Примеры выделения этапных блоков процесса принятия решений

Исследователи	Этапы
Пятифазовая модель политико-управленческого цикла Дж. Андерсона и У.Дана.	построение политической повестки дня, формулировка проектов государственного решения, утверждение решения, реализация решения, - оценка результатов осуществления публичного решения
К. Паттон и Д. Савицки	обнаружение, определение и детализация проблемы, выявление критериев оценки альтернатив, разработки альтернативных вариантов решения задачи, оценка альтернатив, выбор наилучшей альтернативы, - оценка последствий принятого решения
Л. Планкетт и Г. Хейлл	выявление проблемы, постановка проблемы, поиск решения проблемы, принятие решения, выполнение решения, - оценка полученного результата
Д. Веймер и А. Вайнинг:	понимание проблемы, выбор и объяснение целей, выбор метода решения проблемы, выбор критериев оценки альтернатив, определение альтернативных вариантов решения проблемы, оценка решений и оценка последствий, - выработка рекомендаций
А.И. Соловьев:	подготовительный этап, этап разработки целей, этап реализации (продвижения, имплементации) целей, - оценка эффективности решений
Р. Роуз	- публичное признание необходимости решений, - размещение проблем в политической повестке дня, - определение ресурсов и ограничений, - акт приятия решений, -реализация решений, - оценка результатов решений, - поддержка обратной связи

Укрупнено (и упрощенно) в процедуре принятия управленческих решений выделяют три стадии: подготовку, принятие и выполнение решений. За каждой стадией закрепляются достаточно самостоятельное функциональное предназначение и отдельный вид управленческой деятельности политического субъекта. Хотя процесс принятия решений - это сложный процесс, а сами проблемы по своей семантике (содержанию) чрезвычайно разнообразны, можно выделить основные общие этапы этого процесса, выяснить, как именно осуществляется акт выбора одной альтернативы из имеющегося или конструируемого множества альтернатив, выбрать курс действий, обеспечивающий получение требуемых результатов.

Этап подготовки (разработки) решения начинается с выявления проблемы, а заканчивается формированием проекта нормативного акта и предоставлением его административному органу или должностному лицу, с которым согласовывается процедура принятия решений или который непосредственно участвует в принятии решений. Таким образом, на этапе планирования, кроме работы над содержанием изменений, необходимо проектировать и согласовывать форму представления принимаемого решения.

Подготовка политического решения включает в себя (См., например, 52, С.252):

-формулировку повестки дня,

- анализ проблемной ситуации, осознание конкретной проблемы, и сбор информации о ней,

- постановку проблемы,

- формулировку альтернативных вариантов решения проблемы, их сравнение и оценку,

- подготовку проектов решения.

Следует учитывать, что вектор разрабатываемых решений может быть направлен либо принимаемые в целях регулирования общественных процессов, либо - на укрепление власти правящей элиты и устойчивости правящего режима.

Повестка дня представляет собой определение перечня вопросов, которые подлежат решению государственными структурами. Выделяют определенные типы вопросов, рассматриваемых государственными структурами. К ним относятся (78, С.146):

- частная или корпоративная повестка – задана интересом отдельного субъекта или крупной бизнес-структурой, международной организацией;

- общественная повестка – направлена на решение общеколлективной проблемы;

- системная дискуссионная повестка – предполагает публичное согласование позиций по определенному вопросу,

- институциональная повестка – обусловлена функционально-ролевыми обязанностями государственных органов,

- «вопрос в повестку» - означает рассмотрение внезапно образовавшейся проблемы,

- персональная повестка лидера (правящей партии, политической команды).

Обобщая, следует выделить конкурентный характер выработки повестки дня, причем конкуренция возможна как среди различных министерств и ведомств, центральных и периферийных (региональных, местных) структур государства, разных экспертных групп, так и государственных органов и СМИ.

Также необходимо иметь в виду и соблюдение принципов своевременности, цикличности и законности разрабатываемого решения.

Принцип своевременности означает, что процесс планирования должен предусматривать форму представления, время и последовательность действий для проектирования и согласования принимаемых решений.

Принцип цикличности предполагает учитывать при планировании не только естественную цикличность самого процесса принятия решений, но также даты и периоды отчетности и сроки предоставления документов, обусловленные существующей системой документооборота в системе государственного управления.

Принцип законности означает обязательность проверки на непротиворечивость и согласование принятого решения с ранее принятыми законами и другими нормативными актами.

На данной стадии, как правило, активизируется работа формальных и неформальных групп давления (лобби), которые выражают свои варианты решения проблемы и стремятся к тому, чтобы добиться принятия необходимого для них варианта или права на его реализацию Группы давления либо самостоятельно формулируют свой вариант решения, либо поддерживают альтернативы, отражающие их интерес.

Выработка проектов решения происходит как внутри институтов самого государства (администрация главы государства, аппараты правительства и парламента) и в рамках групп интересов, лоббистских структур или широких коалиций поддержки, так и по заказу государства экспертными и исследовательскими организациями. Проекты решений могут разрабатывать и общественные организации, консультативные советы при органах власти, специальные комиссии по разработке и подготовке решений в целях реализации тех или иных конкретных задач (например, комиссии по реформе местного самоуправления, по административной реформе).

При этом необходимо осуществлять проверку проекта решения на внешнюю межсистемную согласованность (органов государственной власти между собой в соответствии с их местом в процессе государственного и общественного управления), на внешнюю внутрисистемную согласованность (государственных органов одного и того же министерства или ведомства), на внутреннюю согласованность (различных решений одного и того же государственного органа), что также должно быть отражено в плане и учитываться в процессе принятия решений.

Предпочтения субъекта, который принимает решение, выражается в сочетании субъективных и объективных факторов, т.е. определенного согласования рациональности вариантов решений с мотивами поведения самой личности, Факторы неопределенности и недостаток информации также играют существенную роль при выборе субъектом оптимального решения.

Формами разработки и принятия политических решений являются (78, С.98):

- популизм, предполагающий заигрывание властей сообществом, пропаганду неосуществимых идей;

- политика партийных приоритетов, когда в основу публичных решений закладываются программные установки правящей или авторитетной для общества партии;

- волюнтаризм, который выражает произвольный характер постановки целей отдельной политической фигурой или группой руководителей;

- корпоративизм, который закрепляет за определенной организацией право на определение целевых приоритетов;

- бюрократизм, где доминирующие позиции в принятии решений принадлежат аппарату управления и его отдельным представителям;

- плюрализм, который создает относительное равенство соперничающих в политике личностей или группировок;

- клиентаризм, позиционирующий государство в качестве обслуживающей сервис-структуры по отношению к обществу.

Собственно принятие политических и административных решений – это момент выбора какой-либо альтернативы из числа предложенных и закрепление этого выбора в официальном акте, оформленном с соблюдением установленных правил (45, С.100). В процессе принятия решения может оказаться важным:

- принимается решение одним человеком или группой (командой),

- регламентируется ли принимаемое решение действующими в организации правилами,

- насколько важным является для исполнителей принятое решение,

- насколько решаемая задача нова,

- имеются ли необходимые ресурсы для реализации решения,

- необходимо ли соблюдать конфиденциальность,

- каковы требования к качеству принимаемого решения и т.п.

Некоторые из этих факторов являются взаимодополняющими, но каждый из них по-своему влияет на процесс принятия решений.

Различают решения запрограммированные и незапрограммированные. Запрограммированные решения касаются большинства проблем, с которыми приходится часто встречаться, и для которых имеется готовый стандарт решения. Иметь готовое решение удобно, но всегда существует опасность того, что ввиду изменения ситуации с тех пор, как решалась подобная проблема, готовый ответ окажется неправильным.

Данный этаппредполагает три типа организационных отношений (49, С.289):

- субординационно-резолютивный тип – связан с формами продвижения «снизу вверх» и утверждения административных и законодательных актов на заседании парламента и правительства как легитимный центром принятия решений,

- координационно-согласительный тип – состоит из различных форм внутригосударственной координации: межведомственных комиссий и комитетов, согласительный комиссий и рабочих групп парламента, которые ставят задачи согласования и доработки проектов публичных решений государства,

- консультативно-совещательный тип – связан с формировании «внутренних» государственно-общественных органов, которые несут совещательные функции.

Механизм принятия государственных решений представляет собой процесс совместного колебательного (неустойчивого, инверсионного) движения центров (федеральных, региональных, муниципальных) принятия решений по взаимосвязанным (но относительно самостоятельным) направлениям деятельности (рис.9).

Сф

Ср

См

6 5

7

2 3

Сф, Ср, См – федеральный, региональный, муниципальный ЦПР (с возможностью изменения статуса на ЦВР)

1 – 7 – инверсионные контуры активности ЦПР, фиксирующие изменение интенсивности активности государства по конкретным направлениям деятельности и спорадическую смену тем.

Рис.9. Механизм принятия государственных решений со смещаемыми (инверсионными) контурами управленческой активности (78, С.130)

Характер принимаемых решений в государстве в значительной степени определяет та группа (сообщество, институт, конкретная политическая фигура), которая контролирует основные ресурсы в правящем режиме, а, следовательно, обладает статусом ЦПР (центра принятия решений). Центром принятия решений является местоположение конкретного государственного института (структуры) власти и управления, позволяющее ему де-факто (как в соответствии с формальными полномочиями, так и без них) определять повестку дня, предлагать доминирующую оценку проблемной ситуации, говорить от лица государства и брать на себя соответствующие обязательства. Это означает, что государство, одновременно выступающее и в виде особого института, и масштабной формы объединения людей на определенной территории, может предоставлять возможности для установления контроля над принятием решений не только легальным, имеющим на это соответствующие права структурам, но и лицам и объединениям, способных помимо своих официальных полномочий реально контролировать процедуры разработки целей, доминируя в этом процессе над другими субъектами. Помимо ЦПР в активной фазе принятия решений находится ЦВР (центр влияния на принятия решений), который представляет собой институты и структуры государства, которые, даже, несмотря на наличие формальных полномочий, обладают возможностями лишь косвенного воздействия на процесс целеполагания, не способного предопределить базовые параметры решения.

С одной стороны, центры (федеральные, региональные, муниципальные) принятия решений решают взаимосвязанные, но одновременно самостоятельные проблемы. С другой стороны, каждый из этих центров осуществляет активность на собственных основных направлениях деятельности, обеспечивает интенсивность их регулирования, меняет форматы действия, например, от режима власти к режимам влияния, контроля, управления; от статуса ЦПР к статусу ЦВР; от политических к административно-хозяйственным приоритетам и т.д.

Механизм принятия государственных решений имеет диссипативную и неравновесную природу (78, С.129). Основным типом такого движения есть смещение (од одного контура к другому), что придает всему механизму целеполагания внутренне обратимый, инверсионный характер. Стиль движения – диссипативный, т.е. означающий стремление властей сохранить единую целевую направленность взаимодействия различных центров влияния и власти в условиях постоянного оппонирования их планам, сосуществования различных ЦПР и пересечения потоков активности. Типичное состояние – дисбаланс (неравновесие) – демонстрация трудности, а порой невозможности достижения сбалансированной конфигурации контуров активности органов власти и управления.

Механизм принятия государственных решений также одновременно характеризуется:

- асинхронностью - предполагающую возможность различных органов и структур власти и управления функционировать в относительно автономных режимах,

- многоуровневостью и многоярусностью -фиксирующую неоднозначную взаимосвязь и несопоставимую ответственность у различных структур власти и управления,

- мультисегментированностью - демонстрирующую наличие различных секторов, зон ответственности и полномочий государственных структур при выработке управленческих целей.

Способы принятия решений в органах законодательной и исполнительной власти различаются. Выделяют два принципа принятия решений: принцип большинства – принятие решения большинством голосов и принцип диктатора – принятие решения по преимуществу единолично (52, С.260). Первый принцип применим в большинстве случаев в практике законодательных органов власти. Второй принцип преобладает в исполнительных органах власти и управления, поскольку даже коллегиальные органы (Правительство РФ, коллегия Министерства образования и науки) всегда находятся в сильной зависимости от лидера (председателя Правительства РФ, федерального министра), голос которого имеет решающее значение (Приложение 5). В законодательных органах мнение лидера (председателя думской фракции депутатов, Совета Думы) не является решающим и может быть преодолено большинством голосов. Большинство голосов может быть простым (50% + 1 голос) и квалифицированным (определяется порог в 2/3 голосов от общего числа членов палаты). Голосование квалифицированным большинством голосов используется при принятии федеральных конституционных законов и преодоления вето на законопроекты (Приложение 6).

В формально-правовом отношении основным источником публичных решений выступают законодательные (представительные) органы. К базовым формам, в которых они выражают свои решения, относят: Конституцию, законы, кодексы, основы законодательства. Законотворческий процесс состоит из трехкратного обсуждения. Первое чтение законопроекта предполагает его концептуальный анализ и вынесение решения относительно необходимости данного закона. Второе чтение состоит из рассмотрения документа по существу, который выносится на рассмотрение с различными дополнениями, предложениями и поправками, иллюстративным материалом, по результату обсуждения выносится решение об отклонении или принятии закона. Третье чтение представляет собой редакционную, стилистическую правку отдельных статей закона. При двухпалатном парламенте функции и полномочия верхней и нижней палаты разделяются: нижняя палата принимает, верхняя утверждает принятые законы. При возникновении конфликта между палатами применяют некоторые известные тактики. Тактика согласования текстов между палатами парламента методом челнока: палаты пересылают тексты и предложения друг другу до полного взаимного урегулирования интересов. Тактика образования согласительных комиссий между парламентами по доработке закона направлена на совместный поиск компромисса, внесение обоюдных поправок и предложений. Возражения верхней палаты принимаются повторным голосованием или совместными решениями.

Исполнительные органы также имеют право выдвигать управленческие инициативы в пределах своей компетенции. К базовым формам исполнительных структур относятся указы президента РФ, постановления правительства, распоряжения, приказы министерств, федеральных агентств, федеральных служб, заключения международных договоров и т.д. Сходство с законодательными структурами проявляется в создании различных экспертно-аналитических структур, использовании аналогичных методов. Отличие заключается, прежде всего, в том, что главная роль принадлежит вышестоящим органам управления, которые замыкают на себе все основные процедуры разработки и согласования целей. Принципиальное значение имеет наличие и процессуальный учет административных уровней: министерства – административные службы – государственные агентства. Поэтому исполнительные структуры власти и управления могут действовать в режиме «жесткой» вертикальной субординации и в режиме «мягких» горизонтальных связей, которые предусматривают постоянную координацию управленческих действий. Необходимым условием разработки и принятия решений является соблюдение соответствующих регламентов и процедур, которые определяют пространственно-временные и функциональные параметры принятия решений.

Правительство, его аппарат и отраслевые министерства и ведомства занимаются как подготовкой отраслевых административных актов, постановлений, распоряжений, приказов, программ, циркуляров и инструкций, так и активно разрабатывают проекты законов практически по всем направлениям государственной политики, а также осуществляют экспертизу законопроектов, предлагаемых всеми субъектами законодательной инициативы (49, С.247). Поэтому исполнительные органы на фазе полготовки проекта законодательного акта выполняют три функции: разработку альтернативных вариантов законов, внесение их проектов в парламент с помощью использования права законодательной инициативы и вынесения заключения на все прочие законопроекты на основе их специальной экспертизы. Например, по действующему регламенту Государственной думы РФ фактически каждый законопроект должен пройти юридическую экспертизу в Министерстве юстиции РФ, финансовую – в Министерстве финансов РФ, а также отраслевую – в соответствующих министерствах и ведомствах, в результате чего к проекту прилагаются соответствующие заключения.

Следует также подчеркнуть, что исполнительные структуры значительно больше зависят от стратегических целей, выдвинутых законодателями, чем они сами. Вследствие чего они всегда корректируют собственные тактические и оперативные действия в зависимости от стратегического направления. Еще одной особенностью в деятельности исполнительных органов власти и управления при принятии решений является предварительное согласование действий центральных и региональных структур.

Принятие решений в рамках ответственности законодательной и исполнительной ветвей власти завершает официальное оформление принятого решения, а в случае претензий со стороны судебных или арбитражных структур – действия по отмене или изменению публичного акта.

Реализация (внедрение) политических и административных решений – это последовательное осуществление управленческих воздействий, обеспечивающих сбор и анализ информации об этапах и последствиях внедрения решения, управление ресурсами, создание системы обеспечения координации и контроля реализации решения (45, С.105).

Спецификой третьей стадии (стадии реализации решения) в процессе государственного управления является воплощение содержания решения - решение проблемы в организационном отношении и построение организации управления так, чтобы решение каждой проблемы имело свой полномочный адрес для реализации и могло быть внедрено на основе распределения функций, полномочий и ответственности. Решение проблемы на этапе реализации находится в области эффективности государственного управления с волевым воздействием управляющих на управляемых.

Реализация политических решения начинается с выработки реализационной (имплементационной) стратегии, которая должна ответить на вопросы:

- что требуется предпринять, чтобы решение было реализовано;

- какие ресурсы требуются для осуществления запланированных мероприятий;

- кто их контролирует;

- насколько они доступны в настоящий момент.

Принципы реализации публичных решений, соблюдение которых способствует достижению поставленных целей (78, С.210):

- дополнение легализации решений (выдвижение готовых решений в общепризнанной, законной форме) легитимизацией действий управляющих,

- директивность – представляет императивный характер приятых решений,

- внутренняя непротиворечивость транслируемых в общество решений,

- адресность принятых решений,

- обоснованность принятых решений,

- своевременность выдвижения конкретных целей,

- гибкость конкретных решений, т.е. возможность динамической коррекции решения в ходе реализации,

- ответственность определенных лиц и групп за реализацию принятых решений,

- адекватность знаково-семантического оформления и содержания принятого решения – предполагает устранение ограничений на информационный обмен системы управления с окружающей средой и обеспечение требуемых человеческих и служебных коммуникаций.

Выполнение управленческих решений выражается в организаторской деятельности по модификации аппарата государственного управления, форм его внутренних отношений и взаимодействия с внешней социальной средой. На этом этапе важны мониторинг и контроль за выполнением управленческих решений. Здесь также имеется две стадии: на первой принимается решение о содержании и форме контроля, на второй - об организации его. Выделяют государственный управленческий контроль и негосударственный управленческий контроль. Виды управленческого контроля разделяют по субъектам управления, по времени проведения, по характеру, по методам, по содержанию, по форме.

Для обеспечения измерения и мониторинга результатов используются следующие средства мониторинга: наблюдение и личное участие, опросы и обсуждения, текущая статистика, собственная статистика, отчеты и доклады (регулярная отчетность и отчетность в исключительных случаях). Осуществляя мониторинг, полезно иметь в виду, что сбор информации требует времени и что избыток информации, возможно, не менее вреден при проведении анализа, чем ее недостаток.

На практике применяются 2 принципа контроля реализации решений: до начала его реализации и после его внедрения. Контроль за реализацией политических решений имеет отличительные особенности. Эффективность реализации политического решения в условиях демократии обеспечивается гибким контролем его исполнения. Руководитель, несущей ответственность за исполнение решения, должен иметь право маневрировать ресурсами, вносить оперативные изменения в план действий в соответствии с ситуацией.

Информация, используемая для контроля, должна удовлетворять следующим требованиям: соответствовать уровню, на котором осуществляется контроль; быть представлена в наглядной (визуальной) форме; уведомлять, представляют ли данные объективные результаты измерения или расчетные оценки, имеющие автора; должна быть непротиворечивой (все противоречия необходимо устранить); должна иметь адресата, полномочного осуществлять контроль; освещать только действия подотчетного периода (если содержится в отчетах).

Применение информационных технологий позволяет создавать собственные базы данных и фонды методов решения управленческих задач, использовать прочие базы данных, а также существенно ускорять подготовку текущих отчетов, собирая информацию из множества источников. Информационные технологии должны быть хорошо спроектированными релевантными системами. В противном случае огромные объемы информации, порождаемые плохо спроектированными системами, могут только затруднить обнаружение важных связей. Необходимо помнить, что система мониторинга и контроля не может быть лучше, чем информация, на которой она построена.

Таким образом, в общем смысле принятие государственных решений связано с решением системы задач, с согласованием форм представлений этих решений в ограничениях, налагаемых нормативно-правовой системой и системой государственного управления.

Дата добавления: 2015-08-02