С территориальными основами местного самоуправления 4 страница

--------------------------------

<1> См.: решение Арбитражного суда Республики Карелия от 18 декабря 2007 г., от 11 декабря 2007 г. N А26-5148/2006-Ш.

<2> См.: решение Арбитражного суда Республики Карелия от 14 февраля 2007 г., от 8 февраля 2007 г. N А26-7283/2006-15.

Нередко при решении различных споров арбитражный суд вынужден рассматривать вопрос о принадлежности спорной территории к тому или иному муниципальному образованию. В этом случае арбитражные суды, как правило, руководствуются соответствующими законами субъекта РФ, регулирующими вопрос о территориях муниципальных образований, картографическим описанием границ <1>.

--------------------------------

<1> См.: Постановление Федерального арбитражного суда Северо-Кавказского округа от 5 мая 2005 г. N Ф08-1784/2005 (Краснодарский край); Постановление Федерального арбитражного суда Поволжского округа от 14 марта 2008 г. N А72-3359/06-10/243 (Ульяновская область); Постановления Федерального арбитражного суда Западно-Сибирского округа от 27 мая 2008 г. N А67-3256/07 (Томская область), от 11 октября 2006 г. N А27-3730/2006-6 (Кемеровская область).

Определенный интерес представляют и решения арбитражных судов по спору между ООО "Дунфан-Сервис", администрацией городского округа Химки (Московская область) и департаментом земельных ресурсов г. Москвы и префектуры Северо-Западного административного округа г. Москвы. Рассматривая иск о признании недействительным договора аренды земельного участка, арбитражные суды первой и второй инстанций также анализировали описание границ муниципальных образований. Однако Высший Арбитражный Суд РФ вынес решение о прекращении дела.

В Определении Высшего Арбитражного Суда РФ от 7 сентября 2007 г. N 8673/07 по делу N А41-К1-17840/06 указывается, что несмотря на то, что требования администрации городского округа Химки сформулированы как экономический спор, фактически между двумя субъектами РФ возник территориальный спор о границах. Оба субъекта РФ - Московская область и г. Москва - полагают, что спорный земельный участок находится на их территории, поэтому разрешение данного спора неизбежно затрагивает вопрос о границе между указанными субъектами РФ. Поскольку спор между сторонами не является экономическим, подведомственным арбитражному суду, производство по делу следует прекратить.

Позиции различных судов по отдельным территориям. Как правило, споры, связанные с территориальными основами местного самоуправления, рассматриваются в судах общей юрисдикции. В отдельных случаях имеются соответствующие основания для обращения в органы конституционной юстиции (Конституционный Суд РФ, конституционные (уставные) суды субъектов РФ). Редко, рассматривая споры, вытекающие из экономических отношений, арбитражные суды вынуждены касаться территориальных основ местного самоуправления, формулируя собственные позиции.

Поэтому представляется интересным сравнение решений судов, вынесенных по одному и тому же территориальному спору. Безусловно, предмет спора для разных судов формулируется по-разному. У них разная подведомственность и подсудность, они анализируют разные правоотношения. Однако есть случаи, когда суды, анализируя одни и те же нормы, дают им совершенно разную трактовку.

"Кабардино-балкарское дело". В феврале 2005 г. четыре населенных пункта лишились статуса самостоятельных муниципальных образований и были включены в состав г. Нальчик. Администрация муниципального образования "Поселение Эльбрус" Эльбрусского района Кабардино-Балкарской Республики и некоторые жители Республики обратились в суд с заявлением о признании недействующими нормы Закона Кабардино-Балкарской Республики от 27 февраля 2005 г. N 13-РЗ "О статусе и границах муниципальных образований в Кабардино-Балкарской Республике" и приложения 13 к указанному Закону в части утверждения описания границ земель муниципального образования "Село Эльбрус" по смежеству с землями межселенной территории национального парка "Приэльбрусье". Заявитель посчитал, что изменена граница и уменьшена территория, на которой осуществлялось местное самоуправление без согласия на то населения. Кроме того, заявители считают, что, поскольку Кабардино-Балкарская Республика относится к субъектам РФ с высокой плотностью населения, выделение в ней межселенных территорий неправомерно; включение же сельских населенных пунктов в состав городского округа ведет к потере их населением статуса сельских жителей и, соответственно, к потере ряда льгот, лишению пастбищных и сенокосных угодий, рекреационных земель, возможности заниматься традиционным промыслом - животноводством, а также к нарушению права муниципальной собственности. Правомерность норм Закона Кабардино-Балкарской Республики была подтверждена решениями судов общей юрисдикции, которые посчитали правильным выделение межселенных территорий в Республике.

В решении Верховного суда Кабардино-Балкарской Республики от 25 мая 2005 г. отмечалось, что на момент принятия республиканского Закона мнения населения села Хасанья, выраженного на местном референдуме либо на сходе граждан, проведенных в соответствии с требованиями действующего законодательства, не имелось. Если раньше жители села Хасанья реализовывали свое право на осуществление местного самоуправления и в г. Нальчике, и в селе Хасанья, то после принятия Закона Кабардино-Балкарской Республики будут реализовывать свое право на местное самоуправление в городском округе.

В решении Верховного суда Кабардино-Балкарской Республики от 26 декабря 2005 г. <1> отмечается, что территория сельского поселения Эльбрус утверждена в границах, которые были представлены Правительством Кабардино-Балкарской Республики и согласованы с органами местного самоуправления Эльбрусского района. При их утверждении парламентом Кабардино-Балкарской Республики какие-либо изменения не вносились. Таким образом, при принятии указанного республиканского Закона границы Эльбрусского сельского поселения не изменялись, а юридически закреплялись. По мнению Суда, утверждение заявителя о том, что парламент Кабардино-Балкарской Республики не имел права образовывать на территории Кабардино-Балкарской Республики межселенные территории, необоснованно. Так, в п. 1 ч. 3 ст. 11 Федерального закона N 131-ФЗ речь идет о плотности сельского населения, а в п. 2 ч. 1 ст. 11 данного Закона и в распоряжении Правительства РФ от 25 мая 2004 г. N 707-р говорится о плотности населения. Между тем, исходя из данных Федеральной службы государственной статистики, между понятиями "плотность сельского населения" и "плотность населения" существует разница. Средняя плотность сельского населения в Российской Федерации составляет 2,3 человека на кв. км, а плотность населения - 8,4 человека на кв. км. Исходя из этих данных, а также требований Федерального закона N 131-ФЗ, вся территория Республики, в том числе Эльбрусский район, подпадает под категорию территорий с высокой плотностью сельского населения. Если исходить из плотности населения, то Эльбрусский, Черекский и Зольский районы Кабардино-Балкарской Республики не подпадают под категорию с высокой плотностью населения. Кроме того, Правительство РФ не утверждало перечень субъектов РФ и отдельных районов субъектов РФ с высокой, низкой плотностью сельского населения.

--------------------------------

<1> Определением Верховного Суда РФ от 5 апреля 2006 г. решение Верховного суда Кабардино-Балкарской Республики от 26 декабря 2005 г. оставлено без изменения.

Конституционный суд Кабардино-Балкарской Республики также посчитал вышеназванный Закон соответствующим Конституции Кабардино-Балкарской Республики <1>. По его мнению, поскольку до принятия упомянутого Закона не было юридически установленных границ поселений, то этим Законом не могли быть изменены несуществовавшие границы. В соответствии со ст. 85 Федерального закона N 131-ФЗ при установлении границ сельских и других поселений впервые согласия населения не требуется.

--------------------------------

<1> См.: Постановление Конституционного суда Кабардино-Балкарской Республики от 18 августа 2005 г. N 1-П-2005.

Как говорилось выше, Конституционный Суд РФ также участвовал в рассмотрении этого вопроса <1>. Суд подчеркнул, что в соответствии с абз. 1 ч. 3 ст. 84 Федерального закона N 131-ФЗ изменение границ и преобразование муниципальных образований, существующих на день вступления в силу гл. 12, в период со дня вступления данной главы в силу до 1 января 2006 г. допускаются исключительно в порядке и по основаниям, которые установлены ст. 84 и 85, и производятся с соблюдением требований соответственно ст. 12 и 13, т.е. при наличии согласия населения соответствующих муниципальных образований. Положения п. 1 ч. 1 и ч. 3 ст. 85 устанавливают различного рода обеспечительные меры по реализации положений ч. 3 ст. 84, относящихся к установлению и изменению границ муниципальных образований в порядке ст. 83 и 84. Поскольку эти положения находятся в системной связи с указанными положениями ст. 83 и 84, они предполагают учет мнения населения при изменении границ и преобразовании муниципальных образований.

--------------------------------

<1> См.: Определения Конституционного Суда РФ от 17 июля 2006 г. N 137-О, от 3 апреля 2007 г. N 171-О-П, от 2 октября 2007 г. N 715-О-П.

Следовательно, отсутствие в законах Кабардино-Балкарской Республики "Об административно-территориальном устройстве Кабардино-Балкарской Республики" и "О статусе и границах муниципальных образований в Кабардино-Балкарской Республике" прямого указания на необходимость соблюдения такого закрепленного в Конституции РФ и содержащегося также в Европейской хартии местного самоуправления, Федеральном законе N 131-ФЗ и Конституции Кабардино-Балкарской Республики принципа местного самоуправления, как учет мнения населения при изменении границ территорий муниципальных образований, не может истолковываться как его отрицание названными Законами Кабардино-Балкарской Республики. Данный принцип в силу приведенных положений Конституции РФ и правовых позиций Конституционного Суда РФ во взаимосвязи со ст. 18 Конституции РФ присущ самим законам Кабардино-Балкарской Республики и применительно к урегулированному ими кругу правоотношений действует непосредственно, определяет их смысл, содержание и применение, деятельность законодательной и исполнительной власти, местного самоуправления и обеспечивается правосудием.

Исходя из установленных ст. 11 Федерального закона N 131-ФЗ количественных критериев определения территорий с низкой плотностью населения и территории с высокой плотностью населения и в целях реализации положений ст. 85 данного Закона Правительством РФ издано распоряжение от 25 мая 2004 г. N 707-р, утвердившее соответствующие Перечни субъектов РФ и отдельных районов субъектов РФ, которыми Кабардино-Балкарская Республика отнесена к субъектам РФ с высокой плотностью населения.

Таким образом, в действующей системе правового регулирования Российской Федерации указанные положения Закона Кабардино-Балкарской Республики "Об административно-территориальном устройстве Кабардино-Балкарской Республики" не могут служить основанием для выделения межселенных территорий. Гарантируя право населения на осуществление местного самоуправления, органы государственной власти Кабардино-Балкарской Республики обязаны учитывать вытекающие из Федерального закона N 131-ФЗ требования о разграничении всей территории Кабардино-Балкарской Республики между поселениями с учетом отнесения к территориям поселений исторически сложившихся земель населенных пунктов, прилегающих к ним земель общего пользования, территорий традиционного природопользования, исторических форм отгонного животноводства.

К сожалению, ситуация в Республике окончательно не разрешилась <1>. Конституционному Суду РФ пришлось разъяснять собственное решение <2>. Конституционный Суд РФ, в частности, указал, что расхождение смысла нормативного положения, придаваемого ему сложившейся правоприменительной практикой, с его действительным - конституционно-правовым - смыслом, выявленным Конституционным Судом РФ, влечет пересмотр (изменение или отмену) основанного на нем решения суда (вступившего в законную силу и неисполненного или частично исполненного либо не вступившего в законную силу). Поэтому правоприменительные решения, основанные на акте, который хотя и не признан в результате разрешения дела в конституционном судопроизводстве не соответствующим Конституции РФ, но которому в ходе применения по конкретному делу суд общей юрисдикции или арбитражный суд придал истолкование, расходящееся с его конституционно-правовым смыслом, выявленным Конституционным Судом РФ, также подлежат пересмотру в порядке, установленном законом. Иное означало бы, что суд общей юрисдикции или арбитражный суд могут осуществлять истолкование акта, придавая ему иной смысл, нежели выявленный в результате проверки в конституционном судопроизводстве, и тем самым подменять Конституционный Суд РФ, чего они в силу ст. 118, 125 - 128 Конституции РФ делать не вправе.

--------------------------------

<1> 24 мая 2007 г. в "Газете Юга" было опубликовано заявление представителя Президента Кабардино-Балкарской Республики в парламенте и судебных органах, в котором указывалось, что Конституционный Суд РФ не признал законы Кабардино-Балкарской Республики "Об административно-территориальном устройстве Кабардино-Балкарской Республики" и "О статусе и границах муниципальных образований в Кабардино-Балкарской Республике" противоречащими Конституции РФ и федеральному законодательству, а лишь подтвердил ранее выраженную им правовую позицию, в связи с чем данные республиканские законы сохраняют юридическую силу и продолжают действовать на всей территории Кабардино-Балкарской Республики.

Судья Верховного суда Кабардино-Балкарской Республики Определением от 25 июня 2007 г. отказала в принятии искового заявления Центрального совета общественного объединения "Совет старейшин балкарского народа Кабардино-Балкарской Республики" в части, касающейся требования о признании противоречащими федеральному законодательству и недействующими положений Законов Кабардино-Балкарской Республики "Об административно-территориальном устройстве Кабардино-Балкарской Республики" и "О статусе и границах муниципальных образований в Кабардино-Балкарской Республике", которые оспаривались в Конституционном Суде РФ. При этом она сослалась на то, что жалоба в Конституционный Суд РФ была признана не подлежащей рассмотрению в заседании, поскольку для разрешения поставленных в ней вопросов не требуется вынесения итогового решения в виде постановления, и что определение Конституционного Суда РФ не содержит выводов о неконституционности положений указанных Законов Кабардино-Балкарской Республики и в соответствии со ст. 79 Федерального конституционного закона "О Конституционном Суде Российской Федерации" не порождает пересмотр вступившего в законную силу решения суда, которым проверена их законность.

<2> См.: Определение Конституционного Суда РФ от 2 октября 2007 г. N 715-О-П.

"Калининградское дело". Весьма любопытная ситуация сложилась в Калининградской области при рассмотрении конфликта о создании городских округов на основе сельских районов. Решениями судов общей юрисдикции была подтверждена легитимность законов Калининградской области о создании городских округов <1>.

--------------------------------

<1> См.: Определение Верховного Суда РФ от 20 июля 2005 г. N 71-Г05-7.

В то же время Уставным судом Калининградской области вынесено Постановление о несоответствии тех же законов Калининградской области Уставу области <1>. Уставный суд отметил, что оспариваемыми законами установлены границы и наделены статусом городских округов поселения, которые включили в свой состав территории, фактически отвечающие требованиям самостоятельных сельских поселений (сельские округа). Наделив муниципальные образования в границах административных районов статусом городских округов, органы государственной власти Калининградской области тем самым нарушили право сельского населения на осуществление местного самоуправления на уровне поселений, лишив его права на самостоятельное решение вопросов местного значения, отнесенных действующим законодательством к полномочиям поселений как муниципальных образований первого уровня.

--------------------------------

<1> См.: Постановление Уставного суда Калининградской области от 25 мая 2007 г. N 1-П.

Возник конфликт судебных решений. Анализ текстов решений показывает, что Уставный суд фактически вышел за рамки своей компетенции и проводил анализ на соответствие областных законов Федеральному закону N 131-ФЗ, а не Уставу области. Дополнительную интригу придает то обстоятельство, что заявителем в уставном суде выступал губернатор Калининградской области, которого полностью поддерживала Калининградская областная Дума - собственно те органы, от которых зависит наличие или отсутствие областных законов. Иными словами, вместо отмены законов, с незаконностью которых они согласны, органы государственной власти обращаются в Уставный суд Калининградской области.

Согласно ст. 75 Закона Калининградской области от 2 октября 2000 г. N 247 "Об Уставном суде Калининградской области" решение Уставного суда окончательно, обжалованию не подлежит и вступает в законную силу немедленно после его провозглашения. Акты или их отдельные положения, признанные не соответствующими Уставу Калининградской области, утрачивают силу и не подлежат применению независимо от решения об их отмене органами, их принявшими.

Конституционный Суд РФ, которому было предложено высказаться по поводу коллизии судебных решений, фактически устранился от этого, сославшись на ранее высказанную позицию по другому делу <1>.

--------------------------------

<1> См.: Определение Конституционного Суда РФ от 1 апреля 2008 г. N 194-О-П.

В Определении Конституционного Суда РФ от 27 декабря 2005 г. N 494-О указано, что в случае признания закона субъекта РФ не соответствующим конституции (уставу) субъекта РФ законодательный (представительный) орган субъекта РФ либо принимает закон во исполнение решения органа конституционного правосудия субъекта РФ, либо - исходя из верховенства Конституции РФ - обращается с запросом в Конституционный Суд РФ, если считает признанный не соответствующим конституции (уставу) субъекта РФ закон подлежащим действию вопреки официально принятому решению органа конституционного правосудия субъекта РФ.

Вопрос о наделении Балтийского района Калининградской области статусом городского округа рассматривался разными судами, выносились отдельные самостоятельные решения <1>.

--------------------------------

<1> См.: Постановления Уставного суда Калининградской области от 31 мая 2007 г. N 2-П, от 10 августа 2007 г. N 4-П; Определение Верховного Суда РФ от 29 ноября 2007 г. N 71-Г07-25.

В заключение можно отметить следующее. Первый этап реформы местного самоуправления был связан с существенным реформированием территориальных основ местного самоуправления. Были использованы новые принципы и подходы при создании муниципальных образований. Одноуровневая модель местного самоуправления была заменена на двухуровневую.

С момента принятия Федерального закона N 131-ФЗ в его статьи, регулирующие территориальные основы местного самоуправления, вносилось немало поправок. Эта внутренняя противоречивость действующего законодательства породила большое количество судебных решений. По оценкам некоторых экспертов, было вынесено около 500 судебных решений по вопросам формирования территориальных основ местного самоуправления.

Изучение и осмысление судебной практики позволяют внести соответствующие изменения в действующее законодательство, принять иные меры, направленные на защиту конституционного права на осуществление местного самоуправления.

Дата добавления: 2015-07-14