Какими методами осуществляется лоббирование?

- цивилизованный (легитимный) лоббизм связан с использованием различных законных методов воздействия с целью создания определенного впечатления у принимающего решение субъекта по поводу той или иной проблемы (освещение в СМИ вопроса под необходимым ракурсом, организация пиар-акций, организация массовых звонков и писем граждан, проведение социологических опросов),

- теневой лоббизм подразумевает продвижение интересов, используя незаконные или околозаконные методы(подкуп чиновников и депутатов, силовое давление, шантаж, угрозы)лоббизм,

- прямой лоббизм осуществляется целенаправленно в непосредственной работе с субъектом принятия решения (депутатом, ответственным чиновником) с целью удовлетворения конкретного лоббистского интереса (непосредственные контакты и участия в партийных мероприятиях, оказание экспертных услуг, манипулирование эксклюзивной информацией и т.д.)

- косвенный лоббизм связан с пиар-технологиями, организуются за пределами государственных органов без указания конкретного адресата с целью формирования определенного мнения у субъекта принятия решений по нужному вопросу (специальные рекламные компании, митинги и забастовки, публикации в СМИ– см. Приложение 7).

Еще одно классификационное представление лоббистской деятельности можно сформировать по следующим типам:

- объект лоббирования – исполнительные, законодательные, судебные органы власти,

- взаимоотношения объекта и субъекта лоббирования (согласно теоретическим подходам) – плюралистический и корпоративный лоббизм,

- механизм достижения целей – публичный и кабинетный лоббизм,

- время действия – долгосрочный, или постепенный, и краткосрочный, направленный на принятие одного или нескольких небольших по объему решений.

Некоторые ученые отдельно выделяют такую разновидность лоббизма как информационный лоббизм, который включает набор методов влияния на принятие необходимого решения с помощью производства и распространения информации (52, С.225).Он имеет персональную направленность (конкретному чиновнику, политику, от которого зависит принятие решения). К методам информационного лоббизма относят:

- личные контакты заинтересованных лиц с политиками или чиновниками, которые принимают необходимое решение;

- распространение информации в СМИ;

- распространение информации по другим коммуникационным каналам (снабжение статистическими материалами, аналитическими записками и т.д.);

- формирование общественного мнения - как вспомогательное средство давления (организация социологических опросов, писем и обращений и т.д.).

Стоит рассмотреть практику осуществления лоббистской деятельности на примере главного субъекта принятия публичных решений и соответственно генерирующего условия для проведения лоббистских технологий – Государственной Думы РФ (81). Основными участниками лоббистской деятельности в Государственной Думе являются:

1. Совет Госдумы – руководящий орган нижней палаты российского парламента, в его состав входят руководители депутатских объединений с правом решающего голоса, заместители председателя и председатели комитетов – с правом совещательного голоса. Лоббистские возможности:

- принятие решения о включении законопроекта в примерную программу законопроектной работы;

- назначение соответствующего комитета Государственной Думы ответственного за подготовку законопроекта;

- принятие решения о проведении парламентских слушаний;

- решение иных вопросов организации работы Государственной Думы в соответствии с регламентом.

2. Депутатские объединения: фракции и депутатские группы. Депутатские объединения имеют особые возможности лоббистской деятельности. Депутатская фракция представляет собой депутатское объединение, сформированное на основе избирательной группировки («Единая Россия»: «Единство», ЛДПР, КПРФ и т.д.). Лоббистские возможности:

- решение вопросов формирования руководящих органов Государственной Думы и ее Аппарата;

- подготовка и организация законодательной работы;

- контроль за выполнением федеральных законов;

- отслеживание и оценка поведения, как политических оппонентов, так и союзников;

- поддержка правил политической игры, а в некоторых случаях и интриги (61, С.55).

Депутатские группы это депутатское объединение, численностью от 55 человек, которое образовывается депутатами, не вошедшими во фракции. Формируются в основном депутатами-одномандатниками и занимаются ярко выраженным региональным лоббизмом. Но группы уходят в небытие, поскольку президентские инициативы по реформированию избирательного законодательства делают их существование невозможным (переход на партийную систему выборов Госдумы).

3. Комитеты и комиссии Государственной Думы. Образуются комитеты и комиссии на основе принципа пропорционального представительства депутатских объединений. Численный состав каждого комитета и каждой комиссии определяется Госдумой, и официально установлен от 12 до 35 депутатов палаты. В каждом комитете есть подкомитеты. Лоббистские возможности:

- внесение предложений по формированию примерной программы законопроектной работы Госдумы на текущую сессию и календаря рассмотрения вопросов Госдумой на очередной месяц;

- осуществление предварительного рассмотрения законопроектов и их подготовку к рассмотрению Госдумой;

- осуществление подготовки проектов постановлений Госдумы;

-осуществление подготовки заключений по законопроектам и проектам постановлений, поступившим на рассмотрение Госдумы;

- организация проводимых Госдумой парламентских слушаний;

- выдача заключений и предложений по соответствующим разделам проекта федерального бюджета и т.д.

Самые популярные комитеты Госдумы: по бюджету и налогам; по энергетике, транспорту и связи; по труду и социальной политике; по конституционному законодательству и государственному строительству; по промышленности, строительству и наукоемким технологиям; по экономической политике, предпринимательству и туризму; по собственности; по безопасности; по образованию и науке; по вопросам местного самоуправления; по делам Федерации и региональной политике; по проблемам Севера и Дальнего Востока и др.

4. Неофициальные (неформальные) объединения Госдумы (с Госдумы второго созыва). Количество превысило 30 и мнению экспертов, стали являться основной организационной формой лоббизма. Более половины депутатов входят в определенное объединение и являются, как правило, членами не одного такого объединения. Направления:

- хозяйственно-экономическая деятельность («Энергия России», «Деловая Россия»),

- на основе географического признака и представляют интересы региона («Север России», «Юг России», «Сибирское соглашение»),

- на основе профессиональных интересов граждан («Юристы России», «Граница России», «Стратегия будущего»),

- объединенные идеей о роли и месте России в современной мире («Евразия», «Вектор развития», «Зубр», «Европейский клуб»).

5. Авторитетные депутаты Государственной Думы, через которых ведется основная лоббистская работа. С перечнем таких депутатов можно познакомится на сайте lobbing.ru. Критерии отнесения к данной группе:

- устойчивая связь с исполнительной властью (Борис Грызлов) через занимаемую государственную должность до избрания в Госдуме или земляческие связи с правящей группой (Президентом и его ближайшим окружением),

- устойчивая связь с отраслевыми (Владимир Дубов) и региональными (Георгий Босс) группами,

- общий депутатский стаж работы (Олег Морозов),

- ораторские способности и наличие харизмы (Франц Клинцевич),

- общепризнанный профессионализм и энциклопедичность знаний (Александр Шохин).

6. Аппарат Государственной Думы. В составе аппарата 12 структурных подразделений-управлений (по данным 2004 года), а наиболее важные из них: Административное управление, Информационно-аналитическое управление, Организационное управление, Правовое управление, Пресс-служба. Их лоббистские возможности определяются задачами, которые они выполняют. Например, возможности Правового управления делятся на две группы: экспертные лоббистские возможности (информационное заинтересованное воздействие на депутатов в порядке консультаций по тем или иным аспектам российского законодательства) и физические лоббистские возможности (намеренное затягивание правовой экспертизы по тому или иному законопроекту).

7. Официальные представители исполнительной власти в Государственной Думе. К основным представителям относятся: У полномоченный представитель Президента РФ в палатах Федерального Собрания, Уполномоченный представитель Правительства РФ в палатах Федерального собрания и статс-секретари ключевых министерств и ведомств. Их основная функция – активное отстаивание интересов органов исполнительной власти в нижней палате Федерального собрания. По мнению многих экспертов, исполнительная власть, представленная Правительством РФ и Администрацией Президента РФ, является одним из самых сильных лоббистов на российской политической сцене.

Формы лоббистской деятельности в Государственной Думе разнообразны и представлены в основном в органах представительной власти.

1. Проекты законов РФ о поправках к Конституции РФ, в проекты ФЗ и федеральных конституционных законов, в законопроекты о внесении изменений и дополнений в действующие законы РФ. Составление законопроектов и вынесение их на обсуждение парламента практикуются как самими лоббистами, так и органами законодательной и исполнительной власти с участием заинтересованных групп. Цена инициативы закона со стороны депутатов нижней палаты парламента обойдется заинтересованной стороне примерно в 40-80 тыс. долларов (в зависимости от того, кто, когда, при каких обстоятельствах обращается к конкретному лоббисту).

2. Поправки к законопроектам в форме замечаний и предложений (рекордсмены – поправки в Налоговый кодекс и Бюджетный кодекс).

3. Проекты постановлений и заявлений Государственной Думы или Комитетов Государственной Думы (основной субъект-лоббист – пресс-служба Госдумы).

4. Запросы депутатов Председателю Правительства РФ, членам Правительства РФ, Генеральному Прокурору РФ, Председателю ЦБ РФ, председателю ЦИК РФ, председателям других избирательных комиссий, председателям комиссий референдума, Председателю Счетной палаты РФ, руководителям иных федеральных органов государственной власти органов государственной власти субъектов РФ и органов местного самоуправления, руководителям государственных внебюджетных фондов, органов государственной и муниципальной власти. Запросы осуществляются по вопросам, входящим в компетенцию данных органов и должностных лиц. Направление депутатского запроса оглашается на заседании Госдумы. Депутатский запрос считается самой дешевой услугой на рынке лоббизма.

5. Лоббистское назначение депутатского запроса. Используется как прием пиара для оказания давления на чиновников (цель – «не трогать «конкретных людей, за которыми стоят влиятельные властные лица) или информационного повода для средств массовой информации (цель – инструмент воздействия на бизнес). Стоимость такого запроса в диапазоне от 1 до 5 тыс. долларов, может доходить и до 10 тыс. долларов.

6. Фракционный запрос. Делается от одной или нескольких партий, показывая тем самым, насколько данный вопрос важен для заказчика. Стоимость от 10 тыс. долларов, которые идут, чаще всего, в партийную кассу.

7. Парламентский запрос от Государственной Думы Председателю Правительства РФ, членам Правительства РФ, Генеральному Прокурору РФ, Председателю ЦБ РФ, Председателю ЦИК РФ, председателям других избирательных комиссий, председателям комиссии референдума, Председателю Счетной палаты РФ, руководителям иных федеральных органов государственной власти органов государственной власти субъектов РФ и органов местного самоуправления, руководителям государственных. внебюджетных фондов, органов государственной и муниципальной власти. Запросы также осуществляются по вопросам, входящим в компетенцию данных органов и должностных лиц. Этот вид запроса принимается большинством голосов от общего числа депутатов Госдумы, поэтому является сложным и цена может достигать 100 тыс. долларов.

8. Проведение парламентских слушаний, совещаний, «круглых столов», семинаров, и др. мероприятий, связанных с законодательной деятельностью. Цель – ускорение движения по думским коридорам законопроектов, связанных с темой слушаний.

9. Создание депутатских объединений (депутатских фракций и депутатских групп). Цель – объединение для совместной деятельности и консолидированного отстаивания единой позиции по вопросам, рассматриваемым в Госдуме.

10. Создание специальных (отраслевых) комиссий (существуют на временной основе) и комитетов (существуют на постоянной основе) с целью лоббирования. Поэтому многие комитеты создаются в ходе политического торга, за участие в них ведется борьба в парламенте.

11. Доклады и содоклады по конкретным вопросам, по которым выступает представитель депутатской фракции или группы. Он может выступать в прениях по одному и тому же вопросу не более 2 раз. Продолжительность доклада не более 30 мин., содоклада – не более 20 мин., для заключительного слова – 15 мин., для выступающих в прениях -10 мин., для повторного заключения – 5 мин.

12. Выступления в профильных комитетах законодательного органа, как депутатов, так и заинтересованных лоббистов и экспертов.

13. Проведение пресс-конференций депутатской фракции (депутатской группы) или встреча фракций с избирателями по конкретном вопросу с освещением их в СМИ для возбуждения общественного мнения.

14. Организация пропагандистских кампаний в СМИ по поводу готовящимся или принятых решений с целью психологического давления на депутатов.

Простая «покупка» депутатских голосов считается среди лоббистов непрофессиональным приемом работы. Поэтому на практике успешный лоббист применят различные технологии, позволяющие ему решать поставленные задачи. Технология лоббизма это совокупность средств, форм, методов и процессов воздействия заинтересованных групп на органы власти и управления, окружающую среду и друг на друга.

К технологиям грамотного лоббирования относятся следующие типы.

1. Поиск внешних сторонников (поиск заинтересованных в данном вопросе других компаний и организаций).

2. Сбор полезной информации (на ключевых работников аппарата или депутатов Государственной Думы, выяснения их биографий, интересов, слабостей и т.д.) - начальный этап лоббистской деятельности.

3.Поиск внутренних сторонников (поиск сотрудников аппарата и депутатов, которые могли бы поддержать предложения лоббиста из своих собственных политических, финансовых или моральных убеждений) – следующий этап.

4.Постоянно текущая информированность (постоянный мониторинг решений органов государственной власти, настроений и необходимых материалов).

5.Участие в разработке документов (помощь работникам органов государственной власти в разработке необходимых документов с определенной степенью влияния на них).

6.Оценка всего круга возможностей. Направления деятельности лоббиста:

- защита и представительство интересов клиентов посредством лоббирования или «торпедирования», принимаемых в Госдуме законопроектов,

- поддержка корпоративных продаж при закупках, проводимых органами государственной власти,

- поиск достоверной информации с целью продажи заинтересованным лицам, - оценка действий государственной власти и прогнозирование ее дальнейших шагов.

Отдельно следует характеристику способам легитимного и теневого лоббизма. Наиболее эффективные способы легитимного лоббизма включают в себя:

- освещение проблемы в СМИ и информационных агентствах под нужным углом,

- проведение социологических опросов и рейтингов,

- принятие мер для того, чтобы кураторство над законопроектом было поручено «удобному» комитету,

- раскладывание по депутатским ящикам газет и журналов с «полезными» статьями, рейтингами, социологическими опросами,

- включение «полезных» публикаций в подготавливаемые думской пресс-службой обзоры СМИ,

- организация пресс-конференций, парламентских слушаний, а также при необходимости митингов, забастовок,

- прием grass roots lobbing, который заключается в массовом и организованном направлении писем и телеграмм от населения на имя объекта лоббирования с требованием поддержать определенное предложение; организация массовых акций в поддержку позиций, которая выгодна компании. Используются также такие виды психологического давления на депутатов и представителей исполнительный власти, как постоянные звонки, личные визиты влиятельных деятелей, местных избирателей и т.д.

Способы теневого лоббизма характерны тем, что на поверхности видно только само решение и тот, кто представляет и принимает решение. Остальные субъекты и вопросы вознаграждения – в тени. К данным способам относятся:

- эффект неожиданности,

- эффект «корпоративности»,

- параллельное внесение удобного законопроекта,

- эффект открытого и закрытого голосования,

- эффект подмены законопроекта на этапах его чтения,

- эффект благоприятного времени,

- эффект «лоббирования от противного» (депутатская «разводка»),

- депутатский патронаж, применяемый одиозными депутатами или депутатами из скандальных партий,

- эффект «личных связей» или коридорный лоббизм.

2. Бюрократические аспекты принятия публичных решений

Понятие бюрократия впервые было употреблено французским экономистом Винсентом де Гурне и в момент своего образования имело негативный смысл: термин подразумевал, что бюрократы-чиновники отнимают реальную власть у монарха (при монархии) или у народа (при демократии). Исходя из буквального значения, бюрократия часто понимается как синоним административного управления, а также данным термином обозначается рационально организованная система управления, в которой работают компетентные служащие на должном профессиональном уровне. В более широкой и частой трактовке и в политической лексике бюрократия рассматривается в негативном смысле в качестве своеобразного «контруправления». Поэтому следует различать категории бюрократии и бюрократизма.

Данные явления имеют две точки зрения: традиционную и по М. Веберу. Традиционный подход определяет бюрократию и бюрократизм как рутину в деятельности государственных чиновников, их медлительность, усложнение и торможение организационных процедур, и игнорирование реальных потребностей, нужд и интересов общества, не делая принципиальных различий между ними. Взгляд М. Вебера отражен в его произведении «Политика как призвание и профессия», где он подвергает анализу легитимные типы государства: патриархальный, харизматический и легитимный. Легитимный тип управления был назван «рациональной бюрократией» и представляет собой идеальный тип формально-рационального государственного управления. Рациональную работу обслуживающих политических руководителей чиновников и работу учреждений, в которых каждый элемент работает максимально эффективно, М. Вебер назвал бюрократией. В противоположность М. Веберу, К. Маркс говорил о государстве как частной собственности бюрократии: бюрократия это «государственный формализм гражданского общества; замкнутое общество в государстве; мнимое государство; спиритуализм государства» (Цит. по 37, С.32).

Возникновение бюрократии связано с возникновением государства, политической власти, когда появляется экономическая и административная соподчиненность, зависимость одной части государственных структур (аппарата) от другой (политических деятелей). После этого в ситуациях плохой работы чиновников стали вести речь не о бюрократии, а о бюрократизме. Бюрократические принципы требовались административной системе, которая должна была соответствовать сложным задачам по управлению массовым индустриальным обществом, а не локальной экономикой, которая была приспособленной к природным циклам и политическим нуждам немногочисленных элит.

При описании идеальной бюрократической организации, М. Вебер выделил некоторые типичные ее особенности:

- специализация и разделение труда. Каждый сотрудник имеет определенные обязанности и виды деятельности, которые не могут дублировать сферу полномочий других членов организации.

- вертикальная иерархия. Каждый человек, который входит в эту вертикальную иерархию, руководит нижестоящими людьми и в свою очередь, подчиняется вышестоящим. Благодаря этому осуществляется контроль за деятельностью каждого элемента организации.

- четкие правила. Деятельность каждого члена организации регламентирована правилами, цель которого – рационализация всего процесса управления.

- обезличенность взаимоотношений. В идеальной бюрократии личные отношения, чувства и предпочтения не и грают роли. Этот принцип является единым для взаимоотношений внутри организации и в ее отношениях с внешними партнерами. Набор новых сотрудников проводится на основе соответствия определенным объективным критериям также вне зависимости от личных знакомств и привязанностей.

Бюрократия, представляющая рациональную деятельность государственных органов власти и управления, естественно отличается от бюрократизма, который являет собой искаженную деятельность данных органов по удовлетворению собственных, корпоративных интересов. Таким образом, бюрократия нацелена на добросовестное (в ее понимании) обслуживание общества, бюрократизм – ориентирован на обслуживание себя. Разница между ними зыбкая и при определенных условиях эти явления могут перейти из одного в другое. При наращивании «автономности» государственных органов от общества и отстраненности от его глобальных и текущих проблем происходит переход в бюрократизм. Под воздействием эффективного общественного и государственного контроля бюрократизм может стать рациональной бюрократией.

Сама по себе бюрократия ни хороша, ни плоха. Это особая технология, метод со своими достоинствами и недостатками, который может быть применен в различных сферах человеческой деятельности. Основным признаком бюрократии является систематическое разделение труда, при помощи которого административные проблемы разбиваются на ряд поддающихся решению задач, относящихся к сфере деятельности различных должностных лиц и координируемых в рамках централизованной иерархии.

В государственной деятельности (работа государственного аппарата) как раз необходимо использовать бюрократические методы. Рациональная бюрократия это имманентное свойство любой системы государственного управления. Для бюрократии характерна вера в авторитет вышестоящего руководства, в механизм установленных формальных действий, готовых принципов и традиций, что определяет ее как особую систему отношений, постоянно совершенствующей в направлении утверждения своего господства. Организация работы государственного аппарата на данном этапе своего развития должна быть формализованной, т.е. бюрократической. Бюрократическая модель это жесткая организационная структура, где все обязанности носят технологический характер, а управление осуществляется путем приказов и распоряжений, идущих сверху вниз, а информация о выполнении принятых решений (обратная связь) – снизу вверх. Бюрократия занимает центральное место в историческом процессе модернизации.

В советское время бюрократический механизм определялся функциональностью административно-командной системы управления государством. Главной особенностью являлся ее партократический характер, означающий, что помимо государственной власти в государстве сформировалась еще одна власть – партийных органов, которая подчинила себе все остальные формы власти (47, С.451). Еще одной чертой являлся тоталитаризм, огосударствление всех сфер и отраслей социальной действительности. Это обусловило произвол и злоупотребление властью, почти полную социальную незащищенность граждан, трудовых и территориальных коллективов.

В настоящее время бюрократия является противником широкого участия народных масс в управлении общественными делами в государстве, абсолютизирует роль централизации, не поддерживает самоорганизацию и самоуправление и мешает развитию различных форм демократии. На современном этапе социокультурный аспект бюрократии представляет свод правил формального отношения к долгу, взяточничества, своекорыстия, некомпетентности и игнорирования интересов отдельных граждан и общества в целом. Вследствие чего социальные последствия соблюдения таких правил способствуют:

- повышению уязвимости государственных целей, направленных на реализацию ценностей духовной свободы, предпринимательства, рынка, демократии;

- постоянному воспроизводству коррупции и других социально-политических болезней государственного аппарата;

- смешению административной и политической сфер управления государством;

- снижению качества процедур и результатов при принятии публичных решений.

Социальными предпосылками современной бюрократии являются (47, С.452):

1. Отставание деятельности управляющей подсистемы (субъекта управления) от уровня деятельности управляемой подсистемы (объекта управления). Относительно простая управляющая система, которая была создана на постсоветском пространстве, столкнувшись с процессом усложнения общества, пытается решать возникшую проблему двумя путями. Во-первых, за счет самоусложнения, что приводит к безудержному росту аппарата управления, увеличению уровней иерархии, быстрым темпам различного документооборота и пр. Во-вторых, за счет упрощения управляемой подсистемы, что повлекло за собой стремление унифицировать ее элементы и структуры, а также к единообразию и стандартизации их функций.

2. Отсутствие или несовершенство механизмов контроля со стороны объекта управления (управляемой подсистемы) за деятельностью субъектов управления. Речь идет о неразвитости форм общественного контроля за работой политического руководства государства и его административного аппарата. Несовершенны основные элементы данного механизма такие, как правовые регламенты, гласность, демократия и пр., что на практике приводит к злоупотреблениям, беззаконию и искажениям, характерным для российской системы государственного управления.

Причинами, которые способствуют бюрократическим проявлениям в процессе принятия публичных решений, являются (78, С.340):

- постоянно воспроизводимый примат управленческих и правящих структур над функциями, а последних над практикой отношений с гражданами;

- тенденция к постоянной централизации правления и суждения полномочий общественной самоорганизации;

- расширение численности чиновничества, которое рассматривается в качестве главного инструмента ликвидации институциональных дыр.

Социальная природа бюрократии направлена на то, чтобы скрыть все, что может вызвать нежелательное вмешательство в дела аппарата государственных органов и политического руководства, в подрыв их беспредельной власти. Считается, что бюрократия государственных структур возрастает прямо пропорционально росту закрытости и времени функционирования этих структур.

При характеристике базовых ценностей и приоритетов бюрократии в России следует выделять такие ее параметры, как (78, С.341):

-постоянное стремление к преувеличению своих служебных полномочий, усилению вертикальной стилистики построения организации власти и управления;

- понимание управления как формы личного контроля над людьми;

- позитивное отношение к различным проявлениям своеволия и самовластия при осуществлении служебных функций, наличие приоритетов власти по сравнению с влиянием;

- рассмотрение отношений с гражданами в рамках схемы «начальник-подчиненный»;

- склонность к манипулированию людьми и информацией ради собственной выгоды;

- стремление к постоянной подмене служебных отношений неформальными, межличностными;

- неясность выражения собственных позиций в сложных управленческих ситуациях и при оппонировании мнению начальства;

- постоянное использование техник блефования, нечестных трюков по отношению к гражданам при исполнении служебных полномочий;

- необязательность и низкая ответственность, ненадежность как партнера;

- слабость репутационных параметров в мотивационной картине государственного служащего;

- недооценка организационных аспектов государственной управленческой деятельности;

-низкая моральная ответственность за принимаемые решения и манифестацию личных убеждений при оценке проблемы и поиске решений;

- низкий статус политических ценностей и ориентация в основном на властные и статусные ресурсы оппозиции;

- статусная лояльность, низкая роль понятий о долге, ответственности, личной репутации при исполнении полномочий.

Бюрократизм это искаженная форма государственного управления, система политического и социального руководства, которая основан на отрыве органов власти от воли членов общества и направлена на удовлетворение своих корпоративных и узкокорыстных интересов (47, С.455). На практике он проявляется при отрыве органов власти от общества (электората) и связан с иерархической структурой власти и социального управления в обществе, жестким механизмом власти, стоящим над законом и волей членов общества. Это значит, что государственное управление превращается в бюрократизм тогда, когда начинает замыкаться на самом себе, перестает ориентироваться на задачи конкретных социальных организаций, общества в целом, и сосредотачивается на удовлетворении собственных потребностей.

Существует принципиальное различие между бюрократизмом и государственностью, за которую первый стремится себя выдать. Бюрократизм это все-таки извращенная в угоду отдельным лицам и социальным группам государственность, и может распространяться не только в сфере государственной власти, но и в любой области социального управления.

Низкий уровень заработной платы государственных служащих, отсутствие зависимости оплаты труда от эффективности работы способствует желанию использовать свой административный ресурс для получения материальных и иных выгод, что способствует периодическому росту числа должностей (особенно заместителей руководителей федеральных органов исполнительной власти), которые влияют на финансовые и ресурсные потоки. О действии закона бюрократических реорганизаций говорит В. Д. Граждан: с каждой реорганизацией число рядовых сотрудников уменьшается, а число начальников увеличивается. Как отметил Г.А. Сатаров (Фонд ИНДЕМ), государственные должности стали товаром, они хорошо продаются.

Одну из серьезных форм бюрократизма представляют административные барьеры, которые, по сути, являются наиболее эффективной возможностью чиновников извлекать личную выгоду на основе узаконенных и входящих в их компетенцию правовых установлений. Выгода вытекает от разрешения пользоваться или обходить данные установления за определенное вознаграждение. В России административные барьеры возникли в конце 80-х годов XX века в период перестройки, когда при министерствах ив ведомствах возникли различные фирмы, где следовало получать лицензии, регистрации, аккредитации и пр. Первоначально происходило перераспределение части средств (а не воровство бюджетных ресурсов) бизнеса в свою пользу.

К административным барьерам для бизнеса (в основном они встречаются на его пути) относят (74):

- регистрацию предприятия,

- лицензирование деятельности,

- согласование проектной документации,

- сертификацию,

- идентификацию и маркирование,

- регистрацию товарных знаков и доменных имен,

- деятельность различных инспекций и надзорных органов.

В многообразии проявлений бюрократизма все же выделяют некоторые его особенности (43):

1. Различные формы превращения деятельности отдельных административно-управленческих органов (либо некоторых сторон их деятельности) в самоцель. На практике это приводит к формализму, бумаготворчеству, местничеству, ведомственности, безразличию к судьбе человека, к конечным результатам общих усилий. Бюрократ везде и всегда стремится выдавать формальное за содержание, а содержание – за нечто формальное.

2. Различные формы административного волюнтаризма и субъективизма. Диапазон данных проявлений от принятия теоретических и практических необоснованных решений до пренебрежения установленными принципами, правилами, нормами, законностью. Это неумение и нежелание учитывать последствия принимаемых решений, «телефонное право», безропотная исполнительность, использование служебной информации в личных целях.

3. Консерватизм и догматизм, различные формы административного ограничения участия общественности в управлении, недоверие к общественной инициативе. Сюда относятся чинопочитание и сознательный отказ от сколько-нибудь серьезных самостоятельных решений и действий, сведение управленческой деятельности к ожиданию указаний «сверху» и применению инструкций, приложение административного стандарта к изменяющейся действительности, попытки подменить общественную инициативу администрированием, различные формы выхолащивания подобной инициативы. Здесь имеет место классическое проявление бюрократизма – административная пассивность.

4. Различные формы использования экономических, политических и идеологических средств, которые находятся в должностном распоряжении, в корыстных целях. Это карьеризм, протекционизм, приписки, взяточничество и другие формы использования административных функций в личных целях.

По данным социологических исследований, можно выделить ряд факторов (по мере их значимости), которые в наибольшей степени определяют негативные оценки россиянами явления бюрократизма (в различных институтах власти и управления) (77).

1. «Оторванность от народа», т.е. фактически отказ государственных структур от заботы о базовых социальных потребностях граждан, опора властей не на широкие социальные слои, а на собственную бюрократию, силовые структуры и политическую демагогию. Поэтому аппарат управления теряет контроль над ситуацией. Такое мнение скалывается из следующих убеждений:

- аппарат не знает подлинных нужд населения, его трудности, сами живут хорошо, занимаются бумаготворчеством и заседаниям;

- чиновники пользуются льготами, привилегиями, хотя в свое время сами выступали против них;

- руководители заняты не государственными делами, а борьбой за сохранение власти и себя в этой власти;

- никто из «столоначальников» не советуется с народом.

2. «Расхождение между словом и делом», «размывание» в обществе вообще и в управленческих структурах в частности таких норма нравственности, как порядочность, честность, ответственность, исполнительность. Суждения:

- придя у к власти, многие поступают прямо противоположно тому, о чем говорили, к чему призывали раньше;

- власти скрывают правду или просто лгут.

3. Взяточничество и коррупция постоянно поражают «конторы» и «управления», за громкими заявлениями и оценками нередко просматривается личная выгода.

Поэтому бюрократизм это не просто монополизация осуществления власти аппаратом, а, по сути, вторая власть, разлагающая единую систему власти. Это антидемократическая форма управления, выросшая на почве исторически закономерного процесса выделения управления в особый вид общественного труда, профессионализации аппарата управления и наделения его необходимыми для управления властными полномочиями.

Дата добавления: 2015-08-02