В материалах судебной практики

Поскольку орган или должностное лицо местного самоуправления в соответствии со своими функциями предпринимают определенные действия, которые могут привести не только к позитивным, но и к негативным последствиям, они должны быть поставлены в условия, минимизирующие возможность нарушения интересов государства и населения муниципального образования, физических и юридических лиц, т.е. влекущие юридическую ответственность за нарушение этих интересов <1>.

--------------------------------

<1> См.: Васильев В.И. Законодательная основа муниципальной реформы. М., 2005. С. 321.

Конституционный Суд РФ в Постановлении от 16 октября 1997 г. N 14-П подчеркнул, что для того чтобы обеспечить реализацию конституционных положений, а также защитить права граждан (в том числе право на осуществление местного самоуправления) от возможных злоупотреблений своими полномочиями со стороны органов местного самоуправления и выборных должностных лиц местного самоуправления и вместе с тем гарантировать муниципальным образованиям защиту от необоснованного вмешательства в их деятельность, Российская Федерация как суверенное государство вправе предусмотреть адекватные меры ответственности органов местного самоуправления и выборных должностных лиц местного самоуправления, в том числе досрочное прекращение полномочий соответствующего органа местного самоуправления, выборного должностного лица местного самоуправления. Досрочное прекращение полномочий - при условии, что оно сопровождается одновременным назначением новых выборов и как разновидность ответственности соразмерно степени совершенного нарушения и значимости защищаемых интересов, само по себе не может рассматриваться как неправомерное вмешательство органов государственной власти в деятельность местного самоуправления.

При решении вопроса об ответственности органов местного самоуправления, их должностных лиц важно учитывать и то, какой интерес (частный или публичный) нарушен деянием ответственного субъекта <1>. На практике не всегда бывает просто выделять основания ответственности - частные и публичные, определять, связаны они или не связаны непосредственно с осуществлением местного самоуправления.

--------------------------------

<1> См.: Черногор Н.Н. Юридическая ответственность органов и должностных лиц местного самоуправления (теоретико-правовые проблемы). М., 2006. С. 86.

Весьма показательно обращение главы муниципального образования "Хангаласский улус" в Конституционный суд Республики Саха (Якутия) в связи с тем, что группа граждан, проживающих на территории муниципального образования, пытались инициировать голосование по отзыву главы муниципального образования. В качестве оснований отзыва послужили отдельные его действия и распоряжения, связанные с организацией паромной переправы и увольнением муниципального служащего. В судебном порядке решение главы об увольнении было отменено как изданное с нарушением требований закона. По мнению некоторых исследователей, в данном случае наступает ответственность перед физическими и юридическими лицами, поскольку решениями главы муниципального образования нарушены нормы трудового и гражданского права. При этом речь может идти о восстановлении нарушенных прав или возмещении причиненного ущерба <1>. Однако Конституционный суд Республики Саха (Якутия) довольно однозначно рассматривает данные правонарушения как основание муниципально-правовой ответственности <2>.

--------------------------------

<1> См.: Степанова А.А. К вопросу об отзыве главы муниципального образования // Конституционное и муниципальное право. 2006. N 8. С. 34 - 38.

<2> См.: Постановление Конституционного суда Республики Саха (Якутия) от 13 декабря 2005 г. N 10-П.

Статья 70 Федерального закона N 131-ФЗ предусматривает наступление ответственности только в соответствии с федеральными законами. Иными словами, механизмы юридической ответственности органов местного самоуправления и их должностных лиц должны регулироваться только федеральными законами; вместе с тем это не исключает наличия в федеральных законах норм, предусматривающих иной уровень правового регулирования.

В названной статье перечислены субъекты, перед которыми наступает ответственность: население муниципального образования, государство, физические и юридические лица.

Каждому из названных субъектов соответствует свой вид юридической ответственности. Обычно выделяют такие виды отраслевой юридической ответственности, как уголовную, административную, конституционно-правовую, муниципально-правовую, дисциплинарную, гражданскую.

При характеристике особенностей привлечения к юридической ответственности органов местного самоуправления и их должностных лиц следует учитывать, что не всегда бывает просто провести грань между органами местного самоуправления и их должностными лицами. Так, в Определении Конституционного Суда РФ от 26 сентября 1996 г. N 92-О подчеркивается, что понятия "органы местного самоуправления" и "должностные лица местного самоуправления" не являются взаимоисключающими: должностное лицо местного самоуправления в зависимости от круга его полномочий может выступать и в качестве органа местного самоуправления.

"Должностное лицо" - это категория, которой оперируют все отрасли права и законодательства. Данную категорию можно встретить в текстах многих нормативных актов (Конституция РФ, УК РФ, КоАП РФ, ГК РФ и др.), но далеко не всегда в этих нормативных актах раскрывается ее содержание, что приводит к различному отраслевому толкованию. Следует констатировать, что легальные определения этого термина содержатся в УК РФ (ст. 285), КоАП РФ (ст. 2.4) и Федеральном законе N 131-ФЗ (ст. 2). Такая многозначность в понимании должностного лица, безусловно, создает проблемы в правоприменении.

Например, рассматривая вопрос о законности досрочного прекращения полномочий председателя представительного органа местного самоуправления, Президиум Верховного Суда РФ в Постановлении от 27 июня 2001 г. N 43пв01 (Сахалинская область) отметил, что в соответствии с п. 1 ст. 1 действовавшего на тот момент Федерального закона N 154-ФЗ выборным должностным лицом местного самоуправления признается должностное лицо, избранное населением непосредственно или представительным органом местного самоуправления из своего состава, наделенное согласно уставу муниципального образования полномочиями по решению вопросов местного значения. Председатель представительного органа местного самоуправления наделен лишь полномочиями по решению организационных вопросов (созывает сессии районного собрания, руководит работой аппарата и т.д.). Следовательно, не обладая собственной компетенцией по решению вопросов местного значения (п. 3 ст. 14, п. 3 ст. 16 Федерального закона N 154-ФЗ), председатель районного собрания не может быть признан выборным должностным лицом местного самоуправления.

Вопрос о статусе выборных должностных лиц возникает и при рассмотрении иных проблем. Например, в Обнинске (Калужская область) один из жителей города обращает внимание на подмену понятия: вместо ответа представительного органа за подписью председателя получен ответ от председателя <1>.

--------------------------------

<1> "На мое предложение "Об отчетах перед избирателями представительного органа и его членов" (регистрационный номер 03-728 от 13 ноября 2006 года) мною получено письмо на бланке Обнинского городского Собрания за подписью председателя городского Собрания. Считать его ответом Обнинского городского Собрания исходя из требований Федерального закона "О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации" N 59-ФЗ от 2 мая 2006 года не представляется возможным - это ответ должностного лица на предложение, направленное органу местного самоуправления. Прошу в установленном Федеральным законом порядке направить мне ответ Обнинского городского Собрания. К ответу прошу приложить копии выписки из протокола соответствующего заседания Обнинского городского Собрания с обсуждением моего предложения и соответствующее решение Обнинского городского Собрания по результатам рассмотрения моего предложения" (Отчет избранных перед избравшими // Местное самоуправление. 2007. N 2(161)).

Принципиальное отличие должностного лица и выборного должностного лица состоит в том, что должностное лицо выполняет отдельные функции в органах местного самоуправления, а выборное должностное лицо наделяется законом собственными полномочиями на решение вопросов местного значения, т.е. обладает собственной компетенцией, которая уставом муниципального образования может быть уточнена и расширена <1>.

--------------------------------

<1> См.: Пономарева В.О. Ответственность органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления перед государством: теоретические и правовые аспекты: Автореф. дис.... канд. юрид. наук. Челябинск, 2006. С. 14.

Ранее суды признавали, например, выборного главу поселковой администрации поселка, который не является муниципальным образованием, относящимся к категории "иное выборное должностное лицо" <1>.

--------------------------------

<1> См.: Определение Верховного Суда РФ от 10 марта 2004 г. N 2-Г04-1 (Вологодская область).

Кроме того, понятие должностных лиц по-разному рассматривается в отраслевом законодательстве. Это в полной мере проявляется и в решении вопросов о привлечении к ответственности.

Судебная практика, связанная с привлечением к уголовной ответственности. В ч. 1 ст. 447 УПК РФ закрепляется, что депутаты, члены выборного органа местного самоуправления, выборные должностные лица органа местного самоуправления относятся к категориям лиц, в отношении которых применяется особый порядок производства по уголовным делам. В соответствии с ч. 1 ст. 448 УПК РФ решение о возбуждении уголовного дела в отношении депутата, члена выборного органа местного самоуправления, выборного должностного лица органа местного самоуправления либо о привлечении его в качестве обвиняемого, если уголовное дело было возбуждено в отношении других лиц или по факту совершения деяния, содержащего признаки преступления, принимается прокурором субъекта РФ.

Следует отметить, что это правило действует и в случаях возбуждения уголовных дел частного обвинения. Так, гражданин С. обратился в суд в порядке частного обвинения с заявлением о возбуждении уголовного дела в отношении гражданина Х. по ч. 2 ст. 130 УК РФ за распространение оскорбляющих его сведений. По постановлению мирового судьи судебного участка N 1 Краснооктябрьского района Нижегородской области от 5 мая 2004 г. заявление С. возвращено. Ему было разъяснено, что поскольку Х. занимает должность выборного должностного лица органа местного самоуправления, то в силу ст. 447, 448 УПК РФ решение вопроса о возбуждении уголовного дела должен принимать прокурор Нижегородской области. Именно такая позиция была подтверждена Определением Судебной коллегии по уголовным делам Верховного Суда РФ от 7 декабря 2004 г. N 9-Д04-41.

Важна юридическая квалификация обстоятельств дела: соотнесение фактического и юридического составов преступления иногда имеет самые неожиданные последствия. Так, в прокуратуре Кировской области появился свой "черный день" - день, когда был вынесен приговор по делу гражданина М. Кировский областной суд оставил в силе оправдательный приговор суда Советского района Кировской области в отношении бывшего главы района М., которого обвиняли в том, что он, будучи главой Советского района, подделал Устав муниципального образования, превысив тем самым должностные полномочия (ч. 2 ст. 286 УК РФ) и совершив служебный подлог (ст. 292 УК РФ). Как следует из материалов дела, произведенные М. изменения в тексте Устава без согласования с районной Думой значительно расширили его полномочия. Однако федеральный судья Советского района не нашла в действиях главы местного самоуправления нарушения закона. По ее мнению, раз Устав не прошел регистрацию, то "текста не было" и негативных для района и его жителей последствий не наступило. Хотя поддельный Устав был успешно зарегистрирован в Правительстве области, а затем официально опубликован в районной газете <1>.

--------------------------------

<1> См.: Овчинникова Е. Удивительные решения // Местное самоуправление. 2007. N 6(165).

В соответствии со ст. 47 УК РФ за ряд преступлений предусмотрена санкция в виде лишения права занимать определенные должности или заниматься определенной деятельностью. Данная санкция устанавливается на срок от одного года до пяти лет в качестве основного наказания и на срок от шести месяцев до трех лет в качестве дополнительного наказания <1>. Эти нормы УК РФ были предметом рассмотрения в Конституционном Суде РФ на предмет соответствия Конституции РФ <2>.

--------------------------------

<1> См.: Муниципальное право / Под ред. Н.М. Конина. С. 343.

<2> См., например: Постановление Конституционного Суда РФ от 15 декабря 2003 г. N 19-П; Определение Конституционного Суда РФ от 16 февраля 2006 г. N 64-О.

Гражданин С., работавший первым заместителем главы администрации г. Сходня Химкинского района Московской области, по приговору Московского областного суда от 3 марта 2004 г. был осужден за получение взяток по совокупности преступлений к шести годам лишения свободы в исправительной колонии строгого режима с лишением права занимать должности на государственной службе, в органах самоуправления и заниматься административно-хозяйственной деятельностью на срок три года. В жалобе в Конституционный Суд РФ С. указал, что нормы Уголовного кодекса, законов о гражданской и муниципальной службе, в которых предусматривается применение двух наказаний (лишение свободы и лишение права заниматься определенной деятельностью), не соответствуют Конституции РФ.

Отказывая заявителю, Конституционный Суд РФ указал в Определении от 16 февраля 2006 г. N 64-О, что установление в законе наказания в виде лишения права занимать определенные должности или заниматься определенной деятельностью в отношении лиц, осужденных за совершение преступлений коррупционного характера, согласуется с положениями Конвенции ООН против коррупции (принята 31 октября 2003 г.; ратифицирована Российской Федерацией 8 марта 2006 г.) и Конвенции об уголовной ответственности за коррупцию (заключена 27 января 1999 г.; подписана Российской Федерацией 27 января 1999 г.), которые в целях обеспечения выполнения договаривающимися сторонами обязательств по защите демократических институтов и ценностей, предупреждению, искоренению коррупции и формированию антикоррупционной политики предусматривают установление временного запрета на занятие определенных должностей в публичном и частном секторах лицами, осужденными за преступления коррупционного характера.

Согласно п. 6 ч. 6 ст. 36, п. 7 ч. 10 ст. 37, п. 5 ч. 10 ст. 40 Федерального закона N 131-ФЗ вступление в законную силу обвинительного приговора суда является основанием досрочного прекращения полномочий главы муниципального образования, главы местной администрации, депутата, члена выборного органа местного самоуправления, выборного должностного лица местного самоуправления. Причем данные нормы являются императивными; в законе не оговариваются применяемые меры, наличие реального или условного наказания. Однако на практике приходится сталкиваться с иным пониманием.

Так, приговором Фаленского районного суда Кировской области глава Фаленского района С. признан виновным и осужден к наказанию в виде штрафа за совершение преступления, предусмотренного ч. 2 ст. 286 УК РФ. 5 сентября 2007 г. районная Дума оставила без удовлетворения представление прокурора о досрочном прекращении полномочий главы муниципального образования С. Прокурор обратился в суд с заявлением, в котором просил признать данное бездействие органа местного самоуправления незаконным. Решением Фаленского районного суда от 28 сентября 2007 г. постановлено об удовлетворении заявления прокурора, а также о возложении обязанности на Фаленскую районную Думу в 10-дневный срок рассмотреть вопрос о досрочном прекращении полномочий главы района С. в связи со вступлением в законную силу приговора суда. Кассационная инстанция областного суда Определением от 8 ноября 2007 г. признала правильным вывод районного суда о незаконности бездействия районной Думы, выразившегося в непринятии соответствующего решения на ближайшем заседании. Однако в части возложения на Думу обязанности в 10-дневный срок рассмотреть вопрос о досрочном прекращении полномочий главы района С. решение районного суда отменила и производство по делу в этой части прекратила. По мнению суда, возлагая на районную Думу указанную обязанность, суд в нарушение требований ч. 3 ст. 196 ГПК РФ вышел за пределы разбирательства, указанные в заявлении прокурора, и вынес данное решение по устному объяснению последнего в судебном заседании. Исходя из смысла ст. 4 и 131 ГПК РФ, гражданское дело может быть возбуждено только по письменному заявлению <1>.

--------------------------------

<1> См.: Обзор кассационной практики за 2007 год по гражданским делам.

Обычно в муниципальных образованиях соблюдают вышеназванные нормы Федерального закона N 131-ФЗ и прекращают полномочия соответствующих лиц досрочно. Например, решением Пензенской городской Думы от 29 апреля 2004 г. N 671/49 "О досрочном прекращении полномочий депутата Пензенской городской Думы О." в связи со вступлением в законную силу приговора Пензенского областного суда от 16 ноября 2003 г., на основании Определения Судебной коллегии по уголовным делам Верховного Суда РФ от 2 февраля 2004 г. были досрочно прекращены полномочия депутата Пензенской городской Думы О.

29 августа 2003 г. на внеочередном Собрании депутатов Куйбышевского района Ростовской области было принято решение досрочно прекратить полномочия главы района З., которая ранее была осуждена условно сроком на четыре года за превышение должностных полномочий и самоуправство. Голосование было закрытое, и все 10 депутатов поддержали отставку. Решение передано З., и в течение пяти дней она должна была его подписать <1>. В этом случае возникает вполне закономерный вопрос: если глава не согласится подписать решение о прекращении собственных полномочий, то депутаты вынуждены будут вновь поднять этот вопрос, а если депутаты не смогут собрать кворум для преодоления вето главы? Получается коллизия законодательства.

--------------------------------

<1> См.: www.azov.info.

По мнению С.А. Авакьяна, "дело здесь не в том, что осужденное лицо лишено свободы, тем более что есть уголовные наказания, по которым изоляция не обязательна. Вопрос в другом: лицо, осужденное судом за совершение преступления и отбывающее наказание, не может оставаться во власти" <1>.

--------------------------------

<1> Авакьян С.А. Конституционное право России: В 2 т. М., 2005. Т. 1. С. 107.

В Постановлении Конституционного Суда РФ по "ивановскому делу" <1> (2003 г.) было отмечено, что в части, устанавливающей возможность увольнения муниципального служащего в случаях осуждения к наказанию, исключающему продолжение прежней работы, подп. 4 п. 3 ст. 42 Закона Ивановской области "О муниципальной службе Ивановской области" соответствует Конституции РФ, а в части, устанавливающей возможность увольнения муниципального служащего в случаях осуждения к наказанию, не исключающему продолжение прежней работы, не соответствует ч. 1 ст. 37, ч. 3 ст. 55, ч. 5 ст. 76.

--------------------------------

<1> См.: Постановление Конституционного Суда РФ от 15 декабря 2003 г. N 19-П.

Следует отметить, что совершение преступления главой органа местного самоуправления является квалифицирующим признаком многих уголовно наказуемых деяний, предусмотренных гл. 30 УК РФ (например, ч. 2 ст. 285, ч. 2 ст. 286). Более суровая ответственность этого субъекта преступления обусловлена существенным объемом его полномочий и, соответственно, возможностью причинения большего вреда охраняемому уголовно-правовому объекту. Интересно отметить, что по смыслу уголовного законодательства под главой органа местного самоуправления может пониматься достаточно широкий круг должностных лиц. Это могут быть как выборные должностные лица (в том числе председатель представительного органа местного самоуправления), так и назначаемые (например, сити-менеджер, возглавляющий городскую администрацию) <1>.

--------------------------------

<1> См.: Шнитенков А. Глава органа местного самоуправления как субъект должностного преступления // Законность. 2005. N 8. С. 18 - 20.

Отмеченные особенности не всегда учитываются в судебной практике, что приводит к ошибочной квалификации преступлений. Так, по приговору Ленинградского областного суда Ж. осужден по ч. 3 ст. 290 УК РФ. Он признан виновным в том, что, являясь должностным лицом - главой администрации Юкковской волости Всеволожского района Ленинградской области, т.е. главой органа местного самоуправления, получил взятку от генерального директора ООО "Сильвер" в сумме 500 долл. за выделение земельного участка для мастерской по обслуживанию автомобилей.

Президиум Верховного Суда РФ удовлетворил протест заместителя Генерального прокурора РФ о переквалификации действий Ж. с ч. 3 на ч. 1 ст. 290 УК РФ. В обоснование такого решения указано, что осужденный ошибочно был признан главой органа местного самоуправления. Согласно Уставу муниципального образования "Всеволожский район Ленинградской области" в этом образовании определено два органа местного самоуправления: собрание представителей и администрация муниципального образования. Администрация осуществляет исполнительно-распорядительную деятельность под непосредственным руководством главы муниципального образования. Из Положения об администрации Юкковской волости администрации муниципального образования "Всеволожский район Ленинградской области" следует, что администрация волости является территориальным структурным подразделением администрации муниципального образования на правах юридического лица и подотчетна главе муниципального образования. Таким образом, Ж. был должностным лицом, а не главой органа местного самоуправления администрации муниципального образования.

Этот пример показывает, что главой органа местного самоуправления не может считаться руководитель любого муниципального органа. В данном случае Ленинградским областным судом не было учтено, что Ж. был лишь главой структурного подразделения администрации муниципального образования, исполняющим свои функции по трудовому договору <1>.

--------------------------------

<1> См.: Шнитенков А. Указ. соч. С. 18 - 20.

В другом деле адвокат, защищавший главу сельского поселения Красная Поляна Самарской области, попытался добиться изменения квалификации действия своего подзащитного, утверждая, что глава администрации поселения не является главой местного самоуправления, а возглавляет подразделение района. В Определении Верховного Суда РФ от 7 апреля 2008 г. N 46-о08-19 констатируется, что согласно Уставу сельского поселения Красная Поляна глава поселения является высшим выборным должностным лицом поселения, возглавляющим администрацию поселения и исполняющим полномочия председателя собрания представителей поселения, входящим в состав собрания представителей поселения с правом решающего голоса, поэтому оснований для переквалификации его действий не имеется.

К сожалению, информационных сообщений о привлечении к уголовной ответственности становится в последнее время все больше. Причем иногда в муниципальном образовании из-за не совсем продуманного текста устава муниципального образования возникают дополнительные проблемы, связанные с исполнением обязанностей лиц, которые отстранены от должности решением суда в связи с расследованием уголовного дела (в порядке ст. 114 УПК РФ) <1>. Такие "коллапсы" власти имели место в Тольятти (Самарская область) <2> и Рыбинске (Ярославская область) <3>.

--------------------------------

<1> В конце декабря 2006 г. мэр г. Тольятти У. ушел на больничный, после того как прокуратура Самарской области возбудила против него первое уголовное дело - по незаконному распоряжению землей. 11 марта первый вице-мэр Р. принял участие в выборах в губернскую Думу. Во время предвыборной кампании он ушел в отпуск, а после избрания и вовсе сложил с себя полномочия. Поскольку У. все еще находился на больничном, руководить городом стал заместитель по жилищно-коммунальному хозяйству И., которому был придан статус исполняющего обязанности первого вице-мэра. Однако в соответствии с Уставом города правом подписи финансовых документов обладают лишь мэр и в его отсутствие - первый вице-мэр. Таким образом, любые бюджетные решения, принятые И., могли быть оспорены. Поэтому документы он не подписывал. В начале апреля мэр вышел на работу. Депутаты городской Думы обратились к нему с просьбой разрешить ситуацию с первым вице-мэром, так как согласно п. 10 ст. 33 Устава города глава г. Тольятти "назначает и освобождает от должности по согласованию с городской Думой первого заместителя мэра города". Мэр У. отказался, заявив, что справляется с обязанностями сам. 1 мая он был арестован и помещен в СИЗО. И на повторную просьбу депутатов мэр вновь ответил отказом. В результате обязанности первого вице-мэра на И. были возложены депутатами губернской Думы. Некоторые депутаты полагали, что выходом могло быть введение в городе внешнего управления. Однако губернатор выступал категорически против такого варианта. Ситуация с исполнительной властью в Тольятти могла разрешиться лишь после добровольной отставки У. или вступления в силу законного приговора суда, который лишил бы его полномочий мэра и оставил право депутатам назначить новые выборы и определить исполняющего обязанности мэра (см.: Попова О. Тольятти без мэра // Местное самоуправление. 2007. N 6(165)).

<2> Там же.

<3> См.: Местное самоуправление. 2007. N 11(170).

Для их предотвращения в Ярославской области был разработан законопроект, в соответствии с которым устанавливается порядок временного исполнения обязанностей главы муниципального образования в случаях, когда ни федеральным законом, ни принятым в соответствии с ним уставом муниципального образования данный порядок не определен. В таком случае временным исполняющим обязанности главы становится должностное лицо местной администрации, замещающее более высокую должность муниципальной службы в соответствии с реестром должностей муниципальной службы в Ярославской области. Органам местного самоуправления области предложено внести соответствующие изменения в уставы муниципальных образований <1>.

--------------------------------

<1> См.: Муниципальные образования Ярославской области не останутся без власти в случае ареста их главы // www.regnum.ru.

Особенности привлечения к административной ответственности. Следует отметить, что не всегда контроль органов государственной власти является законным и обоснованным. Например, в одном из муниципальных образований Астраханской области <1> глава муниципального образования была привлечена к административной ответственности за несвоевременную выплату заработной платы самой себе. Дело в том, что поступивших средств хватило только на выплату заработной платы всем сотрудникам, кроме главы муниципального образования. В результате на нее был наложен штраф в размере 1 тыс. руб. Данное постановление не было обжаловано в суде. То, что не все решения контролирующих органов обжалуются в суде, говорит о том, что многие главы муниципальных образований попросту не знают, как это сделать, не обращаются за помощью к юристам, не хотят ввязываться в судебные процессы. Однако в Астраханской области все жалобы в суд были удовлетворены, а незаконные постановления отменены.

--------------------------------

<1> См.: www.regnum.ru.

Аналогичный случай произошел в Амурской области. Трудовая инспекция признала главу администрации Верхнеуртуйского сельсовета виновным в совершении административного правонарушения, предусмотренного ч. 1 ст. 5.27 КоАП РФ, - нарушение законодательства о труде. Основанием возбуждения дела об административном правонарушении послужили факты невыплаты своевременно и в полном объеме заработной платы работникам администрации. Из материалов административного дела следует, что в 2005 г. доходы верхнеуртуйского сельского бюджета сформированы за счет дотаций из бюджетов другого уровня, при этом собственные доходы не покрывали текущие расходы в полном объеме. Решением судьи Константиновского районного суда от 9 ноября 2005 г. постановление государственного инспектора труда о признании главы администрации виновным в совершении административного правонарушения, предусмотренного ч. 1 ст. 5.27 КоАП РФ, отменено, а производство по делу прекращено <1>.

--------------------------------

<1> По материалам сайта: www.oblsud.tsl.ru.

Не всегда обоснованное и оправданное применение крайних мер принуждения - ответственности в некоторых регионах приводит к тому, что избранные главы небольших поселений, которые, как правило, являются дотационными, пишут заявления об увольнении по собственному желанию. Например, в 2006 г. 12 глав сельских поселений Воронежской области добровольно сложили с себя полномочия, не выдержав бремени ответственности за дороги, водопроводы, освещение улиц, противопожарную безопасность, привлечение бизнеса в сельскую местность и др. <1>.

--------------------------------

<1> См.: Добровольные отставки мэров. Почему? // Практика муниципального управления. 2007. N 1. С. 52.

Встречаются и иные попытки противостояния. Например, в отношении главы муниципального образования "Вершино-Биджинский сельсовет" (Республика Хакасия) возбуждено уголовное дело по ч. 2 ст. 285 УК РФ - злоупотребление должностным лицом своими служебными полномочиями, совершенное главой органа местного самоуправления. Глава муниципального образования трижды была привлечена к административной ответственности, на нее были наложены наказания в виде штрафов. Штрафы из личных денежных средств она платить не стала, а обязала сделать это главного бухгалтера администрации Вершино-Биджинского сельсовета <1>.

--------------------------------

<1> См.: Штрафы главы сельских Советов должны платить из своего кошелька // Новости местного самоуправления. 2009. Вып. 17.

Говоря об особенностях административной ответственности должностных лиц органов местного самоуправления, следует остановиться еще на одной новации КоАП РФ: впервые было введено такое административное наказание, как дисквалификация.

В соответствии со ст. 3.11 КоАП РФ дисквалификация заключается в лишении физического лица права занимать руководящие должности в исполнительном органе управления юридического лица, входить в совет директоров (наблюдательный совет), осуществлять предпринимательскую деятельность по управлению юридическим лицом, а также осуществлять управление юридическим лицом в иных случаях, предусмотренных законодательством РФ. Административное наказание в виде дисквалификации назначается судьей. Дисквалификация устанавливается на срок от шести месяцев до трех лет. Дисквалификация может быть применена к лицам, осуществляющим организационно-распорядительные или административно-хозяйственные функции в органе юридического лица, к членам совета директоров, а также к лицам, осуществляющим предпринимательскую деятельность без образования юридического лица, в том числе к арбитражным управляющим.

Дисквалификацию следует отличать от лишения специального права (ст. 3.8 КоАП РФ), а также от уголовного наказания в виде лишения права занимать определенные должности или заниматься определенной деятельностью (ст. 47 УК РФ) <1>. Статья 32.11 КоАП РФ предусматривает немедленное прекращение договора (контракта) с дисквалифицированным лицом на осуществление им деятельности по управлению юридическим лицом, что соответствует положениям ст. 77 ТрК РФ, указывающей на возможность прекращения трудового договора по основаниям, предусмотренным федеральными законами <2>.

--------------------------------

<1> См.: Комментарий к Кодексу РФ об административных правонарушениях / Под общ. ред. Е.Н. Сидоренко. М., 2006.

<2> См.: Горячев А.С. Административная ответственность руководителя // Право и экономика. 2005. N 6.

В настоящее время 10 составов административных правонарушений предусматривают возможность применения этого вида наказания. И, что удивительно, они применяются к должностным лицам органов местного самоуправления. Так, 24 ноября 2005 г. прокурором Мазановского района Амурской области в отношении гражданина И., являвшегося главой Угловского сельского совета <1>, было возбуждено производство об административном правонарушении по ст. 5.27 КоАП РФ - нарушение законодательства о труде и об охране труда лицом, ранее подвергнутым административному наказанию за аналогичное административное правонарушение. Материалы дела были переданы на рассмотрение мировому судье. Ранее И. привлекался к административной ответственности по ст. 5.27 КоАП РФ, вынесено административное наказание в виде штрафа в размере 1300 руб., которое не обжаловалось и 25 ноября 2005 г. вступило в законную силу.

--------------------------------

<1> В тексте Постановления имеется существенная ошибка. И. является не главой сельского совета (т.е. представительного органа местного самоуправления), а главой сельсовета (т.е. главой муниципального образования; название этой территориальной единицы - сельсовет). На территории этого сельсовета проживают чуть более 600 человек. Избранный непосредственно населением глава сельсовета возглавляет и администрацию (см.: www.mazrnnarod.ru).

В судебном заседании И., не отрицая своей вины в совершенном правонарушении, сослался на отсутствие денежных средств. Выяснилось, что дефицит бюджета Угловского сельсовета согласно документам составляет 10%, самостоятельных доходов сельсовет не имеет и существует только за счет дотаций из бюджета Мазановского района. Дотационные средства расходуются только на выплату заработной платы работникам.

Из текста Постановления следует, что в ходе судебного заседания по рассмотрению данного дела об административном правонарушении главе сельсовета было предложено заниматься хозяйственной деятельностью (чтобы пополнить доходную часть местного бюджета) либо сократить штат администрации, уволив сотрудников, на содержание которых нет денежных средств. Таким образом, главе сельсовета было вменено умышленное бездействие, выразившееся в непринятии активных мер, умышленное использование принудительного труда.

Постановлением мирового судьи по Мазановскому районному судебному участку Амурской области от 7 сентября 2006 г. глава Угловского сельсовета Мазановского района Амурской области И. признан виновным в совершении правонарушения, предусмотренного ч. 2 ст. 5.27 КоАП РФ, и ему назначено наказание в виде дисквалификации на один год. Копия Постановления направлена в МВД России для включения сведений о дисквалификации И. в реестр дисквалифицированных лиц. На Постановление мирового судьи была подана апелляционная жалоба.

Аналогичная ситуация сложилась в Свердловской области. Прокуратура Свердловской области подала в Серовский городской суд апелляцию на решение мирового суда муниципалитета, который отстранил действующего главу Серовского района К. на один год от занимаемой должности. Поводом для этого послужили итоги проверки факта дисквалификации К., проведенной областной прокуратурой по поручению заместителя Генерального прокурора РФ в УрФО. Надзорный орган установил, что "вынесенное мировым судом постановление об отстранении от работы действующего выборного должностного лица органа местного самоуправления не соответствует требованиям федерального законодательства" <1>.

--------------------------------

<1> www.uralpolit.ru

Очевидно, что при решении вопроса о привлечении к административной ответственности необходимо выяснять все фактические обстоятельства дела, соотносить их с наличием (отсутствием) вины, наличием (отсутствием) обязанности у соответствующих органов местного самоуправления совершать определенные действия, выполнять определенные функции. Выше приводился пример того, как главе местной администрации (Ростовская область) вменялось неисполнение обязанностей по предотвращению чрезвычайной ситуации, а потом выяснилось, что плотина находится в частной собственности. Подобная ситуация имела место и в Челябинской области.

В решении Троицкого городского суда Челябинской области от 6 февраля 2009 г. N 12-14/2009 указывается, что глава администрации муниципального образования "Яснополянское сельское поселение" А. была привлечена к административной ответственности в виде штрафа 2 тыс. руб. по ст. 12.34 КоАП РФ за то, что, являясь должностным лицом, не приняла своевременно мер к устранению снежного наката по улице Первомайской, в результате чего произошло ДТП. Из выписки из реестра федерального имущества усматривается, что автодорога 2,4 км внесена в реестр федерального имущества, балансодержателем этой дороги является учебно-опытное хозяйство "Ново-Троицкое" Уральского государственного института ветеринарной медицины. Таким образом, дорога, за содержание которой привлечена к ответственности глава администрации муниципального образования "Яснополянское сельское поселение" А., не является собственностью данного поселения, не находится у него и на балансе. Законных оснований нести обязанность по содержанию чужого имущества у муниципального образования "Яснополянское сельское поселение" нет. Следовательно, А. как глава муниципального образования "Яснополянское сельское поселение" не является субъектом данного административного правонарушения. Поэтому привлечение ее к административной ответственности по ст. 12.34 КоАП РФ является незаконным <1>.

--------------------------------

<1> См.: Муниципальная служба. 2009. N 2. С. 103, 104.

Роспуск представительного органа муниципального образования как мера ответственности перед государством. К настоящему времени уже появилось несколько примеров привлечения к ответственности в порядке ст. 73 Федерального закона N 131-ФЗ. Одним из первых дел, полностью прошедшим все судебные инстанции, является роспуск Елецкого городского совета депутатов Липецкой области.

18 апреля 2006 г. Липецким областным советом депутатов был принят Закон N 288-ОЗ "О роспуске представительного органа г. Ельца Липецкой области - Елецкого городского совета депутатов". Согласно ст. 1 указанного Закона Елецкий городской совет депутатов распущен в соответствии с Федеральным законом N 131-ФЗ, на основании решений Елецкого городского суда Липецкой области от 19 января 2006 г., от 28 февраля 2006 г., от 21 марта 2006 г.

Как следует из материалов дела, 29 марта 2005 г. на муниципальных выборах был избран представительный орган местного самоуправления г. Ельца - Елецкий городской совет депутатов третьего созыва.

В соответствии с п. 8 ст. 85 Федерального закона N 131-ФЗ органы местного самоуправления в Российской Федерации были обязаны до 1 июля 2005 г. привести в соответствие с требованиями этого Закона уставы муниципальных образований и другие нормативные правовые акты органов местного самоуправления. Как установлено в ходе судебного разбирательства, представительным органом - Елецким городским советом депутатов до установленного Законом срока этого сделано не было. Решением Елецкого городского суда от 19 января 2006 г. установлено, что ряд положений Устава г. Ельца противоречит Федеральному закону N 131-ФЗ и законам области, принятым в порядке реализации указанного Федерального закона. Судом был установлен месячный срок для приведения Устава г. Ельца в соответствие с законодательством с момента вступления решения в законную силу.

Решением Елецкого городского суда от 28 февраля 2006 г. установлен факт бездействия Елецкого городского совета депутатов как нарушающего права населения города. Решением Елецкого городского суда от 21 марта 2006 г. установлен факт неисполнения его решения от 19 января 2006 г. В ходе рассмотрения данного дела Липецким областным судом установлено и принято во внимание, что с момента избрания Елецкого городского совета - 29 мая 2005 г. и до принятия оспариваемого Закона от 18 апреля 2006 г. представительный орган муниципального образования фактически не приступил к рассмотрению по существу вопросов, отнесенных к его исключительной компетенции, из-за отсутствия кворума депутатов на сессиях и разногласий депутатов. В результате такого бездействия имело место массовое нарушение прав и законных интересов населения муниципального образования. Законность роспуска фактически была подтверждена Определением судебной коллегии по гражданским делам Верховного Суда РФ от 9 августа 2006 г. N 77-Г06-3 <1>.

--------------------------------

<1> См.: www.supcourt.ru.

Подобная ситуация имела место в г. Петрозаводске (Республика Карелия). В ноябре 2006 г. Законодательное собрание Республики Карелия проголосовало за роспуск горсовета Петрозаводска <1>. Поводом для прекращения полномочий послужило невыполнение решения суда о приведении действующего Устава г. Петрозаводска в соответствие с федеральным законодательством <2>. Так же как и в г. Ельце Липецкой области, депутатам не удалось внести в Устав необходимые правки из-за отсутствия кворума.

--------------------------------

<1> См.: lenta.ru/news.

<2> См.: Российская газета. 2006. 15 нояб.

Закон Республики Карелия о роспуске Петрозаводского городского совета стал предметом рассмотрения Конституционного суда Республики Карелия <1>. Суд отметил, что дискреционное полномочие законодательного органа государственной власти субъекта РФ по роспуску представительного органа муниципального образования и порядок осуществления данного полномочия четко и определенно сформулированы в Федеральном законе N 131-ФЗ, детально регулирующем правовые отношения в сфере организации местного самоуправления. Правовые предписания указанного Закона не требуют дублирования в законах субъектов РФ в силу их прямого действия на всей территории РФ. Поэтому доводы заявителя об отсутствии такого полномочия у Законодательного собрания Республики Карелия Конституционный суд Республики Карелия расценивает как надуманные и не являющиеся основанием к рассмотрению обращения в этой части.

--------------------------------

<1> См.: Определение Конституционного суда Республики Карелия от 23 января 2007 г.

Заявитель также полагает, что принятие республиканского Закона "О роспуске Петрозаводского городского совета" без выявления по этому поводу позиции избирателей муниципального образования нарушает право проживающих на его территории граждан на самостоятельное осуществление местного самоуправления. Данный довод заявителя, по сути, свидетельствует о его несогласии с процедурой принятия Закона о роспуске представительного органа муниципального образования, предусмотренной Федеральным законом N 131-ФЗ, которая не предполагает необходимости выявления мнения избирателей муниципального образования по данному вопросу.

После вышеописанного "липецкого дела" в 2007 г. в ст. 73 Федерального закона N 131-ФЗ были внесены поправки, предусматривающие возможность роспуска представительного органа муниципального образования в случае, если избранный в правомочном составе представительный орган муниципального образования в течение трех месяцев подряд не проводил правомочного заседания.

Решением Тутаевского городского суда Ярославской области от 3 декабря 2007 г., вступившим в законную силу 18 декабря 2007 г., установлено, что представительный орган - муниципальный совет Константиновского сельского поселения не проводил правомочных заседаний в течение трех месяцев подряд, с 23 июля до 23 октября 2007 г. Суд проверил довод о том, что непроведение правомочных заседаний муниципального совета вызвано бездействием главы Константиновского сельского поселения, исполнявшего обязанность председателя муниципального совета Константиновского сельского поселения и осуществлявшего организационные функции по назначению и проведению собраний муниципального совета. Суд правильно пришел к выводу о том, что депутаты муниципального совета Константиновского сельского поселения должны были и имели возможность в целях надлежащей организации своей деятельности, в том числе своих заседаний, избрать председателя представительного органа из числа депутатов, чего сделано не было.

Установленные судом первой инстанции и указанные выше обстоятельства явились основанием считать правомерной постановку губернатором вопроса и принятие областной Думой Закона в отношении муниципального совета Константиновского сельского поселения Ярославской области. Суд первой инстанции располагал данными, позволяющими сделать обоснованный вывод. В Определении Верховного Суда РФ от 25 июня 2008 г. N 8-Г08-9 (Ярославская область) констатируется, что изучение материалов дела не дает оснований признать доводы кассационной жалобы влекущими отмену решения суда.

Отрешение от должности главы муниципального образования, главы местной администрации (ответственность перед государством). Механизм отрешения изложен в ст. 74 Федерального закона N 131-ФЗ. Основанием ответственности перед государством является издание незаконного нормативного акта либо совершение незаконных деяний, влекущих определенные, указанные в законе последствия, в том числе нарушение прав и свобод человека, угрозу единству и территориальной целостности Российской Федерации.

В качестве примера отрешения от должности главы муниципального образования по первому основанию можно привести следующее. Постановлением губернатора Амурской области от 2 августа 2007 г. N 22-к отрешен от должности глава Сковородинского района в связи с нарушением законодательства, выразившимся в непринятии мер по внесению изменений в решение о бюджете Сковородинского района на 2006 г. и финансированию Муниципальной целевой программы "Противодействие злоупотреблению наркотическими средствами и их незаконному обороту в районе на 2006 - 2007 годы" в 2006 г., неисполнением в установленные сроки решения Сковородинского районного суда Амурской области от 10 мая 2007 г. о признании указанного бездействия незаконным.

Распоряжением губернатора Новосибирской области от 7 ноября 2007 г. N 366-р отрешен от должности глава муниципального образования г. Барабинска гражданин Б. в связи с непринятием им мер по исполнению решений Барабинского районного суда от 21 марта 2007 г., от 21 августа 2007 г. и обращением прокурора Новосибирской области от 29 октября 2007 г. "Об ответственности главы муниципального образования г. Барабинска перед государством" <1>. В данном случае отрешение от должности главы муниципального образования состоялось по инициативе прокурора области; в судебном решении имеются указания на последствия деятельности главы.

--------------------------------

<1> Отрешение состоялось по инициативе прокурора Новосибирской области, который направил письмо на имя губернатора Новосибирской области. В письме прокурор указал, что органами прокуратуры Новосибирской области на протяжении длительного времени оценивалась законность действий гражданина Б. В течение 2006 - 2007 гг. главе муниципального образования Б. внесено 13 представлений об устранении нарушений закона, опротестовано 35 незаконных правовых актов, объявлено 16 предостережений. В суд направлено четыре заявления о признании изданных актов недействительными. За самоуправные действия Б. привлечен судом по постановлению прокурора к административной ответственности по ст. 19.1 КоАП РФ. Оценены действия главы муниципального образования и судом. Вступило в законную силу решение Федерального суда общей юрисдикции Барабинского района по заявлению прокурора о признании недействительным постановления главы муниципального образования "Город Барабинск", которым Б. возложил на себя обязанности главы городской администрации. Признаны судом незаконными еще ряд правовых актов, изданных Б. от имени главы администрации Барабинска, а также его действия, создающие препятствия по осуществлению исполнительно-распорядительных полномочий должностными лицами администрации Барабинска. Суд, оценив действия Б. по неподписанию Устава муниципального образования "Город Барабинск", принятого в новой редакции от 3 апреля 2007 г., и отказу направить его в регистрирующий орган как недопустимые, указал, что они влекут нарушение прав, свобод и законных интересов жителей г. Барабинска Новосибирской области, а также препятствуют осуществлению ими управления государственными делами через органы местного самоуправления, сформированные в соответствии с законом. Деятельность Б., признанная незаконной вступившими в законную силу решениями суда, подрывает основы федерального законодательства на территории г. Барабинска, создает угрозу единству и правовому пространству Российской Федерации, существенно нарушает права и свободы человека и гражданина, что является правовым основанием для издания губернатором Новосибирской области правового акта об отрешении главы муниципального образования от должности (см.: www.interfax.ru; www.regions.ru/news).

Некоторые особенности ответственности депутатов, выборных лиц перед населением (например, отзыв, выражение недоверия). В Постановлении Конституционного Суда РФ по "ивановскому делу" <1> указывалось, что институт выражения недоверия представительным органом местного самоуправления может распространяться - исходя из его конституционной природы - на лиц, получающих право на осуществление соответствующих полномочий от самого представительного органа местного самоуправления.

--------------------------------

<1> См.: Постановление Конституционного Суда РФ от 15 декабря 2003 г. N 19-П.

Иногда судам необходимо исследовать фактические обстоятельства в целях выявления наличия или отсутствия признаков правонарушения, дающих основание для привлечения к соответствующему виду ответственности. Например, при рассмотрении одного из дел исследовался вопрос, связанный с тем, что неправильное, по мнению заявителя, прекращение депутатом своих полномочий приводит к неучастию в работе представительного органа, что может послужить основанием для отзыва. Верховный Суд РФ отметил, что нельзя согласиться с выводом суда о том, что действия депутатов Г., Р. и К., длительно не выполняющих свои полномочия после подачи заявлений, являются самостоятельным основанием для отзыва депутата в установленном законодательством порядке. В соответствии с п. 2 ст. 24 Федерального закона N 131-ФЗ основаниями для отзыва депутата могут служить только его конкретные противоправные решения или действия (бездействие) в случае подтверждения их в судебном порядке. Из материалов дела усматривается, что названные депутаты изъявили желание уйти в отставку по собственному желанию. Отставка по собственному желанию не является противоправным действием, так как право депутата на отставку предусмотрено п. 2 ч. 10 ст. 40 указанного Закона. Депутат в своем волеизъявлении прекратить депутатскую деятельность не связан какими-либо условиями и в случае подачи заявления о сложении полномочий вправе уйти в отставку <1>.

--------------------------------

<1> См.: Определение Верховного Суда РФ от 21 марта 2007 г. N 73-Г07-1 (Республика Бурятия).

Одной из мер ответственности депутатов, выборных лиц является отзыв. Конституционный Суд РФ высказал свою позицию по особенностям правового регулирования института отзыва. Он отметил, что, исходя из права населения муниципального образования на самостоятельное определение организации местного самоуправления (ст. 130 и ч. 1 ст. 131 Конституции РФ) и при признании федеральным законом возможности введения отзыва выборного должностного лица местного самоуправления, законы субъектов РФ не могут препятствовать муниципальным образованиям самостоятельно решать, какие основания и порядок отзыва должностных лиц местного самоуправления должны быть предусмотрены уставом муниципального образования. Самостоятельность муниципальных образований в правовом регулировании института отзыва предполагает возможность либо установления непосредственно в уставе процедуры отзыва, включая дополнительные гарантии прав его участников, либо отсылки к регулирующему данную процедуру закону субъекта РФ, подлежащему применению при проведении отзыва в муниципальном образовании. Вместе с тем отсутствие закона субъекта РФ об отзыве выборного должностного лица местного самоуправления не может быть препятствием для введения данного института уставом самого муниципального образования и определения порядка осуществления отзыва в соответствии с нормами Конституции РФ (ст. 12, 130, ч. 1 ст. 131) и Федерального закона N 154-ФЗ (подп. 9 п. 1 ст. 8, п. 5 ст. 18, ст. 48) <1>.

--------------------------------

<1> См.: Постановление Конституционного Суда РФ от 2 апреля 2002 г. N 7-П.

По мнению Конституционного Суда РФ, облегченная процедура отзыва, которая может приводить к злоупотреблению его использованием, недопустима, в том числе с точки зрения необходимости обеспечения непрерывности осуществления функций выборной публичной власти. Эта правовая позиция распространяется и на институт отзыва выборного должностного лица местного самоуправления <1>. В различных решениях Конституционный Суд РФ обращал внимание на следующее:

--------------------------------

<1> Там же.

- основанием для отзыва депутата не может быть его политическая деятельность, позиция при голосовании и т.п.;

- основанием для отзыва является лишь его неправомерная деятельность, т.е. конкретное правонарушение, факт совершения которого этим лицом установлен в надлежащем юрисдикционном порядке <1>;

--------------------------------

<1> См.: Постановление Конституционного Суда РФ от 7 июня 2000 г. N 10-П.

- недопустим отзыв выборного лица в период начала его полномочий и их прекращения, в сроки, установленные уставом муниципального образования или законом субъекта РФ;

- вводятся ограничения на повторное возбуждение инициативы отзыва в случае признания голосования несостоявшимся либо признания лица не отозванным;

- процедура отзыва выборного лица должна обеспечивать ему возможность предоставить избирателям объяснения по поводу обстоятельств, выдвигаемых в качестве основания для отзыва, а избирателям - гарантировать всеобщее, равное, прямое участие в тайном голосовании по отзыву и проведение агитации. Защита чести и достоинства отозванного лица, его гражданских прав и свобод осуществляется в судебном порядке <1>;

--------------------------------

<1> Там же.

- нужна достаточно высокая норма сбора подписей в поддержку начала процедуры отзыва - не менее числа подписей, требуемых при выдвижении на выборах, с тем чтобы соответствующее регулирование не было неопределенным.

Конституционный Суд РФ подчеркнул, что ст. 1 Закона Красноярского края и п. 1 ст. 2 Закона Корякского автономного округа, определяющие основания отзыва выборного должностного лица местного самоуправления, допускают расширительную интерпретацию, не содержат гарантий недопустимости субъективной оценки его деятельности, а сам перечень обстоятельств, с которыми связывается утрата доверия избирателей к этому должностному лицу как основание его отзыва, не исключает, что к таковым могут относиться не конкретные действия (бездействие), а общая негативная оценка деятельности должностного лица без ее обоснования подлежащими проверке фактами, что противоречит Конституции РФ (ч. 2, 3 ст. 3, ч. 1, 2 ст. 130), поскольку тем самым могут произвольно ставиться под сомнение результаты выборов, завершившихся избранием соответствующего должностного лица <1>.

--------------------------------

<1> См.: Постановление Конституционного Суда РФ от 2 апреля 2002 г. N 7-П.

На это же указывает и Верховный Суд РФ в своих решениях. Так, были признаны незаконными отдельные нормы Закона Камчатской области "О досрочном прекращении полномочий депутата представительного органа местного самоуправления и выборного должностного лица местного самоуправления в Камчатской области", поскольку основания отзыва выборного лица местного самоуправления, указанные в Законе, допускают применение отзыва вне связи с конкретными решениями или действиями (бездействием), которые могут быть подтверждены или опровергнуты в судебном порядке, а также допускают, что отзыв выборного лица местного самоуправления может быть осуществлен меньшим числом голосов, чем то, которым это лицо было избрано <1>.

--------------------------------

<1> См.: Определение Верховного Суда РФ от 28 января 2003 г. N 60-Г03-2.

Вопрос о количестве подписей, необходимых для отзыва, довольно подробно исследовался Конституционным Судом РФ <1> и позволил сформулировать следующую правовую позицию. Во избежание необоснованного отзыва, и прежде всего произвольного вынесения на голосование вопроса об отзыве, в уставе муниципального образования или в законе субъекта РФ (в случае урегулирования им института отзыва) должна устанавливаться достаточно высокая норма сбора подписей в поддержку начала процедуры отзыва - не менее числа подписей, требуемых при выдвижении на выборах, с тем чтобы соответствующее регулирование не было неопределенным. Между тем процентные показатели, определяющие минимальное число голосов избирателей, необходимое для осуществления отзыва выборного должностного лица местного самоуправления, должны гарантировать от необоснованного противопоставления голосования по отзыву волеизъявлению избирателей на состоявшихся муниципальных выборах. Поэтому недопустимо, чтобы отзыв мог быть осуществлен в основном голосами граждан, оставшихся на соответствующих выборах в меньшинстве, т.е. голосовавших за кандидатов, которые не получили необходимого большинства.

--------------------------------

<1> См., например: Определение Конституционного Суда РФ от 11 июня 1999 г. N 105-О; Постановления Конституционного Суда РФ от 2 апреля 2002 г. N 7-П, от 7 июня 2000 г. N 10-П, от 29 ноября 2004 г. N 17-П.

Следовательно, законодатель субъекта РФ, защищая такие конституционно-правовые ценности, как стабильность и непрерывность функционирования публичной власти, осуществляемой в том числе выборными органами местного самоуправления, обязан исходить из того, что за отзыв должно проголосовать не меньшее число граждан, чем тех, которые отзываемое лицо выбрали. Голосование по отзыву не может умалять значения выявленного в ходе выборов волеизъявления избирателей и призвано обеспечивать охрану его результатов. Иначе создаются условия не только для произвольного, не основанного на действительной воле населения, досрочного прекращения полномочий конкретных должностных лиц местного самоуправления, но и для сужения сферы действия представительной демократии, что может приводить (тем более в случае неназначения новых выборов) к нарушению баланса институтов народовластия и дестабилизации муниципальной власти.

Дата добавления: 2015-07-14