Публичных решений

Проблемы, связанные с отысканием способов достижения поставленных целей с учетом имеющихся возможностей, т.е. проблемы принятия решений, пронизывают всю человеческую практику (и общественную, и личную) и поэтому отличаются большим разнообразием. В основе процесса принятия публичных решений государством лежит проблемная ситуация, которая определяется степенью напряженного состояния общества, факторным воздействием на сложившуюся ситуацию в той или иной сфере и видах деятельности, фиксацией торможения развития, готовностью к изменениям. Проблемная ситуация это некий исходный комплекс реальных, жизненных противоречий. Ее следует рассматривать как «разрыв» в деятельности, «рассогласование» между целями и возможностями субъекта. Проблемная ситуация фокусируется в отдельные различные проблемы. Поэтому проблема – это результат осмысления, осознания проблемной ситуации, информационный образ проблемной ситуации

Диагностика сложной проблемы начинается с получения информации о состоянии управляемого объекта и окружающей среды, т.е. осознания и установления симптомов возникших затруднений. Выявление и описание проблемы связаны с анализом причин ее возникновения. Анализ начинается с поиска причин, породивших проблемную ситуацию, далее определяется степень влияния каждой причины из состава проблемной ситуации и только после этого приступают к разработке мер по разрешению соответствующей (приоритетной) проблемы.

Любые проблемные ситуации возникают в следующих случаях, когда (58, С.39):

- результаты деятельности не соответствуют желанным целям,

- ранее выработанные теоретически обоснованные и практически проверенные методы решения не дают должного эффекта или не могут быть использованы,

- в практической деятельности обнаруживаются факты, которые не укладываются в рамки существующих теоретических представлений,

- в практической деятельности одна из частных теорий вступает в логическое противоречие с более общей теорией или другими областями жизни в пределах данной отрасли знаний.

Проблема как основа для генерации публичного решения характеризуется: качеством проблемы, ее определением и постановкой. Качество проблемы это ее реальность, необходимость разрешения (актуальность), возможность разрешения (ресурсы), предполагаемый результат и класс проблемы. Определение проблемы состоит из следующих этапов: формулирование проблемы, построение проблемы, оценка проблемы, обоснование проблемы, обозначение проблемы. Информации о наличии и ли предчувствии проблемной ситуации субъекты принятия решений могут получать из следующих источников:

- письма и обращения граждан, доклады помощников, советников и экспертов;

- аналитические обзоры прессы,

- сводки разведывательных органов;

- доклады министров, министерств и ведомств;

- поездки по стране, встречи с гражданами и т.д.

Условия постановки проблемы в процессе принятия решений включают в себя умозаключения:

1. Проблема есть самая общая гипотеза, которая задает концептуальные рамки анализа для разработки решения.

2. Одна проблемная ситуация может быть осмыслена в виде нескольких проблем.

3. Уточнение проблемы происходит на всех стадиях разработки публичного решения.

4. Проблема должна формулироваться кратко, имея только значимые характеристики

5. Для разработки и принятия решения недопустимо отсутствие проблемы.

Существует два типа постановки проблемы:

- субъектная - фиксируется в терминах потребностей субъектов (групп субъектов), отражает факт их неудовлетворенности;

- объектная - формулируется на базе субъектных формулировок и отражает недостаточность тех или иных средств и факторов для решения проблемы.

Выделяются уровни постановки проблем, для того, чтобы определить степень ее сложности и процессуальные особенности принятия соответствующего решения:

1.Низший уровень проблемы характеризуется интуитивными субъективными ощущениями наличия противоречий в системе управления социально-экономическими и политическими процессами.

2.Средний уровень проблемы - ее описание осуществляется в соответствии с принятыми правилами, которые не всегда отражают эффективную методологию работы с проблемой.

3.Высокий уровень проблемы заключается в ее отработке по цели и стратегии принятия решения и поиску новых форм и разработки программ и проектов.

При постановке и описании проблемы необходимо выделять сущность проблемы, которая выводится из сложившейся проблемной ситуации; возникновение и развитие проблемы; основные факторы и условия, формирующие проблему; актуальной и срочность ее решения; степень полноты и достоверности информации, которая сопровождает проблему. Если постановка и описание проблемы содержит динамическую систему взаимозависимостей между большим количеством переменных большой размерности с наличием нелинейных связей между ними, а также случайных факторов, то такая проблема определяется как сложная ( именно с точки зрения ее описания, а не решения). Если же задача статическая, небольшой размерности, с отсутствием нелинейностей и случайных факторов, то такую проблему классифицируют как простую.

А.И. Пригожин выделяет проблемы встроенные, социокультурные и ситуативные, а их формулировки рассматривает как назывные, причинно-следственные и антитезные (69). Назывные формулировки проблем это формулировки, которые состоят из констатации факта, не содержащего причинно-следственной связи, или противоречия, как правило, состоящие только из причинной части, только из следственной части или из части какого-либо противоречия. Причинно-следственные формулировки содержат четко выраженную причинно-следственную связь. Антитезные формулировки включают 2 явления, одновременное существование которых есть нонсенс или признак патологии системы (приложение 3).

В отношении публичных решений, принимаемых государственными органами власти и управления, проблема часто связана с необходимостью проводить изменения в социально-политических и социально-экономических процессах. С одной стороны, проблему можно выявить и сформулировать, если она ощутима. Но с другой стороны, ее возникновение можно и проинициировать, если говорить об инновационном аспекте, который сопровождается необходимостью изменений. Поэтому возникает первая проблема, связанная с управлением изменениями, генерирующая множество других задач принятия решений в самом процессе управления изменениями. Вторая проблема связана со сложностью, операциональной замкнутостью социальных систем, функционирующих в условиях неравновесной среды, повышенной неопределенности и нестабильности, что в свою очередь способствует изменениям, которые порождаются способностью таких систем к самоорганизации и связаны с выходом системы на новые собственные состояния. Операционально замкнутая система функционирует согласно двум принципам самоорганизации: данная система либо обладает собственным поведением, либо движется инерционно-хаотичным путем. Собственное поведение системы - это такое особое состояние системы, которое в процессе функционирования становится результатом стабилизации последовательности ее состояний. Например, в процессе обсуждения государственными служащими некоторой проблемы собственное поведение системы можно интерпретировать как ситуацию договоренности или разрешения этой проблемы. Инерционно-хаотичный путь представляет неустойчивое движение системы в рамках ее собственного поведения.

В практике государственной управленческой деятельности, как правило, решаются задачи двух типов: оригинальные (нетривиальные) и однотипные (повторяющиеся),что приводит к соответствующим решениям. Они также могут быть оригинальными либо типичными. Оригинальные решения не поддаются унификации и стандартизации в полном объеме. Но для них могут быть применены общие принципы разработки и принятия управленческих решений. В большинстве случаев целесообразно стандартизировать как технологию решения повторяющихся однотипных задач, так и формы предоставления информации.

Процесс принятия решений сопровождается выделением и фиксацией управляемых и неуправляемых переменных. Управляемыми переменными являются совокупность факторов и условий, которые вызывают появление той или иной проблемы, которыми может управлять субъект, ответственный за принятие решений. Соответственно, неуправляемые переменные состоят из факторов и условий, которыми не может управлять субъект, принимающий решение, но которыми могут управлять (воздействовать) другие субъекты. В совокупности с управляемыми переменными неуправляемые переменные могут влиять на результат выбора, образуя фон проблемы или ее окружающую среду. На управляемые и неуправляемые переменные влияет система ограничений (внутренних и внешних), которые в совокупности определяют область допустимых решений. Среди наиболее значимых ограничений следует выделять:

-правовые, т.е. решение не должно противоречить законам и другим нормативным актам, не повторять уже существующие нормы;

- финансовые, означающие, что решение не должно выходить за рамки выделенных средств;

- социальные – решения не должны ограничивать интересы или ухудшать социально-экономическое положение общества в целом, его отдельных групп, представителей определенных профессий и т.д.;

- временные - решение должно быть принято в условиях заданного времени или до наступления определенного для практики реализации решения времени;

- информационные, оценивающие качество и полноту информации, необходимой для разработки, принятия и реализации решения.

Решение определенных проблем связано и с выбором альтернатив, среди которых в отношении публичных решений следует представлять цепочку «эффективность - результативность – справедливость», а также выявление двух крайних вариантов: наилучшего и наихудшего (в зависимости от ожидания) и упорядочение всех остальных альтернатив по данной шкале (52, С.258). Каждый вариант проходит качественное описание с точки зрения преимуществ, недостатков, вероятности реализации и достижения заданных целей. Также используется три стратегии выбора: пессимистическая, оптимистическая и умеренная (рациональная).

Проблемы, для которых зависимости между переменными выявлены на основе количественной оценки или формализованы таким образом, что также допускают в итоге численные оценки, определяются как структурированные (или количественно сформулированные). Органы власти и управления располагают всей информацией, которая достаточна для идентификации проблемы и принятия на ее основе решения. Проблемы, содержащие лишь название важнейших характеристик, ресурсов и признаков, количественные зависимости между которыми не определены, называют неструктурированными (качественно выраженными). Они отражают неопределенную ситуацию с доминированием малоизвестных факторов и параметров, имеют плохо сочетаемые или несочетаемые составляющие. Проблемы, которые содержат как качественные, так и количественные элементы, причем качественные и неопределенные аспекты проблемы имеют тенденцию усиливаться, являются слабо структурированными (смешанные). Модель (описание) слабоструктурированных проблем может быть построена только на основании дополнительной информации, получаемой от человека или группы лиц, участвующих в решении такой проблемы, для компонентов которой характерны нечеткость, многовариантность и приближенный (хотя и с сохранением структуры) вид описания. Если же проблемы плохо поддаются структурированию, если их решение в большей степени опирается на опыт и интуицию лица, принимающего решение, чем на построенные или применяемые готовые формализованные конструкции, то необходимо в соответствии с принципом экологичности управления и принятия решений переходить к конструкциям и моделям с использованием для разрешения проблем эти неопределенности в описании ситуации как положительный ресурс.

Многие изменения и проблемы являются локальными и носят дискретный характер. Как правило, локальные, небольшие по объему и значению проблем, которые по своему содержанию являются изменениями рутинных заданий, решаются быстро, не вызывая особых затруднений в процессе своего решения, поскольку известно, что делать в ситуациях подобного рода. Но такие изменения часто генерируют другие изменения, и проблемы, которые значительно труднее исходных поддаются классификации, а их решение не является очевидным. Такие проблемы и изменения требуют иных подходов как с точки зрения выявления того, что необходимо сделать, так и с точки зрения способов достижения целей.

В процессе государственного управления часто приходится иметь дело с социальными изменениями, которые происходят в социальных системах и выходят за рамки повседневной рутинной деятельности. Для таких проблем трудно определить тип изменений, их субъективные и объективные последствия. В данных случаях требуется четкая организация процесса принятия публичного решения, а также опыта, профессиональных навыков и концентрации усилий всех участников изменений для правильной организации процесса. Социальная система является сложной системой. Эта сложность усиливается еще и тем, что субъект управления такой системой сам включен в управляемую систему, привнося тем самым в нее еще большую непредсказуемость, неопределенность своими субъективными, эмоциональными реакциями, своими описаниями и представлениями о самой этой системе, также являющимися атрибутами управляемой системы. Другими словами, принципиальным для таких систем является наличие включенного в систему наблюдателя. Встать в позицию внешнего наблюдателя по отношению к социальной системе представляется проблематичным.

Ситуации социальных изменений такого рода называют ситуациями неограниченных изменений. Неограниченная ситуация характеризуется следующими аспектами:

- длительным, неопределенным временным масштабом;

- приоритеты в ней далеко не очевидны и сомнительны;

- нет уверенности в том, в чем именно заключается проблема;

- создается впечатление, что решения просто не существует; неизвестно, что должно быть известно;

- количество людей, вовлеченных в изменения, велико;

- ситуация не поддается извлечению из контекста;

- изменение имеет неопределенные, но серьезные последствия, вызывающие тревогу у участников.

В подобной ситуации границы изменений расплывчаты, изменения вмешиваются в привычную жизнь, и изолировать их невозможно; происходит постоянное разрастание проблемы: проблема увеличивается, как снежный ком. В данных ситуациях возможно применение качественного, мягкого подхода к решению социальных проблем.

В противоположность ситуации неограниченного изменения, ситуации, в которых не так трудно понять, о чем идет речь, как с ними обращаться и где находятся границы проблем, которые похожи по возможной своей постановке на математические задачи, называют ситуациями ограниченных изменений. Другими словами, ситуация ограниченных изменений - это хорошо определенная проблема. Ограниченную ситуацию (затруднение) характеризуют:

- ясность в приоритетах;

- ограниченный временной масштаб;

- известно, каким должно быть решение и в чем заключается суть проблемы;

- ситуация может рассматриваться как автономная и может быть поставлена как локальная задача;

- последствия изменений ограничены;

- количество людей, вовлеченных в изменение, также ограничено;

- известно, что должно быть известно (что важно для постановки задачи).

Для решения проблем такого рода используют количественный, жесткий подход. На практике трудно четко констатировать характер ограниченных и неограниченных изменений, что приводит к процессуальным сложностям при принятии решений (рис.5).

Проблемные ситуации

Ограниченная

ситуация

Неограниченная ситуация

Рис. 5. Связь ограниченных и неограниченных проблемных ситуаций

В государственном управлении следует учитывать постулат: будущее формируется в настоящее время и, как правило, приходится управлять сразу обоими состояниями: настоящим и будущим, рассматривая изменения как новые возможности или новые угрозы. Изменения осуществляются под воздействием системы внутренних и внешних факторов. Выделяют следующие виды введения изменений, которые используются в той или иной степени в реальной ситуации изменений:

- «сверху – вниз» (изменение вводится властным решением) – считается эффективным, когда требуется осуществить изменение быстро,

- «снизу – вверх» (в случае, когда предложение об изменении формируется как результаты работы внутренней группы или команды) – используется в случаях, если не понятно, как именно решать проблему, которая на местах может восприниматься и решаться по-разному; требует много времени на планирование и реализацию, а также специального подразделения для контроля и оценки осуществляемых изменений,

- применение экспертного метода (к работе привлекают экспертов, которых просят проанализировать и выявить проблемы, а также внедрить предложенные изменения) - эффективен при введении новых технологий, обеспечивая проведение изменений без участия в нем руководства.

Изменения бывают разных уровней. Уровень изменения определяется числом людей, которых затрагивают изменения. Можно выделить следующие уровни изменений: в отношении индивида, социальной группы, сообщества, социального института, социума. Количество вовлеченных в процесс людей зависит от времени, необходимого на введение изменений, и от степени сложности изменений (рис. 6).

Рис. 6. Зависимость вовлеченных в изменения людей от времени сложности изменений

Отсюда следует выделить и особенный тип проблем – социальный (табл.3).

Проблемы (или ситуации), связанные с изменениями, можно классифицировать, используя значения двух параметров: уровень эмоциональной вовлеченности людей в проблему и степень технической (вычислительной) сложности. Тогда каждую ситуацию изменений можно изобразить в виде односвязной области на плоскости с горизонтальной осью – «техническая сложность» и вертикальной — «эмоциональная вовлеченность» (рис.7).

Таблица 3

Типы социальных проблем (41)

Критерий выделения проблемы	Тип проблемы
Объект	Социально-культурные, социально-образовательные, социально-этнические, социально-правовые, социально-политические
Масштабный фактор	Глобальные, региональные, локальные и т.п.
Отношение к социальным ценностям общества	Проблемы и псевдопроблемы
Фактор длительности	Текущие и перспективные
Степень настоятельности	Первостепенные и второстепенные
Время возникновения	Традиционные и новые
Характер проявления	Непосредственные и опосредованные другими проблемами
Отношение к социальному окружению	Самодовлеющие и привходящие
Степень сложности	Простые (элементарные) и сложные
Ценностная ориентация	Более высокие и более низкие
Роль в системе проблем	Ключевые и производные разных порядков
Характер проявления порядков	Неслучайные (циклические) и случайные (спорадические)

Если в двумерной плоскости рассмотреть ситуации, в зависимости от значения параметра «эмоциональная вовлеченность», представленного вертикальной координатной осью, придем к таким понятиям, как мягкая ситуация (проблема) и жесткая ситуация. Жесткая ситуация связана с изменением, подразумевающим существование оптимального решения для достижения четко сформированной цели и ясно представляемого желаемого (будущего) состояния. Параметр «эмоциональная вовлеченность» находится на низком уровне. Такие ситуации часто носят количественный характер и имеют единственное решение с применением жестких методов. Если доминирует параметр «эмоциональная вовлеченность», то будущее состояние является плохо определенным, перспективы с точки зрения управления ситуацией расплывчаты и запутаны, что обусловлено высокой степенью неопределенности ситуации и ее эмоциональной неустойчивостью. Если ситуация непроцедурная, которая не решается лишь административными методами и, как правило, не имеет единственного решения, то такую ситуацию называют мягкой. Мягкие ситуации носят качественный характер и требуют использования мягких методов решения..

Жесткие проблемные ситуации в плоскости ситуаций образуют область, которая растянута вдоль оси «техническая сложность» и находится вблизи нее. Крайними ситуациями области жестких ситуаций служат модельные ситуации с условными названиями «задачи определения размера пенсионного пособия работнику» и «задачи формирования государственных целевых программ». Со стороны горизонтальной оси на процесс принятия решений воздействуют формальные, рациональные подходы - техника построения схем.

Рис. 7. Пространства жестких и мягких ситуаций

Мягкие проблемные ситуации характеризуются в плоскости ситуаций сравнительно высоким значением параметра «эмоциональная вовлеченность». При небольшом значении параметра «техническая сложность», модельную ситуацию называют «задачи предвыборной кампании», в противоположном случае – «задачи формирования государственного бюджета». На процесс разрешения проблем со стороны вертикальной оси воздействуют прежде всего навыки, опыт, профессионализм, интуиция участников изменения.

Ситуации, которые расположены в положительном квадранте вблизи начала координат представляют собой ограниченные ситуации с жесткими методами их решения. Ситуации, расположенные вдоль диагонали положительного квадранта, представляют собой ситуации, в которых уравновешены «эмоциональная вовлеченность» и «техническая (вычислительная) сложность». По мере удаления ситуаций от начала координат, двигаясь по диагонали квадранта, все больше подходим к ситуациям, являющимся ситуациями неограниченных изменений, проходя сначала ситуации относительно ограниченных изменений, затем ситуации, которыми хотя и пытаются управлять, но они не поддаются управлению, попадем затем в так называемые «проклятые» ситуации (рис. 8). «Проклятые» проблемы часто связаны с политическими, религиозными, экономическими ситуациями, требующими политического решения в первую очередь. В государственном управлении очень часто некоторые сценарии изменений могут оказаться на размытой границе между жесткими и «проклятыми». В таких случаях только сами участники процесса могут решить, что является важным для решения проблемы и что включать в ее рассмотрение.

Определение ситуации как мягкой или жесткой не является абсолютным: каждый человек по-своему видит проблемы и ситуации. Но надо иметь в виду, что «технари» («сторонники» параметра «технической сложности» проблемы) могут игнорировать «мягкие» аспекты проблемы, а «гуманитарии» (соответственно, ориентированные на «эмоциональную вовлеченность») могут попытаться уйти от сложностей «жестких» проблем. Говоря о проблемах как об изменениях и классифицируя их как мягкие, жесткие, с ограниченными и неограниченными измерениями, каждую ситуацию необходимо рассматривать локально от других ситуаций. В реальной практике конкретные проблемы и изменения не являются изолированными друг от друга, а представлены системой изменений и системой проблем с большой степенью сложности и разнообразия, что обусловлено их взаимосвязанностью и взаимодействием и большим количеством связей в самой системе изменений.

Высокая

ЭВ Неограниченные

ситуации

Мягкие ситуации

Жесткие ситуации

Ограниченные

ситуации

Низкая

Низкая Высокая Т(В)С

Рис.8. Движение от ограниченных к неограниченным ситуациям

К. Левин выделил три основных этапа осуществления изменения:

1.Размораживание - настраивание участников на восприятие и осуществление изменения.

2.Изменение - определение степени, вида возможного сопротивления, полномочий инициатора изменений; получение необходимой информации и поддержки, определение риска изменения, организация обмена информацией; обеспечение ресурсами и планом осуществления изменения.

3.Замораживание - закрепление изменения.

Наибольшему риску изменение подвергается на третьем этапе вместе с возможностью возникновения непредвиденных обстоятельств, вызывающих затруднения. Как правило, на этом этапе энтузиазм участников падает, и они возвращаются к привычным способам поведения. Это может привести к замораживанию без реального внедрения изменения. Завершение этого этапа невозможно без управления и контроля, организованных на должном уровне. Необходимо осуществлять регулирование скорости проведения изменений таким образом, чтобы дать время участникам изменений освоиться в новых условиях. Оценка изменения проводится одновременно с выполнением программы изменения.

Дата добавления: 2015-08-02