Правовая характеристика недобросовестной конкуренции и монополистической деятельности 3 страница

§ 3. Правовая характеристика недобросовестной конкуренции 565

сфере деятельности, а также устанавливающие запреты на осу­ществление отдельных видов деятельности или производство отдельных видов товаров.

Особое внимание следует обратить на то, что государствен­ные органы исполнительной власти и органы местного самоуп­равления не вправе вмешиваться в договорные гражданско-пра­вовые отношения предпринимателей, где как раз формируется и поддерживается свободная конкурентная среда. Они не могут давать хозяйствующим субъектам указания о первоочередной поставке товаров (выполнении работ, оказании услуг) опреде­ленному кругу покупателей (заказчиков) или о приоритетном заключении договоров без учета установленных законодатель­ными или иными нормативными актами Российской Федера­ции приоритетов. Такие акции закон расценивает как монопо­листическую деятельность.

К противоправным проявлениям монополистической дея­тельности относятся и совмещение функций федеральных орга­нов исполнительной власти, органов исполнительной власти субъектов РФ, органов местного самоуправления с функциями хозяйствующих субъектов, а также наделение хозяйствующих субъектов функциями и правами указанных органов, в том числе функциями и правами органов государственного надзора, за ис­ключением случаев, предусмотренных законодательными актами Российской Федерации. Совмещение функций органов испол­нительной власти и функций хозяйствующих субъектов, ведущее к сращиванию государственно-властных и предпринимательских структур, подрывает свободу конкуренции. С хозяйствующим субъектом, облеченным государственно-властными полномочия­ми (как и полномочиями органа местного самоуправления), не­возможно состязаться на равных предпринимателям, такими полномочиями не наделенным.

Так, администрация Кировской области своим односторон­ним распоряжением создала государственное унитарное пред­приятие «Кировфармация», в состав которого включила ранее самостоятельные аптечную базу, контрольно-аптечную лабора­торию, все аптеки г. Кирова и области, магазины «Оптика», фармацевтическую фабрику. Предприятие было наделено функ­циями государственного управления, контроля и надзора за де­ятельностью аптечных учреждений и предприятий вне зависи­мости от ведомственной подчиненности и форм собственности. Кировское территориальное антимонопольное управление, констатировав нарушение антимонопольного законодатель­ства, выдало предписание об отмене распоряжения и ликвида-

Тема 10. Правовые гарантии конкуренции

ции незаконно созданной структуры. Спор рассматривался ар­битражным судом, который подтвердил законность предписа­ния. «Кировфармация» была реорганизована путем разделения на самостоятельные хозяйствующие субъекты с правами юриди­ческого лица. Как следствие, увеличился товарооборот, расши­рился ассортимент лекарственных средств.

Федеральный закон 2002 г. особо указал на запрет наделять полномочиями, осуществление которых имеет либо может иметь своим результатом ограничение конкуренции, федераль­ные органы исполнительной власти, органы государственной власти субъектов РФ, органы местного самоуправления, иные наделенные функциями или правами указанных органов власти органы или организации.

8. Если ст. 7 определяет индивидуальные антиконкурентные действия исполнительных органов публичной власти и приравнен­ных к ним субъектов, то в ст. 8 речь идет об их совместных про­тивоправных акциях. В соответствии с этой статьей запрещается заключение в любой форме соглашений или осуществление со­гласованных действий федеральных органов исполнительной власти, органов государственной власти субъектов Федерации, органов местного самоуправления, иных наделенных функция­ми или правами указанных органов власти органов или органи­заций между собой либо между ними и хозяйствующим субъек­том, в результате которых имеются или могут иметь место недо­пущение, ограничение, устранение конкуренции и ущемление интересов хозяйствующих субъектов.

Эти противоправные акции возможны в двух вариантах. Пер­вый — соглашения (согласованные действия) федерального орга­на исполнительной власти и иных названных в статье субъектов между собой. Второй вариант — соглашения (согласованные дей­ствия) перечисленных в статье органов и организаций с хозяй­ствующим субъектом (хозяйствующими субъектами).

В обоих вариантах конкретное содержание нарушений ими антимонопольного законодательства исчерпывающе не раскры­вается. Соглашения (согласованные действия) могут быть, в ча­стности, направлены на: повышение, снижение или поддержа­ние цен (тарифов), за исключением случаев, если заключение таких соглашений допускается федеральными законами или нормативными актами Президента РФ, Правительства РФ; раз­дел рынка по территориальному принципу по объему продаж или закупок, по ассортименту реализуемых товаров либо по

§ 3. Правовая характеристика недобросовестной конкуренции 567

кругу продавцов или покупателей (заказчиков); ограничение доступа на рынок или устранение с него хозяйствующих субъек­тов.

9. Прежняя редакция ст. 9 Закона о конкуренции устанавли­вала недопустимость участия должностных лиц органов госу­дарственной власти, органов исполнительной власти субъектов РФ и органов государственного управления в предпринима­тельской деятельности. Этим должностным лицам запрещалось: заниматься самостоятельной предпринимательской деятельнос­тью; иметь в собственности предприятия; самостоятельно или через представителя голосовать посредством принадлежащих им акций, вкладов, паев, долей при принятии решений общим собранием хозяйственного товарищества и общества; занимать должности в органах управления хозяйствующего субъекта.

Сейчас запреты установлены другими законодательными ак­тами Российской Федерации и ее субъектов, в частности Феде­ральным законом от 31 июля 1995 г. № 119-ФЗ «Об основах государственной службы Российской Федерации». Его ст. 11 со­держит большой перечень ограничений, связанных с государ­ственной службой. В их числе — запреты заниматься предпри­нимательской деятельностью лично или через доверенных лиц, состоять членом органа управления коммерческой организа­ции.

Несмотря на обилие запретов, которые начали вноситься в законодательство начиная с 1991 г., до сих пор фиксируется не­мало фактов их игнорирования. И предпринимателям, и госу­дарственным и муниципальным служащим необходимо осоз­нать всю пагубность этой монополистической деятельности для них самих и для исторических судеб России. Опасность участия должностных лиц исполнительных органов государственной власти и органов местного самоуправления в предприниматель­стве очевидна. Использование должностного положения и свя­занных с ним преимуществ открывает им неограниченные воз­можности для монополистической деятельности, противоправ­ного обогащения за счет подавления своих конкурентов.

Вместе с тем занятие предпринимательством отвлекает долж­ностных лиц от выполнения их прямых служебных обязаннос­тей, вследствие чего государство и местное самоуправление не в полной мере реализуют присущие им функции, что ослабляет управление экономическими, социальными и духовными про­цессами в обществе. Хуже того, сочетание в одном лице государ-

Тема 10. Правовые гарантии конкуренции

ственного (муниципального) служащего и предпринимателя, равно как (о чем только что говорилось выше) сращивание фун­кций органов власти и хозяйствующих субъектов, когда в одном лице выступают властный орган и хозяйствующий субъект, де­формируют российскую государственность, создают угрозу наци­ональной безопасности. Такое сочетание создает благоприятную почву для распространения коррупции, организованной пре­ступности, внутреннего загнивания и разложения управленчес­кого аппарата. Невольно возникает аналогия с недавним про­шлым, когда смешение функций правящей коммунистической партии и советского государства, сращивание их аппаратов при­вело к гибели обслуживаемого ими общественно-политического строя. Только при поверхностном взгляде может показаться, что речь идет о разных вещах и что сравнение неуместно. Налицо дей­ствие объективной закономерности о недопустимости объедине­ния генетически чуждых явлений и институтов, в результате чего возникает нежизнеспособный симбиоз — мутант. Взятые порознь предпринимательство и его субъекты, с одной стороны, и орга­ны власти и их должностные лица — с другой, полезны и крайне необходимы для общества. Интегрированные же в одно целое, они неизбежно саморазрушаются, нанося продуктами своего распада огромный и часто невосполнимый ущерб обществу, ко­торым они порождены и которому обязаны служить.

В действующей редакции ст. 9 сформулированы антимоно­польные требования к проведению конкурса на размещение за­казов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных нужд и нужд местного самоуправления. Не допускается, например: создание преимущественных условий участия в конкурсе, в том числе доступа к конфиденциальной информации, уменьшение платы за участие в конкурсе для от­дельных участников конкурса; участие в конкурсе организато­ров конкурса, их сотрудников и аффилированных лиц; необос­нованное ограничение доступа к участию в конкурсе.

Предупреждению сращивания государственных функций и функций предпринимательских структур послужит готовящий­ся Государственной Думой Кодекс служебного поведения. Одно из основных его положений обязывает поступающего на госу­дарственную службу заполнять декларацию о конфликте инте­ресов, т. е. о наличии собственного предпринимательского дела и возможности возникновения конфликта между интересами этого дела и интересами службы.

§ 4. Обеспечение правовых гарантий конкуренции 569

§ 4. Роль государства в обеспечении правовых гарантий конкуренции

1. Государство проявляет постоянную заботу об укреплении правовых гарантий свободы конкуренции. Обеспечение свобо­ды конкуренции находится в центре внимания посланий Пре­зидента РФ 2002 и 2003 гг. Недопустима практика, говорится в Послании 2003 г., когда «монополисты душат конкурентный сектор нашей экономики... При этом высокой эффективности монопольный сектор не показывает».

Главным методом воздействия государства служит контроль, проводимый им в этой сфере общественных отношений. Госу­дарственный контроль за реализацией правовых гарантий конку­ренции, прежде всего тех, что закреплены в антимонопольном законодательстве, составляет одно из обязательных условий фор­мирования и развития социально ориентированной рыночной экономики, свободы конкуренции на товарных рынках.

Особая актуальность контроля обусловлена тем, что государ­ственное антимонопольное регулирование — дело совершенно новое для российской экономической, социальной и полити­ческой практики. Далеко не всеми хозяйствующими субъекта­ми, государственными и муниципальными служащими осозна­ется значение неуклонного проведения антимонопольного за­конодательства в жизнь. Еще не сложилось традиций и даже сколько-нибудь устойчивых навыков в реализации этого зако­нодательства. Не упрежденные же мерами государственного контроля острые конфликты, которые нередко возникают меж­ду конкурентами, подчас разрешаются в жестких междоусобных разборках с привлечением наемных убийц и иных опаснейших противоправных средств.

Государственный контроль призван охватить весь массив нор­мативно-правовой основы конкуренции и ограничения монопо­листической деятельности. Главное в антимонопольном контро­ле — не допустить, предупредить, а если сделать это своевремен­но не удалось, то решительно пресечь обман потребителей, любые другие формы недобросовестной конкуренции и разного рода проявления монополистической деятельности — антикон­курентные соглашения, согласованные действия и т. п., повлек­шие или могущие повлечь ущемление интересов хозяйствующих субъектов и граждан, а значит, и интересов общества и государ­ства. Конечный результат государственного контроля выражается в восстановлении нарушенных прав и законных интересов участ­ников рыночных отношений, возмещении причиненных им убыт­ков, привлечении к юридической ответственности виновных.

Тема 10. Правовые гарантии конкуренции

Государственный контроль за осуществлением антимонопольного законодательства — общая задача всех, в пределах предоставленных им полномочий, органов государственной власти и органов местного самоуправления. Надзор за его соблюдением, исполнением и при­менением от имени Российской Федерации осуществляют органы прокуратуры. Созданы, как уже говорилось, и особые федераль­ные антимонопольные органы контроля — МАП России и его территориальные управления. О них и пойдет речь ниже.

2. Функции, которыми наделены федеральные антимонопольные органы, весьма многочисленны и позволяют им комплексно воздей­ствовать на всю систему правовых гарантий свободы конкурен­ции. Назовем лишь некоторые. Они:

могут действенно влиять на содержание антимонопольного законодательства, добиваясь адекватного отражения в нем ре­ального состояния рынка, происходящих на нем изменений. С этой целью Министерство направляет в Правительство РФ, которому принадлежит право законодательной инициативы, предложения по вопросам совершенствования антимонополь­ного законодательства и практики его применения, заключения по проектам законов и других нормативных актов, касающихся функционирования рынка и развития конкуренции;

обладают значительным потенциалом по повышению актив­ности властных органов в формировании и развитии рыночных отношений, конкуренции на товарных рынках. Они направля­ют рекомендации о развитии конкуренции соответствующим федеральным органам исполнительной власти, органам испол­нительной власти субъектов РФ, органам местного самоуправ­ления, иным наделенным функциями или правами указанных органов власти органам или организациям;

имеют большие возможности для того, чтобы непосред­ственно самим путем контроля за соблюдением антимонополь­ного законодательства, разработки и осуществления мер по де­монополизации производства и обращения вмешиваться в про­цессы, происходящие в экономике, предпринимательстве и вносить в них позитивные коррективы.

В частности, могут выдавать федеральным органам исполни­тельной власти, органам исполнительной власти субъектов РФ, органам местного самоуправления, иным наделенным функци­ями или правами указанных органов власти органам или орга­низациям обязательные для исполнения предписания.

Для осуществления своих функций федеральные антимоно­польные органы наделены конкретными полномочиями. Ос­новную часть полномочий от начала и до конца они выполняют сами. Эти полномочия распространяются прежде всего на хо­зяйствующих субъектов, точнее, на те их действия, которые свя-

§ 4. Обеспечение правовых гарантий конкуренции 571

заны с недобросовестной конкуренцией и монополистической деятельностью. Федеральные антимонопольные органы вправе давать хозяйствующим субъектам обязательные для исполне­ния предписания о прекращении нарушений антимонополь­ного законодательства и (или) об устранении их последствий, о восстановлении первоначального положения, об их принуди­тельном разделении или о выделении структурных подразделений из их состава, о расторжении или об изменении договоров, проти­воречащих антимонопольному законодательству, о заключении договора с другим хозяйствующим субъектом, перечислении в фе­деральный бюджет прибыли, полученной в результате наруше­ния антимонопольного законодательства.

Далее, такие же обязательные для исполнения предписания они дают федеральным органам исполнительной власти, органам исполнительной власти субъектов РФ и органам местного самоуп­равления об отмене или изменении принятых ими неправомер­ных актов, о прекращении нарушений, а также о расторжении или изменении заключенных ими соглашений, противореча­щих антимонопольному законодательству.

Федеральные антимонопольные органы вправе принимать ре­шения о наложении штрафов на коммерческие и некоммерческие организации и административных взысканий на их руководите­лей, граждан, в том числе индивидуальных предпринимателей, а также на должностных лиц федеральных органов исполнительной власти, органов исполнительной власти субъектов РФ и органов местного самоуправления за нарушение антимонопольного зако­нодательства. Из указанного полномочия сделано одно исключе­ние. Федеральные антимонопольные органы не вправе налагать штрафы за нарушения установленного порядка ценообразования в соответствии с законодательством о естественных монополиях (подробнее об этом см. в теме 11).

Другая часть полномочий как бы прерывается на полпути, федеральные антимонопольные органы до конца их не доводят. Сами они окончательных мер по пресечению, устранению по­следствий выявленных нарушений антимонопольного законо­дательства, а также по привлечению к ответственности винов­ных принимать не могут, они лишь вносят предложения, направляют собранные материалы компетентным государствен­ным органам. Реализуя эти полномочия, федеральные антимо­нопольные органы вправе:

а) вносить в соответствующие федеральные органы исполни­тельной власти, органы исполнительной власти субъектов РФ и органы местного самоуправления предложения о введении или об отмене лицензирования, об изменении таможенных тарифов, о введении или об отмене квот, а также о предоставлении нало-

Тема 10. Правовые гарантии конкуренции

говых льгот, льготных кредитов и иных видов государственной поддержки;

б) направлять в соответствующие правоохранительные орга­
ны материалы для решения вопроса о возбуждении уголовного
дела по признакам преступлений, связанных с нарушением ан­
тимонопольного законодательства;

в) обращаться в суд или арбитражный суд с заявлениями: о
нарушениях антимонопольного законодательства, в том числе о
признании недействительными полностью или в части догово­
ров и иных сделок, не соответствующих антимонопольному за­
конодательству; об обязательном заключении договора с хозяй­
ствующим субъектом, а также участвовать в рассмотрении су­
дом или арбитражным судом дел, связанных с применением и
нарушением антимонопольного законодательства;

г) обращаться с исками о ликвидации коммерческих и не­
коммерческих организаций в судебном порядке. Такое право у
них возникает, например, если создание, слияние, присоедине­
ние таких организаций, изменение состава участников неком­
мерческих организаций в нарушение установленного порядка
приводят к ограничению конкуренции, в том числе в результате
возникновения или усиления доминирования, а равно неиспол­
нения предписания антимонопольного органа (см. п. 9 ст. 17
Закона о конкуренции в редакции Федерального закона от
9 октября 2002 г. № 122-ФЗ).

Полномочия федеральных антимонопольных органов не сводятся только к контрольно-карательным акциям. Весом их вклад в повышение эффективности предпринимательства, про­водимых экономических преобразований, которые прямо не касаются недобросовестной конкуренции и монополистичес­кой деятельности. В отличие от полномочий, о которых говори­лось выше, здесь предлагаемые меры необязательны для испол­нения теми, кому они адресуются, а носят характер пожеланий, советов. В целях содействия развитию товарных рынков, конку­ренции, поддержки предпринимательства и демонополизации федеральные антимонопольные органы могут направлять соот­ветствующим федеральным органам исполнительной власти, органам исполнительной власти субъектов РФ и органам мест­ного самоуправления рекомендации:

о предоставлении льготных кредитов, а также об уменьше­нии налогов или освобождении от них хозяйствующих субъек­тов, впервые вступающих на рынок определенного товара;

об изменении сфер применения свободных, регулируемых и фиксированных цен;

§ 4. Обеспечение правовых гарантий конкуренции 573

о создании и развитии параллельных структур в сферах про­изводства и обращения, в том числе за счет централизованных инвестиций и кредитов;

о финансировании мероприятий по расширению выпуска товаров в целях устранения доминирующего положения отдель­ных хозяйствующих субъектов;

о привлечении иностранных инвестиций, создании органи­заций с иностранными инвестициями и свободных экономи­ческих зон;

о лицензировании экспортно-импортных операций и изме­нении таможенных тарифов;

о внесении изменений в перечни видов деятельности, подле­жащих лицензированию, и в порядок их лицензирования.

Сотрудники антимонопольного органа, надлежащим обра­зом уполномоченные, в целях выполнения возложенных на них функций при предъявлении ими служебных удостоверений и решения руководителя (его заместителя) антимонопольного органа о проведении проверки имеют право беспрепятственно­го доступа в федеральные органы исполнительной власти, орга­ны исполнительной власти субъектов РФ, органы местного са­моуправления, иные наделенные функциями или правами ука­занных органов власти органы или организации, а также хозяйствующие субъекты для получения в установленном по­рядке документов и информации, необходимых антимонополь­ному органу для выполнения возложенных на него функций. Органы внутренних дел обязаны в пределах своих полномочий оказывать помощь сотрудникам антимонопольного органа для выполнения ими служебных обязанностей. Полученные сведе­ния, составляющие коммерческую тайну, не подлежат разгла­шению. В случае их разглашения причиненные предпринимате­лям и иным лицам убытки подлежат возмещению в соответ­ствии с гражданским законодательством.

3. Подытоживая вышесказанное, можно сделать вывод, что государственный контроль ограничен строго установленными за­конодательством пределами деятельности хозяйствующего субъекта и динамикой структуры рынка. Показателем, интегри­рующим обе эти линии контроля, и общей отправной точкой контроля является доминирующее положение хозяйствующего субъекта на рынке определенного товара. Юридическим сред­ством фиксации подконтрольного состояния предпринимателя, того, что он находится под пристальным вниманием, служит Реестр хозяйствующих субъектов, имеющих на рынке определенно­го товара долю более 35%.

Тема 10. Правовые гарантии конкуренции

Реестр — явление в предпринимательстве совершенно новое. Он введен изменениями и дополнениями, внесенными в апреле 1995 г. в Закон о конкуренции. Ранее был узаконен Государ­ственный реестр Российской Федерации объединений и пред­приятий-монополистов на товарных рынках. В Государственный реестр вносились хозяйствующие субъекты, которые одновре­менно соответствовали двум признакам: занимали доминирую­щее положение на рынке определенных товаров и злоупотребля­ли им, т. е. нарушали антимонопольное законодательство. Опи­равшийся на него государственный контроль был более жестким, попадание в список монополистов имело весьма неприятные по­следствия для хозяйствующих субъектов-монополистов, в частно­сти на их товар применялось государственное регулирование цен путем установления предельных цен (тарифов), фиксированных цен (тарифов), предельных коэффициентов изменения цен (тари­фов), предельных уровней рентабельности, декларирования повы­шения свободных цен и тарифов на продукцию (товары, услуги). Жизнь показала нецелесообразность подобного регулирования цен, так как оно не способствовало развитию конкуренции. Предприятия искусственно завышали издержки производства, снижали качество выпускаемой продукции.

В настоящее время Реестр строится на иных началах, занесе­ние хозяйствующих субъектов в Реестр влечет для них совер­шенно другие последствия. Во-первых, порядок формирования и ведения Реестра определяется Правительством РФ, а ранее это делал Государственный антимонопольный комитет РФ. Действующий ныне порядок утвержден постановлением Прави­тельства РФ от 15 февраля 1996 г. № 154 «О Реестре хозяйствую­щих субъектов, имеющих на рынке определенного товара долю более 35 процентов»¹. Во-вторых, единственная цель созданного Реестра — подготовка информационной базы данных о хозяй­ствующих субъектах, имеющих на рынке определенного товара долю более 35%, для осуществления государственного контроля за соблюдением ими антимонопольного законодательства. Го­сударственному комитету по статистике РФ поручено обеспечи­вать проведение статистических наблюдений в отношении включенных в Реестр хозяйствующих субъектов.

Таким образом, включение в Реестр не означает, что хозяй­ствующий субъект является монополистом, и не влечет никаких ограничений для его предпринимательской деятельности, включая ценообразование. Деятельность внесенного в Реестр хозяйствующего субъекта может быть расценена как монополи­стическая с применением к нему соответствующих юридичес-

СЗ РФ. 1996. № 9. Ст. 806.

§ 4. Обеспечение правовых гарантий конкуренции 575

ких санкций лишь при наличии условий и соблюдении проце­дур, установленных ст. 5—6 Закона о конкуренции.

Обязанность формирования и ведения Реестра возложена на МАП России. На 1 января 1999 г. в Реестр были включены 6554 хозяйствующих субъекта. Делает оно это не одно, а совместно со своими территориальными органами. Эти обязанности меж­ду ними разделены следующим образом. Включение в Реестр и исключение из него хозяйствующих субъектов (независимо от места их государственной регистрации) осуществляется на ос­новании решения Министерства, если хозяйствующий субъект имеет долю более 35% на соответствующем товарном рынке Российской Федерации в целом. В остальных случаях включе­ние в Реестр и исключение из него хозяйствующих субъектов происходит на основании решения соответствующего террито­риального органа этого Министерства.

Важно подчеркнуть, что превышение и уменьшение уста­новленной доли — 35% не должно носить краткосрочный ха­рактер, в том числе обусловленный сезонными особенностями, например сбором урожая фруктов. Как следствие, включение в Реестр и исключение из него есть результат сложной предвари­тельной работы, предполагающей получение и осмысление большого объема разнообразной информации.

Реестр является открытым, содержащиеся в нем сведения предоставляются по запросам заинтересованных юридических и физических лиц. Кроме того, Министерство ежегодно публику­ет Реестр по состоянию на 1 января. Для публикаций привлека­ются и общероссийские средства массовой информации¹.

4. Контроль федеральных антимонопольных органов охваты­вает все антимонопольное законодательство и, таким образом, служит одним из самых действенных средств, обеспечивающих реализацию правовых гарантий свободной конкуренции в целом. Вместе с тем закон особо выделил несколько наиболее ответ­ственных и имеющих определяющее значение для развития кон­куренции участков контроля, конкретизировав применительно к каждому из них формы и методы осуществления контроля.

Участок, который по праву может быть назван базовым, со­ставляет государственный контроль за созданием, реорганизацией, ликвидацией коммерческих и некоммерческих организаций. Преж­де всего обратим внимание на то, что контроль распространяет­ся теперь не только на коммерческие, но и на некоммерческие организации, а из состава подконтрольных удалены хозяйствен­ные объединения. Базовое значение этого контроля вытекает из

¹ О конкретных хозяйствующих субъектах, включенных в Реестр, см., например: Российская газета. 2000. 3 июня.

Дата добавления: 2015-07-08