П’ята республіка у Франції

У травні 1958 р. в обстановці військового повстання в Алжирі парламент призвав до влади генерала де Голля и наділив його уряд надзвичайними повноваженнями. Уряд спішно підготував проект нової конституції, який у вересні 1958 року був схвалений на референдумі 80 відсотками голосів його учасників і з жовтня 1958 року вступив в силу.

Автори конституції 1958 року, яку рахують викроєною за мірками де Голля, виходили із необхідності корінного перегляду принципів, які полягали в основу державного устрою Третьої та Четвертої республік. Насамперед передбачалось стабілізувати політичну систему шляхом “великої збалансованості” всіх видів влади та посилення незалежності виконавчої влади від політичних заходів різних партій. Виконавча та законодавча влада повинні були бути чітко розділені, маючи своїм джерелом лише “мандат народу” (вибори). Але ще більш ефективним засобом закріплення системи господарювання повинен був стати інститут глави держави. Піднімаючись над всіма владами і не нав’язуючи себе в якості повсякденного голови уряду та лідера парламентської більшості, президент повинен був виражати вищу волю держави з проблем першочергового значення. Таким чином, одним їз важливих завдань цього органу було гарантування стабільності виконавчої влади у несприятливих політичних та економічних умовах.

Ці ідеї були чітко проведені в тексті нового основного закону. Свідченням цьому є сама структура конституції, яка побудована за схемою президент – уряд – парламент. Центральною ланкою всієї політичної системи стає президент. Йому була відведена роль “вищого арбітра”, який покликаний забезпечувати нормальне функціонування державних органів, а також спадкоємність держави (стаття 5). Тому президент не ніс політичної відповідальності ні перед яким органом (за виключенням випадку державної влади) та ніким не контролювався. У той же час для виконання своєї ролі він був наділений як широкими постійними прерогативами, так і повноваженнями, що мали виключний характер.

Насамперед, президент призначав главу уряду, а за його пропозицією – інших членів кабінету, а також приймав їх відставку. Він головував на засіданнях уряду, у Раді та Комітеті національної оборони, у Вищій радій магістратури. Йому надавались повноваження глави збройних сил, право призначення на вищі цивільні та військові посади.

Президент був наділений значними повноваженнями не лише у виконавчій, але й законодавчій сфері: він мав право підписувати та обнародувати закони, вимагати від парламенту нового обговорення закону чи окремих його статей; право обговорити прийнятий парламентом законопроект та передати його до Конституційної ради (суду) для ухвали про його відповідність конституції; право передавати деякі види законопроектів на референдум, минаючи парламент; право звертатися до парламенту із посланнями, які не підлягають обговоренню; право приймати ордонанси, які мають силу закону. Президент отримав також право розпуску нижньої палати парламенту (стаття 12), що не характерно для чисто президентських республік. Він представляв Францію в міжнародних відносинах, наділявся значними прерогативами в галузі зовнішньої політики.

Крім вказаних повноважень, президент відповідно до статті 16 отримав право вживати надзвичайних заходів на свій розсуд в умовах, коли “встановлення Республіки, незалежність Нації, цілісність її території або виконання її міжнародних договорів опиняються під серйозною або безпосередньою загрозою, а нормальне функціонування органів державної влади, створених відповідно до Конституції, порушено”.

У той же час передбачався ряд гарантій проти встановлення диктатури президента (автоматичне скликання парламенту, запит думки Конституційної ради і т.п.). Однак діяльність президента в період надмірного становища ніким не контролювався. Відповідно до статті 19 свої найбільш важливі повноваження: призначення уряду, розпуск палати, введення в дію виключних повноважень, передача законопроектів на референдум та ряд інших – президент здійснював власноручно, без контрасигнування з боку прем’єра та відповідних міністрів. Інші акти президента вимагали міністерського дозволу, і таким чином прем’єр міністр ніс за них політичну відповідальність перед парламентом.

Конституція 1958 року відмовилась від попередньої політичної практики обрання президента парламентом. Тепер він повинен був обиратися колегією виборців, у якій члени парламенту складали не значну частину. Пізніше не прямі вибори президента були замінені прямими.

Друге місце у державному механізмі П’ятої республіки належало уряду. У самому загальному вигляді його компетенція закріплялась в статті 20 Конституції: уряд повинен визначати та здійснювати політику нації, розпоряджатися адміністрацією та збройними силами. Прем’єр міністр, повноваження якого визначені більш детально, повинен керувати діяльністю уряду, нести відповідальність за оборону країни, забезпечувати виконання законів, видавати нормативні акти в порядку регламентарної влади, призначити на військові та цивільні посади.

Таким чином, вища законодавча влада, за конституцією, була недостатньо чітко розподілена між президентом і прем’єр-міністром, але передбачалось, що прем’єр, маючи певну автономію, здійснить повсякденне керівництво внутрішньою політикою конкретні форми взаємодії президента та прем’єра залежали від узгодженості їхніх дій при стратегічному верховенстві президента та, головним чином, від розташування партійно-політичних сил.

На останнє місце серед вищих державних органів Конституція 1958 року ставила парламент. Він складався з двох палат – Національних зборів та Сенату, які були практично рівноправними. Національні збори обиралися прямим голосуванням. Сенат, що обирався шляхом непрямого голосування колегіями виборців, повинен був забезпечувати представництво територіальних одиниць республіки та французів, які проживали за межами Франції. Особливі “утримуючі” повноваження Сенату, який мав право вето по відношенню до проектів конституційних змін, могли стати гальмом під час проходження важливих законопроектів.

Спеціальний розділ Конституції було присвячено взаємовідносинам між парламентом та урядом, у яких чітко закріплювалась домінуюча роль уряду. Ретельно оформлений функціональний розподіл “влади”, детальна регламентація діяльності, структури та процедури засідань парламенту мали метою створення системи “раціоналізованого” парламентаризму замість парламентарних моделей Третьої та Четвертої республік.

Акти парламенту могли регулювати обмежене та порівняно невелике коло питань (структура та принципи організації державного апарату, права та свободи, громадянство, податки, основні принципи цивільного, кримінального, трудового права). За цими питаннями уряд також міг видавати нормативні акти, які мали силу закону (ордонанси), але тільки з дозволу парламенту. Можливість подібного роду делегування парламентом своїх повноважень була прямо передбачена в Конституції, а наступна практика закріпила таке становище. Всі інші питання повинні були вирішуватися в адміністративному порядку, регламентарною владою кабінету, тобто шляхом декретів.

Уряд мав також значні повноваження щодо контролю над законодавчим процесом. Насамперед він визначав порядок денний роботи парламенту. Урядові законопроекти повинні були розглядатися в першу чергу. Уряд міг також використовувати цілий ряд засобів по відхиленню внесених парламентарями поправок до законопроекту та проведенню голосування без обговорення. Для прийняття фінансового законопроекту, наприклад, парламенту встановлювався певний термін. Якщо за цей термін бюджетний закон не приймався, він міг бути введений у дію урядовим декретом.

Конституція 1958 року встановлювала відповідальність уряду перед парламентом. Однак прийняття “резолюції догани”, яка зобов’язувала би уряд піти у відставку, було обставлено чисельними умовами. Уряду могло бути відмовлено у довірі лише абсолютною більшістю голосів, а якщо ініціатори резолюції не збирали такої більшості, вони втрачали право вносити нову на протязі тієї ж парламентської сесії.

Таким чином, хоча система органів, за Конституцією 1958 року, мала атрибути парламентарної республіки (відповідальність уряду перед парламентом, міністерський контроль актів президенту), найбільш істотні повноваження у визначенні та проведенні державної політики були передані президенту. Широкі прерогативи президента Франції, передбачені Конституцією, не мали аналогу навіть у президентських республіках. Режим П’ятої республіки став у теорії називатися змішаним “президентсько-парламентським” або “непрямим президентським” режимом, став зразком своєрідної гібридної, а насправді нової, самостійної форми правління, яка отримала у політичній науці назву “напівпрезидентська республіка”.

Судова влада, за Конституцією 1958 року проголошувалась “берегинею особистої свободи”. Особливе становище серед судів зайняла Конституційна рада, яка зосередила в своїх руках контроль за конституційністю нормативних актів та, не дивлячись на відсутність прямої вказівки про це, право тлумачити основний закон. Класичним зразком системи спеціалізованих суддів є існування у Франції органів адміністративної юстиції на чолі із Державною радою.

До юрисдикції адміністративних судів входить рішення питань про відповідність закону актів та дій виконавчих органів та посадових осіб, на практиці – від рішень муніципалітетів до актів президента. У всьому іншому традиційні форми судоустрою як і раніше зберігаються та діють з незначною модернізацією у 1970 роках (Кодекс судоустрою 1978 р.).

Конституція 1958 року дуже зжато регламентувала систему місцевого самоуправління. Разом з тим французька (континентальна) модель місцевого управління стала зразком для повторення у більшості країн світу. У ній певним чином сполучаються пряме державне управління на місцях та місцеве самоуправління, причому агенти державної адміністрації здійснюють нагляд за діяльністю місцевих представницьких органів. Одночасно нищестоячі ланки системи підкоряються вищестоящим. У цій сфері Конституція 1958 року слідувала поширеній теорії, згідно якої існують “природні” адміністративно-територіальні одиниці (село, місто тощо), які можуть та повинні формувати свої органи самоуправління, та “штучні” утворення, тобто створенні актам центральної влади (регіон тощо), у яких управління здійснюється лише представниками центральної влади. За Конституцією, місцевими колективами республіки є комуни, департаменти, заморські території, які вільно управляються виборними радами. Нищою одиницею стала комуна (село або місто), жителі якої обирають свій орган самоуправління – муніципальну раду. В департаментах обираються генеральні ради. “Штучним утворенням”, які не мають представницьких органів, стали регіони. Функції місцевої адміністрації в департаментах та регіонах були покладені на префектів та супрефектів, які є представниками центру на місцях.

Основною тенденцією розвитку політичної системи П’ятої республіки у перші десятиріччя її існування є подальше посилення президентської влади, її персоналізація. Президент став на практиці не лише главою держави, але й главою уряду, одночасно послаблялась і будь-яка протидія законодавчій владі.

Значну роль у такій еволюції президентської влади відіграла конституційна реформа 1962 року, здійснена де Голлем через референдум, яка змінила порядок виборів президента. Віднині обрання президента повинно було проходити за допомогою загального голосування.

Дійсний зміст реформи укладався у протиставленні глави держави як безпосереднього та єдиного обранця народу Національним зборам, які обиралися таким же способом.

Крім того, подальше посилення президентської влади було пов’язане із можливістю глави держави опиратися на парламентську більшість, оскільки у 60-70 роках президент виступав як лідер партії Голля. Маючи підтримку більшості у парламенті, він фактично очолював ї уряд, відтіснивши його формального голову – прем’єр-міністра. Повна залежність прем’єр-міністра та уряду від волі президента, фактична відповідальність уряду перед главою держави внаслідок співпадання президентської та парламентської більшості стали характерною рисою П’ятої республіки у цей час. Центром прийняття державних рішень стало головним чином власна канцелярія президента, вільний від будь-якої політичної відповідальності апарат Елісейського палацу. Помітною тенденцією у розвитку режиму П’ятої республіки у 60–70 роках стала також централізація судово-поліцейського апарату. Були створені надзвичайні органи політичної юстиції, розширені повноваження поліції та префектів.

Разом з тим помітні були певні зрушення в закріпленні гарантій прав особи. У 1971 році Конституційна рада визнала преамбулу до Конституції 1958 року (із посиланнями на права людини у Декларації 1789 року та Конституції 1946 року) складовою частиною “конституційного блоку” та зобов’язала органи державної влади поважати положення цієї преамбули як конституційні принципи. Крім того, починаючи з 1971 року, Конституційна рада декларувала цілий ряд положень, що визначали принципи правового статусу особи (так звана Судова хартія прав людини).

Серйозні зміни у розподілі соціально-політичних сил у Франції виявились у період 1973–1976 років, коли партія Голля втратила абсолютну більшість місць у парламенті та поступилася важливими державними посадами представникам інших правих та центристських угрупувань, Одночасно із зміною соціальної бази та падінням партії Голля посилився вплив лівих сил. 1972 року реформована Соціалістична партія та Французька комуністична партія підписали спільну Програму демократичної Урядової народної єдності. Програма передбачала проведення в країні соціально-економічних та політичних перетворень, відродження ролі та престижу парламенту. Протистояння двох партійних блоків – коаліції лівих сил, з одного боку, та правоцентриської коаліції – з другого, отримало назву “біполяризації” політичного життя, стало визначальною рисою розвитку політичної системи Франції.

“Біполяризація” відкрила безпосередню можливість приходу до влади лівого блоку, а також змін у взаємовідносинах влад. Президент та уряд могли від сьогодні стати представниками противостоячих угрупувань, їх фактична роль прямо залежала від зв’язку з партійно-парламентською більшістю.

1981 року Соціалістичній партії вдалося завоювати пост президента, отримавши абсолютну більшість місць у парламенті, та сформувати уряд. Уряд соціалістів зберіг основні положення Конституції 1958 року, які торкалися центрального апарату П’ятої республіки, але разом з тим прийняв закон про децентралізацію місцевого управління, скасувавши традиційну посаду префекта (пізніше поновлено), ввів, хоча і в урізаному вигляді, пропорційну виборчу систему. Місцеві органи влади отримали велику самостійність у фінансових та інших питаннях управління. У відповідності із законами 1983 року підлеглість нищестоящих органів самоуправління вищестоящим була обмежена певними напрямками діяльності (освіта, охорона здоров’я і т.п.), дещо пом’якшено було адміністративний контроль центру над місцевими органами самоуправління. Право обирати представницькі органи (самоуправління) було надано регіонам.

Період 1986–1988 років став унікальним у тому відношенні, що крім певної переоцінки ролі держави, П’ята республіка вперше відчула новацію “відокремленого правління” – співіснування президента-соціаліста та правоцентриського уряду, які опиралися на опозиційні один одному блоки. Другий такий період “співіснування” продовжувався з 1993 по 1995 роки, з 1997 року, навпаки, соціалістичний уряд “співіснує” з президентом-голістом.

Політичні події 80-90 років показали, що, не дивлячись на всі складнощі партійного суперництва, примат президентської влади у всіх галузях державного життя і на сьогоднішній день залишився незмінним. Не випадково найбільш поширеними оцінками П’ятої республіки є такі характеристики, як “суперпрезидентська республіка” або “ультра президентський режим”. Разом з тим парламент – арена партійного суперництва, і в умовах політичної поляризації глава держави ще більше, ніж раніше, зацікавлений у підтримці парламентської більшості, а для найбільш ефективного проведення в життя своєї політики партія або блок партій повинні виграти не лише президентські, але й парламентські вибори. Якщо ж говорити про здійснення парламентом своєї головної функції – законодавчої, то тут він як і раніше виступає в основному у ролі “реєстраційної палати”, оскільки, за Конституцією 1958 року, його власна сфера законодавчих повноважень значно обмежена, а повсякденний парламентський контроль разом із відповідальністю уряду перед парламентом не відіграють у Франції великої практичної ролі.

Дата добавления: 2015-08-21