Походы и модели принятия публичных решений

В науке в настоящее время сложились общетеоретические представления об основах процесса принятия решений (представленных преимущественно различными математическими моделями), а также специфические теории, раскрывающие механизмы целеполагания, характерные для разработки обыденных корпоративных (организационных), экспертных и политических решений.

Теория принятия политических решений – является политико-управленческой наукой, которая изучает на мультидисциплинарной основе механизмы и закономерности публично-государственной политики и разрабатывает принципы и методы полготовки, принятия и осуществления публично-государственных решений, составляющих политический курс, а в определенных проблемных ситуациях для научно-интеллектуального обеспечения эффективности государственного управления (49, С.62). Предмет теории принятия государственных решений включает в себя описание и характеристику атрибутов, механизмов, институциональных и не институциональных компонентов, которые раскрывают отличительные черты государства как относительно самостоятельного и автономного актора, обладающего характерным для него процессом выработки и реализации целей. При этом процессе государство задает оригинальные и не встречающиеся в аналогичной деятельности других социальных агентов параметры целедостижения (78, С.14). При анализе теоретико-методологических основ принятия публичных решений, стоит отметить, что к настоящему времени еще не сложилась единая целостная теория, которая отражала бы все стороны данного процесса и была бы внутренне непротиворечивой, что связано сложностью, многоаспектностью, комплексностью принятия публичных решений. Поэтом исследователи ведут речь о теориях (а не теории) принятия публичных решений.

Теория принятия решений выделилась из экономической науки и науки государственного администрирования и общего менеджмента после Второй мировой войны. Основоположниками стали представители Чикагской школы Г. Лассуэл и Г. Саймон (труды «Политико-управленческие науки (1951), «Административное поведение» (1947). В настоящее время фиксируют 2 типа теоретических моделей принятия решений в государстве: статических и динамических (78, С.14). Статические модели чаще всего образуются в рамках различных предметно конструированных дисциплин, относящихся как к естественнонаучным, так и к гуманитарным отраслям знания (математическим, философско-нормативным, психологически, социологическим, политологическим или организационным). Каждая из субдисциплин основана на самостоятельном выявлении и раскрытии смысловых связей сущностных черт и параметров такого властно-управленческого процесса. Внимание уделяется отдельным этапам (особенно, собственно принятию решений) с подчеркиванием приоритета структуры взаимодействия различных акторов на каждом этапе (фазе). Наиболее ключевыми направлениями в статистическом аспекте выступают экономико-математические (П. Ньюман) и политико-административные (В.Вильсон, М.Вебер, Г. Саймон, Р. Снайдер, Дж. Андерсон) теории.

Динамические модели базируются на описании принятия государственных решений как сложного комплекса, состоящего из множества фаз и состояний, ставящих во главу различного рода акции (интеракции) и изменения. Сюда относятся циклические, стадиальные и иные теории, раскрывающие логику формирования этого целостного процесса путем согласования различных фаз и этапов (обусловленных функциями и задачами субъектов, и другими факторами, раскрывающими каузальные связи целеполагания), а также описывающие пространственно-временные аспекты жизненного цикла государственных решений. Подчеркивается роль процедурных факторов и поведения (действий) субъектов в данных процессах. Исследователи делают акцент на системных основах процессуальных действий государства (Ч. Барнард), динамической трактовке взаимодействий (Г. Кунц), институциональных механизмах (Дж. Муни), аксиологическом содержании процесса целеполагания (Э. Мэйо), структурирующих данный процесс действиях «коалиции поддержки» (П. Сабатье), специфических «раундах» данного процесса (Г. Тейсман) и др. аспектах. \

В рамках теоретических посылов трудно разграничить фундаментальное и прикладное значение решений, к тому же сами решения не всегда основаны на научном анализе. Независимо от специфики подходов и поиска атрибутивных или процессуальных основ принятия государственных решений все модели интерпретируют 2 теоретико-методологических подхода. К ним относятся методологические основы нормативной (прескриптивной, предписательной) и поведенческой (дескриптивной, описательной) теорий.

Сущность нормативного подхода складывается из того, что в основе лежит нормативно заданная, формализованная модель, которая предписывает субъекту, который принимает решение, определенный алгоритм действий. В этом аспекте человек обладает весьма высокими адаптивными возможностями к внешней среде и потому способен именно объективно отображать складывающуюся ситуацию, а следовательно, и рационально выделять в ней касающиеся его проблемы, точно диагностировать их и рассчитывать принимаемые решения. В рамках данного подхода принятие решений выступает как совокупность формализовано и рационально обусловленных процедур, составляющих алгоритмизированную цепочку действий и предопределяющих эффективное (а по мере отбора правильных методик и оптимальное) принятие решений.

Считается, что человек и общество представляют собой единую взаимосвязанную экосистему и как следствие совокупность в принципе прогнозируемых и просчитываемых взаимных отношений и действий. В свою очередь общество, а вместе с ним и государство рассматриваются как некая органическая, системно организованная целостность, которая функционирует по известным человеку законам и тенденции которой он может учитывать при принятии всех своих решений. Таким образом, нормативная оценка процесса принятия государственных решений исходит из его внутренней целостности и предполагает его формализацию, а также исключительно публичный и рациональный характер действий государственных органов. Такой подход характеризует формально-юридической трактовку принятия государственных решений.

Поведенческий подход, наоборот, предполагает оценку процесса принятия решений в качестве формы специфического взаимодействия людей, которую невозможно объяснить и описать сугубо формальными, рациональными и количественными методами. Он исходит из реальной политико-управленческой ситуации, ставя своей целью анализ конкретного процесса принятия решения с учетом субъективных поведенческих факторов и неформальных механизмов. При этом итогом становится формулировка на основе такого анализа модели принятия решений и поведения политических субъектов. В центре этого способа объяснения управленческих действий стоит сам человек с его реальными интересами, традициями, персональным опытом и состоянием сознания. Главным источником целеполагания является действие референтных источников и механизмов активности, складывающихся в реальной среде.

Подход подвергает сомнению, что человек способен адекватно оценивать возникающие сложные и комплексные проблемы. Формулируемые управляющим субъектом реальные цели слишком сложны, чтобы их можно было свести к ясным, в том числе и количественно измеряемым, показателям. Возможных же для решения проблемы альтернатив гораздо больше, чем известно человеку. Поэтому возможности человека оказываются принципиально ограниченными по сравнению с реально существующими проблемами и сопутствующими им обстоятельствами, а следовательно, остается рассчитывать на удачное стечение обстоятельств, чем на позитивные последствия заранее рассчитанных шагов. В этом случае преобладают качественные способы описания ситуации и принятия решений. Данный подход интерпретирует принятие публичных решений как процесс, который открыт для различных и неожиданных последствий, форс-мажорных ситуаций, где сознательные усилия субъектов власти и управления явно недостаточны для осуществления намеченной ими программы действий. В этом смысле принятие публичных решений выступает как взаимодействие конкретных субъектов, формирующих свою целевую установку в обстановке, принципиально превышающей их возможности к рациональному целеполаганию и сознательному достижению целей.

К наиболее показательным теориям, сложившимся на методологической основе нормативного подхода, по мнению специалистов, следует относить:

- концепцию ограниченной рациональности (Г. Саймон),

- сетевую концепцию (Д. Ноук, П. Ричардсон, Х.Хекло),

- концепции динамического цикла (Дж. Андерсон, Б. Дженкинс),

- организованного институционализма (Дж. Марч, Дж. Олсен) и др.

Дескриптивное (поведенческое) направление включает:

- бихевиоралистскую модель (Г. Лассуэлл, Д. Лернер),

- модель всеобщей рациональности (К.Эрроу, Э. Даунс),

- инкременталистскую модель (Ч. Линдблом, И. Дрор),

- концепцию групповой репрезентации (Р. Даль, Ф. Шмиттер) (Приложение 2).

В теории ограниченной рациональности главным способом решения задачи является интеллектуальная деятельность человека, направленная на последовательную рационализацию проблемы. Т.е. познавательные (когнитивные) механизмы выступают способом такой интерпретации управленческой ситуации, которая позволяет эффективно осуществлять управленческие действия. Данный метод вполне применим даже при решении мало структурированных задач, где не ясны ни источники проблемы, ни другие параметры, необходимые для их решения. Использование когнитивных технологий позволяет разложить проблему на такие составляющие, которые дают возможности субъекту рационализировать вопрос и выбрать в конечном итоге наиболее приемлемую альтернативу.

Бихевиоралистская модель интерпретирует процесс принятия публичных решений как индивидуальное поведение субъекта, которое регулируется психологическими механизмами, а именно: стимулами, мотивами, эмоциями, установками и реакциями. Решающую роль здесь играют психоаналитические методы в отношении субъектов (акторов), а не институтов. Упор делается на неформальных связях и отношениях, латентных механизмах, социокультурных элементах. Рациональность может проявляться в пошаговой тактике последовательного продвижения к поставленной цели, позволяющей минимизировать риск возможных неблагоприятных последствий при принятии решения для самого субъекта.

Инкременталистская модель определяет, что главное, что движет управляющим субъектом и помогает ему решать поставленные задачи и цели, это его интересы. Именно собственные намерения, а не рационализация действительности, определяют механизмы принятия решений, способ наложения ограничений на выдвигаемые цели и рассматриваемые варианты их достижения. Рациональность в этом случае проявляется в инкрементальной, пошаговой тактике последовательного продвижения к поставленной цели, позволяющей минимизировать возможные для субъекта потери от принятого решения. Метод может быть охарактеризован как метод ветвей, предполагающий учет последовательных ограничений, накладываемых практикой на целевую программу правительственного управленца, которому приходится принимать решения, не имея четкого представления о целях и средствах их реализации.

На базе сочетания инкременталистской модели и теории ограниченной рациональности возникла модель всеобщей рациональности (рационального выбора). Суть заключается в том, что индивид является главным субъектом политического процесса, его поведение основано на максимизации собственных выгод и минимизации издержек, а также осознании им целей, которые он стремится достигнуть с помощью оптимальных средств. В основе лежат бюрократические принципы и законы. Сторонники теории определили, что при принятии решений необходимо избегать выдвижения альтернатив, которые бы исключали поиск взаимовыгодной формулы интересов, а также следует учитывать институциональную среду принятия решений, которая влияет на выбор (52, С.246).

Концепцию групповой репрезентации характеризует группировка отдельных моделей (плюрализм, элитизм, неомарксизм, корпоративизм), основанных на разном понимании роли и значения представительства социальных интересов в управлении и являющихся конкурирующими между собой. Модели принятия политических решений по формированию легитимного субъекта и институциональной иерархии государственной политики определяются способами представительства и характером субъектов государственной политики.

Элитистская модель рассматривает принятие решений избранными или назначенными профессионалами высокого уровня, владеющими информацией и приемами принятия эффективных решений. Элите делегируются нацией полномочия по принятию стратегических решений.

Корпоративистская модель описывает, как в рамках государственной политики происходит согласование интересов различных групп общества через парламентские механизмы и институты гражданского общества, на этой основе и принимаются политические решения.

Плюралистическая модель показывает, как органы государственного управления формируются на основе свободного, равного и пропорционального предпринимательства, что обеспечивает взвешенные политические решения.

Партисипаторная модель учитывает расширение непосредственного влияния народных масс на процесс принятия решений и децентрализацию властных полномочий государственных субъектов путем передачи части правомочий и функций региональным и муниципальным органам и институтам гражданского общества. Партисипативная модель управления предусматривает непосредственное участие сотрудников в процессе принятия решений.

Разработка стратегического курса развития государства, а также решения, связанные с законодательным процессом и оперативным управлением органами исполнительной власти, относятся к политическим. В политическом процессе используются 2 модели разработки и принятия решений законодательными и исполнительными органами власти: активная и представительская.

На основе активной модели законодательные власти устанавливают фундаментальные принципы – конституциональные нормы, которые очерчивают границы возможной стратегии общегосударственной политик. За исполнительными органами закрепляется практическое осуществление стратегических решений на основе технологий оперативного управления.

Представительская модель предоставляет большую свободу действий исполнительной ветви власти: парламенты формулируют предельно общие цели общества и правила управленческой деятельности, правом принятия важных стратегических и оперативных решений наделяются органами исполнительной власти.

Сетевую теорию используют все чаще для описания государственного управления и процесса принятия решений, поскольку в структуре государства всегда присутствовали сетевые элементы управления (формы горизонтальной организации сотрудничества). Поход связан с возникновением в 1970-1980-х годах в политической науке нового институционализма, который уделил большое внимание анализу неформальных институтов и, практик и традиций. Теория сложилась на основе синтеза теории межорганизационных отношений, теорий бизнес-администрирования, неоменеджеризма, классического направления институционального и структурного анализа, теории общественного выбора. Сети представляют собой форму организации управления, центральная роль в которой принадлежит связям, контактам, коммуникациям государственных структур и разнообразных заинтересованных групп, ассоциаций бизнеса, партий, других объединений общественного сектора.

При такой форме организации государственного управления главное значение приобретают не функции, полномочия и прерогативы органов власти, а реальные связи между участниками реализации того или иного проекта. Центральным значением в принятии государственных решений обладает соучастие представителей государства и общественности, что предполагает статусное равенство сторон, отсутствие дискриминации участников управленческой сети. Сеть функционально не разделяет, а интегрирует участников со всеми их ресурсами и предпочтениями, поэтому существенно меняются и процедуры согласования интересов. Главными проводниками выдвижения и согласования интересов становятся коммуникация и образуемые ею формы поддержания контактов сторон, учитывающих особенности как двухсторонних, так и многосторонних связей. Важной основой взаимодействия сторон становятся ресурсы. Обмен ресурсов можно рассматривать в качестве главной технологической и процедурной основы принятия решений. При этом базирующийся на принципах ресурсной коммуникации тип администрирования предполагает кооперативный характер принятия управленческих решений, при котором составной частью интереса каждого действующего агента является интерес контрагента. Важной особенностью сетевого подхода является акцент на процессуальной стороне приятия решений. Главный приоритет отдается установлению и поддержанию контактов, постоянной коммуникации между сторонами, сохранению морального устойчивого характера отношений между участниками проекта, а не просто решению конкретной задачи. К ограничениям, налагаемым на развитие сетевого подхода относятся:

- сохранение в государстве приоритета вертикально-иерархизированных отношений,

- способность переориентации интересов управляющих на групповые цели в противовес общественным,

- нарастание массового падения социальной активности населения,

- незаинтересованность людей в коммуникациях с органами власти, явное преобладание частных потребностей над общественными и групповыми интересами.

В тоже время такое разграничение на практике сделать сложно, поэтому должен присутствовать синтез субъективного и объективного начал, рациональных и иррациональных факторов и компонентов в процессе принятия публичных решений. Поэтому на практике чаще всего имеет место комплексный подход, свидетельствующий о том, что в одних ситуациях целесообразно применять нормативно просчитанные цели и процедуры, а в других – технологии, отвечающие принципам поведенческого подхода. Это объясняется тем, что органы власти и управления решают разнообразные задачи – от выработки политического курса до реагирования на обращения частного лица и используют в своей деятельности не только методики качественного описания ситуации, но и средства формально-количественного анализа.

В силу слабой применимости рациональных и инкременталисткой теорий в чистом виде ведется постоянный поиск компромиссныхк данному процессу теорий. В результате появились теория смешанного сканирования А.Этциони и нормативно-оптимальная модель для выработки тактики И.Дрора (78, С.23). Теория смешанного сканирования предполагает сочетание техник макроанализа и более частных эмпирических методик. На первом этапе проводятся диагностика и оценка управленческой проблемы в широких социально-политических координатах, с применением разнообразных теоретических моделей. Второй этап связан с поиском и определением конкретных значений базовых и вторичных параметров управленческой задачи, определенной на базе избранной ранее модели и задающей границы интерпретации решаемой проблемы. Нормативно-оптимальная модель для выработки тактики состоит в попытке расширения потенциальных возможностей рационального подхода за счет формулировки дискретных инструкций, уточняющих детальную картину ситуации и позволяющих создать хотя и более диверсифицированную, но целостную модель принятия решений.

Отдельной попыткой теоретического осмысления становится синтетическая когнитивная модель принятия государственных решений (78, С.25). Данная модель способна интерпретировать природу процесса принятия государственных решений исходя из понимания его специфики как целеполагающей деятельности, параметры которой в свою очередь заданы интересами, особенностями внутренней организации и иными специфическими параметрами субъекта. В центре такой модели выдвигается государство как особый социальный актор. Поскольку в обществе без конкретного субъекта, а следовательно, его интересов, понимания им ситуации, а также иных персональных параметров в принципе не может существовать ни одна управленческая проблема. Субъект, актор – это в первую очередь носитель особого интереса, наличие которого генерирует проблемы в управленческой деятельности, интерпретирует установленные для целеполагания правила, а также предполагает ту или иную ответственность за занятую этим субъектом позицию и последствия принимаемых решений. Чем сложнее процесс, тем выше роль человеческого фактора в целом и уровня зависимости процесса принятия решений от качества управляющего субъекта.

Характер управления существенно меняется при использовании электронных технологий осуществления правительственных функций. Современной теоретической разработкой в данном направлении является теория электронного правительства. Теория электронного правительства появилась в связи с развитием Интернета и практическим преобразованием ряда государственных функций на основе применения новых информационных технологий. Поэтому электронное правительство это применение информационных и коммуникационных технологий для совершенствования ежедневной деятельности правительства.Понятие электронного правительства характеризует деятельность исполнительной ветви власти, а в сочетании с термином «самоуправление» характеризует отношения государства со структурами общества. В расширительном значении оно может пониматься как электронное государство. Основной управленческий смысл данной теории направлен, с одной стороны, на переориентацию органов государственного управления на использование новых информационно-коммуникативных технологий, а с другой – на трансформацию государства как особого института и его качественное преобразование как органа управления. И тот и другой тип преобразований свидетельствует о формировании в государстве такой технической (кадровой, организационной) инфраструктуры, которая позволяет его органам власти и управления осуществлять своими функции на основе установления массовых цифровых коммуникаций со своими контрагентами. При этом корректируются функции государства как субъекта управления: принципиальной задачей его органов становится переработка специализированных информационных потоков и установление устойчивых контактов с различными социальными аудиториями при использовании маркетинговых и немаркетинговых технологий. Наиболее устойчивыми типами электронных коммуникаций в этом случае являются:

- взаимодействие государственных органов различного уровня, предполагающее обеспечение совместимости стандартов хранения информации и документооборота, подключение к единым компьютерным сетям органов государственной власти и управления различного уровня, реализацию программ по информатизации различных отраслей, создание межведомственных, региональных и местных информационных систем и баз данных (government to government – G2G),

- обеспечение взаимодействия между органами государственной власти и коммерческими организациями, ведущего к развитию механизмов электронной торговли, развитию конкурентоспособного производства товаров и услуг в сфере информационных и коммуникационных технологий, совершенствованию управления поставками продукции для государственных нужд (government to business – G2B),

- обеспечение прав граждан на свободный обмен, поиск, передачу, получение, производство и распространение) информацией, лежащей в основе интенсификации международного сотрудничества (government to citizen – G2C).

Данные типы коммуникаций определяют три основных элемента электронного правительства (45, С.184):

- электронную демократию и участие – предназначены для формирования общественного мнения и выработки решений через электронные средства (голосование, социальные сети и т.д.);

- электронные производственные сети – формы сотрудничества между публичными, публичными и частными институтами через электронные средства;

- электронные общественные услуги. – предназначены для предоставления услуг во благо получателей, частных лиц или компаний через местные, региональные или национальные порталы.

Поэтому на основе электронных технологий государство предполагает более успешно достигать такие цели как:

- укрепление и расширение форм сотрудничества между обществом и государством;

- содействие социально-экономическому развитию общества и его граждан;

- быстрое и эффективное реагирование органов власти и управления на изменяющиеся условия деятельности в государстве;

- оптимизация процесса предоставления государственных услуг гражданам и юридическим лицам, а также сокращение стоимости услуг;

- повышение эффективности внутриорганизационных отношений в государственном управлении и местном самоуправлении;

- развитие кадрового потенциала государственного управления;

- повышение ответственности государственных и муниципальных служащих, поощрение их инициативы;

- повышение уровня прозрачности государственного и местного самоуправления в целом.

Техническое перевооружение всей системы государственного управления, необходимое для практики электронного правительства, подразумевает

–развитие систем межведомственного электронного документооборота и внедрение стандартов электронного делопроизводства,

- координацию деятельности органов власти в сфере информатизации,

- разработку и внедрение комплексных систем обеспечения информационной безопасности государства.

Все это открывает новые возможности для мониторинга социальных процессов, ускорения разных рутинных операций (например, оформление таможенных документов, регистрации юридических лиц, выдачи лицензий и сертификатов), координации действий органов власти, совершенствования замещения вакантных должностей в государственном аппарате и т.д.

В практике принятия публичных решений любая теоретическая модель служит для некоторого упорядочения реальной действительности и ее формализации и стандартизации. Поэтому такое упорядочение всегда будет являться неизбежным упрощением, схематизацией объективной реальности с целью разработки и принятия необходимого решения

Дата добавления: 2015-08-02