В материалах судебной практики. § 1. Некоторые особенности судебной практики по вопросам,

§ 1. Некоторые особенности судебной практики по вопросам,

связанным с организацией и проведением местных референдумов

О "сроке действия" решения, вынесенного на референдуме. На первый взгляд сама постановка такого вопроса является довольной странной. Очевидно, что решение, принятое на местном референдуме, при соблюдении всех требований действующего законодательства не имеет "срока действия" и может быть изменено только на другом референдуме. Вместе с тем анализ правоприменительной практики свидетельствует о том, что данный вопрос является не очень простым.

Согласно п. 6 и 7 ст. 73 Федерального закона N 67-ФЗ решение, принятое на местном референдуме, может быть отменено или изменено путем принятия иного решения на местном референдуме, но не ранее чем через два года после его принятия, либо признано недействительным (недействующим) в судебном порядке. В случае принятия на местном референдуме нормативного правового акта он может быть изменен в порядке, установленном указанным нормативным правовым актом. Если данный порядок не установлен, изменения могут быть также внесены в порядке, предусмотренном для внесения изменений в соответствующий нормативный акт, но не ранее чем через пять лет со дня принятия соответствующего решения на референдуме. Отмена судом решения, принятого на местном референдуме, может быть произведена по следующим основаниям:

- нарушение установленного Федеральным законом N 67-ФЗ, законом субъекта РФ, уставом муниципального образования порядка проведения местного референдума, повлекшее невозможность выявить действительную волю участников референдума;

- несоответствие закона субъекта РФ, устава муниципального образования, на основании которых проводился местный референдум, Конституции РФ, федеральному закону, закону субъекта РФ, действовавшим на момент проведения данного референдума, повлекшее невозможность выявить действительную волю участников референдума;

- несоответствие решения, принятого на местном референдуме, Конституции РФ, федеральному закону, а также закону субъекта РФ.

Согласно ч. 2 ст. 84 Федерального закона N 131-ФЗ приведение устава муниципального образования в соответствие с положениями ч. 6 - 8 ст. 35, ч. 2 и 3 ст. 36, ч. 2 - 6 ст. 37 данного Закона осуществляется решением представительного органа муниципального образования, а в поселениях с численностью жителей, обладающих избирательным правом, менее 100 человек - населением непосредственно на сходе граждан. Иными словами, федеральный законодатель предоставил право представительному органу муниципального образования вносить изменения в решения, принятые на референдуме, так как Федеральный закон N 154-ФЗ допускал возможность принятия устава муниципального образования на референдуме.

Вопрос о сроке действия решения, принятого на референдуме, исследовался Конституционным Судом РФ в Определении от 15 мая 2007 г. N 344-О-П. 29 сентября 2002 г. в г. Якутске был проведен референдум по вопросу организации местного самоуправления. Впоследствии правоприменительные органы и суды придали этому референдуму смысл, в соответствии с которым мнение населения поселка Маган о преобразовании якобы было учтено. Фактически было отмечено, что при изменении фактических и правовых обстоятельств необходимо было выяснять мнение населения еще раз по правилам, предусмотренным Федеральным законом N 131-ФЗ.

Вопрос о сроке действия решения, принятого на референдуме, рассматривался судами общей юрисдикции по Уставу г. Обнинска (Калужская область). На референдуме 1995 г. в г. Обнинске ставились вопросы о концепции устава и структуре органов местного самоуправления, в частности об избираемом непосредственно населением мэре. В 2005 г. была сделана попытка внесения изменения в устав города в части введения должности сити-менеджера и избрания главы муниципального образования из числа депутатов. Основываясь на результатах референдума, жители города обратились в суд, оспаривая изменения в уставе города и требуя неизменности структуры органов местного самоуправления, основанной на результатах референдума <1>.

--------------------------------

<1> Подробнее об этом см.: Граждане против городского собрания // Муниципальное право. 2005. N 1. С. 67 - 74.

В решении Обнинского городского суда Калужской области от 8 февраля 2005 г. N 2-158/2005 отмечалось, что воля законодателя с 1990 г. неуклонно направлена на то, что решение референдума любого уровня может изменяться лишь путем принятия нового решения референдума соответствующего уровня.

Исключение из данного правила предусмотрено лишь абз. 4 п. 2 ст. 84 Федерального закона N 131-ФЗ, которая предоставляет полномочия представительному органу местного самоуправления для приведения устава муниципального образования, в случае его противоречия положениям ч. 6 - 8 ст. 35, ч. 2 и 3 ст. 36, ч. 2 - 6 ст. 37 данного Закона, в соответствие с ними путем принятия решения без проведения местного референдума, даже в том случае, если положения, противоречащие новому Закону, принимались на соответствующем референдуме.

Однако указанная норма не могла быть применена при принятии Обнинским городским собранием 11 января 2005 г. оспариваемого нормативного правового акта, так как Устав г. Обнинска в части вносимых решением N 01-27 изменений и дополнений соответствовал положениями ч. 6 - 8 ст. 35, ч. 2 и 3 ст. 36, ч. 2 - 6 ст. 37 Федерального закона N 131-ФЗ. Исковые требования граждан, обратившихся в суд, были удовлетворены.

На основании кассационной жалобы Обнинского городского собрания и кассационного представления прокурора г. Обнинска Определением Судебной коллегии по гражданским делам Калужского областного суда от 14 марта 2005 г. N 33-320/2005 данное решение было отменено, дело направлено на новое рассмотрение.

В новом решении Обнинского городского суда от 5 апреля 2005 г. N 2-300/2005 позиция суда кардинально поменялась. В удовлетворении исковых требований было отказано. По мнению суда, решение местного референдума, на которое ссылаются заявители, не могло служить препятствием для принятия оспариваемого решения Обнинского городского собрания.

Фактически в новом решении Суд подтвердил возможность изменения результатов референдума решением представительного органа местного самоуправления в связи с появлением новой "политической целесообразности". Последний вывод следует из показаний заместителя председателя Обнинского городского собрания, данных в ходе первого судебного заседания, который пояснил, что целью принятия решения Обнинского городского суда Калужской области от 8 февраля 2005 г. N 2-158/2005 было не приведение устава в соответствие с названным Законом, а унификация структуры органов местного самоуправления со структурой органов местного самоуправления других муниципальных образований Калужской области.

Возможно ли проведение референдума по вопросу, который уже урегулирован решением органа местного самоуправления? Такая ситуация возникла в Озерском городском округе Челябинской области. Главой Озерского городского округа Челябинской области было вынесено постановление о предоставлении ООО "Энергоинвест-Озерск" в аренду земельного участка для строительства первой очереди торгово-досугового комплекса в районе жилого дома. Во исполнение данного постановления между Комитетом по земельным ресурсам и землеустройству администрации Озерского городского округа Челябинской области и ООО "Энергоинвест-Озерск" был заключен договор аренды. Органы местного самоуправления действовали в соответствии с законодательством в пределах своих полномочий.

Граждане, проживающие на данной территории, образовали инициативную группу по проведению местного референдума. Решением собрания депутатов Озерского городского округа на 7 октября 2007 г. был назначен референдум по вопросу запрещения строительства торгово-досугового комплекса в районе пр-та Карла Маркса, ул. Дзержинского, и дворовой территории от жилого дома N 32 по ул. Дзержинского до жилого дома N 1 по пр-ту Карла Маркса в г. Озерске.

Референдум не состоялся, в нем приняло участие 38,88% участников местного референдума, внесенных в списки избирателей. Однако ООО "Энергоинвест-Озерск" обратилось в суд, оспаривая законность вопросов, вынесенных на референдум, и действий представительного органа по назначению референдума.

Определением от 5 октября 2007 г. Озерский городской суд в соответствии со ст. 220, 221 ГПК РФ прекратил производство по делу, указав, что дело подведомственно Арбитражному суду Челябинской области.

В решении Арбитражного суда Челябинской области от 22 января 2008 г. N А76-22392/2007-57-879/29 говорится, что данный вопрос относится к вопросам местного значения, но действующим законодательством его решение отнесено к компетенции органов местного самоуправления, а не населения. Участие граждан при предоставлении земельных участков под строительство и разрешений на строительство регламентировано ст. 29, 31 ЗК РФ и ст. 39, 46 ГсК РФ. Речь идет о разных формах участия населения в решении вопросов местного значения (например, публичные слушания), а не о формах осуществления местного самоуправления. Кроме того, формулировка вопроса не соответствует требованиям п. 5 ст. 12 Федерального закона N 67-ФЗ, поскольку нарушает права и законные интересы ООО "Энергоинвест-Озерск" в сфере предпринимательской деятельности. Требования заявителя ООО "Энергоинвест-Озерск" были удовлетворены.

Постановлением Восемнадцатого арбитражного апелляционного суда от 29 апреля 2008 г. N 18АП-1526/2008 по делу N А76-22392/2007 данное решение было отменено, в удовлетворении требований ООО "Энергоинвест-Озерск" отказано. Суд отметил, что само по себе решение по такому процедурному вопросу, как признание соответствующим требованиям действующего законодательства, не может затрагивать экономических интересов заявителя, поскольку определение судьбы строительства на конкретном участке территории города могло быть решено лишь после проведения местного референдума и признания его состоявшимся. Результаты состоявшегося референдума могли быть оспорены в соответствующем порядке. Однако материалы дела свидетельствуют, что местный референдум признан несостоявшимся, что также исключает нарушение прав и законных интересов заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности.

Вроде бы справедливость восторжествовала, однако обращает на себя внимание и еще одно обстоятельство. В обоих судебных решениях исследовались нормы ст. 3 Конституции РФ о том, что народ осуществляет власть непосредственно, а также через органы государственной власти и органы местного самоуправления, что высшим непосредственным выражением власти народа являются референдум и свободные выборы. Но не приводились нормы ст. 130 Конституции РФ о том, что местное самоуправление в Российской Федерации обеспечивает самостоятельное решение населением вопросов местного значения, владение, пользование и распоряжение муниципальной собственностью. Причем данные нормы обладают прямым действием и высшей юридической силой.

С точки зрения судов получалось, что если вопрос местного значения урегулирован решением органа местного самоуправления, то он не может быть предметом местного референдума. Очевидно, это противоречит нормам Конституции РФ.

Такой подход фактически "узаконен" в отношении референдумов субъектов РФ. В Определении Верховного Суда РФ от 9 июля 2008 г. N 4-Г08-24 исследуется вопрос о формулировках вопросов, выносимых на областной референдум. К формулировкам вопросов, выносимых на референдум субъекта РФ, действующее законодательство предъявляет несколько иные требования: нельзя выносить на референдум вопрос, если он уже урегулирован федеральным законом.

Координационный совет Московской областной общественной организации "Общественная солидарность и альтернатива" 22 ноября 2007 г. принял решение о выдвижении инициативы проведения референдума Московской области по следующим вопросам.

1. Должно ли быть условием принятия генеральных планов поселений и установления границ поселений одобрение не менее 50% населения соответствующей территории?

2. Следует ли условие, выраженное в первом вопросе, применять с 8 октября 2003 г.?

3. Обязательно ли установление на 6 октября 2003 г. границ населенных пунктов и сельских округов?

4. При разрешении вопросов административно-территориального устройства должно учитываться мнение не менее 50% населения соответствующей территории?

5. Считаете ли вы, что условием принятия генеральных планов поселений и решения вопросов административно-территориального устройства должно быть одобрение не менее 20% собственников недвижимости, находящейся на соответствующей территории?

Постановлением Московской областной Думы от 12 декабря 2007 г. N 13/26-П "Об инициативе по проведению референдума Московской области" вопросы, предлагаемые для вынесения на референдум, признаны не соответствующими требованиям ст. 12 Федерального закона N 67-ФЗ. Именно это Постановление и оспаривалось в суде.

Верховный Суд РФ в вышеназванном Определении подтвердил вывод суда о том, что Московская областная Дума обоснованно признала выносимые на референдум вопросы не соответствующими требованиям ст. 12 данного Закона, поскольку они уже урегулированы федеральным законом. Такие ограничения для местного референдума не установлены, хотя правоприменительная практика дает примеры именно таких решений.

Возвращаясь к референдуму в Озерске, следует обратить внимание еще на одну проблему. Если бы референдум состоялся, то ООО "Энергоинвест-Озерск" вынуждено было бы прекратить свою деятельность по строительству торгово-досугового комплекса, понеся значительные убытки, из материалов дела следует, что организацией заключены договоры на выполнение подготовительных работ (топографическая съемка, выполнение инженерно-геологических работ, подготовка эскиза проекта и др.) на общую сумму около 9 млн. руб. Если органы местного самоуправления действовали добросовестно и в пределах собственных полномочий, то каким образом возмещаются убытки ООО "Энергоинвест-Озерск"? Или их нужно отнести к предпринимательскому риску, к форс-мажорным обстоятельствам?

Применение норм законодательства о референдуме к смежным формам осуществления населением местного самоуправления. Федеральное законодательство предусматривает несколько форм осуществления населением местного самоуправления, правовое регулирование которых частично осуществляется законодательством о местных референдумах. К таким формам можно отнести: голосование по изменению границ муниципальных образований; голосование по преобразованию муниципальных образований; отзыв выборных должностных лиц органов местного самоуправления.

Согласно ч. 1 и 5 ст. 24 Федерального закона N 131-ФЗ голосование по отзыву проводится в порядке, установленном Федеральным законом N 67-ФЗ и принимаемым в соответствии с ним законом субъекта РФ для проведения местного референдума, с учетом особенностей, предусмотренных Федеральным законом N 131-ФЗ; голосование по вопросам изменения границ муниципального образования, преобразования муниципального образования проводится в порядке, установленном федеральным законом и принимаемым в соответствии с ним законом субъекта РФ для проведения местного референдума, с учетом особенностей, установленных данным Законом.

Анализ правоприменительной практики показывает, что зачастую происходит подмена одних форм другими <1>.

--------------------------------

<1> См.: Определения Верховного Суда РФ от 25 января 2006 г. N 75-Г05-8 (Республика Карелия), от 22 декабря 2004 г. N 33-Г04-15 (Ленинградская область); Постановление Федерального арбитражного суда Поволжского округа от 23 октября 2008 г. N А49-97/2008 (Пензенская область).

Довольно показательная ситуация сложилось в г. Новомосковске Тульской области <1>. Решением собрания представителей Новомосковского района от 30 апреля 2008 г. N 63-1 на 29 июня 2008 г. на территории муниципального образования "Новомосковский район" было назначено голосование по вопросу: согласны ли вы с изменением статуса городского поселения "Город Новомосковск Новомосковского района" путем его преобразования в городской округ "Город Новомосковск" с последующим присоединением всех поселений, расположенных на территории муниципального образования "Новомосковский район"? Таким образом муниципальный район предполагалось преобразовать в городской округ (Федеральным законом N 131-ФЗ эта процедура не предусмотрена).

--------------------------------

<1> Подробнее об этом см.: Заключение экспертов по ситуации в Новомосковске Тульской области // Местное самоуправление. 2008. N 7(178).

В состав муниципального образования "Новомосковский район" входят городские поселения: г. Новомосковск, г. Сокольники, сельские поселения: Гремячевское, Рига-Васильевское, Спасское. Поскольку в составе района кроме городского поселения Новомосковск есть еще одно городское поселение - Сокольники, для вынесения на голосование вопроса о присоединении Сокольников к Новомосковску как городскому округу нужно сначала придать Сокольникам статус сельского поселения. А этот вопрос находится в исключительном ведении органов государственной власти Тульской области и не может быть предметом местного референдума.

Кроме того, на голосование, по сути, выносятся сразу два вопроса: о придании городскому поселению Новомосковску статуса городского округа и об объединении его с иными поселениями в районе, что недопустимо <1>.

--------------------------------

<1> О недопустимости объединения в одном вопросе по сути двух самостоятельных вопросов см., например: Определение Верховного Суда РФ от 27 октября 2003 г. N 76-Г03-2 (Коми-Пермяцкий автономный округ).

§ 2. Некоторые особенности судебной практики

по вопросам, связанным с организацией и проведением

публичных мероприятий

Об особенностях правового регулирования проведения публичного мероприятия. Прокурор Республики Саха (Якутия) обратился в суд с заявлением о признании распоряжения Правительства Республики Саха (Якутия) N 1488-р, которым утвержден Порядок согласования проведения массовых публичных мероприятий и уведомления о проведении массовых акций на части территории историко-архитектурного административного центра столицы Республики Саха (Якутия) - г. Якутска, расположенной на площади Ленина, недействующим, сославшись на его противоречие положениям Федерального закона от 19 июня 2004 г. N 54-ФЗ "О собраниях, митингах, демонстрациях, шествиях и пикетированиях" (далее - Федеральный закон N 54-ФЗ), указав, что актами Правительства Республики Саха (Якутия) не может регламентироваться порядок подачи уведомления о проведении публичного мероприятия. Удовлетворяя требования прокурора, суд отметил, что порядок подачи уведомления о проведении публичного мероприятия в орган исполнительной власти субъекта РФ или орган местного самоуправления регламентируется соответствующим законом субъекта РФ. Регламентация порядка согласования проведения массовых публичных мероприятий и уведомления о проведении массовых акций органом исполнительной власти Республики Саха (Якутия) является вторжением в компетенцию законодательного органа Республики Саха (Якутия). Законность решения была подтверждена Определением Верховного Суда РФ от 17 декабря 2008 г. N 74-Г08-52.

Некоторые особенности подачи уведомления о проведении публичного мероприятия. Гражданин Л. направил на имя главы городского округа Самара уведомление о проведении пикетирования. В ответ им была получена телеграмма, в которой сообщалось, что в уведомлении допущены ошибки. Необходимо было указать фамилии, имена, отчества лиц, являющихся организаторами публичного мероприятия. Предлагалось подать уведомление в соответствии с требованием. Разъяснялось, что за нарушение установленного порядка предусмотрена административная ответственность. Организаторами пикетирования было принято решение назначить уполномоченных лиц, о чем глава городского округа Самара был поставлен в известность письмом от 12 мая 2008 г. 13 мая 2008 г. исполняющим обязанности главы городского округа Самара в адрес гражданина Л. была направлена телеграмма о том, "что не предусмотрена возможность направления каких-либо сведений в дополнение к уведомлению о проведении публичного мероприятия". По мнению Ленинского районного суда г. Самары, порядок подачи уведомления, носящий уведомительный характер, организаторами не нарушен. В соответствии с Федеральным законом N 54-ФЗ предусмотрена возможность устранения недостатков, имеющихся в уведомлении. Форма, в которой это должно осуществляться, не указана. Подача нового уведомления не предусмотрена. Суд пришел к выводу, что действия должностного лица не основаны на законе и нарушают права заявителя на свободу собраний, поскольку при подаче гражданином Л. нового уведомления требовалось изменить дату и устанавливалось бы течение нового срока подачи уведомления, что лишало возможности провести мероприятие в желаемый срок. Решением Ленинского районного суда г. Самары от 18 августа 2008 г. N 2-1269/2008 были признаны незаконными действия исполняющего обязанности главы городского округа Самара, вынесено определение об отмене постановления о привлечении к административной ответственности гражданина Л.

Граждане Б., Д., Б-ва, Н., Т. обратились в суд с заявлением об оспаривании действий должностного лица администрации г. Липецка, указывая на то, что они обратились в администрацию г. Липецка с уведомлением о проведении публичного мероприятия в форме пикетирования возле здания администрации. На уведомление был получен ответ заместителя главы администрации, в котором им было предложено провести пикетирование на площади у областного дворца культуры <1>. Считая необоснованным и незаконным предложение о проведении пикета в другом месте, заявители сообщили о своем несогласии с указанным предложением и провели публичное мероприятие возле здания администрации; организатор публичного мероприятия был привлечен к административной ответственности. В Определении Липецкого областного суда от 30 марта 2005 г. N 33-440/2005 указывалось, что администрацией было направлено предложение об изменении места пикетирования; администрацией не было выдано запрета на проведение пикета по первоначальному адресу, следовательно, администрация согласилась на проведение пикета по первоначальному адресу. В связи с этим довод о том, что администрация отказалась от согласования изменения места пикета, не соответствует действительности. Довод о том, что администрацией не было обосновано предложение об изменении места проведения пикета, не свидетельствует о незаконности действий администрации.

--------------------------------

<1> В Докладе Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации эта же ситуация описывается более конкретно, акценты расставлены иначе. Жители г. Липецка Б., Д. и Т. 15 февраля 2005 г. обратились в городскую администрацию с уведомлением о проведении 18 февраля 2005 г. публичного мероприятия в форме пикетирования возле здания городской администрации. На следующий день, 16 февраля 2005 г., заместитель главы городской администрации направил организаторам пикета ответ с предложением о его переносе в другое место со ссылкой на "сложные погодные условия" и "рекомендации органов внутренних дел". 17 февраля 2005 г. организаторы пикетирования направили в городскую администрацию уведомление о несогласии с изменением места пикетирования и о намерении провести его в первоначально заявленном месте. Ответа городской администрации на второе уведомление они не получили. Посчитав отсутствие ответа администрации за ее согласие с уведомлением, организаторы провели пикетирование как планировали и в итоге были привлечены к административной ответственности за нарушение порядка проведения публичного мероприятия. Подробнее об этом см.: Доклад Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации "О соблюдении на территории Российской Федерации конституционного права на мирные собрания".

О месте проведения публичного мероприятия. Согласно ст. 8 Федерального закона N 54-ФЗ к местам, в которых проведение публичного мероприятия запрещается, относятся:

- территории, непосредственно прилегающие к опасным производственным объектам и к иным объектам, эксплуатация которых требует соблюдения специальных правил техники безопасности;

- путепроводы, железнодорожные магистрали и полосы отвода железных дорог, нефте-, газо- и продуктопроводов, высоковольтных линий электропередачи;

- территории, непосредственно прилегающие к резиденциям Президента РФ, к зданиям, занимаемым судами, к территориям и зданиям учреждений, исполняющих наказание в виде лишения свободы;

- пограничная зона, если отсутствует специальное разрешение уполномоченных на то пограничных органов.

Однако на практике встречаются попытки установления дополнительных ограничений. Например, Постановлением администрации Алтайского края от 3 февраля 2006 г. N 34 утвержден Порядок проведения публичных мероприятий на территориях объектов, являющихся памятниками истории и культуры Алтайского края, которым установлено, что, с учетом особого значения площади Советов для сохранения культурного облика г. Барнаула и исторических традиций Алтайского края, она используется только для проведения торжественных митингов и военно-патриотических мероприятий, а также для празднования Дня города <1>.

--------------------------------

<1> См.: Доклад Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации "О соблюдении на территории Российской Федерации конституционного права на мирные собрания".

Решением Алтайского краевого суда от 22 ноября 2006 г., подтвержденным кассационным Определением Верховного Суда РФ от 21 февраля 2007 г. N 51-Г07-2, данный раздел Постановления краевой администрации признан недействующим со дня вступления судебного решения в законную силу. Судом установлено, что пл. Советов, являющаяся центральной площадью г. Барнаула, в государственные списки недвижимых памятников истории и культуры не была внесена и к объектам культурного наследия в установленном порядке не отнесена. Имеющиеся на ее территории четыре памятника истории и культуры не могут служить основанием для отнесения к памятникам истории самой площади, поскольку ст. 3 Федерального закона N 73-ФЗ как объекты истории и культуры определены отдельные памятники, а не объединяющая их территория. При таких обстоятельствах ограничения, связанные с проведением публичных мероприятий на пл. Советов г. Барнаула, были признаны судом противоречащими федеральному законодательству.

Согласно приложению к Постановлению Правительства Оренбургской области от 1 февраля 2006 г. N 29-п "О порядке проведения в Оренбургской области публичных мероприятий на территории объектов, являющихся памятниками истории и культуры" запрещается проведение публичных мероприятий на проезжей части улиц и в скверах, прилегающих к Дому Советов и к пл. Ленина, на территории которой расположен памятник В.И. Ленину. На основании этой нормы гражданину Ф. было отказано в проведении пикетирования. Гражданин Ф. обратился в суд.

Как говорилось выше, в ст. 8 Федерального закона N 54-ФЗ предусматривается, что публичное мероприятие может проводиться в любых пригодных для целей данного мероприятия местах в случае, если его проведение не создает угрозы обрушения зданий и сооружений или иной угрозы безопасности участников данного публичного мероприятия. Места, в которых проведение публичного мероприятия запрещается, также перечислены в названной статье. Проезжие части улиц, прилегающие к Дому Советов и пл. Ленина, на территории которой установлен памятник В.И. Ленину, а также сквер перед Домом Советов к таким местам не относятся. Других запретов или ограничений для проведения публичных мероприятий данный Закон или другие нормативные правовые акты Российской Федерации не содержат.

В Определении Верховного Суда РФ от 23 мая 2007 г. N 47-Г07-5 указывается, что субъектам РФ не предоставлено право самостоятельно устанавливать дополнительные запреты для проведения публичных мероприятий, в том числе на территориях объектов, являющихся памятниками истории и культуры. На таких территориях, с учетом особенностей объектов истории и культуры, субъекты РФ могут только определять порядок проведения публичных мероприятий, а не запрещать их проведение. Поэтому Суд пришел к правильному выводу о том, что, установив дополнительные запреты на проведение публичных мероприятий на территориях, где проведение таких мероприятий не запрещено федеральным законодательством, Правительство Оренбургской области нарушило положения ст. 8 Федерального закона N 54-ФЗ, в связи с чем заявление гражданина Ф. обоснованно удовлетворено.

Аналогичное решение было вынесено Нижегородским районным судом г. Нижнего Новгорода 26 декабря 2005 г. (N 2-2966/05). НООУ "Экологический центр "Дронт" обратилось в суд с заявлением о признании незаконным распоряжения главы Администрации г. Нижнего Новгорода от 15 декабря 2003 г. N 3847-р "О запрещении проведения массовых мероприятий на территории Нижегородского кремля" и признании неправомерным решения Администрации г. Нижнего Новгорода об отказе регистрировать пикет по заявленному месту проведения.

Исполняющий обязанности прокурора Республики Коми обратился в Верховный Суд Республики Коми с заявлением о признании недействующим Порядка проведения публичного мероприятия на территории объектов, являющихся памятниками истории и культуры, утвержденного постановлением Правительства Республики Коми, в части, предусматривающей направление уведомления о проведении публичного мероприятия в Министерство культуры и национальной политики Республики Коми в течение трех дней со дня получения уведомления, ссылаясь на то, что оспариваемые нормы противоречат федеральному законодательству, а именно Федеральному закону N 54-ФЗ. В Определении Верховного Суда РФ от 14 ноября 2007 г. N 3-Г07-19 отмечалось, что оспариваемая норма противоречит норме п. 2 ч. 1 ст. 12 Федерального закона N 54-ФЗ, согласно которой на орган исполнительной власти субъекта РФ либо орган местного самоуправления возложена обязанность по доведению до сведения организатора публичного мероприятия обоснованного предложения об изменении места и (или) времени публичного мероприятия в течение трех дней со дня получения уведомления. Права изменения указанного срока Федеральным законом N 54-ФЗ субъекту РФ не предоставлено. Кроме того, Суд констатировал, что субъектам РФ не предоставлено право самостоятельно устанавливать дополнительные запреты для проведения публичных мероприятий, в том числе на территориях объектов, являющихся памятниками истории и культуры. На таких территориях с учетом особенностей объектов истории и культуры субъекты РФ могут только определять порядок проведения публичных мероприятий, а не запрещать их проведение.

Интересная ситуация анализировалась в Постановлении Верховного Суда РФ от 16 мая 2008 г. N 45-Ад08-1. Гражданин Ш. надлежащим образом подал в администрацию г. Екатеринбурга уведомление о проведении одиночного пикетирования, которое было зарегистрировано, предложений по изменению его места и времени не последовало. Пикетирование было проведено на территории в пределах видимости Свердловского областного суда, но без захода на окружающий здание суда участок, обозначенный толстой металлической цепью на расстоянии 25 - 30 м от фасада здания. Посчитав, что эта металлическая цепь обозначает территорию, непосредственно прилегающую к зданию суда, гражданин Ш. проводил пикет за ее пределами, но был задержан сотрудниками милиции. В отношении гражданина Ш. был составлен протокол об административном правонарушении. Разрешая данное дело, мировой судья исходил из того, что был нарушен порядок проведения пикетирования, поскольку оно проводилось на территории, непосредственно прилегающей к зданию Свердловского областного суда. Однако решение уполномоченного органа об установлении границы территории, непосредственно прилегающей к зданию Свердловского областного суда, отсутствует. Выкопировка межевой границы территории, непосредственно прилегающей к зданию, занимаемому Свердловским областным судом, гражданину Ш. предоставлена не была. С учетом вышеизложенного правовые основания для привлечения гражданина Ш. к административной ответственности, предусмотренной ч. 2 ст. 20.2 КоАП РФ, отсутствуют.

В Республике Коми в судебном порядке пришлось исследовать вопрос о законности введения норм, регулирующих заполняемость при проведении массового мероприятия. Исполняющий обязанности прокурора Республики Коми обратился в Верховный суд Республики Коми с заявлением о признании недействующим в части Постановления Правительства Республики Коми "Об установлении норм предельной заполняемости территорий (помещений) в местах проведения публичных мероприятий в Республике Коми", ссылаясь на то, что в нарушение требований Федерального закона N 54-ФЗ оспариваемые нормы Правительства Республики Коми предусматривают установление норм предельной заполняемости территорий (помещений) в местах проведения публичных мероприятий. В Определении Верховного Суда РФ от 7 ноября 2007 г. N 3-Г07-18 указывалось: нормами ст. 5 Федерального закона N 54-ФЗ предусмотрено, что органы местного самоуправления самостоятельно устанавливают нормы предельной заполняемости при проведении публичного мероприятия. Кроме того, установление нормы предельной заполняемости при проведении публичного мероприятия не является условием проведения публичного мероприятия. Кассационная жалоба главы Республики Коми оставлена без удовлетворения.

§ 3. Некоторые особенности судебной практики по обращениям

в органы местного самоуправления, к их должностным лицам

Пределы правового регулирования отдельных вопросов обращения в органы местного самоуправления, которое может осуществлять субъект РФ. Так, Законодательным собранием Пермской области принят Закон Пермской области от 18 августа 2003 г. N 926-180 "Об обращении граждан в органы государственной власти и органы местного самоуправления Пермской области".

Пункт 6 ст. 14 данного Закона предусматривает оставление обращения без рассмотрения, если будет установлено, что оно содержит неверные сведения о фамилии, имени, отчестве, адресе заявителя либо другие недостоверные сведения относительно фактов, имеющих значение для рассмотрения обращения.

Пермский краевой суд в решении от 18 мая 2007 г. отметил, что правовое регулирование правоотношений, связанных с рассмотрением обращений граждан, предусмотрено ст. 3 Федерального закона от 2 мая 2006 г. N 59-ФЗ "О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации" (далее - Федеральный закон N 59-ФЗ), которой закреплено право субъекта РФ устанавливать гарантии права граждан на обращения, дополняющие гарантии, установленные данным Законом. Отсутствие положения о недостоверности сведений относительно фактов, имеющих значение для рассмотрения обращения, в Законе не может служить основанием для признания несоответствия или противоречием Закона Пермской области Федеральному закону.

По мнению кассационной инстанции, с выводом суда об отсутствии противоречия между оспариваемой нормой и Федеральным законом согласиться нельзя. В соответствии с п. 1 ст. 14 указанного Закона Пермской области в результате рассмотрения обращений орган или должностное лицо принимает решение: о полном или частичном удовлетворении обращения, об отказе в удовлетворении обращения, о принятии мер по разрешению поставленных вопросов и установлению выявленных нарушений. В этом перечне отсутствует решение об оставлении обращения без рассмотрения. Следовательно, правовые институты решения по результатам рассмотрения обращений и оставления обращений без рассмотрения различны и были разделены законодателем.

Введение в Областной закон нормы, допускающей возможность оставления без рассмотрения обращения в случае, если будет установлено, что обращение содержит недостоверные сведения относительно фактов, имеющих значение для рассмотрения обращения, не может рассматриваться как дополнительная гарантия прав граждан, поскольку такая норма ограничивает право гражданина на получение ответа в связи с его обращением. Обратившееся в компетентный орган лицо может добросовестно заблуждаться относительно сообщаемых им в обращении сведений. Поэтому сообщение недостоверных сведений относительно фактов, имеющих значение для рассмотрения обращения, не должно препятствовать его рассмотрению по существу и получению ответа гражданином.

В Определении Верховного Суда РФ от 12 сентября 2007 г. N 44-Г07-17 (Пермский край) указывается, что само по себе установление в оспариваемом Законе принципа обязательности ответов на обращения граждан не свидетельствует об отсутствии противоречия между оспариваемой нормой и Федеральным законом N 59-ФЗ, так как п. 6 ст. 14 в оспариваемой прокурором части лишает гражданина права на рассмотрение его обращения по существу и получение ответа.

В некоторых субъектах РФ имеют место попытки регулирования отдельных вопросов обращения граждан подзаконными актами. Так, Постановлением губернатора Хабаровского края от 25 декабря 2007 г. N 180 утвержден Административный регламент рассмотрения обращений граждан в Правительстве Хабаровского края (далее - Административный регламент). Положениями абз. 2 п. 17, абз. 9 п. 51, п. 58 и 59 Административного регламента урегулирован порядок рассмотрения обращений, поступающих в органы местного самоуправления.

Решением Хабаровского краевого суда от 18 апреля 2008 г. названные нормы права признаны недействующими, противоречащими требованиям ст. 3 Федерального закона N 59-ФЗ и ч. 2 ст. 32 Федерального закона N 131-ФЗ, предусматривающих, что обращения граждан в органы местного самоуправления подлежат рассмотрению в порядке и сроки, которые установлены Федеральным законом N 59-ФЗ.

Суд проверил и признал несостоятельным мнение о том, что упомянутые нормы Административного регламента воспроизводят положения и нормы Федерального закона N 59-ФЗ. Как правильно указал суд, воспроизведение в нормативном акте положений нормативного правового акта, имеющего большую юридическую силу, возможно только с соблюдением компетенции. В данном случае субъект РФ не вправе был осуществлять правовое регулирование, поскольку вопрос относится к ведению Российской Федерации.

Пунктом 11 Административного регламента предусмотрено, что в случае, если обращение написано на иностранном языке или точечно-рельефным шрифтом слепых, срок рассмотрения обращения увеличивается на время, необходимое для перевода. При этом срок для осуществления перевода указанной нормой не ограничен. Признавая недействующей данную норму права, суд обоснованно исходил из вывода о том, что она противоречит положениям ст. 12 Федерального закона N 59-ФЗ, предусматривающей, что письменное обращение должно быть рассмотрено в течение 30 дней со дня его регистрации. В исключительных случаях, а именно в случае направления запроса, предусмотренного ч. 2 ст. 10 данного Закона, срок для рассмотрения может быть продлен не более чем на 30 дней, о чем автор обращения должен быть уведомлен. Аналогичные нарушения установлены судом и в п. 54 Административного регламента, согласно которому письма на иностранных языках до их регистрации направляются для перевода в управление международных связей и государственного протокола губернатора и Правительства края. Данная норма противоречит положениям п. 2 ст. 8 названного Закона, которым предусмотрена обязательная регистрация письменного обращения в течение трех дней с момента поступления в государственный орган, орган местного самоуправления или должностному лицу.

Частью 3 ст. 1 Федерального закона N 59-ФЗ закреплено, что установленный данным Законом порядок рассмотрения обращений граждан распространяется на правоотношения, связанные с рассмотрением обращений иностранных граждан и лиц без гражданства, за исключением случаев, установленных международным договором Российской Федерации или федеральным законом.

Пунктом 37 Административного регламента предусмотрено, что в случае, если по вопросам, содержащимся в обращении, осуществляется судебное производство с участием того же лица (группы лиц) или материалы, необходимые для принятия решения и ответа, рассматриваются в суде, рассмотрение обращения может быть отложено до вступления в законную силу решения суда. Признавая недействующей данную правовую норму, суд обоснованно исходил из вывода о том, что иное правовое регулирование установлено п. 2 ст. 11 названного выше Закона, а именно обращение, в котором обжалуется судебное решение, возвращается гражданину с разъяснением порядка обжалования данного судебного решения.

Пунктами 20 и 73 Административного регламента определено, что запись на повторный прием к председателю Правительства края и его заместителям осуществляется не ранее получения гражданином ответа на предыдущее обращение, а необходимость в записи на повторный прием определяется сотрудником приемной в зависимости от содержания ответа, полученного на предыдущем приеме. Указанные положения, как правильно установил суд, неправомерно ограничивают права граждан на личное обращение, гарантированное ст. 2, 13 Федерального закона N 59-ФЗ.

Вывод в решении суда о том, что оспариваемый нормативный правовой акт принят губернатором Хабаровского края с превышением полномочий (в вышеуказанной части) и противоречит федеральному законодательству, имеющему большую юридическую силу, является правильным. Определением Верховного Суда РФ от 2 июля 2008 г. N 58-Г08-7 решение Хабаровского краевого суда от 18 апреля 2008 г. оставлено без изменения.

Коллизии норм законодательства об обращениях и иного законодательства. Верховный Суд РФ неоднократно подчеркивал, что при наличии противоречия между равными по юридической силе федеральными законами приоритет сохраняется за законом, который принят позже по времени и (или) является специальным актом, регулирующим спорные правоотношения.

Судебная коллегия по гражданским делам Верховного Суда РФ отменила решение суда в части отказа в удовлетворении заявления прокурора о признании недействующим положения Закона округа, в соответствии с которым за нарушение порядка и сроков дачи письменных ответов на обращения граждан должностные лица органов местного самоуправления привлекаются к административной ответственности в порядке, предусмотренном законодательством субъекта РФ. Коллегия вынесла по делу новое решение, признав оспариваемое положение не подлежащим применению <1>.

--------------------------------

<1> См.: Определение Верховного Суда РФ от 9 апреля 2008 г. N 61-Г08-1 (Корякский автономный округ).

Суд сослался на п. 3 ст. 26 Федерального закона N 154-ФЗ, согласно которому законами субъектов РФ может быть установлена административная ответственность за нарушения сроков и порядка ответа на обращения граждан в органы местного самоуправления и к должностным лицам местного самоуправления. В соответствии со ст. 21 Закона округа "Об административных правонарушениях" нарушение сроков и порядка представления ответов на обращения граждан в органы местного самоуправления и к должностным лицам местного самоуправления влечет наложение штрафа на должностных лиц представительных и исполнительных органов местного самоуправления, по вине которых совершено данное правонарушение, в размере до 10 МРОТ. В связи с этим суд посчитал оспариваемое положение Закона округа не противоречащим федеральному законодательству.

Вместе с тем ст. 15 Федерального закона N 59-ФЗ предусмотрено, что лица, виновные в нарушении данного Федерального закона, несут ответственность, предусмотренную законодательством Российской Федерации. Однако действующее законодательство Российской Федерации административной ответственности за нарушение срока и порядка ответа на обращения граждан не устанавливает. За неисполнение или ненадлежащее исполнение своих трудовых обязанностей работник может быть привлечен к дисциплинарной ответственности на основании ст. 192 ТК РФ.

Осуществляя сравнительный анализ вышеприведенных норм, суд не учел, что Федеральный закон N 59-ФЗ, регулируя правоотношения, связанные с реализацией гражданином РФ закрепленного за ним Конституцией РФ права на обращение в государственные органы и органы местного самоуправления, а также устанавливая порядок рассмотрения обращений граждан государственными органами, органами местного самоуправления и должностными лицами, является специальным законом, в связи с чем имеет приоритетное значение по отношению к Федеральному закону N 154-ФЗ. Кроме того, Федеральный закон N 59-ФЗ принят позже Федерального закона N 154-ФЗ. При наличии противоречия между равными по юридической силе федеральными законами приоритетными являются нормативные правовые положения, которые приняты законодателем позже, тем более специальным законом, следовательно, при разрешении данного дела суду надлежало руководствоваться ст. 15 Федерального закона N 59-ФЗ, имеющего большую юридическую силу.

При рассмотрении другого дела сопоставлялись нормы законодательства о порядке рассмотрения обращений граждан и законодательства субъектов РФ об уполномоченном по правам человека. В Определении Верховного Суда РФ от 3 октября 2007 г. N 92-Г07-11 подчеркивалось, что установление в Законе субъекта РФ срока, в течение которого гражданин может обратиться с жалобой к уполномоченному по правам человека субъекта РФ, признано противоречащим Федеральному закону.

Заместитель Генерального прокурора РФ обратился в Верховный суд Республики Тыва с заявлением о признании недействующими некоторых положений Закона Республики Тыва от 30 июня 1999 г. N 250 "Об Уполномоченном по правам человека в Республике Тыва". В п. 1 ст. 16 Закона речь идет о порядке подачи жалобы Уполномоченному по правам человека в Республике Тыва, который по своему правовому статусу является государственным органом Республики Тыва, а значит, установленный Федеральным законом N 59-ФЗ общий порядок подачи жалобы в полной мере распространяется и на такого рода обращения граждан.

Поэтому при вынесении решения суд первой инстанции должен был учесть, что оспариваемый прокурором п. 1 ст. 16 Закона Республики Тыва содержит требование к подаче жалобы (а именно в отношении срока ее подачи), не предусмотренное Федеральным законом N 59-ФЗ, а также то, что каких-либо норм, дающих право субъекту устанавливать ограничительный срок для подачи подобных жалоб, в этом Законе не имеется.

По смыслу п. 2 ст. 3 Федерального закона N 59-ФЗ субъект РФ вправе принимать законы и иные нормативные правовые акты субъектов РФ, которые могут устанавливать положения, направленные на защиту права граждан на обращение, в том числе устанавливать гарантии права на обращение, дополняющие гарантии, предусмотренные названным Федеральным законом, а не возлагающие дополнительные обязанности на граждан, как это фактически предусмотрено региональным законодателем в оспариваемом п. 1 ст. 16 Закона Республики Тыва.

Таким образом, выводы суда о соответствии федеральному законодательству п. 1 ст. 16 Закона Республики основаны на неправильном толковании норм Закона, регулирующего спорное правоотношение, а решение об отказе в удовлетворении заявления прокурора в этой части является незаконным и необоснованным. В Определении Верховного Суда РФ от 3 октября 2007 г. N 92-Г07-11 указывается, что решение подлежит отмене и в той части, которой признаны соответствующими федеральному законодательству ст. 21, 33 и п. 4 ст. 36 Закона Республики.

Органы местного самоуправления обязаны давать ответ на обращения; бездействие признается незаконным. Например, ООО "Техноком-Дельта" обратилось в Арбитражный суд Свердловской области с заявлением о признании незаконным бездействия Администрации г. Екатеринбурга, выразившегося в непринятии решения (нерассмотрении письма ООО "Техноком-Дельта" от 20 апреля 2004 г.) по узаконению реконструированных помещений цеха N 57 под офисные помещения по адресу: г. Екатеринбург, ул. Первой Пятилетки. В связи с этим организация не может отнести потраченные средства на реконструкцию на затраты в соответствии с НК РФ. В Постановлении Федерального арбитражного суда Уральского округа от 30 ноября 2004 г. N Ф09-3951/04-ГК было отмечено, что согласно ч. 2 ст. 26 Федерального закона N 154-ФЗ органы местного самоуправления и должностные лица местного самоуправления обязаны дать ответ по существу обращений граждан в течение одного месяца. Бездействие Администрации г. Екатеринбурга, выразившееся в непринятии решения по рассмотрению обращения ООО "Техноком-Дельта", было признано незаконным; суд обязал Администрацию г. Екатеринбурга устранить допущенное нарушение прав и законных интересов ООО "Техноком-Дельта" в срок до 25 декабря 2004 г.

Аналогичное дело имело место в Нижегородской области. Как следует из материалов дела, 12 июля 2002 г. ООО "Тонус" заключило инвестиционный контракт с администрацией, в соответствии с которым обязалось выполнить работы по реконструкции и капитальному ремонту муниципального объекта инвестирования - одноэтажного нежилого здания, расположенного по адресу: г. Нижний Новгород, ул. Ванеева, д. 7/57, литеры "Б", "Б1". В целях исполнения названного контракта общество неоднократно (с 7 августа 2002 г. по 5 января 2004 г.) обращалось к должностным лицам Администрации с просьбами о предоставлении исходной документации. Общество с ограниченной ответственностью "Тонус" ответы на обращения не получило, поэтому обратилось в Арбитражный суд Нижегородской области с заявлением о признании незаконным бездействия Администрации.

Удовлетворив заявленное требование, Арбитражный суд Нижегородской области исходил из того, что бездействие Администрации повлекло ограничение возможностей ООО "Тонус" в сфере предпринимательской деятельности. Кассационная инстанция подтвердила незаконность бездействия должностных лиц Администрации, выразившееся в непредставлении ответа на обращения, невыдаче исходной разрешительной документации на реконструкцию здания <1>.

--------------------------------

<1> См.: Постановление Федерального арбитражного суда Волго-Вятского округа от 6 декабря 2004 г. N А43-3555/2004-10-152.

Весьма любопытное дело имело место в Новосибирске, где избиратель З. через суд обязал депутата горсовета К. письменно отчитаться перед избирателями <1>. В этом деле очень тесно переплелись нормы, регулирующие особенности деятельности депутата, наказы избирателей и обращения граждан.

--------------------------------

<1> См.: www.sibmediacenter.ru.

В заявлении гражданин З. указал, что 16 мая 2005 г. он обратился посредством направления письменного обращения к депутату городского совета Новосибирска К. за разъяснением судьбы переданных предложений по наказам избирателей, одобренных конференцией граждан 26 марта 2005 г. в ходе избирательной кампании по выборам депутатов городского совета Новосибирска, проходившей в 2005 г. Обращение было получено депутатом 19 мая 2005 г., однако какого-либо ответа гражданин З. от депутата К. не получил. В связи с этим заявитель считает, что нарушены его права как гражданина на получение мотивированного ответа в месячный срок. В ходе судебного заседания представитель К. пояснил суду, что письменных ответов на письменные обращения граждан депутат давать не обязан, поскольку это не предусмотрено законодательством. Предложения по наказам депутат получил, но рассматривал их только в качестве информационного письма. Кроме того, депутат К. не является должностным лицом, поскольку не работает в городском совете Новосибирска на постоянной основе. Из решения суда Центрального района г. Новосибирска от 1 июня 2006 г. N 2-230-06 следует, что депутат, работающий на непостоянной основе, не является должностным лицом. Депутата обязали дать письменный ответ.

Кассационная инстанция такое решение отменила, направив дело на новое рассмотрение. Однако в Определении от 11 июля 2006 г. N 33-2348 содержатся весьма неожиданные выводы. Кассационная инстанция подтвердила вывод суда первой инстанции, что депутат, работающий на непостоянной основе, не является должностным лицом. На основании изучения норм законов о статусе депутата Государственной Думы Федерального Собрания РФ, Новосибирского областного Совета, представительного органа местного самоуправления суд сделал вывод, что "ни в одном из названных выше законов не указаны обязанности депутата вообще, и в частности обязанности давать письменные ответы на обращения граждан, а также ответственность депутата за непредоставление ответа на обращение. Анализ названных законов свидетельствует о том, что дача ответов на обращения граждан депутатами не предусмотрена, форма взаимоотношения депутата с избирателями заключается в отчетах перед избирателями округа о своей работе и информировании о своей работе через средства массовой информации". Кроме того, суд установил, что нормами ГПК РФ не предусмотрено обжалование действий (бездействия) депутатов.

Дата добавления: 2015-07-14