные чины не имеющие зачастую никакого отношения к какой-либо политической партии. Таким образом, в системе государственной службы отсутствует даже такая возможность как формализация бюрократических корпораций по политическому признаку. Эта корпоративность не фиксируется на организационно-правовом уровне, а продолжает носить, как и партийно-номенклатурная корпоративность неформально-этический статус. Более того, с разрушением партийных организационных принципов КПСС, единственным связующим звеном бюрократических группировок является личностные отношения между чиновниками. Таким образом, мы встречаемся здесь с закрытыми неформализованными группами в рамках единого института государственной службы.

Исходя из этого, не стоит, по нашему мнению, всю вину за бюрократизацию госаппарата взваливать лишь на то, что до сих пор многие ведущие посты в нем занимают бывшие представители партноменклатуры. Хуже всего то, что указанная корпоративность воспроизводит себя в новых условиях, формируя, при этом класс чиновничества по определенному устоявшемуся стандарту.
Другой причиной подобного положения дел является то, что до недавнего времени Закон об основах государственной службы Российской Федерации являлся единственным законом регулирующим отношения в системе государственной службы. Поскольку закон носит рамочный характер. То конкретизация этого закона находила свое выражение в Указах Президенета, что существенным образом снижало юридическую силу нормативных актов о государственной службе. Это не могло не привести к тому, что базовые отношения по прохождению государственной службы регулировались трудовым законодательством. В результате социальная группа государственных служащих оказалась весьма размыта. В верхних эшелонах она примыкает к политическим должностям, в нижних его статус во многом приближается к статусу наемного работника. Эта размытость отрицательно сказывается на социальной защищенности государственных служащих группы «В». Как показывает практика именно этой категории служащих чаще всего приходится покидать свои должности в связи со сменой руководства органа государственного управления.

Можно указывать множество причин этих недостатков, но основной из них является отсутствие реального разграничения политико-административных отношений в госаппарате, с одной стороны, и отсутствие реального статуса публичной корпорации у института государственной службы, с другой[61].

Дата добавления: 2015-07-17