Б. Континентальная и атлантическая системы государственного администрирования в процессе реформирования управления социальной сферы и государственной администрации.

Идеологические принципы, лежащие в основе той или иной системы государственного администрирования непосредственным образом связаны с конкретным опытом формирования национального государства. Так, неравномерное развитие этих государств, обусловленное во многом географическими, экономическими и социокультурными факторами приводит к тому, что определенные политические идеологии постоянно присутствуют на определенном политическом пространстве, формируя тем самым традиционную практику и теорию политического и государственного управления. В этом контексте речь может идти о как минимум двух системах государственного администрирования. В первую очередь, они отличаются идеологическими принципами. Так, система континентального управления в качестве основного своего приоритета предполагает экономическую и социальную безопасность гражданина. Это позволяет рассматривать деятельность органов государственной власти в рамках перераспределения доходов граждан через налоги и систему социального страхования и иные формы социальной защиты. В этом случае деятельность органов государственной власти концентрируется вокруг эффективного расходования средств, полученных при подобном перераспределении. Таким образом, деятельность государственного администратора непосредственно связана с расходованием бюджетных средств. Если рассматривать этот фактор с точки зрения классических определений бюрократии, то для Л. Мизеса деятельность связанная с расходованием государственных средств была основным критерием, по которому он отличал бюрократическое управление от бизнес администрирования. Таким образом, вполне возможен предварительный вывод о том, что идеология и традиция государственного управления в континентальных странах предполагают наличие бюрократических форм в государственном администрировании.

В свою очередь, традиция атлантических стран в сфере государственного администрирования базирующаяся на принципах либерализма предполагает приоритет политического управления перед государственным администрированием, что связано с передачей ряда государственных функций в социальной сфере общественным организациям и профессиональным корпорациям и с регулированием социальных отношений на основе принципов современного менеджмента организаций.

Однако прежде чем данные предварительные выводы принимать за истину необходимо более подробно рассмотреть практику социального управления и государственного администрирования в обеих рассматриваемых группах стран.

Государственное администрирование в странах континентальной Европы.

Приоритетным направлением в сфере государственного управления в современных странах континентальной Европы, в частности в Германии является создание такого экономического порядка, который позволяет гражданам в полной мере реализовывать реальные права граждан. То есть речь идет об определенных гарантиях со стороны государства. Это касается медицинского обслуживания, образования, пособий по нетрудоспособности, безработице, пенсий, различных видов социальной помощи. Таким образом экономический порядок начинает приобретать социальное содержание. Факторы, определяющие это содержание следующие:

- «пригодность для способствования экономическому росту и экономическому прогрессу и распределения возникающих при этом доходов и имущества в соответствии с господствующими нормами справедливости («благосостояние для всех»)

- способность обеспечить полную занятость, то есть избежать безработицы;

- возможность высвобождать средства для неспособных к труду или непроизводительно работающих членов общества, чтобы обеспечить и для них уровень существования, воспринимаемый как достаточный;

- готовность к обеспечению стабильности покупательной способности и прежде всего воспрепятствию инфляции. Поскольку ухудшение покупательной способности в первую очередь затрагивает лиц с низкими доходами и владельцев имущества;

- способность ограничить минимумом личную зависимость, гарантировать основные права человека, особенно право на свободное развитие личности, способствовать их реализации и равномерному распределению шансов на экономическое развитие личности;

- степень, в которой допускается соблюдение групповых интересов экономического и социального характера и обеспечивается координация интересов, прежде всего, работодателей и работополучателей, производителей и потребителей, индивида и общества»[48].

Механизмы социального рыночного хозяйства в современной Германии определяются уже рассмотренными ранее моментами. В частности речь идет о первом в Европе законе о социальном страховании 1881 года, инициированным О. Бисмарком и идеологиии камерализма, предполагавшей регулирование хозяйственной деятельности и конкуренции внутри страны исходя из внешнеэкономических приоритетов. Система социального страхования в современной Германии охватывает практически все слои населения. Заработная плата, составляющая 60% от среднего заработка облагается социальными выплатами. Система социального страхования в современной Германии принципиальна та же, что и Российская система. Так в России работодатель уплачивает в фонды социального страхования 35,8% от заработной платы работника. В Германии же эта цифра составляет 40% от заработной платы[49]. Основные статьи на которые осуществляется расходование средств полученных этим путем: образование, здравоохранение, пособия по безработицы, пенсии, кратковременная социальная помощь.

Регулирование конкуренции осуществляется с помощью законодательных и административных мер, направленных на борьбу с монополизацией рынка, с одной стороны и с помощью аналогичных мер, направленных на получение определенного социального эффекта посредством рыночных механизмо. «Поскольку производство и распределение организованы на принципах рыночной экономики, государство в различных формах несет ответственность за их эффективность, в частности за надежность снабжения, рост производства, внеэкономическое равенство и участие в производства и распределении всех работоспособных лиц (т.е. за полную занятость); смягчение последствий вредной нестабильности (регулирование цен, кнъюнктурная политика) и ослабление трений, связанных со структурными изменениями (например, с техническими обществами), а также с колебаниями спроса на международном рынке; снятие внутреннего напряжения в регионах (региональная политика) и между отдельными сферами жизни и группами людей (секторальная экономическая политика)»[50].

Социальная политика Германии весьма тесно связана с ее внешнеэкономической и политической деятельностью. Так, существование государственных институтов, регулирующих социальную сферу, основанных на принципах социального государства позволило практически безболезненно интегрировать Восточную Германию в единое пространство немецкого государства. Эта же политика позволила осуществить переселение этнических немцев в Германию из стран, находящихся на постсоветском пространстве. Таким образом, внешнеэкономические приоритеты оказались реализованными благодаря реализации концепции социального государства.

Успех Германии в области социальной политики, равно как и успех во внешнеполитической и внешнеэкономической деятельности обеспечен расширенным воспроизводством немецкой экономики. На этот факт обращал внимание, в частности Ю. Хабермас, говоря о том, что налоги и социальные выплаты в государстве социальной защиты, каковым и является Германия приемлемы в случае расширенного воспроизводства и в случае непрерывного роста реальных доходов населения. Кризисная ситуация способна разрушить эту гармонию социального государства. Если обратиться к исторической аналогии, то в Веймарской республике, в период послевоенного кризиса не было практически никакой возможности осуществлять политику соответствующую традициям политической и государственной идеологии Германии. Однако замечателен тот факт, что недовольство социальной политикой государства привело не к либерализации рынка и построению системы социального обеспечения исходя из англо-саксонской модели, но наоборот, привело к усилению исполнительной ветви власти, и в конечном счете к национал-социализму как государственной идеологии.

Традиция социального управления в континентальных странах, в частности в Германии предполагает существование развитой системы государственной службы. В соответствии с идеологией, восходящей к Г.В. Гегелю чиновничество выполняет, с помощью полученных через налоги и отчисления средств, функцию по интеграции общества, путем создания определенного минимума социальных условий для всех граждан. Подобная политика и практика, как правило, предполагает наличие профессионального корпуса государственных служащих.

Чиновничество в Германии представляет собой привелегированную социальную группу, Чиновник имеет пожизненный статус, тем самым государство обязано обеспечить чиновника должностью, соответствующей его рангу. Аппарат органов государственного управления формируется на конкурсной основе. После прохождения по конкурсу чиновник назначается на неопределенный срок, если оценка его деятельности положительна, то ему назначается испытательный срок от одного года до четырех лет. После этого срока чиновнику присваивается пожизненный статус соответствующего ранга. Чиновник состоит с государством в публично-правовом отношении «службы и верности». При этом назначать чиновника на должность могут: Федерация, земли, союзы общин, общины, другие публично-правовые образования и организации. Единство государственной службы обеспечивается законом о государственной службе.

Идеология социального государства и традиция социального управления в Германии сформировали социальный и правовой институт государственной службы, основанный на публично-правовых отношениях чиновника и государства. Эти отношения предполагают пожизненный статус, с определенными гарантиями карьерного роста с одной стороны, и определенным ограничением свободы чиновника, с другой.

Основной опасностью подобной организации государственной службы было то что выступая в роли фактора интегрирующего общество, чиновничество определяло себя как некую силу, стоящую вне политического процесса. То есть бюрократия представлялась как социальная группа, выражающая всеобщий интерес, в отличие от остальных политических партий. И это могло показаться соответствующим действительности в Веймарской республике, когда в рейхстаге не было абсолютного большинства какой-либо из политических партий, что позволило президенту Гинднебургу управлять страной на основе закона о чрезвычайном положении, игнорируя тем самым политическое представительство в принципе. В конечном счете это привело к тому, что став во главе правительства, и не имея большинства в парламенте нацисты без особого сопротивления оказались у власти. После второй мировой войны одним из моментов денацификации стало назначение чиновников высшего звена из числа представителей политических партий. Таким образом, политические партии получили реальную возможность контроля над государственной администрацией. Появляется статус политического чиновника, который закрепляется в федеральном законодательстве: “Пожизненно назначенный чиновникв любое время может быть временно переведен на пенсию, ибо определенная занимаемая им должность обязывает его к принятию основных политических установок и целей правительства”[51]. С другой стороны, в современной Германии существенно ограничена власть президента, что позволяет бундестагу контролировать исполнительную власть через процедуру назначения Федерального канцлера.

Таким образом, с одной стороны, в Германии сохраняется традиция, связанная с социально-оринтированной деятельностью государственных органов, с другой же стороны создана система противовесов, ставящая государственную администрацию под политический контроль. Важными моментами этой системы являются принципы формирования исполнительной власти, ставящие ее под контроль бундестага и институт политического чиновничества. Все эти меры направлены на разделение политической и административной составляющих государственного управления и удаления из системы государственного управления такого признака классической бюрократии как претензия на абсолютное политическое представительство.

Государственное управление в Великобритании.

Традиции и идеология Великобритании в сфере государственного управления складывалась вокруг безусловного признания ценностей либерализма и принципа свободной торговли в течение всего девятнадцатого века. Тем не менее к середине двадцатого века ситуация здесь напоминала ту, которая была свойственна многим странам мира. Речь идет о мерах, предполагающих государственное вмешательство в экономику. Великая депрессия 1929 - 1933 гг., в конечном счете, привела к тому, что в США одерживает победу «новый курс» Ф.Д. Рузвельта, предполагающий государственное вмешательство в рыночную сферу, для решения социальных вопросов. В Великобритании в 30-х годах ведущей концепцией государственной экономической политики становится кейнсианство, предполагающее государственное регулирование процента, курса валют и заработной платы. Таким образом, в середине двадцатого столетия и Великобритания, и США, слывшие до сих пор оплотом экономического либерализма, в той или иной степени проводят политику государственного регулирования рыночных отношений.

Как следствие этой политики возникает усиление административной составляющей в государственном управлении этих стран. Таким образом, можно говорить о том, что середина двадцатого столетия характеризуется общей тенденцией, свойственной многим развитым странам. суть этой тенденции в государственном регулировании экономических процессов. Однако существенным отличием между Великобританией и Германией состояло в том, что традиции государственного управления последней в определенной степени предполагали возможность подобного вмешательства. Это было связано с той социальной ролью, которую призвана была играть бюрократия в обществе. В Великобритании кейнсианская теория, предполагающая усиление роли государства в экономике основным своим приоритетом делала экономический рост за счет привлечения капиталов. Вмешательство государства в экономику было вынужденным, связанным с тем, что возвращение к золотомонетному стандарту в сфере внешнеэкономических отношений было уже невозможным. Аналогичным образом дело обстояло и с «Новым курсом» Ф. Рузвельта в США, предполагавшим государственное вмешательство с целью достижения экономического роста.

Несмотря на то, что в странах континентальной Европы с одной стороны и Великобританией и США, с другой, наблюдались одни и те же процессы, связанные с усилением роли государства, во второй группе стран эти меры были вынужденными, связанными с внешнеэкономической обстановкой, в то время как та же Германия уже в первую мировую войну зарекомендовала себя как родина «военного социализма».

Одним из результатов подобной политики становится кризис государственного управления в Великобритании в конце 70-х годов двадцатого столетия. Идеология социального государства, связанная с обеспечением занятости населения, с политикой национализации оказалась настолько неприемлемой для Великобритании, что кризис не ограничивался только экономической сферой. Можно сказать о том, что он носил общесистемный характер[52]. Преодоление этого кризиса было связано с такими непопулярными шагами с сфере социальной политики как денационализация предприятий, оказавшая отрицательное воздействие на процент занятости. Вместе с тем, ставка была сделана на «… накопление осуществляемое за счет новых технологий производства товаров и услуг, а также закрепление двойственного рынка рабочей силы, на котором ее высокооплачиваемое квалифицированное ядро противопоставляется низкооплачиваемой периферийной рабочей силе»[53].

Система социального налогообложения в Великобритании при этом соответвовала системе сложившейся на основе принципов социального государства. Так, основными законами, призванными регулировать отношения в данной сфере являются: «Закон о национальной службе здравоохранения 1977 г., «Закон о здравоохранении 1980 г., Закон о социальном обеспечении 1985 года, Закон о несчастных случаях на производстве и профессиональных болезнях 1975 г., Закон о хронических больных и инвалидах 1970 г. Перечень этих законов дает ясное представление о приоритетных направлениях социальной политики Великобритании. Основная тенденция социальной политики в последние годы определялась уже не столько принципами социальной защиты и социального обеспечения, сколько идеологией равенства возможностей, призванной сгладить социальные различия между «белыми и синими» воротничками в перспективе.

Социальные налоги в Великобритании составляют 8 % от заработной платы работника плюс 9% удерживаемых с работодателя. Как видим, это существенно ниже того, что уплачивают работники и работодатели в Германии. Если учесть то, что существует верхний предел заработной платы, после которого социальный налог не взимается, то в общем итоге получается, что общая сумма социального налога с высокооплачиваемых работников гораздо ниже 8%. Налог же, который взимается с работодателя включается в издержки производства и косвенным образом отражается опять же на неимущих слоях населения. Последние два фактора свойственны и немецкой системе социального обеспечения, однако, учитывая гораздо большую величину социального налога и более широкий спектр социальной политики, они гораздо менее болезненны для социально слабых групп населения.

Изменение основных принципов социальной политики, произошедшее в последние десятилетия двадцатого столетия в Великобритании приводят и к изменению основных принципов организации государственного управления и государственной службы. На сегодняшний день в Великобритании проведены реформы в системе государственной службы которые должны привести к снижению роли государственной администрации в системе общественного управления. Эти реформы касаются отношений политических центров и исполнительного звена, принципа профессионализации в системе государственной службы и принципов управления социальными процессами со стороны органов государственной администрации

Отношения политических центров и исполнительного звена, в виде определенных агенств связаны с проблемой разделения политической и административной составляющей в системе государственного управления. Необходимо отметить, что для решения вопроса в рамках политико-административной дихотомии Великобритания обладает гораздо большими возможностями, нежели страны континетальной Европы. Так, смешанная форма республиканского правления предусматривает процедуру согласования между президентом и парламентом по поводу назначения главы исполнительной власти. В Великобритании же эта процедура гораздо проще. Мажоритарная избирательная система предполагает поляризацию политических сил. Это позволяет довольно четко определить партийное большинство в парламенте. Таким образом, назначение главы исполнительной власти является результатом выборов в парламент. Премьер министром становиться человек, стоящий во главе победившей партии. Между исполнительной властью и парламентом практически нет промежуточного звена в виде института президентства. Таким образом, исполнительная власть практически полностью контролируется политическими партиями.

До реформирования государственной службы при М. Тэтчер ее система во многом походила на соответствующие институты в других развитых странах. Так же как и в Германии государственные служащие разделены на категории. Высшая категория это политические и административные руководители, для которых существуют особые правила назначения и освобождения от должности. Следующая категория включает в себя администраторов, экономистов. Следующая категория - это научные работники. Внизу иерархии категория технических работников. В Великобритании, как и в Германии существует гарантия пожизненной занятости служащих. Поступление на государственную службу предполагает сдачу письменного экзамена.

Таким образом, в Великобритании сущестуют четкие критерии, отделяющие политическое управление от государственного администрирования. Это связано как с традицией политическуого управления, так и с организацией государственной службы. Тем не менее, изменения, произошедшие в период реформ М. Тэтчер, кроме всего прочего были направлены на дальнейшее выделение политических центров и оптимизации их отношений с административными институтами. Административный ресурс управления непосредственным образом связан с финансовым ресурсом. Разделения полномочий между различными уровнями управления (например, между государственным и муниципальным) тесно связаны с мебюджетными отношениями. Что касается центрального правительства, то, поскольку Великобритания являлась страной унитарного типа, то расходование и контроль за расходованием бюджета были связаны с излишней централизацией в управлении государственной службой. Единая система квалификационных требований и оплаты определяли единство государственной службы, но с другой стороны предполагала возрастание в ней дисфункциональных отношений, связанных с тем, что институт государственной службы обслуживал самого себя.

Одним из путей дебюрократизации, по которому пошло английское правительство явилось изменение системы предоставления административным ведомствам финансовых средств и их отчетности перед политическими центрами. По каждому министерству были созданы административные учреждения - агенства, в задачу которых входила реализация конкретных программ в сфере управлением социальной сферой, в сфере предоставления услуг и пр. Агенства представляют собой учреждения, насчитывающие разное количество чиновников. Так, агенства социального обеспечения и здарвоохранения являются самыми большими по количеству служащих. Некоторые агенства могут насчитывать до 100 служащих.

Управляющие агенствами назначаются по конкурсу на 3 - 5 лет. Отношения между агенствами и политическими центрами, каковыми являются министерства, осуществляются на основе своеобразных котнрактных отношений, предполагающих предоставление самостоятельности руководителям агенств в определении кавалификации и оплаты труда работников, определении штатов. Подобная система управления государственной службой предполагает включение элементов бизнес менеджмента в систему государственное управление. Это предполагает соединение административного и финансового ресурса управления в руках руководителя несущего прсональную ответственность за работу агенства. Естественно, что включение всех этих механизмов предполагает изрядную долю самостоятельности агенств и предполагает определенную децентрализацию в системе управления государственной службой. С другой стороны эта система представляет собой дальнейший шаг в разделении политических и административных составляющих государственного управления.

Учитывая то, что некоторые агенства насчитывают по десятку и по нескольку несятков тысяч служащих, то статус руководителя такого агенства предполагает такую форму работы как консультирование политиков, находящихся у власти. С точки зрения руководителя государственной службы Великобритании, с изменением отношений между политическими и административными центрами произошли изменения и в полическом консалтинге. Теперь, по словам Р.Уилсона, возглавлявшим государственную службу Великобритании, основной акцент в консультировании политики должен быть сделан на разработку перспективных направлений социальной политики, а не привязываться к тем задачам, которые в данный момент стоят перед министром и сявзаны с проведением той или иной тактической линии в Правительстве и средствах массовой информации[54]

Изменения в системе государственной службы как профессионального института можно отнести к 60 годам, когда речью Фултона были инициированы попытки реформировать систему гносударственной службы в профессиональной сфере. Бюрократизация сферы государственного управления была связана, в первую очередь, с тем, что административная элита была вертикально ориентированной, что предполагало ее замкнутость и предпочтение в работе с бизнес и общественными организациями методов административных. Вертикальная ориентация административной элиты была обусловлена тем, что базовыми образовательными институтами, подготавливающими кадры для системы государственного управления были ведущие университеты Оксфорд и Кембридж. Прекрасное образование, которое получали будущие государственные служащие в стенах этих университетов, имело очень существенную издержку. Речь идет о том, что данная система отбора была связана с культивированием особого корпоративного духа в системе государственной администрации. Этот фактор, способствовал выделению высших слоев государственной администрации в особую касту и приближал их к политическому уровню управления.

Первый импульс реформ был связан с демократизацией государственной службы. На практике это выглядело как требование не ограничиваться при назначении государственных служащих только выпускниками престижных учебных заведений. Это должно было способствовать изменению той направленности, которой обладает корпоративность государственной администрации. Это изменение предполагает ориентированность на региональные и профессиональные элиты, а также предполагает демократизацию отношений между потребителями услуг оказываемыми государством с одной стороны, и государственными служащими, с другой.

Предоставление самостоятельности руководителям агенств связано также и с тем, что существенным образом изменились требования к профессиональным навыкам государственных служащих. Теперь реализация социальных программ оказалась связанной с управлением финансами, что потребовало совершенно новых навыков. Иными словами, требования к администратору стали приближаться к требованиям, предъявляемым к бизнес управляющему. С другой стороны, изменение в стиле управления социальной сферой привели к изменению отношений между государственной службой и потребителями государственных услуг. Так, ведущими становятся методы переговоров и соответствующей организацией социального пространства через создание инфраструктуры некоммерческих и бизнес организаций для решения социальных проблем. Это требует навыков работы со средствамимассовой информации, с информационными ресурсами сети ИНТЕРНЕТ. «Мы теперь требуем от песонала государственной службы качеств менеджера и лидера, а также знания того, как добиться намеченных результатов с помощью искусства управления персоналом, планирования и предвидения ситуации. Кроме того, они должны обладать качествами публичных деятелей: быть готовыми появиться перед публикой, на телевидении, перед представителями различных организаций и дать интервью, понимая требования современного менеджмента…Отсутствие менеджериальных навыков стало главным недостатком при рассмотрении кандидатур на высшие посты. Люди прежде занимавшие высшие посты в государственной службе, оказались не у дел, не понимая действительных причин случившегося, при этом те, кто имел небольшой опыт управленческой деятельности, оказались, наоборот, выдвинуты на ключевые посты. Но все эти изменения были необходимы, и поэтому они произошли»[55].

Третье направление реформирования государственной службы Великобритании было непосредственно связано с изменением методов управления объектной сферой. В первую очередь, речь шла о социальной сфере и сфере предоставления различных услуг населению. В основу этих изменений был положен принцип гражданского участия, предусматривающй широкий спектр взаимодействия между государственными структурами с одной стороны, и коммерческих и некоммерческих организаций с другой. Как уже отмечалось здесь основной акцент переносится с административных методов на методы переговоров и равного партнерства. При этом основной акцент делается на предоставлении информационных услуг и на консалтинг[56].

Подобные методы позволяют привлечь корпорации, в частности профессиональные корпорации к решению государственных задач. Так наиболее показательным примером привлечения профессиональной корпорации для решения государственных задач является создания профессиональной корпорации по принудительному банкротству, которая взяла на себя функции, выполнявшиеся ранее Министерством Торговли Великобритании[57].

Таким образом, можно сказать о том, что процесс дебюрократизации и контроля над государственной службой в Великобритании определяется целым рядом параметров базирующихся на исторических традициях и государственной идеологии. Во- первых это связано с принципом разделения властей, лежащим в основе парламентаризма этой страны; во вторых с монетаристско-либеральным подходом к регулированию социальных процессов, в третьих с введением механизмов финансовой ответственности и свободы в систему государственного управления, в четвертых с изменением подхода к профессионализации государственных служащих; и в пятых в изменении технологий управления социальной сферой. В конечном счете это дало возможность уменьшить штаты государственной службы с 750 000 человек в 1970-х годах до 460000 человек в конце 90-х годов двадцатого столетия.

Дата добавления: 2015-07-17