Схема границ территорий и земель (схема 5).

На схеме 2 - схеме функциональных зон устанавливаются утверждаемые в составе генерального плана границы функциональных зон - жилых зон, производственных зон, рекреационных зон, иных функциональных зон развития территории с отображением параметров планируемого развития таких зон и с учетом информации, отображаемой на иных схемах генерального плана.

8. На схеме 3 - схеме административных границ:

Отображаются существующие границы поселения, городского округа, населенных пунктов, входящих в состав поселения, городского округа;

Могут отображаться предложения по изменению границ поселения, городского округа, границ населенных пунктов, входящих в состав поселения, городского округа (при наличии соответствующих обоснований в составе обосновывающих материалов к проекту генерального плана).

9. На схеме 4 - схеме ограничений использования территорий:

1) отображаются устанавливаемые в соответствии с законодательством Российской Федерации (в том числе утвержденные в составе документов территориального планирования Российской Федерации, субъекта Российской Федерации, муниципального района - в случае генерального плана поселения) границы зон с особыми условиями использования территорий - охранные, санитарно-защитные зоны, зоны охраны объектов культурного наследия, водоохранные зоны, зоны охраны источников питьевого водоснабжения, зоны охраняемых объектов, иные зоны с особыми условиями использования территорий, а также границы территорий, подверженных риску возникновения чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера и воздействия их последствий;

Могут отображаться предложения по подготовке документов территориального планирования Российской Федерации, субъекта Российской Федерации, муниципального района (в случае генерального плана поселения), внесению изменений в указанные документы территориального планирования применительно к установлению, изменению границ зон с особыми условиями использования территорий - охранные, санитарно-защитные зоны, зоны охраны объектов культурного наследия, водоохранные зоны, зоны охраны источников питьевого водоснабжения, зоны охраняемых объектов, иные зоны с особыми условиями использования территорий, а также границы территорий, подверженных риску возникновения чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера и воздействия их последствий (при наличии соответствующих обоснований в составе обосновывающих материалов к проекту генерального плана).

10. На схеме 5 - схеме границ территорий и земель:

1) отображаются существующие, а также утвержденные в составе документов территориального планирования Российской Федерации, субъекта Российской Федерации границы земель сельскохозяйственного назначения, границы земель для обеспечения космической деятельности, границы земель обороны и безопасности, границы земель иного специального назначения, границы земель лесного фонда, границы земель водного фонда, границы земель особо охраняемых природных территорий федерального и регионального значения, границы земель промышленности, энергетики, транспорта, связи, границы территорий объектов культурного наследия;

Могут отображаться предложения по подготовке документов территориального планирования Российской Федерации, субъекта Российской Федерации, внесению изменений в документы территориального планирования Российской Федерации, субъекта Российской Федерации применительно к установлению, изменению границ земель сельскохозяйственного назначения, границ земель для обеспечения космической деятельности, границ земель обороны и безопасности, границ земель иного специального назначения, границ земель лесного фонда, границ земель водного фонда, границ земель особо охраняемых природных территорий федерального и регионального значения, границ земель промышленности, энергетики, транспорта, связи, границ территорий объектов культурного наследия (при наличии соответствующих обоснований в составе обосновывающих материалов к проекту генерального плана).

11. В состав раздела 5 "Схемы границ зон планируемого размещения объектов капитального строительства местного значения" включаются:

схема развития объектов и сетей инженерно-технического обеспечения (схема 6),

схема развития объектов транспортной инфраструктуры (схема 7),

Схема развития иных объектов, включая объекты социального обслуживания (схема 8).

12. На схеме 6 - схеме развития объектов и сетей инженерно-технического обеспечения:

1) устанавливаются утверждаемые в составе генерального плана границы зон планируемого размещения объектов капитального строительства местного значения - объектов электро-, тепло-, газо- и водоснабжения населения в границах поселения, городского округа;

2) отображаются:

границы земельных участков, которые предоставлены для размещения объектов и сетей инженерно-технического обеспечения федерального, регионального или местного значения либо на которых размещены указанные объекты и сети;

утвержденные в составе документов территориального планирования Российской Федерации, субъекта Российской Федерации, муниципального района (в случае генерального плана поселения) границы планируемого размещения объектов и сетей инженерно-технического обеспечения федерального, регионального значения, местного значения муниципального района;

границы зон негативного воздействия существующих и планируемых к размещению объектов и сетей инженерно-технического обеспечения;

Могут отображаться предложения по подготовке документов территориального планирования Российской Федерации, субъекта Российской Федерации, муниципального района (в случае генерального плана поселения), внесению изменений в документы территориального планирования Российской Федерации, субъекта Российской Федерации, муниципального района (в случае генерального плана поселения), применительно к установлению, изменению границ планируемого размещения объектов и сетей инженерно-технического обеспечения федерального, регионального значения, местного значения муниципального района (при наличии соответствующих обоснований в составе обосновывающих материалов к проекту генерального плана).

13. На схеме 7 - схеме развития объектов транспортной инфраструктуры:

1) устанавливаются утверждаемые в составе генерального плана границы зон планируемого размещения объектов капитального строительства местного значения - автомобильных дорог общего пользования, мостов и иных транспортных инженерных сооружений в границах населенных пунктов, входящих в состав поселения, в границах городского округа;

2) отображаются:

границы земельных участков, которые предоставлены для размещения объектов транспортной инфраструктуры федерального, регионального или местного значения либо на которых размещены указанные объекты;

утвержденные в составе документов территориального планирования Российской Федерации, субъекта Российской Федерации, муниципального района (в случае генерального плана поселения) границы планируемого размещения объектов транспортной инфраструктуры федерального, регионального значения, местного значения муниципального района;

границы зон негативного воздействия существующих и планируемых к размещению объектов транспортной инфраструктуры;

Могут отображаться предложения по подготовке документов территориального планирования Российской Федерации, субъекта Российской Федерации, муниципального района (в случае генерального плана поселения), внесению изменений в документы территориального планирования Российской Федерации, субъекта Российской Федерации, муниципального района (в случае генерального плана поселения), применительно к установлению, изменению границ планируемого размещения объектов транспортной инфраструктуры федерального, регионального значения, местного значения муниципального района (при наличии соответствующих обоснований в составе обосновывающих материалов к проекту генерального плана).

14. На схеме 8 - схеме развития иных объектов, включая объекты социального обслуживания:

1) устанавливаются утверждаемые в составе генерального плана границы зон планируемого размещения иных объектов капитального строительства местного значения, которые не устанавливаются на схемах 6 и 7 и размещение которых необходимо для осуществления полномочий органов местного самоуправления поселения, органов местного самоуправления городского округа;

2) отображаются:

границы земельных участков, которые не отображаются на схемах 6 и 7 и которые предоставлены для размещения иных объектов федерального, регионального или местного значения либо на которых размещены такие объекты;

утвержденные в составе документов территориального планирования Российской Федерации, субъекта Российской Федерации, муниципального района (в случае генерального плана поселения) границы планируемого размещения объектов, федерального, регионального значения, местного значения муниципального района, которые не отображаются на схемах 6 и 7;

границы зон негативного воздействия существующих и планируемых к размещению объектов, которые не отображаются на схемах 6 и 7;

Могут отображаться предложения по подготовке документов территориального планирования Российской Федерации, субъекта Российской Федерации, муниципального района (в случае генерального плана поселения), внесению изменений в документы территориального планирования Российской Федерации, субъекта Российской Федерации, муниципального района (в случае генерального плана поселения), применительно к установлению, изменению границ планируемого размещения объектов федерального, регионального значения, местного значения муниципального района, которые не отображаются на схемах 6 и 7 (при наличии соответствующих обоснований в составе обосновывающих материалов к проекту генерального плана).

Предложения по подготовке документов территориального планирования, внесению изменений в такие документы, адресуемые Российской Федерации, субъекту Российской Федерации, муниципальному району, в составе которого расположено соответствующее поселение, и определяемые пунктом 2 части 8, пунктом 2 части 9, пунктом 2 части 10, пунктом 3 части 12, пунктом 3 части 13, пунктом 3 части 14 настоящей статьи, могут отображаться на отдельной схеме в составе генерального плана.

16. Каждая из схем генерального плана может быть представлена в виде:

одной схемы,

Нескольких схем, включая фрагменты соответствующих схем.

Сводная схема (основой чертеж) генерального плана, иные схемы, фрагменты схем представляются в масштабах, которые определяются заданием заказчика на подготовку проекта генерального плана или разработчиком по согласованию с заказчиком, с учетом площади территории, на которую распространяется действие генерального плана, а также с учетом численности населения (существующей и прогнозируемой) соответствующих населенных пунктов:

- масштаб 1:25000 - 1:10000 - при численности населения 500 тысяч и более человек;

- масштаб 1:10000 - 1:5000 - при численности населения 100 - 500 тысяч человек;

Масштаб 1:5000 - при численности населения от 10 до 100 тысяч человек.

17. Информация, отображаемая на схемах раздела 5 генерального плана - "Схемы границ зон планируемого размещения объектов капитального строительства местного значения", может представляться путем наложения такой информации на схемы раздела 4 генерального плана - "Схемы границ территорий, земель и ограничений".

Вопрос (11) о неверном утверждении, согласно которому

Градостроительным кодексом РФ якобы не предусмотрено

решение генеральными планами задач развития и размещения

объектов федерального и регионального значения

Это утверждение некоторых специалистов градостроительного проектирования является следствием неверной позиции, согласно которой один уровень публичной власти (в данном случае органы местного самоуправления) при подготовке генеральных планов должны якобы решать все и за всех - и за Российскую Федерацию, и за субъект Российской Федерации. Эта позиция прямо противоречит нормам Федеральных законов N 184-ФЗ и N 131-ФЗ и принципам организации и функционирования публичной власти в Российской Федерации.

Нормами ГрК РФ от 29.12.04 предусмотрены все без исключения возможные способы решения задач развития и размещения объектов федерального и регионального значения. Если один орган публичной власти в пределах территории своей юрисдикции решает все и за всех, то это противоречит федеральному законодательству. Итак, какими же не противоречащими законодательству способами могут решаться вышеозначенные задачи?

1. Объекты федерального и регионального значения размещаются на территории поселений, городских округов на основании документов территориального планирования, утверждаемых федеральными органами исполнительной власти, государственными органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации по согласованию с органами местного самоуправления в порядке, определенном Градостроительным кодексом Российской Федерации. Решения о размещении таких объектов в указанной документации могут приниматься в том числе и по предложениям, содержащимся в обосновывающих материалах к генеральным планам, адресуемым Российской Федерации, субъекту Российской Федерации, то есть представителям тех уровней публичной власти, которые (в отличие от органов местного самоуправления) правомочны принимать решения о размещении объектов федерального и регионального значения.

2. Решения о размещении объектов федерального и регионального значения принимаются по результатам совместной подготовки документов территориального планирования (включая генеральные планы) федеральными органами исполнительной власти, государственными органами исполнительной власти субъекта Российской Федерации и органом местного самоуправления поселения или городского округа.

3. При подготовке, а также после утверждения генеральных планов органы местного самоуправления могут адресовать федеральным органам исполнительной власти, государственным органам исполнительной власти субъектов Российской Федерации предложения (в том числе о размещении объектов федерального и регионального значения), содержащиеся в составе обосновывающих материалов к генеральным планам.

Иных правомерных способов решения задач развития и размещения объектов федерального и регионального значения на территории муниципальных образований не существует.

Утверждение, что ГрК РФ от 29.12.04 не предусматривает решения генеральными планами задач развития и размещения объектов федерального и регионального значения, не столько обусловлено неверной трактовкой норм самого Кодекса, сколько является отражением позиции, сторонники которой не приемлют зафиксированных в этом законе принципов территориального планирования в условиях федеративного государства и утверждают прямо противоположные принципы, согласно которым в пределах границ города должен быть только один субъект территориального планирования.

В известном смысле такая позиция противоположна позиции, утверждающей необходимость института особого регулирования градостроительной деятельности. Если в том случае цель - лишить полномочий нижестоящий уровень публичной власти и передать отобранные полномочия вышестоящему уровню публичной власти, то здесь наоборот - отнять полномочия от вышестоящих уровней публичной власти и передать отобранные полномочия только одному представителю нижестоящего уровня публичной власти.

Вопрос (12) о реализации документов

территориального планирования, в частности

генеральных планов

Вопрос 12.1. О том, почему в ГрК РФ от 29.12.04 не содержатся имевшиеся в ГрК РФ от 07.05.98 статьи об источниках финансирования градостроительной деятельности

Ответ на этот вопрос достаточно прост: специальные законы не могут регулировать отношения по поводу бюджетного финансирования - они должны регулироваться исключительно Бюджетным кодексом Российской Федерации. Кроме того, следует отметить, что указанные статьи ФЗ-73 не имели правового содержания.

Вопрос 12.2. О том, почему ГрК РФ от 29.12.04 из состава документов территориального планирования выведены и представлены в качестве самостоятельных документов планы реализации документов территориального планирования

В процессе подготовки и после принятия ГрК РФ от 29.12.04 говорилось следующее: из состава утверждаемых материалов генерального плана исключен план первоочередных мероприятий, что превращает генеральный план в декоративный документ, упраздняет его роль инструмента планирования и управления. Посмотрим, соответствует ли данное утверждение реальному положению дел.

1. Приведенное и подобные утверждения противоречат тому, что сказано в ч. ч. 4, 5 ст. 23 ГрК РФ от 29.12.04: "4. Генеральные планы содержат положения о территориальном планировании и соответствующие карты (схемы). 5. Положения о территориальном планировании <...> включают в себя: <...> перечень мероприятий по территориальному планированию и указание на последовательность их выполнения". Таким образом, в утверждаемой части самого генерального плана содержатся положения о мероприятиях и сроках реализации генерального плана.

2. Применительно к вопросу о реализации генерального плана следует учитывать, что имеются два документа: один в составе утверждаемой части самого генерального плана - это положения о мероприятиях и сроках реализации генерального плана и другой вне состава генерального плана - это план реализации последнего. Ниже будет объяснено, почему такое положение закреплено ГрК РФ от 29.12.04, здесь же отметим технологический аспект подготовки генерального плана. В процессе подготовки в составе утверждаемой части генерального плана положений о мероприятиях и сроках реализации генерального плана фактически параллельно подготавливаются предложения к другому документу - проекту плана реализации генерального плана, который должен быть принят в течение трех месяцев со дня утверждения генерального плана. В контексте общей технологии работ по территориальному планированию такой срок представляется вполне приемлемым, хотя кто-то может считать его недостаточным.

3. Почему в отличие от ГрК РФ от 07.05.98 ГрК РФ от 29.12.04 введен самостоятельный, отдельный документ по реализации генерального плана? Здесь также следует учитывать ряд положений. Генеральный план - это документ публичной власти, которая, утвердив его, принимает на себя обязательства по его реализации, в том числе и прежде всего по обеспечению строительства тех объектов, за наличие и использование которых публичная власть несет ответственность перед избравшим ее населением. Реализация принятых планов-обязательств для публичной власти - это планирование использования бюджетных средств по объемам, приоритетным объектам и срокам. Бюджеты планируются и утверждаются на каждый предстоящий финансовый год - с одной стороны, генеральный план содержит решения на годы и десятилетия вперед - с другой. Как увязать краткосрочный бюджет с долгосрочным генеральным планом?

Есть два возможных способа разрешить эту коллизию:

1) ежегодно вносить соответствующие изменения-дополнения в соответствующий раздел действующего генерального плана;

2) оставить генеральный план без изменения, а иметь отдельный документ-план, в который в текущем режиме в соответствии с планами формирования бюджета вносить дополнения по мере продвижения работ по реализации генерального плана.

Первый способ громоздок, неоперативен и, что важно, неосуществим в реальности как периодически возобновляемая процедура. Почему?

С формальной точки зрения каждый год мы будем иметь дело с ситуацией, которая на юридическом языке называется "внесение изменений в генеральный план". В соответствии с ч. 17 ст. 24 ГрК РФ от 29.12.04 такого рода действия должны осуществляться в соответствии с ч. ч. 2 - 14 указанной статьи (в частности, принятие и опубликование решения о подготовке предложений по внесению изменений в генеральный план; опубликование, согласование подготовленных предложений, проведение публичных слушаний по их обсуждению; утверждение представительным органом местного самоуправления). Таким образом, аналитическая проверка осуществимости первого способа увязки краткосрочного бюджета с долгосрочным генеральным планом заставляет нас признать этот способ нереальным с правовой точки зрения. Остаются, правда, квазиправовые, суррогатные схемы, но мы не обязаны их рассматривать по той причине, что обсуждается федеральный закон, для которого такие схемы неприемлемы. В результате приходим к тому, что ГрК РФ от 29.12.04 должен был предусмотреть в качестве отдельного самостоятельного документа план реализации генерального плана. Что и было сделано.

4. Можно ли и нужно ли развивать и детализировать (например, посредством регионального законодательства, нормативных правовых актов органов местного самоуправления) установленные ГрК РФ от 29.12.04 положения о планах реализации генеральных планов поселений, городских округов?

Относительно того, можно ли, ответ да. В силу того что градостроительное законодательство является предметом совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации, действует положение, согласно которому субъекты РФ могут посредством своих законов развивать, детализировать нормы федерального законодательства, не допуская противоречий с ним.

Относительно того, нужно ли, ответ также да. Обсуждение норм ГрК РФ от 29.12.04 и текущая практика говорят о том, что существует потребность в более детальном регламентировании данного вопроса. Ниже приводится проект статьи, которая может содержаться в законе субъекта Российской Федерации и в которой развиваются и детализируются нормы ГрК РФ от 29.12.04 о планах реализации генеральных планов поселений, городских округов:

"Статья... Планы и программы реализации генерального плана поселения в субъекте Российской Федерации, генерального плана городского округа в субъекте Российской Федерации

Реализация генерального плана поселения осуществляется на основании плана реализации генерального плана поселения, который утверждается главой местной администрации поселения, реализация генерального плана городского округа - на основании плана реализации генерального плана городского округа, который утверждается главой местной администрации городского округа, в течение трех месяцев со дня утверждения соответствующего генерального плана.

2. План реализации генерального плана подготавливается на основании и с учетом:

раздела 2 части первой генерального плана - "Описание мероприятий по территориальному планированию и последовательности их выполнения";

предложений органов местного самоуправления, в том числе относящихся к реализации планов размещения и строительства приоритетных объектов и сетей инженерно-технического обеспечения, транспортной инфраструктуры местного значения;

Иных предложений, в том числе от органов государственной власти Российской Федерации, органов государственной власти субъекта Российской Федерации, органов местного самоуправления муниципального района, заинтересованных физических и юридических лиц.

3. В плане реализации генерального плана содержатся:

Решение о подготовке проекта правил землепользования и застройки или о внесении изменений в правила землепользования и застройки;

2) сроки подготовки документации по планировке территории для размещения объектов капитального строительства местного значения, посредством которой определяются или уточняются границы земельных участков для размещения таких объектов, а также устанавливаются границы зон резервирования для принятия решений о резервировании земель с последующим выкупом для муниципальных нужд поселения, городского округа, связанных с размещением и строительством объектов инженерно-технической и транспортной инфраструктуры местного значения;

Сроки подготовки проектной документации и сроки строительства первоочередных объектов капитального строительства местного значения поселения, городского округа;

4) финансово-экономическое обоснование реализации генерального плана в части определения приоритетных задач, перечня первоочередных объектов, расчетов затрат, определения источников и последовательности финансирования;

Иные положения по реализации генерального плана.

5. В плане реализации генерального плана могут содержаться:

положения планов реализации на территории поселения, городского округа документов территориального планирования Российской Федерации, субъекта Российской Федерации, муниципального района (в случае генерального плана поселения);

адресуемые органам государственной власти Российской Федерации, субъекта Российской Федерации, органам местного самоуправления муниципального района (в случае генерального плана поселения) предложения о скоординированной по срокам реализации действующих на территории поселения, городского округа документов территориального планирования.

План реализации генерального плана утверждается на срок не менее чем два года, по истечении которого подготавливается новый план на следующий срок продолжительностью не менее двух лет.

В указанный план ежегодно вносятся изменения в связи с подготовкой и принятием бюджета на предстоящий финансовый год.

На основании и с учетом плана реализации генерального плана может подготавливаться программа реализации генерального плана на срок не менее чем пять лет.

Программа реализации генерального плана утверждается главой соответственно поселения, главой городского округа.

8. Уполномоченный орган поселения, городского округа по вопросам градостроительной деятельности ежегодно подготавливает и представляет соответственно главе поселения, главе городского округа доклад о ходе реализации генерального плана с предложениями о внесении изменений в план, программу реализации генерального плана, а также предложениями о внесении изменений в генеральный план".

Вопрос 12.3. О неправомерности введения института актуализации генерального плана

Этот вопрос, в частности, обсуждался со специалистами градостроительного проектирования города Москвы, которые адресовали ГрК РФ от 29.12.04 упрек в том, что этим Кодексом не определены нормы, обязывающие органы публичной власти осуществлять регулярную актуализацию генерального плана.

Поскольку в федеральном законодательстве никак не определяется, что такое актуализация генерального плана, необходимо реконструировать содержание данного понятия. В процессе анализа выстраивается следующая логическая цепочка:

1) слово "актуализация" должно обозначать некое действие, отличное от других действий, осуществляемых применительно к генеральному плану, иначе нет никакого смысла вводить отдельное понятие;

2) применительно к генеральному плану можно осуществлять только два вида действий - реализовывать его и вносить в него изменения;

3) по этой причине актуализация не может стоять в одном ряду с реализацией генерального плана и внесением изменений в генеральный план. В лучшем случае можно говорить о том, что под актуализацией подразумевается какое-либо частное действие либо по реализации, либо по изменению, а само слово относится к профессиональному жаргону. И другого не дано.

Вывод: понятию "актуализация" следует отказать в праве на существование в качестве самостоятельного юридического термина.

Приведенные аргументы полностью подтверждаются ст. 41 "Актуализация Генерального плана" Закона города Москвы от 27 апреля 2005 г. N 14 "О Генеральном плане города Москвы (основные направления градостроительного развития города Москвы)", из которой следует, что "актуализация" - это не что иное, как внесение изменений в генеральный план, которое должно осуществляться в том же порядке, что и принятие генерального плана.

Следует отметить, что отсутствие правовой возможности использовать термин "актуализация" применительно к генеральному плану вовсе не означает невозможности его использования применительно к другим видам градостроительной деятельности - ведению дежурных планов и карт, о чем более подробно сказано в ответе на вопрос 44.1.

Доказательства в пользу того, что словосочетание "актуализация генерального плана" не может рассматриваться в качестве самостоятельного юридического термина, приведены. Остается ответить на вопрос, не должен ли ГрК РФ от 29.12.04 содержать нормы, согласно которым в генеральные планы с фиксированной этим законом периодичностью должны вноситься изменения?

Формально-юридическая сторона вопроса: допустимо ли в федеральном законе устанавливать для органов местного самоуправления (органов государственной власти городов федерального значения Москвы и Санкт-Петербурга) фиксированные сроки для принудительного внесения на регулярной основе изменений в генеральные планы? Отвечая на этот вопрос, следует особо отметить два обстоятельства.

1. В московской законодательной практике имеется норма о внесении изменений в генеральный план (об актуализации генерального плана) в течение фиксированного периода. Однако следует принять во внимание, что здесь нет и не может быть аналогии с федеральным законом. Федеральный закон в случае установления рассматриваемой нормы диктовал бы действия другим. Законом города Москвы публичная власть диктует действия самой себе, что вполне правомерно и допустимо. Также правомерно и допустимо присутствие аналогичных норм в законе Санкт-Петербурга, нормативных правовых актах поселений, городских округов. Совсем другая, коллизионная, ситуация возникает, если имеется намерение, например, диктовать посредством закона субъекта Российской Федерации сроки для таких действий органам местного самоуправления поселений, городских округов.

2. Адекватные практике юридические конструкции работают тогда, когда норма, обязывающая действовать в определенные сроки, взаимодействует с симметричной нормой, устанавливающей последствия за бездеятельность. Поэтому если представить, что норма о сроках вводится в федеральный закон, то необходимо одновременно сконструировать другую норму - о последствиях, наступающих в случае, если орган местного самоуправления поселения, городского округа не внес изменение в генеральный план в течение отпущенного ему федеральным законом срока. Какая это может быть норма? Ответа нет по той причине, что в действующей системе российского законодательства не может существовать какая бы то ни было карательная норма на этот счет.

Вывод: с формально-юридической точки зрения в федеральном законе невозможно установить фиксированные сроки для принудительного внесения на регулярной основе изменений в генеральные планы.

Содержательная сторона вопроса: зачем в федеральном законе устанавливать для органов местного самоуправления (органов государственной власти городов федерального значения Москвы и Санкт-Петербурга) фиксированные сроки для принудительного внесения на регулярной основе изменений в генеральные планы? Очевидно, что как нет убедительных аргументов в пользу того, что это необходимо делать, так нет их и в пользу того, что такая необходимость отсутствует. Но еще более очевидно, что "принуждение при отсутствии его необходимости" не может быть использовано как принцип построения федерального законодательства.

Таким образом, и с формально-юридических, и с содержательных позиций необходимо признать, что отсутствие в ГрК РФ от 29.12.04 норм, устанавливающих фиксированные сроки для принудительного внесения на регулярной основе изменений в генеральные планы, является не упущением, а выверенной и правильной установкой данного федерального закона.

Вопрос (13) о государственной экспертизе проектов

документов территориального планирования, документации

по планировке территории

Тема государственной экспертизы документов, подготавливаемых в рамках градостроительной деятельности, является предметом активной дискуссии среди занимающихся проектированием профессионалов, часть которых не согласны с положениями, зафиксированными в ГрК РФ от 29.12.04. Чтобы разобраться в связанных с этой темой проблемах и познакомиться с подходами к их решению, нам предстоит последовательно обсудить ряд вопросов.

Вопрос 13.1. О том, что такое государственная экспертиза, и о необходимости разделения экспертизы документов градостроительного проектирования и проектной документации

Государственная экспертиза - это действия государственных органов по проверке соответствия предоставленной документации установленным требованиям. Правильность такого общего и универсального определения вряд ли вызовет возражения. Оно согласуется, в частности, с определением, содержавшимся в ч. 2 ст. 29 ГрК РФ от 07.05.98: "...государственная экспертиза градостроительной документации осуществляется в целях установления соответствия данной документации требованиям законодательства Российской Федерации о градостроительстве".

Правомерно спросить: кто должен отвечать за то, чтобы представленные документы соответствовали требованиям законодательства Российской Федерации о градостроительной деятельности? Существуют как минимум два субъекта ответственности - первичный и дополнительный.

Непосредственным субъектом такой ответственности всегда и при любых обстоятельствах должно быть лицо, утвердившее представленную документацию. И здесь следует обратить внимание на принципиальное отличие лиц, утверждающих документацию градостроительного проектирования и проектную документацию. В первом случае это органы публичной власти, во втором - частные (физические и юридические) лица. Уже по этой причине понятно, почему необходимо разделять экспертизу документации градостроительного проектирования и проектную документацию. Такого разделения по субъекту проведения экспертизы ГрК РФ от 07.05.98 не предусматривал, поэтому ГрК РФ от 29.12.04 сделал закономерный и необходимый шаг, это разделение закрепив. В рамках данного вопроса мы будем говорить только об экспертизе документации градостроительного проектирования - проектов документов территориального планирования и документации по планировке территории.

Вторым субъектом, несущим дополнительную - субсидиарную - ответственность, должно быть лицо, которое провело экспертизу. Такое требование логично и закономерно, и его отсутствие в законе должно рассматриваться как недостаток закона и формируемой на его основе системы. В ГрК РФ от 07.05.98 мы не обнаруживаем норм о такой ответственности, ГрК РФ от 29.12.04 эти нормы вводит.

Итак, с точки зрения определения ответственности экспертиза вторична по отношению к первичной ответственности, которую несет утверждающее лицо, и в силу своей вторичности она является посредствующей функцией. С учетом этих принципиальных обстоятельств следует разобраться, кого считать субъектом экспертизы-проверки.

Таким субъектом может являться:

1) само утверждающее лицо, которое не пользуется услугами посредника-эксперта. В таких случаях не возникает необходимости в специализированной услуге, называемой "экспертиза", или такая необходимость отрицается;

2) привлекаемый утверждающим лицом посредник-эксперт, который может быть:

- государственным служащим, группой (комиссией) государственных служащих, государственных экспертов. Только в этом случае возникает государственная экспертиза;

- частным (физическим, юридическим) лицом, которое обладает правом проведения экспертизы, если необходимость и порядок приобретения-подтверждения такого права определяются законом;

- частным (физическим, юридическим) лицом, которому утверждающее лицо доверяет, но которое не обладает формальным правом проведения экспертизы (в силу отсутствия требования законодательства о приобретении такого права либо в силу нежелания таким правом обладать).

По причине посредствующего, "страховочного" характера экспертизы утверждающее лицо может пожелать воспользоваться услугами сразу нескольких посредников-экспертов.

Как видим, государство может быть одним из многих субъектов экспертизы. Но тогда спрашивается: в каких случаях мы должны требовать, чтобы именно государство и никто другой в обязательном порядке было субъектом проведения экспертизы, когда необходима именно государственная экспертиза документации градостроительного проектирования?

Чтобы ответить на этот вопрос, нужно зафиксировать и осмыслить наличие коллизии применительно к государственной экспертизе документации градостроительного проектирования и совершить выбор в пользу утверждения или в пользу упразднения государственной экспертизы документации градостроительного проектирования.

В чем состоит коллизия применительно к государственной экспертизе документации градостроительного проектирования? Документацию градостроительного проектирования утверждают органы публичной власти, которые в этом случае должны нести ответственность за правильность данной документации, ее соответствие требованиям законодательства, а также должны нести имущественную ответственность. Такая ответственность может быть обеспечена только соответствующим бюджетом.

Если документация проходит государственную экспертизу, ответственность одного органа власти (заказчика документации) должна разделяться с другим органом власти (осуществляющим экспертизу). Однако же первично ответственность во всех случаях несет орган власти, утвердивший документацию. Именно он заинтересован в качественной проверке соответствия проектов документов территориального проектирования требованиям законодательства, и у него есть различные способы осуществить такую проверку, о чем было сказано выше.

Феномен государственной экспертизы документации градостроительного проектирования состоит в том, что она фактически проводится дважды. Первый раз - государственным органом экспертизы, который до вступления в силу ГрК РФ от 29.12.04 не нес никакой ответственности за результаты проведенной им экспертизы, кроме дисциплинарной ответственности должностных лиц (отсутствие норм об имущественной ответственности в ГрК РФ от 07.05.98). Второй раз - государственными или муниципальными органами власти, которые утверждают соответствующие документы и должны нести за них реальную имущественную ответственность.

Коллизия состоит в том, что однотипные действия осуществляются два раза представителями двух различных органов власти и имущественная ответственность должна дважды обеспечиваться, вполне возможно - из двух различных бюджетов.

Указанная коллизия, закрепленная ранее действовавшим ГрК РФ от 07.05.98, существовала на протяжении многих лет, но уже не могла оставаться незамеченной. Перед законодателем встала задача разрешить эту коллизию посредством норм закона. Как? Либо упразднить государственную экспертизу документации градостроительного проектирования, либо сохранить - полностью или частично.

В первоначальном проекте ГрК РФ от 29.12.04 предлагался первый вариант. В окончательном тексте Кодекса в результате острой дискуссии был принят компромисс - сохранить частично. Что из этого получилось, мы обсудим ниже.

Вопрос 13.2. О том, как решались вопросы государственной экспертизы документов градостроительного проектирования в ГрК РФ от 07.05.98 и как они решаются ГрК РФ от 29.12.04

Для того чтобы понять суть произведенных ГрК РФ от 29.12.04 изменений по данному вопросу, необходимо зафиксировать и сопоставить главные позиции прежнего и нового градостроительных кодексов.

1. ГрК РФ от 07.05.98 не предусматривал разделения по субъекту проведения государственной экспертизы документации градостроительного проектирования и государственной экспертизы проектной документации. И ту и другую проводили органы государственной экспертизы градостроительной и проектной документации.

ГрК РФ от 29.12.04 такое разделение установил. В первом случае государственную экспертизу проводит федеральный орган исполнительной власти, уполномоченный на проведение государственной экспертизы проектов документов территориального планирования, или подведомственное ему государственное учреждение. Во втором - государственную экспертизу проводит федеральный орган исполнительной власти, уполномоченный на проведение государственной экспертизы проектной документации, или подведомственное ему государственное учреждение.

2. ГрК РФ от 07.05.98 устанавливал два уровня проведения государственной экспертизы документации градостроительного проектирования. Федеральный - применительно к "градостроительной документации в отношении объектов градостроительной деятельности особого регулирования федерального значения, другой градостроительной документации и научно-исследовательских работ, разрабатываемых за счет средств федерального бюджета и совместного финансирования с привлечением средств бюджетов субъектов Российской Федерации, градостроительных разделов федеральных целевых программ, программ социально-экономического развития территории Российской Федерации, а также схем и проектов развития инженерной, транспортной и социальной инфраструктур федерального значения и благоустройства территорий федерального значения в части соблюдения градостроительных требований" (ч. 3 ст. 29 ГрК РФ от 07.05.98). Территориальный - применительно к градостроительной документации, научно-исследовательским работам, градостроительным разделам целевых программ субъектов Российской Федерации и местных целевых программ, программ социально-экономического развития территорий субъектов Российской Федерации и территорий муниципальных образований, а также схемам и проектам развития инженерной, транспортной и социальной инфраструктур и благоустройства территорий в части соблюдения градостроительных требований (ч. 3 ст. 29 ГрК РФ от 07.05.98).

ГрК РФ от 29.12.04 установил только один - федеральный - уровень проведения государственной экспертизы проектов документов территориального планирования. После введения изменений в Кодекс Федеральным законом от 31 декабря 2005 г. N 199-ФЗ часть федерального полномочия по проведению государственной экспертизы документов территориального планирования была делегирована субъектам РФ (за исключением проведения государственной экспертизы проектов документов территориального планирования Российской Федерации).

3. ГрК РФ от 07.05.98 устанавливал обязательность проведения государственной экспертизы применительно ко всем видам градостроительной документации.

ГрК РФ от 29.12.04 установил возможность (то есть упразднил обязательность) проведения государственной экспертизы проектов документов территориального планирования и упразднил государственную экспертизу применительно к документации по планировке территории.

4. Что касается вопроса о порядке проведении экспертизы, то ГрК РФ от 07.05.98 устанавливал (ч. 1 ст. 29, ст. 25), что порядок проведения государственной экспертизы градостроительной документации должен определяться:

- Градостроительным кодексом РФ,

- иными законами РФ,

- иными нормативными правовыми актами РФ,

- законами субъектов РФ,

- иными нормативными правовыми актами субъектов РФ,

- правовыми актами федерального органа архитектуры и градостроительства.

ГрК РФ от 29.12.04 упразднил нерациональную множественность "порядков", сведя их к одному: "Порядок проведения государственной экспертизы проектов документов территориального планирования, размер платы за проведение государственной экспертизы проектов документов территориального планирования и порядок ее взимания устанавливаются Правительством Российской Федерации" (ч. 8 ст. 29).

5. ГрК РФ от 07.05.98 не определял позиций, которые должны были стать формализованными предметами государственной экспертизы, ограничившись общей формулировкой ч. 2 ст. 29: "Государственная экспертиза градостроительной документации осуществляется в целях установления соответствия данной документации требованиям законодательства Российской Федерации о градостроительстве".

ГрК РФ от 29.12.04 в ч. 5 ст. 29 установил предмет государственной экспертизы, включив в него положения о соответствии требованиям:

1) технических регламентов;

2) рациональной организации территории.

Второе положение стало неудачным результатом компромисса. Почему неудачным? Потому что понятие "рациональная организация территории", не будучи формализованным, создает почву для субъективных толкований, а государственная экспертиза не может строиться на субъективной основе. Однако эта неопределенность может быть преодолена с помощью нормы ч. 6 ст. 29: "Направление проекта документа территориального планирования на государственную экспертизу или получение отрицательного заключения государственной экспертизы проекта документа территориального планирования не является препятствием для утверждения документа территориального планирования".

6. ГрК РФ от 07.05.98 по инерции закрепил как объективный факт множественность государственных экспертиз документации градостроительного проектирования. Согласно п. 4 ст. 29 это:

1) государственная экспертиза градостроительной и проектной документации;

2) государственная экологическая экспертиза;

3) проверка-экспертиза, проводимая комитетами по земельным ресурсам и землеустройству;

4) проверка-экспертиза, проводимая специально уполномоченными органами охраны памятников культуры;

5) проверка-экспертиза, проводимая управлением государственного фонда недр;

6) проверка-экспертиза, проводимая государственным горным надзором;

7) проверка-экспертиза, проводимая санитарно-эпидемиологическим надзором;

8) проверка-экспертиза, проводимая органами охраны недр;

9) проверки-экспертизы, проводимые другими заинтересованными государственными органами, перечень которых определяется заданием на разработку градостроительной и проектной документации в соответствии с законодательством Российской Федерации.

При подготовке проекта ГрК РФ от 29.12.04 были выдвинуты в качестве принципиальных и впоследствии закреплены в тексте принятого Кодекса следующие положения:

1) недопустимость множественности государственных экспертиз, которая была сведена к государственной экспертизе проектов документов территориального планирования (в этом и состоял компромиссный отход от исходного предложения об упразднении всех государственных экспертиз применительно к документации градостроительного проектирования);

2) недопустимость неформализованности процесса государственных экспертиз, необходимость перехода к законодательно установленным предметам проверки документации на соответствие конкретным, формально определенным позициям, зафиксированным в технических регламентах как комплексных законодательных актах, объемлющих в своем составе всю совокупность требований безопасности, ныне предъявляемых различными экспортирующими органами;

3) установление переходного периода, связанного с упразднением множественности субъектов государственной экспертизы, подготовкой, принятием и введением в действие комплексных технических регламентов безопасности.

7. ГрК РФ от 07.05.98 не устанавливал имущественной ответственности органов государственной экспертизы. ГрК РФ от 29.12.04 посредством ч. 3 ст. 59 такую ответственность установил: "В случае наличия положительного заключения государственной экспертизы проектов документов территориального планирования, не соответствующих требованиям технических регламентов, Российская Федерация несет субсидиарную ответственность за причинение вреда, указанного в частях 1 и 2 настоящей статьи". Речь идет о вреде, причиненном жизни или здоровью физических лиц, имуществу физических или юридических лиц в результате утверждения не соответствующих требованиям технических регламентов документов территориального планирования.

Вопрос 13.3. О содержании компромиссного решения о государственной экспертизе документов территориального планирования, закрепленного в ГрК РФ от 29.12.04

Компромисс заключается в том, что вместо упразднения государственной экспертизы документации градостроительного проектирования было принято половинчатое решение: несмотря на нелогичность и избыточность самого института государственной экспертизы документации градостроительного проектирования, он был сохранен применительно к проектам документов территориального планирования, а документация по планировке территории "выведена из-под опеки". Такое частичное сохранение вместо упразднения привело к ситуации, которую можно охарактеризовать как парадоксальную.

С одной стороны, создаваемый (преобразуемый) институт является государственным, с другой - факультативным, необязательным, что следует из следующих норм ГрК РФ от 29.12.04:

"Федеральные органы исполнительной власти, органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации, органы местного самоуправления, объединения граждан по собственной инициативе могут направить проекты документов территориального планирования на государственную экспертизу. Расходы, связанные с проведением государственной экспертизы проекта документа территориального планирования, несут лица, по инициативе которых проект документа территориального планирования направлен на государственную экспертизу" (ч. 1 ст. 29 ГрК РФ от 29.12.04);

"Направление проекта документа территориального планирования на государственную экспертизу или получение отрицательного заключения государственной экспертизы проекта документа территориального планирования не является препятствием для утверждения документа территориального планирования" (ч. 6 ст. 29 ГрК РФ от 29.12.04).

Согласитесь, необязательный государственный институт выглядит по меньшей мере странно.

Еще одно противоречие. С одной стороны, закон говорит о создании государственного института (правда, срок создания/преобразования не устанавливает - в ФЗ-191 отсутствуют соответствующие нормы, в отличие от других связанных со сроками позиций, вероятно, в силу обязательности последних и необязательности рассматриваемой). С другой стороны, если нормы о создании такого института не выполняются, никаких последствий не наступает.

Очевидно, что институт государственной экспертизы документов территориального планирования не имеет долгосрочной перспективы, однако он является "страховочным механизмом", рассчитанным на переходный период, своего рода буфером для обеспечения последовательности преобразований.

Вопрос 13.4. О проведении государственной экспертизы документов территориального планирования и документации по планировке территории на переходном этапе

Этот вопрос важен в двух отношениях:

1) посредством ГрК РФ от 29.12.04, а также Федерального закона "О введении в действие Градостроительного кодекса Российской Федерации", по существу, было инициировано начало процесса объективно необходимых (фактически запаздывающих) преобразований законодательства не только в сфере градостроительной деятельности, но и в сопряженных с нею областях;

2) поскольку процесс преобразований только начат и далек от завершения, возникла переходная ситуация, когда приходится решать вопросы, во-первых, как работать "в данный момент" и, во-вторых, что делать в части продолжения и завершения начатого в области совершенствования законодательства.

Дата добавления: 2015-10-24