Виды и типы публичных решений

В любом обществе принятие решений выступает универсальным механизмом и формой целенаправленной деятельности любых общественных субъектов. Это один из тех стержневых процессов, которые присутствуют во всех сферах и на всех уровнях деятельности. Он определяет постоянную необходимость взаимодействия различных субъектов между собой по самым разным поводам, которые в ежедневной социальной практике или при решении публичных задач постоянно действуют в формате оценки складывающейся ситуации, выдвижения соответствующих своим интересам целей, рассмотрения альтернатив их достижения, реализации задач.

Принимая управленческие решения, орган государственной власти реализует возложенные на него полномочия для выполнения задач и функций в рамках своей компетенции, т.е. реализует государственный, иначе - публичный, интерес. Деление всех форм управленческих решений по любым основаниям условно, так как они тесно взаимосвязаны, накладываются одна на другую. Но все же они различны по своему юридическому значению. Эффективность управленческой деятельности в немалой степени зависит от умелого их сочетания.

Наиболее характерные свойства государственно-управленческих решений заключаются в следующем. Решения, принятые органами государственной власти и оформленные как правовые акты, характеризуют юридическую значимость предписанных ими действий. Наряду с этим установленные в них меры обычно обязательны для исполнения. Отсюда выделяется такая черта государственного решения, как его директивностъ, обязательность. Будучи властным актом, государственное решение, как правило, обязывает, предписывает, запрещает, уполномочивает, лишает, прекращает, разрешает, поощряет, наказывает и т.д. Властность проявляется в одностороннем принятии такого решения, которое поэтому не может быть результатом договора сторон.

Публичные решения государства отличаются также активной организующей, созидательной ролью. Для государственного управления и принимаемых в процессе его осуществления решений характерна обычно не одна, а несколько целей, связанных между собой. Выделяется и такое важное свойство государственных решений, как наличие системы правил, определяющей порядок их разработки, обсуждения, принятия, вступления в силу, внесения изменений и отмены. Регламентация в данном случае служит прочной гарантией ведущей роли решений государственных органов в реальных управленческих процессах. Таким образом, можно отметить параметры, свойственные всем видам управленческих решений, которые принимаютсягосударством. К ним относятся:

1) наличие субъектно-объектных отношений;

2) содержательность решений - информация о том, что должно быть сделано и для чего (в каких целях) и т.д.;

3) процедура принятия решения;

4) форма решения;

5) время действия решения.

Государственные решения касаются всех и каждого человека в государстве, определяя цели и способы осуществления жизненных планов, поскольку в таких решениях находят свое законодательное закрепление нормы поведения и взаимодействия всех социальных субъектов (индивидов, социальных групп, институтов, организаций). Поэтому публичные решения имеют социальную природу, осуществляя свое прямое воздействие не на природную или техническую среду, а на людей. Цель их побуждающего воздействия - мобилизовать людей на практическое (материальное) преобразование социальной реальности.

Публичные решения различаются по характеру (видам) и типам. Многообразие общественных отношений, требующих государственного вмешательства, порождает множество видов публичных решений и соответственно действий властного характера.

Основным критерием для выделения видов публичных решений является категория субъектов государственной власти и управления, которые принимают те или иные решения. В данном аспекте мы имеем политические и административные решения.

Политические решения составляют первичный уровень государственных решений, административные решения являются вторичными, имеющими подчиненно-вспомогательное значение. Эта иерархия вытекает их характеристик власти, которая отвечает за то или иное решение. Политическая власть – слой государственной элиты, сформированный в результате демократических выборов и назначений высших должностных лиц главой государства. Административная власть – государственный аппарат, состоящий из назначенных чиновников и государственных служащих.

Политическое решение – это концентрированное выражение политической деятельности, отражающее намерение политической организации или политика произвести изменения в политической ситуации (59, С.217). Политические решения принимаются по наиболее важным общественно значимым проблемам политическим руководством, т.е. высшими органами государственной власти, либо руководителями, непосредственно исполняющими полномочия государственных органов (президент, председатель правительства, председатели палат парламента, руководители законодательных и исполнительных региональных органов власти, министры и некоторые другие). Решения, принимаемые политическим руководством государства, определяютстратегический курс развития государства и общества, методы реализации целей и задач, параметры деятельности государственной администрации.

Политические решения принимаются по вопросам (45, С.88):

- формирования легитимного субъекта власти и установления институциональной иерархии государственной политики;

- разработки стратегического курса развития государства, а также регламентов законодательного процесса и оперативного управления органов исполнительной власти (администрации);

- определения административных и других средств реализации решений;

- номенклатуры институтов государственного контроля и арбитража политических решений, обеспечивающих самоконтроль и самокоррекцию политического управления.

Для информационной поддержки процесса принятия политических решений используются специфические компоненты (рис. 3).

Политическая проблема - состояние политической ситуации, которое может быть изменено посредством принятии и реализации политического решения. Политическая возможность -прогнозируемая или проектируемая ситуация, которая может быть достигнута в результате принятия и реализации политического решения. Политическая альтернатива -потенциально возможное направление действий, способствующих достижению поставленных целей и тем самым разрешению политической проблемы или реализации политической возможности. Политические действия -конкретный набор или последовательность шагов в рамках выбранной политической альтернативы, способствующих действию поставленных целей и желаемых результатов. Политические результаты - наблюдаемые последствия политических действий. Политические ограничения - это условия, задающие спектр выбора путей и способов решения проблемной ситуации или реализации политической возможности.

Рис. 3. Информационные составляющие процесса разработки, принятия и реализации политических решений (59, С.218)

В политические решения входит определение номенклатуры и структуры институтов государственного контроля и арбитража политических решений, обеспечивающих самоконтроль и самокоррекцию политического режима, а также устанавливающих обратную связь с объектами государственного руководства. В этом случае политические решения принимаются для регуляции судебно-конституционного процесса и обеспечения нормального функционирования контрольно-надзорных институтов государства. Также к политическим решениям относится вопрос об установлении норм взаимодействия между государственными институтами, субъектами и объектами государственного управления. Выработка и принятие решений в законодательных органах власти, решений по осуществлению оперативно-тактических вопросов управления исполнительными органами и решений по осуществлению законности им правопорядка институтами судебного надзора и арбитража на федеральном уровне дополняются и конкретизируются решениями, принимаемыми региональными и муниципальными органами власти и управления. Объект управления – общество, также имеет сложную структуру и рассматривается с двух методологических подходов. Во-первых, общество как объект публичных решений рассматривается через сферы жизнедеятельности, виды ресурсов и соответствующие им направления политик – экономической, финансовой, экологической, социальной, образовательной, информационной, здравоохранения и т.д. Во-вторых, классификация осуществляется на основе различных групп и слоев населения – социально-демографические, профессиональные, этнические.

Политические решения определяют и процесс применения технологических приемов и методов оперативного управления для реализации стратегических целей государства и общества, т.е. практическое управленческое воздействие. Управленческая технология представляет собой определенный способ достижения поставленных общественных целей, сущность которого состоит в пооперационном осуществлении деятельности (59, С.229). Характер публично-управленческих решений определяется в этом случае существующим политическим режимом, поскольку он отражает особенности институционального взаимодействия органов власти с гражданами или другими странами. Политическая технология -система процедур и операций, осуществляемых в политической деятельности с помощью определенного инструментария, направленная на достижение той или иной политической цели (табл. 2). Избирательные технологии сочетают в себе политические и управленческие технологии (рис.4).

Административные решения производны от политических в том смысле, что они направлены на обеспечение условий для подготовки, принятия и реализации решений политического руководства. Административные решения это решения, которые принимаются институтами и учреждениями государственной службы для реализации политических решений (45, С.91). Отличительная особенность государственных решений административного уровня в том, что они имеют, как правило, подчиненный и обезличенный характер. В их подготовке, принятии и выполнении участвует большое число специалистов разного профиля и поэтому их авторство не связывают с именем конкретного госслужащего. Хотя в своем большинстве эти решения подготавливаются конкретными людьми, их личными решениями частного характера они не могут быть, так как принимаются от имени государственных органов. Отсюда возникает задача их юридического закрепления в надлежащей форме.Административные решения оказывают регулятивное воздействие на управление общественными отношениями.

Таблица 2

Виды политических технологий в зависимости от содержания

(59, С.232)

Виды	Содержание
Избирательные технологии	Система действий по обеспечению победы политической организации на федеральных, региональных, местных выборах
Коммуникационные технологии	Система процедур и операций, направленная на оптимизацию отношений политической организации и ее элементов с элементами внутренней и внешней среды
Интеграционные технологии	Система деятельности, направленная на обеспечение эффективного участия политической организации в интеграционных процессах в политической сфере
Инновационные технологии	Система процедур и операций по обеспечению инновационного развития политической организации
Функциональные технологии	Система действий по поэтапной согласованной реализации тех или иных функциональных подсистем в политической организации (финансы, персонал и сторонники, территории и т.д.)

Административная власть, несмотря на очевидное подчиненное положение, имеет определенную самостоятельность. Источники и ресурсы относительной самостоятельности составляют функции исполнения и интерпретации законов, самостоятельное нормотворчество, информационно-аналитическое и экспертно-консультационное обеспечение процесса принятия политических решений. Администрация рассматривается в основном как инструмент достижения заданных на политическом уровне целей, хотя в последние годы активно изучается вопрос о роли администрации в постановке стратегических целей.

Рис. 4. Связь политического и управленческого аспекта в практике избирательных технологий (59, С.232)

Публичные решения, принимаемые органами государственной власти, оформляются изданием правовых актов, которые могут быть нормативными и ненормативными. Государственные решения, которые принимаются в форме нормативно-правовых актов, устанавливают, изменяют или отменяют нормы права. Нормы права представляют собой установленные государством общеобязательные правила должного поведения. В них указываются условия, при которых следует руководствоваться данным правилом (гипотеза), субъекты регулируемых отношений, их права и обязанности, возникающие при обстоятельствах, предусмотренных в гипотезе (диспозиция), а также определяются последствия, которые должны наступить для лиц, нарушивших данное предписание (санкция). Обычно предписания норм права носят более или менее общий характер, регулируя определенный вид общественных отношений. Общеобязательность норм права обеспечивается государством посредством воспитания правосознания граждан и применения к нарушителям мер государственного принуждения. Основу основ всей нормотворческой деятельности государственных органов составляют подготовка и принятие законов, которые являются актами государственного управления, имеющими наибольшую юридическую силу. Высшим по правовой значимости среди них является Конституция страны.

Важное место занимают и ненормативные формы решений (управленческие акты) государственных органов и должностных лиц. Ненормативные акты представляют собой выраженные в письменной форме решения компетентных государственных органов, в которых содержатся управленческие положения. Особую группу составляют государственные решения, которые всегда содержат указание на ответственность за их нарушение. К таким относятся кодексы (об административных правонарушениях, уголовный, таможенный, налоговый и др.), судебные решения (в виде приговоров по уголовным, арбитражным и административным делам либо в виде постановлений органа судебной власти (суда) и т.д.).

Если иметь в виду деятельность всех субъектов публичного управления, под формами публичных решений понимают формы внешнего выражения конкретных юридически либо организационно значимых установлений, в которые они облекаются.

На основе критерия публичности выделяют открытые и закрытые формы решений. Открытые формы решений являются доступными для всех пользователей, закрытые - оформляют решения, обычно связанные с госбезопасностью, оперативно-розыскной, разведывательной, военной, частично внешнеполитической и подобной деятельностью, требующей соблюдения государственной тайны и режима секретности. Кроме того, в документах органов государственной власти могут содержаться различные сведения, касающиеся тех или иных вопросов государственно-управленческой деятельности. Такая информация, содержащаяся в государственно-управленческих решениях, фиксируется на материальных носителях, имеющих статус официальных документов государственных органов. К их числу могут относиться документы, составленные в виде справок, отчетов, проектов, смет, графиков, программ, планов, схем, карт и т.п.

С юридической точки зрения следует различать правовые и неправовые формы публичных решений. Правовую форму имеют решения, которые влекут определенные юридические последствия. Среди них выделяются: нормативно- правовые акты (решения); правовые акты; иные акты, закрепляющие совершение юридически значимых решений. В нормативно-правовых актах содержатся решения, которые устанавливают новые юридические нормы, изменяют или отменяют прежние, т.е. оформляют правотворческую деятельность государственных органов. В правовых актах управления содержатся решения, с помощью которых формируются новые правоотношения, изменяются, прекращаются ранее действовавшие, выполняются и фиксируются юридически значимые действия, т.е. оформляется правоприменительная деятельность госорганов. Например, правовым актом является издание приказа (распоряжения) о назначении госслужащего на должность, так как с этим событием связывается возникновение у него определенного объема правомочий. Иные акты оформляют различные виды деятельности государственных органов в связи с решениями о регистрации, лицензировании, выдаче документов, подтверждающих наличие либо лишение каких-либо специальных прав (например, на вождение автомобиля, охоту, предпринимательство), об отчетах о контрольно-надзорной, инспекционной, ревизионной и прочей деятельности. Эти и подобные случаи связаны с исполнительно-распорядительной деятельностью должностного лица. Имеют место также решения, которые вырабатываются в ходе договорной практики: формы трудовых договоров, административных договоров-соглашений между разными субъектами управления, контрактов о службе в органах государственной власти, государственно-правовых договоров между субъектами РФ, межгосударственных и иных договоров.

Неправовые формы решений связаны с оформлением организационных мероприятий и материально-технических операций, совершаемых в процессе государственного управления, которые непосредственно юридических последствий не влекут. Неправовые формы публичных решений не связаны с изданием правовых актов и совершением юридически значимых действий. В организационные формы облекаются решения совещаний, обсуждений, проверок, распространение передового опыта, разработка прогнозов, программ, методических рекомендаций, бухгалтерская и статистическая отчетность и т.п. В материально-технические формы - решения, которые касаются ведения делопроизводства, оформления документов, финансового учета и отчетности, информационно-коммуникативной и справочно-аналитической и им подобной обеспечивающей деятельности. Неправовые формы публичных решений могут предшествовать правовым формам решений, либо следовать за ними. При этом они не требуют полного и строго определенного законом юридического закрепления, носят вспомогательный характер в государственной управленческой деятельности.

Реализация публичного интереса, выражающего необходимость эффективного и рационального использования властных и управленческих полномочий, напрямую связана с обязательностью четких процедурных правил для всех субъектов таких отношений. Многогранные проявления общественной жизнедеятельности и возникающих в ней ситуаций объясняют большое разнообразие соответствующих решений, принятие которых требуется со стороны государства. Типология публичных решений позволяет классифицировать их по различным основаниям.

По субъектам управления: общенародные (выборы, референдум); федеральные, региональные (субъектов федерации), местные; законодательной власти, исполнительной власти, судебной власти; единоличные, коллегиальные.

По масштабу распространения - общегосударственные; локальные (в пределах конкретной административно-территориальной единицы); внутриведомственные; межведомственные.

По юридической силе - высшие (конституционные), законодательные; подзаконные.

По видам государственного управления - гражданские, военные.

По формам правовых актов - законы (конституционные, кодексы, федеральные, субъектов федерации); указы (царские, президентские); постановления (парламента, палаты парламента, правительства, суда, прокуратуры); распоряжения (президента, правительства, руководителей законодательных и исполнительных органов власти); приказы (руководителей госорганов и их структурных подразделений; военные); приговоры (суда); санкции (следственных, прокурорских органов); декреты; указания, предписания, инструкции и т.д.; программы, декларации, положения, уставы; межгосударственные договоры и соглашения.

По порядку принятия (способу оформления и придания юридической силы): первичные (непосредственно приобретающие юридическую силу: законы, указы, постановления и т.п.); вторичные (вводимые в действие и утверждаемые другими решениями: инструкция, утверждаемая приказом министра; положение, утверждаемое постановлением главы администрации).

По методам разработки - типичные (аналогичные), нетипичные (оригинальные).

По содержанию - политические, административные, экономические, организационные, технологические и др.

По форме изложения - письменные, устные.

По механизму действия - прямого (непосредственного) действия, рамочные (отсылочного характера).

По значимости для исполнения - обязательные, рекомендательные.

По характеру воздействия — стимулирующие, протекционистские, мотивационные, ограничительные, запретительные и др.

Особенность государства как субъекта принятия решений подчеркивают следующие модификации процесса принятия решений (78, С.126-127):

- на основе критерия использования рациональных методов в процессе постановки и достижения целей выделяют интуитивные (принимаются на основании субъективного ощущения управляющих в правильности собственного выбора); прецедентные (вырабатываются на основе повторения алгоритма уже известных действий); научные (основаны на применении специальных, формализованных методик оценки и расчета действий);

- на основе критерия оценки масштаба действий выделяют стратегические решения (касаются наиболее важных и долговременных вопросов деятельности государства и общества); программные (касаются действий, связанных с реализацией конкретного проекта или текущего исполнения определенных функций); тактические (принимаются в связи с динамикой развития конкретной ситуации).

Данная классификация выражает системную характеристику всего комплекса государственных решений. Она охватывает наиболее общие, но при этом и свойственные таким решениям, характерные признаки.

Механизм преобразования исходящей информации в результативную информацию о принятых решениях и необходимость правовой регуляции принятия и реализации публичных решений требуют их документального оформления, официальной фиксации и общезначимой удостоверенности фактов, событий и состояний. Документооборот в системе государственного управления представляет собой процесс перемещения документов, используемых в служебной деятельности государственных органов, начиная с момента их создания или получения до завершения использования и дальнейшего движения с последующей передачей на хранение или уничтожение. Принятие (издание, обнародование) государственных решений в документальной форме это способ письменного сообщения (передачи) информации, необходимой для управления и иных видов деятельности. Документооборот необходим для связи государственных органов при осуществлении ими властно-управленческих функций посредством официальных информационных потоков. Организация документооборота строится на основе определенных требований: целесообразности, оперативности, непротиворечивости, адресности и т.п.

Все официальные решения, имеющие статус государственных, оформляются надлежащим образом в виде различных документов (актов). Первичным элементом документооборота является документ, т.е. материальный объект, содержащий письменную информацию в фиксированном виде и предназначенный для того или иного действия в ходе осуществления принятого решения. Совокупность однородных и взаимосвязанных документов по каким-либо вопросам, процессам, должностным лицам или государственным органом образует документацию. По адресату отправителя/получателя документы бывают: входящие, исходящие, внутрислужебные. По масштабам движения документов следует выделять в качестве самостоятельного объекта документооборот конкретного должностного лица, структурного подразделения, госоргана, отрасли государственного управления, государства в целом. Наряду со многими функциями (социальной, коммуникативной, исторической и др.) документы несут в себе также правовую и информационную. Правовая функция выполняется документами, содержащими решения органов государственной власти, так как они являются средством закрепления и изменения юридически значимых состояний, связанных с управленческими решениями и правоотношениями. Выполняя информационную функцию, документ является основным носителем управленческой информации о принятых решениях.

Документирование предполагает обязательное и надлежащее соблюдение установленных правил записи и оформления управленческих решений, поскольку придает им (решениям) официальное выражение и юридическую силу. Юридической силой является свойство обязательности исполнения решений, содержащихся в официальном документе, сообщаемое ему действующим законодательством, компетенцией издавшего его органа и установленным порядком оформления. Придание документу юридической силы, подтверждение факта его издания представляет главное назначение процедуры его регистрации, которая обеспечивается установленным для каждой разновидности документов комплексом реквизитов. Реквизиты в данном случае это обязательные элементы оформления документов: герб (государственный, субъекта федерации, города), наименование государственного органа, наименование документа (указ, приказ, постановление, распоряжение и т.п.), заголовок (о чем), его номер, дата принятия (подписания), гриф утверждения, подпись должностного лица, визы согласования, исполнитель и др. Без официальной регистрации документ юридически не существует.

Все государственные решения оформляются в соответствии с имеющимися стандартами, в которых закреплены основные требования к их составлению и изданию (опубликованию). Текст документа, принимаемого органом исполнительной власти в виде постановления, распоряжения или приказа, чаще всего состоит из двух частей: констатирующей и резолютивной (директивной, распорядительной). В констатирующей части документа излагаются основания (мотивы) для издания документа, а в директивной - указываются конкретные мероприятия (меры), которые надлежит предпринять во исполнение намеченных действий. Все меры расписываются отдельно по каждому пункту с указанием ответственных исполнителей, сроков исполнения, а в конце указываются те, на кого возлагается контроль за исполнением данного акта в целом или его отдельных пунктов. Каждое подготавливаемое решение должно быть выдержано в определенном стиле с точки зрения языка, логичности и формы изложения, а также удобства восприятия специальной терминологии и ее адекватного понимания всеми, кому предназначено данное решение.

Контрольные вопросы и задания

1. Объясните ключевую роль государства в системе властно-управленческих категорий.

2. Выберите сферу управления и отрасль экономики и проведите анализ типов активности государства в них

3. Постройте схему взаимодействия контрагентов государства в определенной сфере или отрасли.

4. Выберите из реальной практики (воспользуйтесь правовыми консультационными системами, СМИ) конкретное публичное решение и дайте его характеристику в соответствии с классификаторами.

5. Как влияет вероятностное и стохастическое развитие событий на государственной арене на характер принимаемых публичных решений? Приведите и обоснуйте пример.

6. Объясните публичную природу государственных решений.

7. Сформулируйте самое распространенное публичное решение а) в определенной сфере или отрасли, б) в разрезе региона, в) для граждан г) для бизнеса. Могут ли возникать «пересечения» пользователей данного решения? Дайте характеристику и объясните свое мнение.

Дата добавления: 2015-08-02