Профессионализация и образование государственных служащих.

Немаловажным фактором дебюрократизации является система образования государственного служащего. Оценивая значение бюрократии в современном ему обществе, Г.В. Гегель связывал успешную деятельность государства с уровнем образования и культуры чиновника: "В обращении и культурности чиновников мы находим ту точку, в которой законы и решения правительства затрагивают единичность и проявляют силу действенности…Но превращение бесстрастности, законности и мягкого обращения в обычай находится в связи с непосредственной нравственной и умственной культурой…[62]". Т.е. речь идет не просто об образовании, а о некой органике, которая гармонично сочетает универсальную образованность и повседневный поведенческий образец.

Таким образом, в классической системе образования чиновника особое значение приобретала управленческая парадигма, связанная с универсальностью поведения., являющегося результатом не слепого следования этически канонам, но творческого воспроизводства поведенческого образца через осмысление базовых универсальных принципов конфуцианства (Китай) или принципов абсолютного идеализма (Г. Гегель). Отсюда и возникает соответствующая модель образовательного учреждения, готовящего кадры для государственной службы, это университеты, т.е. универсальные учебные заведения. Необходимо отметить то, что система образования была мощным ресурсом централизации государственного управления. Профессиональная управленческая элита была привязана к определенным учебным заведениям. Парадигма государственного мужа требовала подчинения частных интересов интересам всего общества. В Китае таковым сословием, носителем универсального государственного духа было сословие шеньши, а в Пруссии, по мнению Г.Гегеля таковым должна была стать бюрократия.

В империях, каковой являлись многие государства XIX - XX вв, бюрократия была одновременно и политическим сословием, что и определяло тот набор требований, которым полностью отвечала программа ведущих университетов. Чиновник должен был уметь принимать решения в условиях неопределенности (т.е. решения политические по свей форме), и единственной опорой для принятия этого решения было наличие «нравственной и умственной культуры», т.е. знание универсальных принципов, лежащих в основе государственной идеологии.

Каким должно стать образование государственного чиновника в условиях полноценной системы политического представительства? Требуется ли ему универсальная подготовка, или же речь должна идти о некой иной модели образования. На этот вопрос можно ответить исходя из традиций социального управления. В связи с этим возможны два пути профессионализации системы государственного управления. Первый путь предполагает иерархизацию образования, которая бы соответствовала тем задачам, которые призван решать чиновник. Так, уровни образования получаемые чиновником должны соответствовать его компетенции. Высшие административные должности, предполагающие статус политического чиновника (как это имеет место в Германии) требуют наличие у чиновника универсального образования, что предполагает возможность принятия политических решений. Таким образом, иерархия должностей предполагает иерархию образования, при этом каждая из них четко определяет грань между чиновником, выполняющим политические функции и чиновником выполняющим сугубо административные функции. При этом, политический чиновник становится проводником определенной партийной идеологии, что предполагает наличие политического контроля в непосредственной форме.

Вторая модель профессионализации государственного управления представлена в Великобритании. Как и в Германии те чиновники, которые претедендуют на занятие высших государственных должностей должны иметь образование ведущих университетов Великобритании. Это предполагает, что высшие административные чиновники в той или иной степени задействованы в принятии политических решений, поэтому наличие универсального образования (преимущественно юридического) считалось необходимым для карьерного чиновника. Однако если университетское образование является базовым для чиновника, то
его профессионализация в дальнейшем осуществляется не как администратора (как это имеет место в Германии и Франции), а как отраслевого специалиста, поскольку именно министерства осуществляют подготовку и переподготовку государственных чиновников. В навсоящее же время, когда в Великобритании введена система агенств этот принцип специализации государственных служащих становится еще более актуален. Более того, в ряде случаев министерства передают контрольные функции профессиональным корпорациям (как, например, в случае создания профессиональной организации специалистов по принудительному банкротству). В последнем случае совершенно очевидно, что модель политик-администратор заменяется моделью политик - специалист. Вполне понятно, что подобная замена представляет собой тот крайний предел к которому стремится профессионализация государственного управления в атлантических странах. Эта практика в определенной степени противосоит той тенденции, которая выделяет государственного служащего как профессию и создает систему образовательных учреждений, соответствующих этой профессионализации.

Первой модели профессионализации соответствуют институты государственной службы Германии и Франции, где иерархия должностей непосредственно предполагает и иерархию образования. В Федеральном законе «Об основах государственной службы Российской Федерации» осуществлена попытка реализовать этот же принцип. Надо заметить, что в определенной степени принцип соответствия иерархии образования и иерархии должностей соблюдался в системе партийного образования чиновников в СССР. После ликвидации системы партийного образования, при попытке проведения в жизнь принципа соответствия иерархий реформаторы системы государственной службы столкнулись с практически полным отсутствием в системе отечественного образования подобной иерархии. В результате в номенклатуру специальностей высшего профессионального образования включается специальность универсальная для всех работников государственных и муниципальных органов власти «Государственное и муниципальное управление». Наличие этой специальности в упомянутом нами законе является одним из условий занятия ведущих и старших государственных должностей. На практике именно это требование стало реально работающим, поскольку занятие ведущих и старших государственные должности предполагает решение более широкого спектра проблем, нежели это предполагается высшим профессиональным образованием по специализации[63].

В соответствии с этим в системе образования возникает подсистема образования государственных служащих, которая представляет собой сеть академий государственной службы возглавляемая (если непосредственно, то в рамках определения методолгических принципов) Российской академией государственной службы при Президенте Российской Федерации.

Таким образом, из двух возможных моделей профессионализации системы государственного управления была взята на вооружение концепция профессионализации государственной службы, предполагающая выделение государственной службы как профессионального института, имеющего свои учебные заведения, программы которых предполагают развитие универсальных профессиональных навыков администратора в первую очередь, и лишь после этого, обращающих внимание на отраслевую специализацию. Деидеологизация административного управления предполагала наполнение программ этих учебных заведений принципами общего менеджмента. Именно благодаря этому подготовка государственных служащих начинает относиться к блоку экономических дисциплин.

Тем не менее в структуре государственной службы куществует категория призванная обеспечивать политическое управления и в законодательстве и в практике подготовке государственного служащего не предусмотрена программа атестации и требования к образованию этой категории, поскольку именна эта категория должна осуществлять функции политического консалтинга, что в принципе не предусматривает подготовка по общеуправленческой программе «Государственное и муниципальное управление ». Таким образом, в системе образования государственных служащих, предусматривающей выделение их как особого профессионального института нет образовательной иерархии, предполагающей формирование навыков политического управления и политического консалтинга у категорий, осуществляющих эти функции, что, в свою очередь, делает непрозрачными принципы формирования класса чиновников, занимающих высшие административные должности

Учебники и учебные пособия.

3 Василенко И.А. Административно-государственное управление в странах Запада. М., 2000.

4 Государственная служба. Под ред А.В. Оболонского, А.Г. Барабашева. М., 2000.

5 Государственная служба: теория и организация. Под ред. Охотского Е.В., Игнатова В.Г. Ростов-на-Дону, 1998

6 Государственное управление и государственная служба зарубежных стран. СПб., 1998.

7 Ноздрачев А.Ф. Государственная служба. М., 1999.

8 Петрунина О.Е. Пронкин С.В. Государственное управление зарубежных стран. М., 2001.

Литература.

9 Ананьева Е.В. О современных путях реформизма или о реформе как современном пути. Опыт Великобритании //ПОЛИС 2001 №5

10 Бодюль В.Е. Социальное государство и модель его реализации в ФРГ // Реформирование России и современный мир. Выпуск 1. М., 1998. С. 131 - 152.

11 Бокщанин А.А. Очерк истории государственных институтов Китайской империи // Феномен восточного деспотизма. М., 1993.

12 Борисов Ю.В. Три портрета времен Людовика XIV//Новая и новейшая история №1, 1991.

13 Васильев Л.С. История Религий Востока. М., 1998.

14 Ведута Е.Н. Государственные экономические стратегии. М., 1998.

15 Восленский М. Номенклатура М., 1991.

16 Г.В. Гегель Философия права М-Л., 1934.

17 Давыдов Ю.Н. Веберовская социология капитализма //СОЦИС 1994 №8.

18 Дарендорф Р.От социального государства к цивилизованному сообществу // ПОЛИС 1993 №5.

19 К. Маркс Восемнадцатое брюмера Луи Бонапарта//К. Маркс, Ф. Энгельс Соч. Т.8.

20 К. Маркс Гражданская война во Франции// К. Маркс, Ф. Энгельс Соч. Т.17.

21 К. Маркс К критике гегелевской философии права //К. Маркс, Ф. Энгельс. СС. Т. I. М., 1954

22 Кравченко А.И. Социология Макса Вебера. Труд и экономика. М., 1997.

23 Кульпин Э.С. Традиционный Восток: факторы стабильности //Феномен восточного деспотизма. М., 1993. С. 94.

24 Кутишенко Д.С. Проблема выбора модели государственной службы как неотъемлемая часть ее модернизации в рамках административной реформы России //Управление: история, наука, культура. Петрозаводск, 2003.

25 Лесько Е.М. Франция после досрочных парламентских выборов 1997 года // Реформирование России и современный мир. Выпуск 1. М., 1998. С. 131 - 152.

26 Макарин А.В. Бюрократия в системе политической власти. СПб., 2001.

27 Макарин А.В. Власть бюрократии. СПб., 2001.

28 Малов В.Н. Жан-Батист Кольбер - реформатор XVII века//Новая и новейшая история №3, 2003.

29 Нуреев Р.М. Азиатский способ производства как экономическая система // Феномен восточного деспотизма. М., 1993.

30 Политико-административные отношения: кто стоит у власти? М., 2001.

31 Уилсон Р. Государственная служба в новом тысячелетии//Вестник Коми республиканской академии государственной службы и управления при Главе республики Коми 2002 №2.

[1] Э. Ле Руа Ладюри Застывшая история //Thesis Теория и история экономических социальных институтов и систем. 1993. Весна. С.164.

[2] Г.В. Гегель Философия права М-Л., 1934. С. 219.

[3] Там же. С. 251.

[4] Там же. С. 252.

[5] Там же. С. 253.

[6] Там же. С. 259.

[7] Там же. С. 314.

[8] Там же. С. 315.

[9] Там же. С. 316 – 317.

[10] Там же. 317.

[11] Структура государства, по Г. Гегелю выглядит следующим образом: представительный орган – сословное собрание, правительственная (исполнительная, как мы видели выше, Гегель включает сюда и судебную) власть, и власть монарха, являющегося олицетворением национального единства и сосредотачивающем в себе всю полноту и единство государственной власти.

[12] Так, не получая в достаточной мере жизненных благ, человек создает в своем воображении силу, которая способна разрешить проблемы, стоящие перед ним. Впоследствии, результаты человеческой деятельности приписываются этому существу, которое на самом деле является отчужденной формой самого человека.

[13] К. Маркс К критике гегелевской философии права //К. Маркс, Ф. Энгельс. СС. Т. I. М., 1954. С. 271.

[14] Там же. С. 275.

[15] Там же. С. 277.

[16] В 1870 году результатом франко-германской войны стало поражение французских войск под Седаном. В результате этого поражения Германская армия осадила Париж. После капитуляции и сдачи Парижа, после того как немецкое войско покинуло столицу Франции, возмущенные позорными условиями мира, рабочие взяли в Париже власть в свои руки, создав орган самоуправления, который получил название Коммуны. Этот орган просуществовал всего 71 день. По соглашению с французским правительством, немецкое командование освободило пленных французских солдат, с помощью которых правительству Тьера удалось в мае 1871 года подавить восстание.

[17] В поддержку Луи Наполеона было создано так называемое Общество 10 декабря, которое организовывало митинги, устраивало овации будущему Наполеону III. Вот как сам Маркс характеризовал этот слой в работе "18 брюмера Луи Бонапарта": "Это общество возникло в 1849 году. Под видом создания благотворительного общества парижский люмпен пролетариат был организован в тайные секции, каждой из которых руководили тайные агенты Бонапарта, а во главе всего в целом стоял бонапартистский генерал. Рядом с промотавшимися кутилами сомнительного происхождения и с подозрительными средствами существования, рядом с авантюристами из развращенных подонков буржуазии в этом обществе встречались бродяги, отставные солдаты, выпущенные на свободу уголовные преступники, беглые каторжники, мошенники, фигляры, лаццарони, карманные воры, фокусники, игроки, сводники, содержатели публичных домов, носильщики, писаки, шарманщики, тряпичники, точильщики, лудильщики, нищие - словом вся неопределенная, разноршерстная масса, которую обстоятельства бросают из стороны в сторону и которую французы называют la bohème" (К. Маркс Восемнадцатое брюмера Луи Бонапарта//К. Маркс, Ф. Энгельс Соч. Т.8. С. 167 - 168).

[18] К. Маркс Гражданская война во Франции// К. Маркс, Ф. Энгельс Соч. Т.17. С. 341.

[19] Там же. С. 342.

[20] При написании этой главы использована монография М.В.Масловского. Теория бюрократии Макса Вебера и современная политическая социология. М.,

[21] Давыдов Ю.Н. Веберовская социология капитализма //СОЦИС 1994 №8 С. 193.

[22] Бродель. Ф. Время мира. М., 199

[23] В этом отношении научная деятельность беспрецедентна, поскольку в других видах деятельности оценка заслуг человека может быть весьма относительной и варьироваться.

[24] А.И. Кравченко. Социология Макса Вебера. Труд и экономика. М., 1997. С. 66.

[25] Характерен в этом случае эпизод, связанный с прусско-датской войной 1866 года, когда в битве при Садовой, где решалась судьба войны, О. Бисмарк готов был к самоубийству в случае поражения прусских войск.

[26]. Цит по М.В. Масловский Теория бюрократии М. Вебера.

[27] Р.М. Нуреев Азиатский способ производства как экономическая система // Феномен восточного деспотизма. М., 1993. С. 74 - 75.

[28] Э.С. Кульпин Традиционный Восток: факторы стабильности //Феномен восточного деспотизма. М., 1993. С. 94.

[29] Л.С. Васильев. История Религий Востока. М., 1998. С. 292.

[30] Там же. С. 291.

[31] А.А. Бокщанин. Очерк истории государственных институтов Китайской империи // Феномен восточного деспотизма. М., 1993. С. 302.

[32] Там же. С. 302 - 311.

[33] Там же.С. 284.

[34] См. Ведута Е.Н. Государственные экономические стратегии. М., 1998. С. 33.

[35] Ф. Бродель Игры обмена

[36] См. В.Н. Малов. Жан- Батист Кольбер - реформатор XVII века//Новая и новейшая история №3, 2003. Ю.В. Борисов Три портрета времен Людовика XIV//Новая и новейшая история №1, 1991.

[37] Государство, рассматриваемое как аппарат насилия одного класса над другим должно было отмереть по мере уничтожения классовой структуры общества.

[38] Данное рассуждение напоминает евангельскую формулу связанную с тем, что уничтожая зло на земле, Иисус дает уничтожить себя, тем самым уничтожая зло в принципе.

[39] Ведута Государственные экономические стратегии. М., 1998. С. 86.

[40] В.И. Ленин Еще раз о профсоюзах//В.И.Ленин. ПСС Т.42. С. 297 - 299.

[41] После июля 1917 года, в связи с тем, что в советах преобладали не большевики, В.И. Ленин снимает лозунг "Вся власть Советам".

[42] Большая Советская Энциклопедия. Т. 19. С.241.

[43] "Центрами принятия решений класса номенклатуры являются не Советы, столь щедро перечисленные в Конституции СССР, а органы, которые в ней не названы. Это партийные комитеты разных уровней: -от ЦК до райкома КПСС. Они и только они принимали все до единого политические решения любого масштаба в СССР. Официальные же органы власти -- лишь безжизненные луны, светящиеся отраженным светом этих звезд в системе класса номенклатуры. Верховным органом партийных комитетов КПСС (как и других коммунистических партий) являются -- в полном соответствии с партийным уставом --.пленумы этих комитетов, то есть собрания всех их членов. Но фактически не пленумы решают вопросы. Их решают бюро (в ЦК КПСС -- Политбюро) и секретариаты партийных комитетов. Здесь принимаются окончательные решения. На рассмотрение пленумов выносятся лишь немногие из них, причем только для проформы".(М. Восленский Номенклатура М., 1991. С. 117).

[44] Хотя дороги более дети новоевропейской войны, нежели мира, ибо без них невоможно было передвижение многотысячных армий европейских государей в XVIII веке.

[45] Эти дисфункции в свое время были указаны еще К. Марксом. Это, в частности, наличие у бюрократии своего сословного интереса, проблема связи с управляемым объектом, в результате появления второй "бумажной" бюрократической реальности, узурпация бюрократией политической власти при отсутствии развитых институтов политического представительства.

[46] До первой мировой войны существовала система золотомонетного стандарта. Военная экономика, связанная с выпуском государственных ценных бумаг под обеспечения кредитов, приводит к росту бумажных денег. Заслуга Дж. Кейнса состояла в том, что он практически отказался от восзвращению к золотомонетному стандарту, а выдвинул теорию, в соотевтстви с которой, государство может самостоятельно определять количество и стоимость денег, банковский процент и номинальную заработную плату, регулируя, таким образом, макроэкономические показатели.

[47]

[48]В.Е. Бодюль. Социальное государство и модель его реализации в Федеративной Республике Германии // Реформирование России и современный мир. Выпуск 1. М., 1998. С. 131 - 132.

[49] Социальное страхование в Германии осуществляется по следующим направлениям:

— пенсионное страхование;

— страхование по безработице;

— обязательное медицинское страхование (включая пенсии по инвалидности);

— страхование от несчастных случаев.

Функции по сбору отчислений (кроме страхования от несчастных случаев), учету и контролю за поступлением средств на вышеуказанные виды страхования возложены на больничные кассы. За несвоевременное и не в полном объеме перечисление взносов к плательщику применяют пени в размере 1 проц. от общей суммы взносов за месяц с последующим разделением по видам страхования. Крупные больничные кассы имеют соответствующий штат сотрудников, которые занимаются принудительным взысканием задолженности. Мелкие обращаются для этого в местные административные суды. Существуют механизмы наложения ареста на имущество должника, обращения недоимки по страхованию на дебиторскую задолженность.

Базой для исчисления взносов является заработная плата. Тариф взносов определяется законом на федеральном и региональном (земельном) уровнях. Плательщиками взносов являются как работодатели, так и наемные работники. Общая сумма взносов, удерживаемых с заработной платы, составляет 40 проц., из которых половину уплачивает работодатель. Необходимо отметить, что работодатель также уплачивает взносы за работающего пенсионера в размере 1/2 тарифа по всем видам страхования, в то время как с заработка пенсионера отчисления не производятся.

Тариф отчислений на пенсионное страхование в настоящее время составляет 20,3 проц., работодатели и работники уплачивают по 10,15 проц. В будущем предполагается снизить размер отчислений на пенсионное страхование на 0,8 проц. и компенсировать недостаток отчислений за счет налоговых сборов. Кроме того, на пенсионное страхование ежегодно направляется до 20—30 проц. средств федерального бюджета.

На страхование по безработице тариф отчислений составляет 6,5 проц. и также поровну уплачивается работодателем и наемным работником. Финансирование пособий по безработице осуществляет Фонд занятости.

После потери работы в течение года пособие по безработице выплачивается в размере 66 проц. от начисленной заработной платы, следующие 6 месяцев помощь по безработице значительно ниже, а после 18 месяцев выплачивается социальное пособие (которое в настоящее время получают 2 млн человек). Безработный получает пособие и осуществляет платежи на пенсионное страхование; другую часть взноса за работодателя уплачивает Фонд занятости.

Система обязательного медицинского страхования охватывает около 90 процентов населения (10 процентов приходится на добровольное медицинское страхование). Тариф отчислений составляет 75 проц. от тарифа на пенсионное обеспечение (то есть приблизительно 15 проц. от заработной платы) и также в равной пропорции распределяется между работодателем и работником. На региональном (земельном) уровне данный размер отчислений может колебаться от 10 до 15,5 процента.

Финансирование по обязательному медицинскому страхованию осуществляют медицинские кассы, созданные по отраслевому принципу (производственные кассы, кассы ремесленников, кассы для служащих и др.). Страхователями этих касс являются наемные работники, члены их семей, пенсионеры.

Источником выплат, направляемых на страхование от несчастных случаев, являются средства, которые формируются только работодателями по отраслевому принципу и по видам травм.

Оплату работнику производит также больничная касса, которой данные средства впоследствии компенсирует соответствующее отраслевое общество. По материалам сайта http://www.kurs-n.nnov.ru/ (http://www.kurs-n.nnov.ru/09.11.2001/44-12-1.html)

[50] Там же. С.148 - 149.

[51] Цит. по И.А. Василенко «Административно-государственное управление в странах запада». М., 2000. С. 131.

[52] «Начнем же мы с того, что вспомним об изначально существенном: в 1970-е годы Британия находилась в тяжелом экономическом положении. Но отнюдь не менее важно то, как отражалось положение страны в общественном сознании. Заглавия книг и статей дают представление об этом: «Великобритания или малая Англия?», «Самоубийство нации?», может ли Британия выжить?», «Будущее, которое не работает», «Умирает ли Британия?»… За «перворазрядной державой», «мастерской мира», недавней владелицей мировой империи, над которой «никогда не заходит солнце» надолго закрепился ярлык «больного человека Европы». По сути обсуждалось состояние Британии как нации, с чем и связан полный драматизма характер перехода Британии к постиндустриальному типу общества….

В этом смысле показательна роль, которую М. Тэтчер в своих позднейших рассуждениях отвела состоянию общественного сознания, мироощущению общества в период нестабильности, неустойчивости, назревшей необходимости жестких перемен: «… в экономике дела не ладились, поскольку что-то было неладно в плане духовном и плане философском. Экономический кризис стал выражением кризиса духа нации» [Tatcher 1995]» Е.В. Ананьева О современных путях реформизма или о реформе как современном пути. Опыт Великобритании //ПОЛИС

[53] Е.В. Ананьева О современных путях реформизма или о реформе как современном пути. Опыт Великобритании //ПОЛИС 2001 №5

[54] Р. Уилсон Государственная служба в новом тысячелетии//Вестник Коми республиканской академии государственной службы и управления при Главе республики Коми 2002 №2. С. 98. Оригинал речи Р. Уилсона находится на официальном сайте правительства Великобритаении - http//www.cabinet- offic.gov.uk.

[55] Там же. С.95.

[56] «Например на прошлой неделе я присутствовал на презентации пилотного проекта Национальной земельной службы (NLIS). Информация о земле и недвижимости, подлежащих продаже и покупке домах запрашивается у соответствующих организаций и выдается в режиме on line, вследствие этого, одноактные сделки существенно ускоряют процесс. Национальное картографическое агенство Великобритании, Регистрационное земельное агество и иные общественные и частные организации работали совместно для осуществления этого пилотного проекта и для улучшения качества, оказываемых потребителю услуг». Там же с. 98.

[57] Подробнее об институтах профессонализации государственного сектора смотри Построение институттов профессионализации государственного сектора в посткоммунистических государствах//Политико-административные отношения: кто стоит у власти? М., 2001. С. 407 - 449.

[58] В качестве одного из шагов, связанных с формированием системы политического управления следует указать на принятие федерального закона «О политических партиях», направленного на формирование общероссийских политических организаций и исключение из партийной системы организаций не выполняющих функцию политического представительства.

[59] Государственная служба. Политология. Право-экономика. История страноведение. Реформа-образование. М., 2000. С.307 - 308.

[60] Кутишенко Д. Проблема выбора модели государственной службы как неотъемлемая часть ее модернизации в рамках административной реформы России //Управление: история, наука, культура. Петрозаводск, 2003. С. 80.

[61] На решение проблем, связанных с определением социального статуса государственного служащего нацелено формирующееся законодательство, предполагающее выделение государственной службы (в единстве всех ее видов: военной, гражданской и специальной) в единый социальный институт, где служащие вступают в публично-правовые отношения с государством и прохождение ими государственной службы определяется едиными принципами.

[62] Г.Гегель философия права // Г.Гегель. Сочинения т. VÏI. М - Л., 1934. С. 319.

[63] В обсуждаемом в настоящее время законе «О государственной гражданской службе Российской Федерации» эта норма, связанная с необходимостью для претендентов на старшие и ведущие государственные должности иметь образование по специальности государственное и муниципальное управление отсутствует.

Дата добавления: 2015-07-17