Государство как основной субъект в институте публичных решений

Государство как особый субъект действует в различных сферах, осуществляя политические, правовые, экономические и прочие функции в общественной жизни, что позволяет оценивать его как интегративного актора, не обладающего каким-либо одним предметным социальным обликом, заданным определенной сферой. Поэтому оно обладает различной степенью влияния на эволюцию тех или иных областей публичной жизни. Каждая сфера деятельности государства представляет собой уникальное сочетание процедурно-технологических и неформальных, институциональных и неинституциональных компонентов целеполагания.

Прежде всего, государство действует в тех областях, которые обладают публичными механизмами своего воспроизводства и развития или предполагают их наличие. Различные сегменты публичной сферы (экономика, политика, право, мораль и т.д.) по-своему позиционируют государство, предопределяя его роль и возможности через призму присущих им норм, связей и взаимоотношений. Разрабатывая и реализуя управленческие цели, государство применяет разнообразные, а подчас и противоположные по отношению друг к другу критерии и методы оценки проблемных ситуаций, нормы и стандарты решения стоящих перед ними задач, используя неоднозначные способы и технологии действий.

К примеру, в правовой сфере государство, обладая монополией на применения легитимного насилия, издание законов или сбора налогов, как гарант конституционно-правовой системы выступает в качестве абсолютно доминирующей структуры, действия которой носят безальтернативный характер.

В экономической сфере, государство не только определяет рамки функционирования соответствующих процессов, но и выступает самостоятельным игроком на рынке, обладающим особыми ресурсами и статусом. Однако здесь государство, задающее правила игры на внутринациональном рынке, вынуждено подчиняться этим нормам, вступая в конкуренцию с различными агентами – корпорациями, структурами малого бизнеса, индивидами.

В политической сфере государство ведет постоянную борьбу за общественное мнение, конкурирует с оппозиционными партиями, выстраивает сложную архитектуру отношений с международными организациями и агентами влияния, его деятельность носит весьма ситуативный и сложный характер.

Еще сложнее государству действовать в качестве носителя морально-этической мотивации (будучи оператором распространения базовых социальных ценностей), неизбежно оппонируя самым разным групповым пристрастиям и ценностям.

Государство является политической организацией с точки зрения осуществления политических функций в обществе, реализации политических потребностей и интересов граждан, защиты политических прав личности и общества. Основными характеристиками конкретного государства являются:

- Форма правления (принципы организации власти: монархия или республика, президентская, парламентская, смешанная)

- Форма государственного устройства (территориальное построение государства, в т.ч. распределение полномочий и ответственности между центром и регионами)

- Политический режим (способы практического осуществления власти: демократический, авторитарный, тоталитарный)

Институционально государство представлено совокупностью линейно-организационных - вертикальных и горизонтальных - форм в разрезе использования ими различных технологий принятия решений и демонстрирующих ту или иную степень автономности и самостоятельности действий. Автономность определяется выполнением разными органами власти (по уровням и ветвям) собственных полномочий и функций, собственные формы решений (у исполнительных – программы, планы, указы и законодательных – законы, постановления, решения) и внутренней конкуренцией между органами власти за распределение бюджетных ресурсов и полномочий.

Государство в своем единстве и взаимодействии можно представить как:

- всеобщую форму организации общества,

- территориальную организацию жизнедеятельности граждан,

- юридическую связь между личностями посредством государственно-правового института гражданства,

- форму выражения всеобщих общественных потребностей и интересов,

- организационную форму выражения общественного волеизъявления

- систему органов по реализации совместных общественных функций,

- аппарат в виде совокупности людей, профессионально занятых формированием и реализацией управленческих отношений в государственной власти управлении, включая государственную службу,

- организационную форму обеспечения и реализации национальных интересов на международном уровне (46, С.132).

В качестве основного субъекта принятия и реализации публичного решения государство наделено главной характеристикой – публичностью, что вытекает из сущностной природы государства. Публичность определяется следующими аспектами (51, С.29-36):

- влиянием на целеполагание внешнего окружения,

- открытостью обсуждения общественно значимых целей – дискурсивностью, позволяющей включать в процесс целеполагания как профессионалов, так и проявляющую интерес общественность,

- наличием общественного контроля за деятельностью органов власти,

- специфическим характером отношений с контрагентами,

- наличием особых фаз и этапов государственной деятельности.

При этом публичная деятельность государства не является полностью структурированной, предполагает периодическое и определенным образом регулярное выстраивание контактов с различными контрагентами. Деятельность также сопровождается наличием латентных – теневых и полутеневых – проявлений государственной активности при принятии публичных решений. Это связано с наличием проблем, которые не рассчитаны на открытое обсуждение или требующих сохранения конфиденциальности информации. Свое влияние в данном аспекте оказывают скрытые интересы правящей власти и крупных корпоративных игроков, которые используют для этих целей институт лоббизма, а также бюрократические стереотипы и традиции в управленческой деятельности. Поскольку, несмотря на формальную внутреннюю однородность, государство представляет многочисленную совокупность субъектов – групп, институтов, структур, - обладающих собственной системой мотивации и интересов, поведенческими установками по отношению к общим целям и задачам, которые необходимо решать в единой команде.

Еще одной характеристикой государства является его статус монополиста на рынке бюджетных услуг – оборона, безопасность, внешнеполитическая деятельность, ряд коммунальных услуг и т.д. Это также накладывает отпечаток на характер целеполагания, определения интересов и продвижения решений. При этом государство может передавать часть своих функций обществу или брать на себя ответственность по исполнению определенных гражданских функций, что также влияет на перечень объектов принятия решений.

Свою роль в ответственности за принятие и реализацию публичных решений играет отсутствие прямой и устойчивой зависимости между бюджетными расходами на содержание органов власти и управления и эффективностью их деятельности. Это приводит к планированию большего объема бюджетных средств на содержание чиновников, формализации государственных функций, искажению или закрытости управленческой информации и т.д.

Государство взаимодействует как с социальными объектами, так и с объектами естественного происхождения. Речь идет не о простой компенсации различных социальных издержек стихийного воздействия природных факторов, но и о попытках оказания непосредственного воздействия на природу, преобразовывая ландшафт, осваивая околоземную орбиту и т.д.Поэтому можно утверждать, что объект государственного управления носит не чисто общественный, а комбинированный, био-гео-социальный, или природно-антропогенный, характер (78, С.77).Из этого следует, что в процессе принятия решений расчетные модели, процедуры диагностики и технологии согласования действий обязательно должны исходить из логики сложносоставного (т.е. включающего воздействия и природных факторов) детерминизма.

Внешние по отношению к конкретному государству объекты государственного управления рассматриваются в категории внешней среды, в которой в свою очередь выделяются дальняя (обозначающая макропараметры окружения государства) и ближняя (деловая) среда. К дальней среде относятся физико-географические компоненты, биологические составляющие живой природы, собственно социальные и социокультурные элементы. Состав этойсреды более структурирован, чем ближней среды. Эти компоненты определяют общие возможности сохранения в государстве стабильности в отношениях с природой и другие существенные для его жизнедеятельности параметры.

К ближней среде относятся тип политической системы, режим правления, социально-экономические и др. параметры.Она также характеризует профиль воздействия на государство факторов дальней среды, определяя какие из них и каким образом (позитивно или негативно, длительно или краткосрочно) влияют на определенные структуры государства. Исходя из этого, ближняя среда носит дифференцированный, а значит, менее структурированный характер.

Объекты внешней среды представлены постоянными контрагентами государства, определенным образом участвующие в принятии публичных решений (рис.2). По мнению большинства специалистов, государство при принятии решений взаимодействует с устойчивыми партнерами (находящимися в постоянном контакте с государством), ассоциированными с ними субъектами (косвенно взаимодействующими с органами власти и государственного управления), а также субъектами по случаю (спорадически вовлекаемыми в решение государственных задач) (78, С.78-79).

Более детальный перечень устойчивых и наиболее существенных контрагентов:

- политики (как избираемая часть правящей элиты),

- государственный аппарат, чиновничество, бюрократия (как неизбираемая часть),

- наиболее крупные бизнес-корпорации,

- СМИ,

- политические партии,

- общественное мнение,

- политическая оппозиция,

- влиятельные гражданские структуры,

- экспертно-академическое сообщество (ЭАС),

- международные структуры(государства, ассоциации).

Физико- Биологическая среда

географическая среда

Социально- Социокультурная среда

экономическая среда

Рис 2. Основные контрагенты государства и внешняя среда принятия государственных решений

Каждый из этих контрагентов имеет свои каналы воздействия на процесс целеполагания и другие важные параметры деятельности, обладает специфическими способами взаимодействия с центрами подготовки и принятия решений. Взаимодействие государства с гражданскими структурами осуществляются на основе функционирования системы представительства в виде электоральных предпочтений и системы выбора и форм прямого представительства интересов граждан.

Взаимодействие государства со своими контрагентами могут быть выражены в виде следующих типов принятия решений (Цит. по: 78, С.81):

- консенсусно-реактивный, который ориентирован на сохранение статуса властвующего режима и выражающийся в повседневном сотрудничестве с избранными, вызывающими доверие группами интересов,

- консенсусно-активный, ориентированный на закрепление нормативных ценностей, закрепляющий предварительный подход в формулировке проблем,

- реагирующий, предполагающий навязывание решений вопреки сопротивлению части организованных групп,

- активный, который характеризуется высокой ролью государства и его стремлением навязывать решения своим контрагентам.

С учетом того, что государство имеет два формата действия: власти и управления, следует выделить следующие типы целенаправленной активности государства (78, С.81): влияние, властвование, регулирование, управление, контроль, антикризисная деятельность (действия в форс-мажорных обстоятельствах).

Влияние представляет минимальный уровень воздействия государства на принимаемые решения, что свидетельствует о вторичности места и роли этого института в определенных ситуациях. Например, государство не может не оказывать существенного воздействия на выдвижение каких-либо целей корпоративными акторами, участвующими в совместном с ним проекте, и вместе с тем активно влиять на процесс урегулирования конфликтов, в котором доминируют иные силы (международные).

Властвование напрямую связано с использованием государством технологий принуждения, командования, доминирования, санкционирования, что нередко оборачивается игнорированием мнений подвластных. Властвование применяется чаще для балансирования крупных асимметричных отношений, а с технологической точки зрения становится предпосылкой и организацией всего процесса управления государством. Властьявляется важнейшим современным ресурсом, который, как и все ресурсы поддается измерению. Единицей власти можно считать голос, политический пай, мандат, ваучер, ордер. Единицей измерения власти может быть 1 крат (минимальный властный ресурс), который может соответствовать 1 голосу гражданина, обладающего активным избирательным правом на общенациональных выборах.

Контроль является более мягкой, чем властвование формой целенаправленного воздействия государства на свои объекты. Эта форма предполагает действия, направленные на мониторинг ситуации, а в конечном итоге – на удержание ситуации от обвальных, не поддающихся сознательному воздействию процессов, потери субъектом каких-либо возможностей сознательного воздействия на нее.

Антикризисная деятельность (действия в форс-мажорных обстоятельствах) применяется при качественном нарастании опасностей и отклонении деятельности государственных институтов от поставленных целей. Взаимодействие разрушается и переходит в режим спорадических коммуникаций.

Регулирование представляет частичное воздействие на отдельные параметры объекта управления и призвано снижать напряженность в тех или иных областях социальной жизни. Отношения (взаимодействия) государственных органов с объектами регулирования, влияющие на механизм принятия решений в целом, бывают:

- односторонние или двусторонние (с обратной связью - общественность),

- многоцелевые и одноцелевые,

- отношения, предполагающие применение одного или множества критериев расчета и оценки реализации целей,

- нацеленные только на диагностику или на решение проблемы, или на то и другое вместе,

- предполагающие преимущественную ориентацию на нормативные или ситуативные регуляторы,

- рассчитанные на относительно устойчивую детерминацию событий или же стохастические связи,

- рассчитанные на одну или несколько фаз действий управляющих,

- отношения аккумуляторного типа, основанные на преимущественном использовании управляющим субъектом традиций и стандартов профессиональной деятельности,

- отношения актуального типа, рассчитанные на управление по новым программам,

- отношения авторитарного типа, основанные на применение командных сигналов,

- характеризуемые научным характером профессиональной активности управляющих,

- предполагающие использование математических моделей управления,

- предполагающие стабильное (нестабильное) взаимодействие управляющих и управляемых,

- отношения консультационного типа с превалированием экспертных суждений,

- отношения по преимуществу институциализированного или неинституциализированного характера.

Управление является наиболее распространенной формой целенаправленной деятельности, рассчитанной на подчинение ситуации заранее выработанному плану действий. Если властвование предполагает завоевание высшими структурами в государстве доминирующих позиций, то управление направлено на использование последних для решения конкретных задач посредством согласования интересов, упорядочения связей и отношений, координации действий и др. Собственно управленческие действия государства внутренне дифференцированы. В целом они все направлены на решение задач трех видов, а именно:

-поддержание сложившегося в обществе социально-политического порядка, способа правления, сохранение стабильности и упорядоченности базовых общественных отношений,

-целенаправленное регулирование различных областей, сфер, отношений, процессов, явлений в соответствии с интересами общества и правящего слоя,

-создания предпосылок для будущего развития социальных объектов за счет наложения, или напротив, снятия ограничения для тех или иных вариантов их эволюции.

К разновидностям управленческих действий можно отнести:

- государственную политику (комплексная совместная деятельность всех органов государственной власти и управления по разработке и реализации долговременных целей в обществе в целом или его отдельных сферах),

- государственные кампании (совокупность взаимосвязанных акций государства и структур),

- отдельные акции государства,

- управленческие действия постфактум, характеризующие действия государственных органов в посткризисной ситуации как ответ на непредвиденные события, исключающие планирование и программирование действий.

Управленческие решения применительно к такой политической организации как государство обладают следующими особенностями:

- проблемы являются, как правило, многогранными и поэтому одним решением не ограничиваются,

- в оперативной работе появляется необходимость принимать большое количество решений в короткие сроки, что требует от руководителей и политиков особых личностных и профессиональных качеств,

- в связи с характером деятельности и составом проблем приходится принимать достаточно большое количество противоречивых проблем,

- принимая новые решения, необходимо обеспечить их согласование с ранее принятыми решениями и политической целесообразностью,

- множество решений часто являются не окончательными, а промежуточными, т.к. часто не хватает достаточных ресурсов и возможностей для полного решения проблем.

Общая государственная управленческая деятельность также включает в себя планирование, организацию, стимулирование, координирование, контроль, которые в характеристике государства аккумулированы в двух функциональных группах (59, С.319).

Административные функции государства (направления регламентирующей деятельности) сосредоточены в виде:

- функций принятия нормативных правовых актов,

- функций контроля и надзора,

- правоприменительных функций,

- функций по управлению государственным имуществом,

- функций по оказанию государственных услуг.

Политические функции государства реализуются как:

- представительная функция (представление интересов общества, социальных групп, индивидов),

- защитная функция (реализация защиты интересов и ценностей общества, социальных групп, индивидов),

- функция арбитра (разрешение конфликтов и создание равных условий для политической деятельности),

- функция носителя государственной власти (включая принятие законодательных документов),

- объединительная функция (политическое объединение общества),

- историческая функция (обеспечение развития общества и продолжения традиций).

С реализацией этих функций неразрывно связана структуризация государства (организационная, функциональная, производственная, продуктовая, региональная). Организационная структуризация государства представлена разделением властей по вертикали (федеральная, региональная, местная) и по горизонтали (законодательная, исполнительная, судебная).

При встраивании современного государства в отношения глобализации механизм принятия публичных решений становится чувствительным инструментом реагирования на все трансформационные изменения. К таким изменениям относят:

- распыление суверенитета, передачу функций национального государства (центра) на международный (муниципальный) уровни,

- переход от вертикально-иерархических к горизонтальным связям, от иерархии к полицентрическим формам организации власти и управления,

- усиление роли исполнительной власти,

- увеличение расходов на финансирование исполнительных органов власти,

- усиление роли самоуправления, в т.ч. общественного,

- социализация институтов власти,

- деполитизация социальных контактов власти с гражданами и политизация системы управления,

- увеличение сложности в стратегической деятельности государства.

На основе общетеоретических подходов категория государства понимается в виде пяти аспектов, позволяющих выразить характерные властно-управленческие особенности главного субъекта принятия публичных решений. Первый подход рассматривает государство как аппарат власти и управления, который представляет собой систему формализованных институтов, действующих в соответствии со своими полномочиями, правами, обязанностями, и подчиняющихся закону. В основе функционирования такого аппарата находятся централизованные механизмы общественного регулирования в отношении подконтрольных государству ресурсов. Второй подход определяет государство в качестве социально-политического института, который базируется на согласованных действиях различных автономных структур со сложившимися полномочиями и целевыми установками в своей деятельности. В основе принятия публичных решений лежат достижения консенсусов, поиск компромиссов, минимизация конфликтных ситуаций, нахождение баланса интересов. Это позволяет сделать вывод об интеграционной модели государства и общества. Третий подход рассматривает государство как институт, характеризующийся «рассогласованным управлением» (86). В основе механизма принятия публичных решений лежит сочетание инструментов государственного вмешательства с общественным контролем за деятельностью органов власти, активной деятельностью в данной сфере различных крупных корпораций и субъектов гражданского общества. Сущность четвертого подхода базируется на восприятии государства в качестве чисто управленческого субъекта, который при принятии публичных решений в большей степени ориентирован на внешние связи и зависимости, оказывающих воздействие на целеполагание и определение ценностных установок. Это самый распространенный подход, характеризующийся совместным с внешними потребителями (ресурсов, услуг) и реципиентами публичных решений государства управлением и администрированием. Пятый подход представляет децентрализованный взгляд на механизм принятия публичных решений государством, в котором учитываются полномочия, управленческие и финансовые возможности и социально-политический вес в обществе отдельных субъектов – корпоративных и гражданских.

Дата добавления: 2015-08-02