В практике государственного управления

Процедура принятия публичных решений является одной из главных составляющих процесса государственного управления, а также государственной власти с точки зрения степени влияния на принятие решений, возможности и способности их принимать и обеспечивать реализацию. В третьем тысячелетии организация государственной власти и управления продолжает все время изменяться, специализироваться и усложняться. Фоном этому служит усиление тенденций глобализации, децентрализации, рыночных отношений, курсов на модернизацию и эффективную экономику.

В государственном управлении решения разрабатываются, принимаются и исполняются в установленном порядке соответствующими правомочными субъектами: государственными органами и должностными лицами. Юридическое волеизъявление управленческого субъекта государственной власти предполагает наступление определенных последствий. Принятие и выполнение государственных решений порождают также правовые последствия или условия, необходимые для возникновения таких последствий. Поэтому следует подчеркнуть, что принятие решений является не только правом, но и обязанностью уполномоченных субъектов (государственных органов и должностных лиц), а вместе с тем предусматривает и ответственность не только за их принятие и выполнение, но также и за наступающие в результате последствия. И по этим же основаниям управленческие решения государства должны облекаться в надлежащие формы их официального выражения.

Особое место государства в системе общественных институтов определяется тем, что государство это субъект управления, который обеспечивает организация и функционирование всех элементов социально-экономической системы. Выступая как представитель общества в целом, оно устанавливает правила функционирования и взаимодействия других социально-экономических агентов и осуществляет контроль за их соблюдением. В рыночной экономике государство является единственным субъектом, который обладает законным правом принуждения.

Но современное государство не только политический аппарат принуждения и подавления, а в первую очередь, как социальное государство, – институт разрешения и предотвращения социальных проблем и агент по созданию условий для развития общества, социальных организаций и человека, а также система планирования, организации и координации социального развития. Государство выступает и как равноправный субъект хозяйствования наряду с частными компаниями, поскольку в лице государственных предприятий осуществляет производство определенных видов товаров. Кроме того, государство часто называют маркетинговым, суть которого состоит в том, что государство формирует перечень своих полномочий и обязанностей исходя из потребностей общества и человека в тех или иных государственных услугах.

Главной целью современного государства можно считать создание и функционирование эффективной, бесперебойно работающей, адаптивной и адекватной решаемым проблемам системы обеспечения реализации потребностей и интересов граждан и общества. В разрезе главной цели следует выделить ряд стратегических целевых векторов (табл.1).

Институционально современное государство представлено совокупностью разнообразных линейно-организационных (вертикальных и горизонтальных) форм, использующих различные технологии принятия решений и демонстрирующих ту или иную степень автономности и самостоятельности действий. Упрочению такой автономности способствуют выполнение государственными органами различных функций, присущие им собственные формы разработки и выдвижения решений (у исполнительных органов власти – программы, планы, указы президента, у представительных – законы, постановления, резолюции), а также определенная внутренняя конкуренция государственных органов друг с другом за функции и ресурсы бюджета (Цит. по: 78, С.75).

Стратегии государства вытекают из национальной идеи, миссии, главной цели и стратегических целей, которые предопределяют состав и содержание разных государственных функций (управленческой, административной, политической). Миссия государства заключается в обеспечении высокого уровня качества жизнедеятельности граждан и развития общества в целом. Любая стратегия современного государства должны соответствовать логике модернизационного развития. В приложении 1 представлены основные характеристики данного пути государственного развития.

Для того чтобы управлять какими-либо социальными общностями или процессами, необходимы социальные нормы, требования которых признаются и соблюдаются как субъектами, так и объектами социального управления, которое является важным видом государственного управления. Именно выработка определенной социально-управленческой нормы лежит в основе всякого государственного решения, принятие которого всегда – выбор нормы, способной урегулировать вопросы по приоритетной социальной проблеме. Социально-управленческие нормы - это требования, выраженные в правилах поведения, упорядочивающих социальные отношения в соответствии с выбранными целями человеческой деятельности. С их помощью требования субъектов управления переводятся в модели, стандарты должного поведения объектов управления.

Таблица 1

Основные стратегические цели государства и их содержание

(59, С.317)

Цель обеспечения безопасности страны и населения	Состояние и результаты управленческой деятельности по созданию безопасных условий для развития страны, общества, человека включают в себя как необходимость защиты государственного суверенитета, так и обеспечение и экономического развития как фактора национальной безопасности
Цель жизнеобеспечения	Создание всевозможных условий для эффективной жизнедеятельности человека и развития государства. Важной составляющей данной цели является обеспечение государственного управления, т.е. создание благоприятных условий для государственной управленческой деятельности
Цель воспроизводства и использования ресурсов	Создание условий (природных, финансовых, кадровых, технологических и т.д.) для жизни и деятельности следующих поколений граждан
Цель развития производственного аппарата и технологий	Комплекс целевых ориентиров, отражающих необходимость развития отраслей народного хозяйства с применением информационных технологий, достижений науки и техники, энергосбережения и др.
Цель интеллектуального развития и культуры	Условия обеспечения развития науки, образования, культуры, которое является основой экономического роста и социального развития современной страны
Цель создания условий для устойчивого экономического развития и роста	Включает в себя привлечение инвестиционных ресурсов, оптимизацию бюджетно-налоговой системы, решение проблемы природной ренты, когда доходы с нее используются без учетов интересов общества

Публичное решение является выбранным целенаправленным воздействием субъекта государственного управления на социальную реальность и закрепленного официальным документом, обеспечивающим легитимность данного выбора. Такая легитимность определяется нормами конституционного и государственного права, которые регулируют все основные виды взаимодействия институтов общества и его граждан. Публичное решение - осознанно сделанный субъектом государственного управления выбор целенаправленного воздействия на социальную реальность, закрепленный официальным актом. Более широкое понятие публичного решения - это властная воля государства, которая приобретает официально выраженную форму, будучи закрепленной в существующих государственных актах, издаваемых государственным органом либо должностным лицом в соответствии со своей компетенцией и в пределах предоставленных полномочий.

Собственно государственное управление связано с разработкой стратегии государства и осуществлением публичных политических мероприятий в рамках социально-политического процесса. Другими словами, с субъективной точки зрения публичные решения – это решения особого рода, которые принимаются иерархизированной системой институтов публичной власти в процессе государственного управления в режиме публичной политики. Система государственного управления обладает универсальным комплексом публично-властных полномочий, применяет административные методы руководства и принудительные санкции, использует легитимные формы социальной коммуникации и легальные способы взаимодействия с индивидами и группами, занимается целенаправленным распределением ресурсов, т.е. наделена властным ресурсом для принятия и реализации государственных решений.

Государственное управление – одна из главных составляющих современного менеджмента. Публично-государственное управление включает в свой состав 3 базовых компонента, которые пересекаются друг с другом:

1. политическое руководство,

2. административное регулирование,

3. организационную работу.

Политико-управленческий комплекс сложился на стыке предметных полей трех кластеров социально-гуманитарных дисциплин

1.социально-политического (политология, социология, экономика),

2.когнитивно-эпистемологического (философия, психология, информационно-коммуникативного исследования),

3.менеджериального (государственное администрирование, организационная теория, общий менеджмент, военная наука).

Современное содержание процесса государственного управления в самом широком смысле слова можно представить в единстве трех его основных измерений (49, С.11):

Во-первых, как совокупную, кооперативную деятельность властного сообщества людей, совокупность их коллективных и индивидуальных действий, скоординированных и спонтанных взаимодействий. Всякое государственное управление выступает как кооперативная активность, т.е. организованное поведение и совокупная деятельность. Оно представляет собой «комплексный феномен, состоящий из акций многих выборных руководителей, назначенных или нанятых чиновников, хотя в управленческий процесс вовлечено множество граждан, участвующих в повседневных мероприятиях» (мнение американского специалиста Ч.Линдблом из его книги «Процесс принятия политических решений»). Действительно, содержание государственного управления здесь существенно отличается от управленческого процесса в корпоративном или негосударственном секторе:

1. гетерогенностью состава участников и их интересов (политические лидеры и рядовые граждане, ведущие руководители и простые исполнители, сотрудники различных подразделений госаппарата и т.д.), включенных в управленческие отношения.

2. универсальный публичный характер общественных задач и социальных проблем, решаемых в рамках политико-управленческого процесса (от охраны правопорядка до исполнения госбюджета), поскольку даже гигантские транснациональные корпорации не претендуют на подобный охват.

3. вследствие указанных различий, а порой и противоположности интересов участников процесса государственного управления, а также сверхсложной иерархии отношений между ними довольно высоки роль и влияние спонтанных и иррациональных факторов «внутренней среды» в сравнении с управлением в частном бизнесе.

Во-вторых, как целенаправленное функционирование и развитие управляющей системы органов государственной власти. В рамках такого направления сложилось два взгляда на определение содержания процесса государственного управления: узкий, формально-юридический и широкий, политико-социологический подходы (49, С.12). Согласно первому подходу, процесс государственного управления сводится к административному функционированию и распорядительной деятельности исполнительных органов власти, осуществляемой наряду с законодательной и судебной деятельностью. Более принятый второй подход исходит из идеи включения представительных и судебных органов власти и даже некоторых общественных структуру в управленческий процесс (например, бюджетный процесс).

В-третьих, как динамический цикл взаимосвязанных функциональных фаз (стадий) принятия и осуществления решений (от появления общественной проблемы до осуществления управленческого решения), рациональным образом упорядочивающих управленческий процесс. Здесь также имеются разные подходы к определению роли и границ принятия решений в управленческом процессе. С одной стороны существует точка зрения, согласно которой процесс государственного управления по содержанию и рамкам практически совпадает с рациональным принятием и осуществлением управленческих решений. С другой стороны, имеются контраргументы, связанные с наличием в содержании управленческого процесса спонтанных и иррациональных факторов. Ведь каждая фаза принятия решения сопряжена со множеством случайных факторов (например, движение сопротивления значительной части населения СССР антиалкогольным решениям середины 80-х).

Специфику государства и соответственно процесса принятия государственных решений определяет синтезирование данным институтом 2 форматов действий: власти и управления (78, С.69). Оперируя властными инструментами, государство оценивает и решает свои проблемы как публичный институт, образующий форму правления и организации общественного порядка на определенной территории, но с точки зрения доминирующих интересов определенных социальных групп. Власть всегда создает приоритеты в использовании ресурсов. Именно на этой основе принятие решений связано с упорядочением взаимоотношений элитарных и неэлитарных слоев, поддержанием отношений и совместной деятельности людей по распределению власти и обеспечением вытекающих из ее применения функций (безопасность населения, осуществление высшего суверенитета и т.д.).

Как оператор собственно управленческих механизмов государство функционирует в качестве определенной системы макросоциального управления, которая направлена на целенаправленное регулирование общественных отношений в интересах всего населения, социума в целом. Таким образом, государство ориентировано на решение проблем с точки зрения производства общественных благ, компенсации изъянов рынка и неравенства доходов, ограничения естественных монополий, преодоление информационного разрыва в обществе и т.д. Осуществление данных функций демонстрирует, что управляющее воздействие государства связано с ограниченным кругом объектов и решением вполне определенных задач.

Такой дуальный характер механизма принятия решений в системе государственного управления показывает, что в нем синтезируются довольно различные, а порой мало соединимые друг с другом методы. Так, с одной стороны, государство применяет методы макросоциального (стратегического, подразумевающего воздействие на объекты управления с целью получения долгосрочных последствий), а также оперативного регулирования, динамической корректировки связей и явлений. С другой стороны, применение власти (для упрочения доминирующих позиций той или иной социальной группы) непременно связано с насилием, борьбой и распределением господствующих ценностей, применением средств, обеспечивающих легитимность режима правления, а равно и сохранение определенных групповых интересов в деятельности властей.

С данных позиций, процесс принятия публичных решений есть встраивание институционализированных управленческих структур, ориентированных на общесоциальные цели, в систему более высокого порядка – систему властного доминирования той или иной социальной группы, использующей для обеспечения своих позиций властно-принудительные средства (78, С.70). Это означает, что механизм принятия государственных решений отличает тонкое сочетание интересов группы и общества, распределения власти и собственно управленческих технологий, которое не покрывается нинормативно-правовой моделью принятия государственных решений, предполагающей функционирование государства как структуры, работающей на общий интерес, ни идеальными формами мыслительного процесса власть предержащих, озабоченных собственными потребностями.

Процесс принятия государственных решений предполагает трансформацию или определенное сосуществование статусов властвующих и подвластных в позиции управляющих и управляемых (78, С.71). Причем действия государства обозначают синтез асимметричных статусных позиций, при которых властвующие (подвластные) вынуждены сужать (расширять) свои полномочия в связи с нормами и организационными требованиями, призванными обеспечить их согласованные действия в поле управления (рис. 1).

Рис. 1. Статусные позиции субъектов публичных решений

Уже давно произошла профессионализация субъектов, принимающих решения, представленных в качестве избираемых депутатов и должностных лиц, а также назначаемые высшие администраторы и руководящие чиновники. В своей лекции «Политика как призвание и профессия» (1918 г.) М. Вебер, исходя из их профессиональной идентификации, выделил три политические страты:

- профессиональные политики, для которых политика является основным в материальном и духовном плане делом,

- политики по случаю, к которым относятся рядовые избиратели,

- политики по совместительству – партийные активисты в период выборов.

В обеспечении подготовки, принятия и осуществления публичных решений и заключается профессиональная деятельность политиков и администраторов.

В научных исследованиях приводятся два подхода на суть решения в системе публично-политических мероприятий: широкий и узкий (49, С.14). Широкий подход определяет публичное управленческое решение как специфический вид деятельности – управление (Г. Саймон, М. Мескон, Ф. Хедуори и т.д.), представляя решение в качестве сложного по процедуре и длительного по срокам управленческого процесса. Но на современном этапе доминирует узкий подход на категорию решения. (Дж. Андерсон, А.Карпов, М.Хилл). Согласно ему собственно принятие решений является одной из функций или элементов публичной политики, или одной из фаз управленческого процесса также как и фазы аналитической подготовки и практической реализации тех же решений. В поддержку данного подхода следует привести следующие аспекты.

- во-первых, управленческая деятельность включает не только акты проектирования и выбора решений, но и такие виды человеческой деятельности, как ситуационный анализ, практические действия по реализации решения, контролю за их исполнением, оценку полученных результатов осуществленных акций.

- во-вторых, одно, хотя бы самое важное решение вряд ли перекрывает все содержание политического курса государства. Публично-государственная политика состоит из целой совокупности (серий) государственных решений, предваряющих курс соподчиненный действий.

- в-третьих, решения в процессе осуществления могут быть существенно скорректированы в соответствии с изменяющейся практикой, а то и вовсе отменены за ненадобностью. Но последнее вовсе не свидетельствует об отмене самого политического курса, который остается прежним (например, изменение некоторых показателей текущей финансовой политики не означает слома всей бюджетной концепции в целом). Более того, отдельное решение может выступать в качестве эксперимента для осуществления или отказа от того или иного политического курса (например, пилотные регионы для введения нового налога на недвижимость).

- в-четвертых, существует довольно обоснованное предположение, что публичная политика осуществляется и тогда, когда нет официально принятых решений, а как бы «самотеком», закрепляя тем самым уже сложившийся и повседневный статус-кво.

Отсюда, следует сделать вывод, что п убличное решение, содержащее проекты определенных публичных акций и мероприятий,является элементом публично-государственной политики. Публично-государственная политика представляет целеориентированную и управляемую, комплексную и организованную совместную деятельность индивидов и их групп по легитимному разрешению общественных проблем при руководящей и интегративной роли институтов государственной власти и на основе использования коллективных ресурсов общества, которая включает в себя совокупность публичных целей и задач, условий и норм, решений и действий, их социальных результатов и последствий (49, С.19).

Публичные решения по своей природе являются решениями управленческими. Они также характеризуются:

- иерархичностью в принятия и реализации,

- ассиметричностью позиций субъектов, воздействующих и воспринимающих это воздействие,

- обязательностью реализации решения, сходством процедурных моментов. В тоже время публичные решения обладают некоторыми особенностями, позволяющими отличать их от чисто управленческих решений. К ним относятся:

- комплексность и сложность, поскольку в принятии и реализации публичного решения участвуют достаточное количество лиц на протяжении, как правило, длительных сроков, с соблюдением регламентов проведения процедур на всех этапах.

- масштабность и направленность, поскольку затрагивает либо одну из общественных сфер, либо ее часть в разрезе социальных групп, социальных институтов, сообществ.

- ответственность и социальная значимость публичных решений, т.к. они имеют, как правило, серьезные социальные последствия и большое общественное значение, а также резонанс.

Дата добавления: 2015-08-02