Лоббистская деятельность

Термин «лобби» произошел от названия проходов или крытых галерей в итальянских монастырях в 16 веке. Через 100 лет им стали называть помещение для прогулок в палате общин Англии (не было единого помещения для парламента). Даже сегодняшнее расположение английского парламента называется Westminster, что в переводе означает «западная монастырская церковь». В США под термином «лобби» понимали место, где заинтересованные лица могли донести свою позицию до членов Палаты представителей и сенаторов, поскольку вход им в зал заседаний был запрещен. Именно в США термину «лобби» был придан политический аспект. Уже в 1808 году термин «лобби» был зафиксирован впервые в протоколах Конгресса США десятого созыва (81, С.5). А с середины XIX века термин и его производные становится самым используемым в американском политическом лексиконе. В некоторых источниках употребление термина «лобби» связывают с вестибюлем гостиницы «Виллард» в Вашингтоне, в которой на рубеже XVIII-XIX веков останавливались приехавшие на сессию парламентарии. Именно в вестибюле этой гостиницы лоббисты доводили свое мнение по поводу принятия того или иного закона.

В российской научной литературе имеются различные трактовки понятия «лоббизма», «лобби». Первые научные работы, посвященные лоббизму в России, стали появляться в начале 1990-х годов. В широком смысле лоббизм это любая деятельность граждан, ассоциаций бизнеса, политических партий и других организованных групп давления в отстаивании своих активных интересов. В данный смысл вкладывается не просто давление, а деятельность самих субъектов власти по продвижению своих корпоративных интересов, получение особых властных преференций и т.д. В узком смысле лоббизм – процедура давления бизнеса, общественных организаций на государственные органы власти (81, С.7-8). В правовом смысле лоббизм это совокупность норм, регулирующих деятельность различных групп давления по продвижению своих интересов в органах государственной власти.

В. Лепехин дает оригинальное толкование лоббизма в качестве процесса приведения формальной власти в соответствие с властью фактической (60, С.14). А. С. Автономов определяет лоббизм как действие представителей негосударственных организаций в ходе контактов с представителями государственных органов и органов местного самоуправления с целью добиться принятия (или непринятия) органами власти решений в соответствии с интересами специальных групп, выражаемыми указаннами организациями (32, С.244). Ученый считает, что относить к лоббистам партийные фракции, депутатские группы, государственных должностных лиц не совсем корректно.

Несмотря на существенные отличия, согласно определениям лоббистская деятельность характеризуется некоторыми общими аспектами:

- наличием субъектов и объектов (органы законодательной и исполнительной власти и управления) воздействия,

- обязательным наличием определенного интереса, в целях удовлетворения которого ведется лоббистская деятельность,

- выполнением лоббистами функций посредничества между гражданами, организациями и государственными органами законодательной и исполнительной власти,

- возможность косвенного участия группам граждан в принятии и реализации правовых и политических решений, предоставляемая лоббизмом, хотя механизм взаимодействия групп граждан и власти в значительной мере хаотичен и подвержен опасности коррупции.

В западной научной теории лоббизм трактуется несколько по иному. Принимается в основе два определения. Первое определение лоббизма как реализация права каждого гражданина обращаться с ходатайством к своему правительству. Вторая трактовка лоббизма – это профессиональная деятельность либо сотрудников, либо специальных консультантов, нанятых компаниями, деловыми и профессиональными ассоциациями, профсоюзами и прочими группами для представления интересов этих организаций в процессе формирования государственной политики (81, С.10). Американские специалисты понимают лоббистов как людей, занимающихся бизнесом, следовательно, для них лоббизм это вид бизнеса. Лоббисты как бизнесмены действуют в интересах своих клиентов или собственных интересах. За рубежом лоббизм это профессия, которой занимаются целые системы контор и агентств крупных монополий при органах власти. Во многих странах под контролем законодательства находятся даже финансовые прибыли лоббистов (например, в Великобритании).

Вместе с термином «лоббизм» и его производных в западной и в российской литературе используется понятие «Government Relations» или сокращенно - GR. В России этот процесс сопровождается, например, открытием кафедры GR-менеджмента в ГУ-ВШЭ, образование GR-департамента в Ассоциации менеджеров России (АМР), GR-отделов в крупных корпорациях, например, в холдинге «Интеррос». Задача таких отделов заключается в создании в государственных структурах режим наибольшего благоприятствования для компаний, тем более, что такие структуры, как правило, занимают бывшие чиновники. Но в практике все-таки существует различие между данными понятиями. «Government Relations» - это сфера общего менеджмента, а лоббизм – технология (81, С.12). GR-менеджер работает за зарплату. Он должен уметь находить и организовывать юристов и людей, которые знают детали законов, постановлений, будут в курсе текущего политического и межличностного расклада, умеют это использовать и т.д. Лоббист работает за гонорар, и соответственно представлять необходимое для GR-менеджера лицо.

В России институт лоббирования законодательного процесса находится в стадии развития. Но еще в 1995 году обсуждался законопроект «О регулировании лоббистской деятельности в федеральных органах государственной власти», который был внесен в Государственную Думу депутатом В.А. Лепехиным. Периодически возникают новые варианты и обсуждения аналогичных законопроектов, но до сих пор закона о лоббизме в российской юридической практике нет.

Говоря о теоретическом основании практики лоббизма выделяют 2 основных подхода к лоббистской деятельности: теорию лоббистского плюрализма (плюралистический тип представительства интересов) и теорию лоббистского корпоративизма (корпоратистский тип представительства интересов) (см., например, 81, С.12). Теория лоббистского плюрализма объясняет практику лоббизма тем, что группы давления образуются спонтанно; они многочисленны, имеют разные интересы, конкурируют между собой за право получения того или иного ресурса. Эти группы образованы и действуют вне зависимости от государства; они самостоятельно определяют свои интересы, выбирают лидеров. Ни одна из таких групп не обладает исключительным правом (монополией) на представительство интересов социальных групп, а характер влияния на государство определяется в результате жесткой конкурентной борьбы. Теория лоббистского корпоративизма отличается существенно. Корпоративистские организации монопольны по своей сущности. Источник поддержания монополистского статуса – государство. Оно признает за той или иной группой исключительное право на представительство определенного интереса в обмен на право определенным образом влиять на определение этого интереса, отбор лидеров. Корпоративистские организации сочетают в себе не только функции управления, но и функции представительства. Государство рассматривается как главный инструмент выявления интересов и сплочения вокруг них значимых общественных групп. В этом случае государство само отбирает и наделяет монопольным правом представительства определенную, идеологически надежную группу. Говорить о конкуренции не приходится, т.к. конкуренты или ликвидировались, или присоединились к уже отобранной искусственно сформированной группе. В российской практике лоббистской деятельности доминирует теория корпоративистского продвижения интересов еще со времен царской монархии, включая Советский союз и до настоящего времени.

Существование лоббизма как политического явления тесно связано с функционированием групп интересов и возможностями их влияния на органы власти. Его развитие зависит от таких факторов, как уровень развития плюрализма, степень институционализации политического участия, характер политических партий. В качестве предмета лоббирования, который лежит в сфере интересов субъектов лоббизма, можно рассматривать: ресурсы (когда действия лоббистов направлены на получения необходимого им общественного или иного ресурса), проблемы (лоббистские действия связаны с разрешением проблемной ситуации с необходимой выгодой), позиции (речь идет о получении в ходе лоббистской деятельности некоторых статусов, о занятии монопольной позиции и т.д.). Органы законодательной и исполнительной и судебной власти рассматриваются в качестве объектов лоббирования. Но в связи с независимостью судебных органов речь может идти только о косвенном лоббировании. Степень влияния лоббистов на органы власти зависит от сложившихся в государстве правовых норм и политической практики.

Разные определения понятия «лоббизма» сопровождаются разными подходами к его классификации, поскольку данное явление еще активно формируется и изучается. Одна из простых классификаций составлена на основе трех базовых критериев (см., например, 81, С.15-19).

1. Кто лоббирует? (субъекты лоббирования). Субъектами лоббистской деятельности являются физические и юридические лица. Причем в США это действительно и те и другие субъекты, в Германии – только юридические лица, в России (согласно непринятому законопроекту и реальной лоббистской практике) лишь физические лица. Представители российской элиты, занимающиеся лоббизмом можно условно поделить на две группы: первые сложились на базе государственного сектора экономики (газовый, комплекс, энергетический комплекс, лесной комплекс, угольная промышленность, сельское хозяйство), вторые – на базе частного сектора (банковская отрасль, различные бизнес-союзы и бизнес-объединения).

Данных субъектов можно условно классифицировать по основным направлениям деятельности, поскольку все субъекты в реальной практике чаще всего взаимосвязаны между собой. Выделяют:

- отраслевой лоббизм – ярко выражен в России. Субъекты – это отрасли экономики (страховое, нефтегазовое, промышленное, аграрное лобби, предприятия ВПК), финансово-промышленные группы (ЮКОС, Сибнефть, ЛУКОЙЛ), деловые союзы и ассоциации (РСПП, ВСС, Ассоциация российских банков), естественные монополии (Газпром, РАО ЕЭС), религиозные организации (РПЦ), криминальные структуры. Наиболее эффективными из них являются нефтегазовое и аграрное лобби, предприятия ВПК.

- общественно-политическое лобби (пока неэффективно в России). Основные субъекты это представители так называемого третьего сектора экономики, т.е. гражданского общества: профсоюзы, ассоциации работодателей, общественные и организации и НКО, фонды, экологические союзы, общества защиты прав потребителей, животных и т.д. Необходимого влияния они добиваются преимущественно посредством участия в политической борьбе и предвыборных кампаниях. Политическая роль общественных объединенийи движений состоит в оказании влияния на процесс принятия политических решений органами государственной власти и управления на различных уровнях, в более или менее постоянном давлении на властные структуры. Любые формы ассоциации граждан, за исключением партий, могут выступать в качестве групп интересов или групп давления. Группы интересов это по преимуществу добровольные объединения, приспособленные или специально созданные людьми для выражения, представительства и отстаивания своих интересов во взаимоотношениях как с другими группами и политическими институтами, так и внутри самих этих групп. Если удовлетворение групповых потребностей требует определенных действий или решений со стороны структур государственной власти, то группа интереса стремится оказывать воздействие на институты публичной власти и превращается в группу давления. Специфика деятельности групп давления состоит в том, что, пытаясь влиять на решения власти, они не стремятся участвовать в управлении государством и избегают какой-либо политической ответственности за свои действия. Способами воздействия на должностных лиц могут быть:

1. выдвижение своих членов в состав представительных и исполнительных органов власти, а также в качестве функционеров административного аппарата;

2. участие в работе парламентских комиссий, в межведомственных комитетах и службах, консультирование ответственных должностных лиц, работа в депутатских комиссиях, выступления на слушаниях;

3. содействие реализации и популяризации решений властей: обеспечение связи с прессой, финансирование мероприятий, организация общественного акций поддержки, участие в контроле за исполнением законов, инспирирование писем и обращений граждан с выражением поддержки;

4. поддержание неофициальных контактов в представителями власти (содержанием таких контактов могут быть как поиски форм организации сотрудничества, так и для шантаж, предложение незаконных услуг, угрозы, подкуп, сбор компромата и т.п.).

5. пропагандистские кампании: сбор подписей под петициями и обращениями, забастовки, демонстрации, митинги, шествия, пикеты, инспирирование писем и обращений граждан и т.п.

- региональный лоббизм это отстаивание интересов субъектов РФ в Госдуме и Совете Федерации. Региональные лоббисты стремятся получить определенные льготы и преимущества для своих территорий. Осуществляется через участие региона в законотворческой работе, а также в бюджетном процессе и зависит от степени влиятельности региональных лоббистов. Субъектами являются депутаты, члены Совета Федерации от региона.

- экономический лоббизм обусловлен необходимостью применения экономического рычага давления на принятие публичных решений. Субъекты – финансово-промышленные группы, корпорации и отраслевые компании, имеющие экспортно-импортную структуру и являющиеся абсолютным монополистом в своем секторе экономики, собственную финансово-банковскую структуру, средства массовой информации, представителей в высших исполнительных структурах власти, представителей в парламенте или политических движениях.

- иностранный лоббизм связан с глобализацией экономики. Выделяют 2 типа этого лоббизма: лоббирование интересов иностранных компаний (транснациональных корпораций) и донесение позиции иностранного государства до политической элиты страны.

- лобби государственных органов власти это особое явление, когда тот или иной государственный институт начинает отстаивать не государственные, а собственные корпоративные интересы (следует отличать от реализации государственной политики, цель которой удовлетворение именно государственных интересов). Занимаясь лоббизмом, государственный орган превращается из объекта лоббирования в его субъект. Может осуществляться с целью расширения политического влияния данного института или удовлетворения политических амбиций его руководства, увеличение бюджетного финансирования. Иногда данное направление носит название ведомственный лоббизм. Именно лоббизм государственных органов власти генерирует коррупцию, является незаконным и находится вне общегосударственных и общественных интересов.

2. Где происходит лоббирование? (уровень лоббизма)

- исполнительный уровень власти связан с продвижением интересов разных групп в Администрации Президента, Правительстве РФ и профильных министерствах. Цели, которые преследуют исполнительные структуры следующие:

а) получение бюджетных средств,

б) получение льготных кредитов,

в) возможность обслуживать счета государственных ведомств и предприятий,

г) получение государственных заказов,

д) получение разных финансовых преференций (налоговых, таможенных),

е) возможность приобретения акций приватизируемых предприятий,

ж) контакты с зарубежными деловыми кругами, получение иностранных инвестиций.

- законодательный уровень власти является определяющим для разных групп давления с целью изменения, поправок в действующее законодательство, принятия новых необходимых законов. Самым реальным местом для обсуждения и согласования интересов остается Государственная Дума.

Дата добавления: 2015-08-02