Кто в соответствии с ГрК РФ от 29.12.04 может и должен проверять проектную документацию перед ее утверждением.

Согласно ч. ч. 5 и 6 ст. 48 ГрК РФ от 29.12.04 проектная документация перед ее утверждением застройщиком или заказчиком, действующим по поручению застройщика, проверяется на соответствие:

а) заданию, выданному разработчику проектной документации, заключившему договор с застройщиком или заказчиком, действующим по поручению застройщика. Задание отсутствует в случае, если застройщик сам является разработчиком проектной документации;

б) градостроительному плану земельного участка;

в) результатам инженерных изысканий;

г) техническим регламентам;

д) техническим условиям подключения к сетям инженерного обеспечения - в случае, если объект не может быть использован без подключения к таким сетям.

Поскольку утверждение проектной документации проводится с целью получить разрешение на строительство, то лицо, заинтересованное в получении такого разрешения (то есть застройщик или заказчик), по необходимости также проверяет наличие и должное оформление документов, указанных в ч. ч. 7 и 8 ст. 51 ГрК РФ от 29.12.04, в том числе правоустанавливающих документов на земельный участок, градостроительного плана земельного участка, материалов проектной документации, положительного заключения государственной экспертизы проектной документации.

Проектная документация перед ее утверждением проверяется (может проверяться) следующими лицами:

1) застройщиком. Застройщик может проверять проектную документацию по всем указанным выше пяти позициям или только по некоторым из них (например, по наиболее значимым для застройщика позициям "а" и "б"). Застройщик может направить проектную документацию на негосударственную экспертизу, заключив договор с организацией, аккредитованной в порядке, установленном Правительством РФ (ст. 50 ГрК РФ от 29.12.04) <1>;

--------------------------------

<1> По состоянию на 01.06.07 такой порядок не установлен.

2) заказчиком. Заказчиком является доверенное лицо застройщика, действующее по соглашению либо на основании доверенности. Заказчик, как и застройщик, может проверить проектную документацию по всем указанным выше пяти позициям или только по некоторым из них, направить проектную документацию на негосударственную экспертизу. Заказчик должен обеспечить процесс проверки проектной документации как в содержательном отношении, так и в организационном - направить документацию в орган государственной экспертизы (в установленных случаях), проверить комплектность и правильность оформления всех документов, предоставленных разработчиком (разработчиками) проектной документации, документов, направляемых для получения разрешения на строительство;

3) разработчиком (разработчиками). Лицом, осуществляющим подготовку проектной документации, обеспечивается соответствие проектной документации всем пяти позициям, указанным выше, в процессе ее подготовки, а также по завершении подготовки, перед передачей заказчику, застройщику на утверждение;

4) должностными лицами органов, уполномоченных на проведение государственной экспертизы проектной документации или подведомственных таким органам государственных учреждений - в случаях, когда в соответствии с ГрК РФ от 29.12.04 проектная документация подлежит государственной экспертизе. Предметом проверки проектной документации в данном случае является ее соответствие требованиям технических регламентов и результатам инженерных изысканий (позиции "г" и "д", изложенные выше).

После указанной проверки, посредством которой установлен факт соответствия проектной документации всем установленным требованиям, такая документация утверждается застройщиком или заказчиком. После утверждения проектной документации застройщиком или заказчиком перед выдачей разрешения на строительство орган, уполномоченный выдать такое разрешение, проверяет проектную документацию на соответствие градостроительному плану земельного участка. Кроме этого, указанный орган проверяет также наличие документов, определенных ч. 7 ст. 51 ГрК РФ от 29.12.04, прилагаемых к заявлению застройщика или заказчика на выдачу разрешения на строительство, в том числе:

1) правоустанавливающие документы на земельный участок;

2) градостроительный план земельного участка;

3) материалы, содержащиеся в проектной документации;

4) положительное заключение государственной экспертизы проектной документации - применительно к соответствующим объектам.

Кто в соответствии с ГрК РФ от 29.12.04 имеет исключительное право утверждать проектную документацию и какую ответственность за утвержденную документацию несет лицо, ее утвердившее.

Согласно ч. 15 ст. 48 ГрК РФ от 29.12.04 проектная документация утверждается застройщиком или заказчиком.

Утверждение проектной документации предполагает ответственность. Какого рода ответственность может быть у застройщика, заказчика в связи с утверждением проектной документации? Утвердив проектную документацию, застройщик (заказчик), по существу, берет на себя перед публичной властью обязательство в том, что объект будет построен в полном соответствии с проектной документацией. Это не декларативное обязательство, не влекущее за собой последствий за неисполнение. ГрК РФ от 29.12.04 такие последствия вводит. В п. 6 ч. 3 ст. 55 ГрК РФ от 29.12.04 содержится норма, согласно которой застройщик к заявлению о выдаче разрешения на ввод построенного объекта в эксплуатацию прилагает среди прочего документ, подтверждающий соответствие параметров построенного объекта проектной документации. Этот документ подписывается застройщиком (заказчиком) и лицом, осуществившим строительство. При отсутствии указанного документа, а также при отсутствии указанного соответствия не будет выдано разрешение на ввод объекта в эксплуатацию (подп. 1 и 4 ч. 6 ст. 55 ГрК РФ от 29.12.04).

Указанные нормы ГрК РФ от 29.12.04 важны еще в одном отношении. Они создают гарантии того и побуждают застройщиков ("под страхом" невыдачи разрешений на ввод объектов в эксплуатацию) к тому, чтобы объекты строились в полном соответствии с утвержденной проектной документацией. Если это так, то проектная документация может и должна стать основой для "кабинетной" подготовки документов, без трудоемких и небесплатных инвентаризационных измерений на построенном объекте, необходимых для государственного технического учета вновь построенных, реконструированных объектов в целях регистрации застройщиками прав собственности на них. Тем самым ГрК РФ от 29.12.04 подготовлены правовые и содержательные основания для упразднения в перспективе дублирующей функции инвентаризационных измерений, снятия еще одного из избыточных административных барьеров на рынке жилищного и иных видов строительства.

Вопрос 37.2. О том, как некоторыми региональными актами неверно определяются права публичных и частных субъектов в отношении документов градостроительного проектирования и проектной документации

До сих пор случается, что закрепленное нормами как ГрК РФ от 07.05.98, так и ГрК РФ от 29.12.04 положение о том, что застройщик имеет исключительное право утверждать проектную документацию, опровергается некоторыми региональными и местными нормативными правовыми актами. Почему это происходит и к каким последствиям приводит?

Наиболее наглядный, но далеко не единственный пример - Положение о едином порядке предпроектной и проектной подготовки строительства в г. Москве, утвержденное распоряжением мэра Москвы от 11 апреля 2000 года N 378-РМ (с последними изменениями от 11 июля 2006 года). Анализ показывает, что этот нормативный правовой акт диаметрально противоположным образом трактует два ключевых вопроса, однозначно решенных ГрК РФ от 29.12.04:

1) вопреки норме федерального закона о том, что застройщик самостоятельно принимает решение о разработке проектной документации, утверждается обратное - необходимо получать на то разрешение органа власти. Это следует, например, из раздела 1.4.3 указанного Положения, где говорится, в частности, о разрешении на проектирование;

2) вопреки норме федерального закона о том, что проектную документацию утверждает застройщик или заказчик, говорится обратное - часть проектной документации утверждает уполномоченный орган власти. Это следует, например, из раздела 2.3.2 указанного Положения.

Необходимо разобраться, почему вообще стали возможны рассогласования регионального акта с федеральным законом в отношении того, кто принимает решение о подготовке проектной документации, и допустимо ли заставлять застройщика получать от органов публичной власти разрешение на проектирование. Сначала предложим свой ответ на данный вопрос, а затем проверим его правильность на основе анализа непосредственно самого Положения.

Итак, правовая возможность того, что застройщик не может самостоятельно принимать решение о подготовке проектной документации (о проектировании), а нуждается в получении от уполномоченного органа власти разрешения на проектирование, может существовать только в одном случае - если налицо сочетание трех условий:

1) застройщику не принадлежит земельный участок. Собственником земельного участка является орган власти, то есть застройщик не является подлинным застройщиком;

2) земельного участка фактически нет. Его предстоит выделить посредством проектирования, которое будет осуществлять застройщик, еще не обладая земельным участком по причине правового отсутствия участка и неочевидности намерения органа власти предоставить после формирования земельный участок именно этому застройщику;

3) застройщик осуществляет особое, экзотическое проектирование. Такое проектирование неизбежно становится технологическим конгломератом - сочетанием градостроительного проектирования (выделение еще отсутствующего земельного участка) и архитектурно-строительного проектирования (определение характеристик объекта строительства).

Из этого с логической неизбежностью вытекает следующее: для того чтобы орган власти имел правовую возможность выдавать застройщикам разрешения на проектирование, должна быть создана система, культивирующая существование квазизастройщиков, квазиучастков, квазипроектирования. Такая гипотетическая ситуация в реальности возможна в единственном случае: если с правовой точки зрения застройщика нет, а есть только инвестор, который имеет намерения и деньги, но не имеет прав, - это с одной стороны, и есть орган власти, который намерен как можно дальше отодвинуть момент передачи инвестору прав на земельный участок, давая ему разрешение на проектирование за его деньги и под обещание, что такой момент когда-нибудь настанет, - с другой стороны.

Данная логика полностью подтверждается анализом вышеуказанного регионального акта. В основании цепочки последовательных и взаимосвязанных позиций лежит неадекватное определение понятия "застройщик", и эта ложная посылка как раз и позволяет развивать особую систему регулирования градостроительной деятельности. Рассмотрим подробнее цепочку исходных оснований и проистекающих из них логических следствий, отраженных в Положении о едином порядке предпроектной и проектной подготовки строительства в г. Москве.

1. Застройщик - это не то лицо, которое обладает земельным участком, а то, которое имеет намерение осуществить строительство. Данная посылка полностью соответствует ныне не применяемому (после введения в действие ГрК РФ от 29.12.04) определению ч. 1 ст. 3 Федерального закона "Об архитектурной деятельности". В ситуации, когда земля в виде несформированных земельных участков продолжает оставаться в публичной собственности, логично, что собственник в лице органа власти имеет право предоставлять разрешения на проектирование тем, кто не имеет прав на земельные участки и при этом изъявляет желание тратить свои деньги на проектирование с тем, чтобы по его результатам претендовать на получение указанных прав.

2. Здесь необходимо понять, о каком из двух видов проектирования идет речь в рассматриваемом Положении, когда инициативу по поводу строительства проявляет частное лицо. Выясняется, что одновременно об обоих - и о градостроительном, и об архитектурно-строительном проектировании. С правовой точки зрения первый вид проектирования должен обеспечиваться органами власти как самостоятельное действие и завершаться как минимум определением границ земельного участка. Но оказывается, что, когда в рассматриваемом нормативном акте говорится о конкретном земельном участке, администрация этот вид градостроительного проектирования не просто не завершила, но фактически и не имела намерения завершать, поскольку такое завершение перелагается на плечи частных лиц, имеющих, повторим, пока только намерения. Причем такое переложение публичных обязанностей на плечи частных лиц становится основополагающим принципом. Во-первых, в п. 1.3.1 рассматриваемого Положения говорится о том, что "исходно-разрешительная документация содержит... определение ориентировочных границ земельного участка". Ориентировочные границы - это то, что свидетельствует о незавершенности процесса, промежуточности, а фактически - об отсутствии результата <1>. Во-вторых, если предположить, что уже на данной стадии имеются окончательно установленные границы земельного участка, то тогда мы должны будем утвердить и практиковать правовую и технологическую схему, прямо противоположную той, что зафиксирована в рассматриваемом Положении, а именно когда предоставляются подготовленные земельные участки, а не промежуточные участки-суррогаты. Слияние "в одном флаконе" двух разнородных по содержанию и правовому статусу видов проектирования есть не что иное, как ключевая особенность системы, доставшейся нам в наследство от социалистического нерыночного прошлого, когда посредством архитектурно-строительного проектирования к соответствующему объекту, который еще только вырисовывается как некий весьма приблизительный образ, примеривается земельный участок, границы которого с самого начала также не ясны и не фиксируются, а доустанавливаются, доопределяются и могут быть получены в окончательном виде только по утверждении проектной документации либо по завершении строительства (что происходит гораздо чаще). Очевидно, что такая проектная технология возможна только в ситуации, когда отсутствуют правообладатели соседних земельных участков (поскольку при наличии таковых невозможно ориентировочно устанавливать границы, произвольно и постоянно их изменять по мере возникновения проектной необходимости) либо когда соседи не знают собственных прав и смиренно терпят произвольное ущемление последних со стороны администрации.

--------------------------------

<1> Вывод об отсутствии результата в части установления границ земельных участков подтверждается другими нормативными правовыми актами, например Положением о составе, порядке разработки, согласования и утверждения проектов планировки жилых территорий в городе Москве, утвержденным Постановлением Правительства Москвы от 27 марта 2001 года N 282-ПП, в п. 8 раздела IV которого говорится об утверждении не проектов границ земельных участков, а границ функционально-планировочных образований - объектов нормирования. Очевидно, что такие "образования" не могут иметь юридической силы, а могут быть только одним из технологических этапов - основанием для последующих этапов незавершенного процесса установления границ земельных участков.

3. Анализ показывает: чтобы на практике реализовать технологию проектирования, закрепленную рассматриваемым Положением, нужны особые условия, которые либо имеются в наличии, либо специально создаются. Что это за условия?

Во-первых, в качестве объектов проектирования могут использоваться и преимущественно используются застроенные, но ничьи территории, в пределах которых нет фиксированных границ земельных участков многоквартирных домов, не произведено межевание, земельные участки для уплотняющего строительства изыскиваются путем индивидуально-выборочных действий с периодической "примеркой" и изменением границ изыскиваемого земельного участка вплоть до завершения строительства, когда границы такого земельного участка могут быть установлены окончательно. Наличие и сохранение именно таких аморфных объектов становится необходимой пищей для рассматриваемой системы проектирования.

Во-вторых, осуществляется юридическое обоснование представления о мнимом наличии "ничьих" территорий, застроенных многоквартирными домами и "подлежащих" уплотняющей застройке. Например, утверждается, что якобы до проведения по результатам межевания государственного кадастрового учета земельных участков многоквартирных домов территория в пределах соответствующих кварталов, микрорайонов остается свободной от прав третьих лиц, то есть пустой и принадлежащей администрации по той причине, что до завершения указанного процесса земельными участками многоквартирных домов признаются земельные участки в пределах, выделенных под отмостку, только в пределах контура подошвы домов. На самом деле это утверждение прямо противоречит Земельному кодексу Российской Федерации (доказательство см. в обсуждении вопроса 29.2 <1>).

--------------------------------

<1> См. также: Трутнева Э.К., Бандорин Л.Е. и др. Правовые вопросы межевания и преобразования застроенных территорий жилого назначения. М.: Фонд "Институт экономики города", 2006. Раздел 4.1.

Если в соответствии с федеральным законом признать, что на застроенной территории вблизи многоквартирных домов пустоты нет, то неизбежно придется признать и правовую несостоятельность такой технологии проектирования, когда изыскиваются только единичные земельные участки, без упорядочения соседнего окружения, без установления формально отсутствующих на данный момент, но фактически имеющихся земельных участков многоквартирных домов (в размерах гораздо больших их подошвы) на застроенной территории, то есть признать, что такое изыскание может производиться исключительно как процесс и результат планировки-межевания. Тогда отпадают несущие спасительную идеологическую нагрузку нормы об ориентировочных границах, о функционально-планировочных образованиях - объектах нормирования, а вместе с ними рассыпается и специфическая технология проектирования. От нее придется отказаться и перейти к другой технологии, не допускающей смешивания "в одном флаконе" различных видов проектирования, а требующей доведения до логического завершения градостроительного проектирования, которое должно обеспечивать "мостик" и основания для подготовки проектной документации применительно к сформированным земельным участкам не с зыбкими, а с твердо зафиксированными границами. Возможность такого подхода, кстати, не блокируется нормами рассматриваемого Положения.

Другой псевдоправовой способ - создание вопреки нормам федерального законодательства уплотняющих нормативов, использование которых при межевании застроенных территорий также позволяет поддерживать неверное представление о наличии значительной части "ничьих, свободных территорий", которые могут и должны быть заняты (о несостоятельности таких действий с правовой точки зрения - см. обсуждение вопроса 30.3).

Противоречие рассматриваемого регионального акта федеральному закону в отношении лица, утверждающего проектную документацию, состоит в следующем. С одной стороны, имеется норма федерального закона о том, что проектная документация утверждается застройщиком или заказчиком - лицом, уполномоченным застройщиком (ч. 15 ст. 48 ГрК РФ от 29.12.04, аналогичная норма содержалась в ч. 4 ст. 61 ГрК РФ от 07.05.98). Эта норма универсальна в том отношении, что распространяется и на случаи, когда застройщик представлен в лице органа власти, обладающего правом распоряжаться земельным участком. Иными словами, орган власти не может утверждать проектную документацию, подготовку которой обеспечил обладающий земельным участком застройщик - частное лицо. С другой стороны, в рассматриваемом Положении фактически утверждается нечто, диаметрально противоположное указанной норме федерального закона. Противоречие проистекает из следующего:

- архитектурный проект утверждается уполномоченным органом власти - Москомархитектурой (см. раздел 2.3.2 рассматриваемого Положения);

- архитектурный проект является частью проектной документации (см. приложение 1 к рассматриваемому Положению, а также определение Федерального закона "Об архитектурной деятельности");

- с правовой точки зрения проектная документация - это единый документ. Разделение его на части может происходить только и исключительно по соображениям технологическим, но не правовым. Поэтому с правовой точки зрения утверждение части проектной документации (архитектурного проекта) есть не что иное, как утверждение проектной документации. Таким образом, согласно рассматриваемому Положению не застройщик или заказчик утверждает проектную документацию, как того требует федеральный закон, а уполномоченный орган власти <1>.

--------------------------------

<1> Видимо, для того, чтобы хотя бы частично затушевать очевидность такого противоречия, в рассматриваемом региональном акте используется термин "архитектурно-градостроительное решение (архитектурный проект)". В другом региональном акте - распоряжении мэра Москвы от 20 апреля 1998 г. N 401-РМ "О дополнении к распоряжению мэра Москвы от 02.10.96 N 350/1-РМ "О мерах по недопущению изменений в процессе строительства архитектурных и проектных решений, согласованных Москомархитектурой и Мосгосэкспертизой" - термин "свидетельство об утверждении архитектурно-градостроительного решения", выдаваемое Москомархитектурой.

Норма об утверждении архитектурного проекта (а фактически об утверждении проектной документации) может быть распространена только на случаи, когда заказчиком такого проекта является доверенное лицо органа власти, распоряжающегося земельным участком. Но поскольку такой оговорки рассматриваемое Положение не содержит, то указанная норма автоматически и неправомерно распространяется на все случаи без исключений. Поэтому подтверждается ранее высказанное мнение, что сложившаяся региональная система проектирования нуждается в квазизастройщиках - частных лицах, инвесторах, которые имеют только намерения, но не права на земельные участки. Для правового оправдания такой системы и обеспечения ее дальнейшего существования необходимо как можно дольше оттягивать момент передачи инвесторам прав на земельные участки.

Вопрос 37.3. О том, как нормы региональных актов демонстрируют экономические мотивации, оправдывающие необходимость региональной системы проектирования, противоречащей федеральному законодательству

Для рассматриваемой региональной системы проектирования представленные выше противоречия с федеральным законодательством являются совокупностью формальных, но главное внешних и необязательных факторов. Анализ показывает, что внутри себя эта система четко выстроена и отражает особый подход и особую идеологию регулирования градостроительной деятельности. Чтобы проследить эту логику, предлагается собрать воедино основные положения, на которых основана рассматриваемая региональная система проектирования, и затем подвести некоторые итоги. Эти положения перечислены далее.

1. Застройщики рассматриваются как лица, имеющие только намерения, но не права на земельные участки.

2. Выполняется единое действие, в котором сопряжены два вида проектирования (градостроительное проектирование и архитектурно-строительное проектирование) без необходимого выделения правового статуса продуцируемых каждым из них отдельных результатов.

3. Действия по установлению границ земельных участков являются второстепенными. С самого начала и вплоть до завершения инвестиционного процесса границы земельных участков не устанавливаются точно и остаются ориентировочными, подлежащими изменению в зависимости от меняющихся параметров проектируемых объектов, что создает правовую неопределенность и высокую вероятность возникновения конфликтов с правообладателями соседних объектов недвижимости.

4. Утверждается представление о мнимом наличии "ничьих застроенных территорий", которыми якобы администрация свободно может распоряжаться в пользу инвесторов, невзирая на фактическое наличие прав третьих лиц, а также неправомерное, противоречащее федеральному законодательству использование "уплотняющих" нормативов при выделении земельных участков многоквартирных домов.

5. Проектную документацию вопреки нормам федерального законодательства во всех без исключения случаях утверждает уполномоченный орган власти.

6. Отсутствуют градостроительные регламенты (и принципиальным образом не устанавливаются посредством правил землепользования и застройки), используя которые орган власти мог бы заранее, до начала подготовки проектной документации, определить и зафиксировать для последующего исполнения застройщиками предельные параметры возможного строительства на соответствующих земельных участках.

7. Утверждается система натурального обмена в виде показателя доли города, которую как фиксированный процент определенного количества построенных квартир (или их денежного эквивалента) инвестор обязан передать администрации в соответствии с инвестиционным контрактом.

Приняв во внимание перечисленные положения, можно воспроизвести логику и последовательность процесса, мотивации его участников, а также результаты в виде характерных особенностей практикуемой региональной системы проектирования, возникающих как неизбежное следствие специфических квазиправовых норм.

1. Изыскано место (неважно, по чьей инициативе, администрации или инвестора) для последующего более точного выявления границ земельного участка. Индивидуальными административными решениями в процессе проектирования границы земельного участка могут изменяться, поскольку, как правило, являются ориентировочными. Квазиправовая возможность для таких изменений обеспечивается неверным, но полезным для дела представлением о расположении земельного участка на хотя и застроенной, но свободной территории: для выделения единичного земельного участка под строительство межевание всего квартала не является обязательным, а до тех пор, пока квартал не размежеван, предлагается считать, что участки многоквартирных домов распространяются не далее их отмостки, оставляя территорию квартала якобы свободной для того, чтобы ее можно было занять уплотняющей застройкой. В силу отсутствия подлинных юридически значимых и публично предъявленных градостроительных регламентов ни на одном земельном участке заведомо не определяются и не могут быть гарантированы предельные объемы возможного строительства. Но зато такие объемы могут устанавливаться и изменяться в достаточно широких пределах индивидуальными административными решениями, "творчеством" должностных лиц.

2. Инвестор заинтересован в том, чтобы получить как можно более высокую прибыль и окупить затраты. Для этого он должен выполнить определенные обязательства, включая предоставление городу его доли, и использовать по максимуму возможности - построить здание в таком объеме, чтобы поступления от продажи помещений в этом здании перекрыли бы на максимально возможную величину затраты. У инвестора есть только один способ для определения искомого максимума - подготавливать и обеспечивать принятие индивидуальных административных решений, то есть договариваться с лицами, уполномоченными принимать такие "творческие" решения.

3. Затраты инвестора - это прежде всего доля города. Администрация заинтересована в том, чтобы эта доля была максимальной применительно к каждому земельному участку, предоставляемому каждому инвестору, и путем принятия особых правовых актов создала необходимые квазиправовые инструменты для того, чтобы обеспечить свой максимум. Таким инструментом, в частности, является утверждение уполномоченным органом архитектурного проекта, а фактически - проектной документации (см. выше). С экономической точки зрения такое утверждение означает одновременное определение максимальных объемов строительства, в которых заинтересован инвестор для обеспечения приемлемой прибыли, и максимального размера доли города. После этого определение конкретного показателя доли города, который фиксируется в инвестиционном контракте и утверждается правовым актом, становится, как говорится, делом техники.

Получается, что, с одной стороны, экономические интересы инвесторов и администрации сходятся и состоят в том, чтобы "выжимать максимум" из каждого земельного участка, каждой точки города. Но, с другой стороны, стремление к экономическому максимуму никак не согласуется с тем пределом, который могла бы воспринять городская среда, и часто все пределы просто игнорируются. При этом нормативная правовая база, которая фактически отрицает необходимость установления подлинных градостроительных регламентов, гарантирует, что такие пределы с позиций городской среды администрацией предъявлены не будут и не помешают реализации обоюдного стремления и администрации и инвесторов к нелимитируемому экономическому максимуму. Спонтанно возникающие в теле города многочисленные "свечки-высотки" есть не что иное, как объективное и неизбежное проявление принципиально не ограничиваемого властью экономического стремления к максимуму, а вовсе не проявление заботы уполномоченных должностных лиц о своеобразии города и создании его особого архитектурного стиля. Максимизация совокупных долей города в потоке инвестиционных контрактов не означает оптимизации развития города ни с градостроительной, ни с экономической, ни с социальной, ни с экологической точек зрения.

Региональная нормативная правовая база построена так, чтобы сделать неопределенность фундаментальным принципом системы и одновременно предложить способ преодоления этой неопределенности - посредством индивидуальных решений уполномоченных должностных лиц.

Круг замыкается. Становится ясным логический костяк региональной системы проектирования:

а) нужно обеспечить долю города;

б) чтобы обеспечить городу его долю, нужно допустить возможность выжимать максимум из земельных участков;

в) чтобы обеспечить такую возможность, надо создать неопределенность - отказаться от введения юридически значимых, публично предъявленных и для всех граждан открытых градостроительных регламентов - пределов;

г) неопределенность требует прикрытия в виде производства многочисленных документов, фиксирующих промежуточные технологические, но не обладающие юридической силой результаты проектирования;

д) создав и прикрыв неопределенность технологическими, не несущими правовой нагрузки документами и гарантировав тем самым поддержание неопределенности, можно спокойно "переключить стрелки" на обеспечение функционирования системы по принципу индивидуального принятия "творческих" решений уполномоченными должностными лицами.

Вопрос (38) о государственной экспертизе

проектной документации

Застройщику проектная документация нужна для того, чтобы получить разрешение на строительство, построить объект и, получив разрешение на ввод объекта в эксплуатацию, стать собственником объекта и использовать его для своих нужд или распорядиться им в пользу других лиц. Намерения застройщика могут быть воплощены в жизнь только в том случае, если проектная документация соответствует всем установленным требованиям. Факт наличия такого соответствия определяется проверкой. Поэтому проверка проектной документации есть действие, в котором застройщик кровно заинтересован. Такую проверку могут выполнять разные субъекты, например частные лица - застройщики, заказчики, разработчики проектной документации, привлекаемые частные эксперты, а также представители органов, уполномоченных на проведение государственной экспертизы проектной документации. И сразу возникает вопрос об ответственности.

Вопрос 38.1. О том, во всех ли без исключения случаях государство должно проводить государственную экспертизу проектной документации

ГрК РФ от 07.05.98 определял, что государственная экспертиза проектной документации должна проводиться во всех без исключения случаях. ГрК РФ от 29.12.04 говорит, что не во всех, и впервые делает исключения (см. перечень объектов, содержащихся в ч. ч. 2, 3 ст. 49).

Оказывается, ответить на поставленный вопрос нельзя, не ответив предварительно на другой, тоже важный вопрос - об имущественной ответственности органа государственной экспертизы проектной документации. Последний возникает как логическое следствие нижеследующих положений.

1. Государственная экспертиза - это один из многих видов проверки, который отличается от других только тем, что проверку осуществляют не частные лица, а уполномоченный государственный орган. Суть проверки в этом случае, как, впрочем, и во всех других, заключается в том, чтобы подтвердить соответствие проектной документации установленным требованиям.

2. Если соответствие подтверждено, то выдается разрешение на строительство, производится строительство, построенные объекты используются по назначению. Но предположим, что в процессе строительства или в ходе эксплуатации объекта произошло его обрушение, и расследование показало, что причиной является некачественная проектная документация, ее несоответствие установленным требованиям безопасности, хотя на эту документацию было предоставлено положительное заключение государственной экспертизы. Этот факт означает, что государственный орган не выполнил свои обязанности или выполнил их некачественно. С правовой точки зрения второе равнозначно первому.

3. Должен ли уполномоченный государственный орган нести ответственность за неисполнение своих обязанностей? Безусловно - по той очевидной причине, что не может быть не отвечающего за свою деятельность государственного органа. В то же время об ответственности - уголовной ли, административной, имущественной или дисциплинарной - можно говорить только с учетом определенных условий и обстоятельств. В контексте обсуждаемой темы для нас важнее всего разобрать вопрос об имущественной ответственности.

Итак, должен ли уполномоченный государственный орган нести имущественную ответственность за неисполнение своих обязанностей? В поисках ответа на вопрос нам предстоит рассмотреть все возможные схемы - как практикуемые, так и гипотетические, но сначала необходимо зафиксировать главные положения, определяющие содержание имущественной ответственности проверяющих лиц за качество проектной документации.

Во-первых, имущественная ответственность любого лица в обсуждаемом случае означает обязанность из своих средств компенсировать стоимость утраченного имущества, выплатить компенсации лицам, пострадавшим от обрушения объекта недвижимости, произошедшего по причине некачественной проектной документации.

Во-вторых, если выполнялась экспертиза, то выплачиваться может только часть компенсаций. Почему только часть? Потому, что эксперты не могут нести основное обязательство вследствие причинения вреда. Ведь экспертиза по природе своей - это посредничество между разработчиком проектной документации и органом власти, которому эта документация предоставляется для получения разрешения на строительство. Смысл экспертизы в том, чтобы предоставить разработчику "помощь со стороны". Именно разработчик в процессе подготовки проектной документации должен обеспечить ее соответствие установленным требованиям, поэтому основное обязательство вследствие причинения вреда всегда будет нести он. Если экспертиза не проводится, разработчик может быть единственным ответственным лицом, в противном случае дополнительную ответственность несет орган экспертизы.

В-третьих, в случае установления вины уполномоченного органа государственной экспертизы денежные средства в счет причинения ущерба выплачиваются не этим органом непосредственно, а из средств соответствующего бюджета.

В-четвертых, есть два способа распределения ответственности между ответственными лицами, в данном случае разработчиком проектной документации и органом государственной экспертизы проектной документации (таких лиц может быть и больше, например, может появиться третье ответственное лицо, выполнившее негосударственную экспертизу). Это солидарная ответственность и субсидиарная ответственность. При солидарной имущественной ответственности иск о возмещении ущерба может быть по выбору истца направлен в адрес любого из ответственных лиц, например в адрес органа государственной экспертизы. Лицо, которому направлен такой иск, должно в полном объеме возместить ущерб пострадавшим. В свою очередь, это лицо может в регрессном порядке востребовать от другого ответственного лица компенсации полностью или частично ущерба пострадавшим лицам. При субсидиарной имущественной ответственности разработчик проектной документации должен в полном объеме возместить ущерб, а в случае нехватки у него средств недостающий объем компенсаций должен быть выплачен из соответствующего бюджета - в порядке обеспечения ответственности органа государственной экспертизы.

В-пятых, в связи с рисками значительного причинения вреда система ответственности при проектировании должна поддерживаться дополнительными инструментами. Можно выделить два таких инструмента: страхование ответственности разработчиков проектной документации (обязательного или добровольного) и создание саморегулируемых организаций указанных лиц с формированием у таких организаций компенсационных фондов. Ни то ни другое по состоянию на 2007 год в России не создано. Проект ГрК РФ от 29.12.04, принятый 10 июня 2004 года Государственной Думой в первом чтении, содержал соответствующие нормы, ориентированные на создание системы саморегулируемых организаций, но по разным причинам федеральным законодателем они были исключены из окончательного текста Кодекса. Таким образом, предложенное ГрК от 29.12.04 решение этой критически важной задачи фактически оказалось отодвинутым на более поздний срок.

Теперь можно зафиксировать основные схемы организации государственной экспертизы проектной документации и обсудить их с точки зрения ответа на поставленный выше вопрос, а именно во всех ли без исключения случаях государство должно проводить государственную экспертизу проектной документации. По признаку наличия и обеспечения имущественной ответственности могут быть выделены три гипотетические схемы: "без ответственности", "с максимальной ответственностью" и "с частичной ответственностью". Наша задача - понять, какие схемы должны остаться гипотетическими, а какие должны быть реализованы в практикуемые схемы посредством закрепления законодательными нормами.

Схема 1: "без ответственности" - орган государственной экспертизы проектной документации имущественной ответственности не несет. Такая схема существовала до введения в действие ГрК РФ от 29.12.04. При ней в случае причинения вреда по причине того, что объект был выстроен в соответствии с проектной документацией, в которой имелся брак, не обнаруженный органом государственной экспертизы:

1) соответствующие должностные лица органа государственной экспертизы будут привлечены к административной либо к уголовной ответственности - в зависимости от размера причинения вреда и тяжести последствий;

2) компенсации за причинение вреда жизни, здоровью и имуществу пострадавшим лицам со стороны государства не произойдет;

3) компенсацию за причинение вреда жизни, здоровью и имуществу пострадавшим лицам должен будет обеспечить в полном объеме разработчик проектной документации, но, скорее всего, он будет не в состоянии такую компенсацию предоставить;

4) фактически государство участвует, но ни за что не отвечает, перелагая имущественную ответственность на других участников и не заботясь о пострадавших, в том числе и по его вине.

Очевидно, что такая схема сомнительна в этическом отношении и не может существовать в государстве, которое хочет, чтобы его граждане его уважали. Отныне такая схема благодаря ГрК РФ от 29.12.04 в России не будет применяться.

Схема 2: "с максимальной ответственностью" - государственная экспертиза проводится применительно к проектной документации всех без исключения объектов строительства. Целесообразность такой схемы должна быть оценена с двух позиций. Во-первых, государственная экспертиза - это "страховка разработчика" со стороны государства в форме проверки, которую разработчик уже провел сам или обеспечил (например, путем привлечения частного эксперта). То есть экспертиза - это всегда дублирование. Понятно, что такое дублирование нужно не всегда, в ряде случаев достаточно выполнить одно действие и не повторять его дважды. Во-вторых, если государственная экспертиза проводится применительно к проектной документации всех без исключения объектов строительства, то государство берет на себя обязательство своим бюджетом. При этом государство как бы говорит, что оно не доверяет проектировщикам и будет тотально контролировать всех, что бы они ни делали. Имея в виду первое и второе положения, можно с уверенностью сказать, что обсуждаемая схема несостоятельна по причине ее очевидной избыточности. Государство не должно претендовать на то, чтобы обеспечивать государственную экспертизу проектной документации всех без исключения объектов. Можно говорить лишь о некоторой части объектов, то есть возможна только схема "с частичной ответственностью".

Схема 3: "с частичной ответственностью" - ранее отсутствовала и была введена ГрК РФ от 29.12.04. Напомним, что согласно ч. ч. 2, 3 ст. 49 ГрК РФ от 29.12.04 не должна проводиться государственная экспертиза применительно к следующим семи видам объектов капитального строительства:

1) отдельно стоящие жилые дома с количеством этажей не более трех, предназначенные для проживания одной семьи (объекты индивидуального жилищного строительства);

2) жилые дома с количеством этажей не более трех, состоящие из нескольких блоков, количество которых не превышает десяти и каждый из которых предназначен для проживания одной семьи, имеет общую стену (общие стены) без проемов с соседним блоком или соседними блоками, расположен на отдельном земельном участке и имеет выход на территорию общего пользования (жилые дома блокированной застройки);

3) многоквартирные дома с количеством этажей не более трех, состоящие из одной или нескольких блок-секций, количество которых не превышает четырех, в каждой из которых находятся несколько квартир и помещения общего пользования и каждая из которых имеет отдельный подъезд с выходом на территорию общего пользования;

4) отдельно стоящие объекты капитального строительства с количеством этажей не более двух, общая площадь которых составляет не более 1500 кв. м и которые не предназначены для проживания граждан и осуществления производственной деятельности;

5) отдельно стоящие объекты капитального строительства с количеством этажей не более двух, общая площадь которых составляет не более 1500 кв. м, которые предназначены для осуществления производственной деятельности и для которых не требуется установление санитарно-защитных зон или такое установление требуется в пределах границ земельных участков, где расположены такие объекты;

6) объекты капитального строительства, для строительства, реконструкции, капитального ремонта которых не требуется получать разрешение на строительство;

7) объекты капитального строительства, в отношении проектной документации которых имеется положительное заключение государственной экспертизы и данная проектная документация применяется повторно (типовая проектная документация) или модифицирована, но при этом не затронуты конструктивные и другие характеристики надежности и безопасности объектов капитального строительства.

Теперь, применительно к схеме "с частичной ответственностью", ныне зафиксированной ГрК РФ от 29.12.04, поговорим о том, где с точки зрения перспектив развития законодательства могла бы или должна проходить та граница, которая определит сферу деятельности органа государственной экспертизы проектной документации. Имеются два варианта.

Вариант 1: под государственную экспертизу подпадает проектная документация применительно к двум видам объектов - объектам особо опасным, технически сложным и уникальным и объектам, не являющимся особо опасными, технически сложными и уникальными, за исключением тех, что поименованы в ч. ч. 2, 3 ст. 49 ГрК РФ от 29.12.04. Это именно тот вариант, который определен ГрК РФ от 29.12.04.

Вариант 2: под государственную экспертизу подпадает проектная документация применительно только к одному виду объектов - объектам особо опасным, технически сложным и уникальным.

Второй вариант был предложен в проекте ГрК РФ от 29.12.04, но не принят федеральным законодателем. Между тем в нем отражен простой и ясный принцип участия государства в проведении государственной экспертизы проектной документации. Суть его в том, что государство должно "помогать" частным лицам в проверке подготовленной ими проектной документации посредством государственной экспертизы только в особых случаях, а именно когда речь идет о строительстве особых объектов, то есть особо опасных, технически сложных и уникальных, притом что государство будет нести субсидиарную ответственность за результаты проверки проектной документации.

На текущий момент в ГрК РФ от 29.12.04 внесены изменения, инициированные Федеральными законами от 31 декабря 2005 года N 210-ФЗ и от 18 декабря 2006 года N 232-ФЗ и свидетельствующие о постепенном движении в сторону второго варианта. Российская Федерация оставила за собой проведение государственной экспертизы проектной документации особо опасных, технически сложных и уникальных объектов, а проведение экспертизы по другим объектам делегировала субъектам РФ.

На повестке дня остается вопрос о полном переходе ко второму варианту организации государственной экспертизы проектной документации, а также не решенная еще задача введения механизмов саморегулирования и страхования имущественной ответственности в проектировании и строительстве.

Вопрос 38.2. О том, что изменил ГрК РФ от 29.12.04 в отношении государственной экспертизы проектной документации и почему такие изменения неизбежно должны быть сделаны

Перечислим основные изменения.

1. Государственная экспертиза проектной документации отделена от государственной экспертизы градостроительной документации. Необходимость такого действия была доказана ранее (см. обсуждение вопроса 13 - о государственной экспертизе проектов документов территориального планирования, документации по планировке территории).

2. Впервые введена обеспеченная федеральным бюджетом имущественная субсидиарная ответственность за результаты проверки проектной документации, проводимой органом государственной экспертизы.

3. Впервые введен перечень объектов капитального строительства, проектная документация которых не подлежит государственной экспертизе.

4. Впервые введено положение, согласно которому вместо многих видов отраслевых государственных экспертиз проектной документации должна проводиться единая государственная экспертиза. До введения в действие ГрК РФ от 29.12.04 были определены 10 видов государственных экспертиз, которые должны проводиться в соответствии с различными федеральными законами (перечень видов экспертиз приводится в хронологической последовательности принятия федеральных законов):

1) экспертиза государственного пожарного надзора - в соответствии с Федеральным законом от 21 декабря 1994 года N 69-ФЗ "О пожарной безопасности";

2) государственная экспертиза в области защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций - в соответствии с Федеральным законом от 21 декабря 1994 года N 68-ФЗ "О защите населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера";

3) государственная экспертиза безопасности ядерных установок - в соответствии с Федеральным законом от 21 ноября 1995 года N 170-ФЗ "Об использовании атомной энергии";

4) государственная экологическая экспертиза - в соответствии с Федеральным законом от 23 ноября 1995 года N 174-ФЗ "Об экологической экспертизе";

5) государственная экспертиза промышленной безопасности - в соответствии с Федеральным законом от 21 июля 1997 года N 116-ФЗ "О промышленной безопасности опасных производственных объектов";

6) государственная экспертиза безопасности гидротехнических сооружений - в соответствии с Федеральным законом от 21 июля 1997 года N 117-ФЗ "О безопасности гидротехнических сооружений";

7) государственная экспертиза инвестиционных проектов (государственная вневедомственная экспертиза) - в соответствии с Федеральным законом от 25 февраля 1999 года N 39-ФЗ "Об инвестиционной деятельности в Российской Федерации, осуществляемой в форме капитальных вложений";

8) санитарно-эпидемиологическая экспертиза - в соответствии с Федеральным законом от 30 марта 1999 года N 52-ФЗ "О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения";

9) государственная экспертиза условий охраны труда - в соответствии с Федеральным законом от 17 июля 1999 года N 81-ФЗ "Об основах охраны труда в Российской Федерации";

10) государственная историко-культурная экспертиза - в соответствии с Федеральным законом от 25 июня 2002 года N 73-ФЗ "Об объектах культурного наследия (памятниках истории и культуры) народов Российской Федерации".

5. Впервые в Российской Федерации государственную экспертизу проектной документации будет проводить один орган государственной власти. На федеральном уровне - это подведомственное Федеральному агентству по строительству и жилищно-коммунальному хозяйству (Росстрою) федеральное государственное учреждение "Главное управление государственной экспертизы" (Главгосэкспертиза России). Проводить государственную экспертизу проектной документации объектов обороны, сведения о которых составляют государственную тайну, Президент Российской Федерации уполномочил Минобороны России. На региональном уровне - это уполномоченные государственные органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации или подведомственные им учреждения.

6. Впервые (ч. 5 ст. 49 ГрК РФ от 29.12.04) четко определен предмет государственной экспертизы проектной документации - это две позиции по оценке соответствия такой документации техническим регламентам (то есть сведенным в соответствии с Федеральным законом "О техническом регулировании" в общий документ требованиям всех видов безопасности - санитарно-эпидемиологической, экологической, пожарной, промышленной, ядерной, радиационной и др.) и результатам инженерных изысканий.

До введения в действие ГрК РФ от 29.12.04 определение предмета государственной экспертизы проектной документации характеризовалось, во-первых, отсутствием четкости и неформализованностью, во-вторых, переложением полномочий по определению такого предмета на сам орган, уполномоченный в области проведения соответствующего вида экспертизы. Применительно к последнему положению показательной является не подлежащая ныне применению Инструкция о порядке проведения государственной экспертизы проектов строительства. РДС 11-201-95, утвержденная Постановлением Минстроя России от 24 апреля 1995 года N 18-39, где предмет государственной экспертизы включает 22 позиции.

7. Установлен предельный срок проведения государственной экспертизы проектной документации, который не должен превышать трех месяцев. Ранее такой срок, если и устанавливался некоторыми федеральными законами, был гораздо более продолжительным (например, шесть месяцев согласно Федеральному закону "Об экологической экспертизе"). Но, как правило, он устанавливался самим органом, проводившим соответствующий вид государственной экспертизы.

8. Определено, что Правительство Российской Федерации, а не сам орган государственной экспертизы, как это было ранее, должно определять:

1) порядок организации и проведения государственной экспертизы;

2) размер платы за ее проведение;

3) порядок взимания такой платы.

Вопрос 38.3. О том, как законодательно определен переход к новой системе организации государственной экспертизы проектной документации

Применительно к организации государственной экспертизы проектной документации Федеральным законом "О введении в действие Градостроительного кодекса Российской Федерации" было установлено два срока.

1. С 1 января 2006 года были введены в действие ч. ч. 1 - 5, 7 - 11 ст. 49 ГрК РФ от 29.12.04 и, в частности, норма о том, что с этого срока "государственная экспертиза проектной документации проводится федеральным органом исполнительной власти, уполномоченным на проведение государственной экспертизы проектной документации, или подведомственным ему государственным учреждением" (ч. 4 ст. 49). Но, поскольку в течение 2006 года федеральные законы, регулирующие проведение десяти отраслевых экспертиз, не были приведены в соответствие с ГрК РФ от 29.12.04, фактически государственная экспертиза проводилась, как раньше.

2. С 1 января 2007 года одновременно вступили в силу:

- ч. 6 ст. 49 ГрК РФ от 29.12.04, не допускающая проведения иных государственных экспертиз проектной документации, за исключением государственной экспертизы проектной документации, предусмотренной ст. 49 ГрК РФ от 29.12.04;

- Федеральный закон от 18 декабря 2006 года N 232-ФЗ "О внесении изменений в Градостроительный кодекс Российской Федерации и отдельные законодательные акты Российской Федерации", которым внесены изменения в 29 федеральных законов, регулирующих статус и (или) порядок проведения отраслевых государственных экспертиз и согласований, относящихся к проектной документации.

Таким образом, законодательно обеспечено внедрение на всей территории Российской Федерации единой государственной экспертизы проектной документации, за исключением проектной документации объектов, строительство, реконструкцию, капитальный ремонт которых предполагается осуществлять в исключительной экономической зоне Российской Федерации, на континентальном шельфе Российской Федерации, во внутренних морских водах, в территориальном море Российской Федерации - в общем, вне сухопутной части территории государства. В отношении таких объектов проектная документация в виде исключения подлежит также государственной экологической экспертизе.

Вопрос (39) об особенностях разрешений на строительство

и на ввод объектов в эксплуатацию

Вопрос 39.1. О правовом статусе и содержании разрешения на строительство

ГрК РФ от 29.12.04 определяет три позиции, характеризующие правовой статус и содержание разрешения на строительство. Разрешение на строительство - это документ, выдаваемый органом власти застройщику (ч. ч. 4 и 5 ст. 51), подтверждающий соответствие проектной документации требованиям градостроительного плана земельного участка (ч. 1 ст. 51) и дающий застройщику право осуществлять строительство по факту наличия указанного соответствия, а также по факту наличия требуемых документов (определенных ч. 7 ст. 51).

Должностные лица уполномоченного органа власти, выдавая разрешения на строительство застройщикам - правообладателям земельных участков, отвечают только за соблюдение публичных интересов. Все публичные интересы в концентрированном виде в необходимом и достаточном объеме представлены в градостроительном плане земельного участка. Перечислим их:

1) недопущение занятия территорий общего пользования (соблюдение красных линий), иных публичных земель (соблюдение границ зон действия публичных сервитутов для обеспечения проезда, прохода, пребывания неограниченному кругу лиц);

2) соблюдение разрывов между строениями на соседних земельных участках (недопущение расположения строений за пределами "пятна застройки");

3) соблюдение назначения объектов и их предельных параметров в части, например, предельной этажности, предельного процента застройки на земельном участке, что лимитирует в запланированных пределах потребление общественных коммунальных ресурсов инженерного обеспечения.

Все эти позиции, определяющие состав градостроительных планов земельных участков, зафиксированы в ч. 3 ст. 44 ГрК РФ от 29.12.04.

Соответственно, должностные лица уполномоченного органа власти не отвечают непосредственно за соблюдение требований, выполнение которых возложено на частных лиц. Выстраивается следующая логическая цепочка.

Частные лица ответственны друг перед другом, при этом со стороны государства в установленных случаях осуществляется контроль за деятельностью частных лиц, в том числе посредством государственной экспертизы проектной документации.

Соблюдение частных интересов - это обеспечение безопасности использования строительного объекта, который планируется создать.

Безопасность обеспечивается соблюдением соответствия проектной документации требованиям технических регламентов безопасности.

Имущественную ответственность за несоблюдение соответствия проектной документации требованиям технических регламентов безопасности несут не должностные лица, выдающие разрешение на строительство, а разработчики проектной документации, специалисты негосударственной экспертизы проектной документации (в случае их привлечения для проверки такой документации), орган, уполномоченный на проведение государственной экспертизы проектной документации (в случаях, когда определена необходимость проведения государственной экспертизы).

Однако должностные лица обязаны перед выдачей разрешений на строительство проверять наличие документов, подтверждающих установленный факт соответствия проектной документации требованиям технических регламентов безопасности (см. п. 4 ч. 7 и ч. 8 ст. 51 ГрК РФ от 29.12.04). Иными словами, органы власти, помимо того что они несут прямую ответственность за соблюдение публичных интересов, контролируют готовность частных лиц нести установленную законом ответственность за соблюдение указанного соответствия.

Вопрос 39.2. О том, уполномоченные органы каких уровней власти, в каких случаях и на строительство каких объектов выдают разрешения

Разрешения на строительство могут выдаваться уполномоченными органами всех трех уровней власти. Органы местного самоуправления предоставляют разрешения на строительство по месту нахождения земельных участков во всех случаях, кроме тех, когда разрешения на строительство должны предоставляться уполномоченными органами государственной власти. Уполномоченные органы государственной власти могут предоставлять разрешения на строительство в двух случаях.

Случай 1 - если речь идет о земельных участках, где планируется строительство объектов федерального или регионального значения, при размещении которых допускается изъятие, в том числе путем выкупа, земельных участков. Это те объекты, которые определены исчерпывающим перечнем в подп. 2 п. 1 ст. 49 Земельного кодекса Российской Федерации (указанный подпункт введен ст. 16 Федерального закона "О введении в действие Градостроительного кодекса Российской Федерации"). Применительно к объектам, финансируемым (полностью или частично) из федерального или регионального бюджета, но не вошедшим в указанный перечень, разрешения на строительство будут выдавать не уполномоченные органы государственной власти, а органы местного самоуправления. Таков еще один новый подход, утвержденный ГрК РФ от 29.12.04. При этом следует напомнить два обстоятельства. Во-первых, объекты федерального или регионального значения не могут появиться на местной территории неожиданно для местной власти, местных жителей и правообладателей недвижимости, поскольку это возможно только после утверждения публично предъявленных и согласованных с участием органов местного самоуправления документов территориального планирования федерального и регионального уровней. Во-вторых, в отношении объектов, не вошедших в указанный перечень, федеральные и региональные органы власти будут обязаны соблюдать решения утвержденных органами местного самоуправления документов территориального планирования, правил землепользования и застройки, документации по планировке территории.

Случай 2 - если речь идет о земельных участках, для которых не устанавливаются градостроительные регламенты и на которые не распространяется действие градостроительных регламентов. Напомним, что градостроительные регламенты не устанавливаются для земельных участков, расположенных на землях лесного фонда, землях водного фонда, занятых водными объектами, землях запаса, землях особо охраняемых природных территорий (за исключением земель лечебно-оздоровительных местностей и курортов), сельскохозяйственных угодьях в составе земель сельскохозяйственного назначения и расположенных в границах особых экономических зон (ч. 6 ст. 36 ГрК РФ от 29.12.04). Действие градостроительных регламентов не распространяется на земельные участки, находящиеся в границах территорий, включенных в Единый государственный реестр объектов культурного наследия народов Российской Федерации, памятников и ансамблей, на расположенные в границах территорий общего пользования земельные участки, а также на земельные участки, занятые линейными объектами, земельные участки, предоставленные для добычи полезных ископаемых.

Опираясь на указанные выше нормы ГрК РФ от 29.12.04, можно четко поименовать те объекты, применительно к которым соответствующие уровни власти выдают разрешения на строительство.

1. Федеральными органами исполнительной власти разрешения на строительство выдаются:

1) применительно к объектам федерального значения, при размещении которых допускается изъятие, в том числе путем выкупа, земельных участков (ч. 6 ст. 51 ГрК РФ от 29.12.04). Перечень таких объектов определен подп. 2 п. 1 ст. 49 Земельного кодекса Российской Федерации:

- объекты федеральных энергетических систем;

- объекты использования атомной энергии;

- объекты обороны и безопасности;

- объекты федерального транспорта, путей сообщения, информатики и связи;

- объекты, обеспечивающие космическую деятельность;

- объекты, обеспечивающие статус и защиту Государственной границы Российской Федерации;

- линейные объекты федерального значения, обеспечивающие деятельность субъектов естественных монополий;

2) применительно к объектам, строительство которых планируется осуществить на земельных участках, для которых не устанавливается градостроительный регламент и которые расположены в составе следующих категорий земель (ч. 6 ст. 36 ГрК РФ от 29.12.04):

- лесного фонда;

- водного фонда;

- земель особо охраняемых природных территорий (за исключением земель лечебно-оздоровительных местностей и курортов) федерального значения;

3) применительно к объектам, строительство которых планируется осуществить на земельных участках, расположенных в границах особых экономических зон, для которых не устанавливается градостроительный регламент вне зависимости от принадлежности к категориям земель;

4) применительно к объектам, строительство которых планируется осуществить на земельных участках, на которые не распространяется действие градостроительного регламента (ч. 4 ст. 36 ГрК РФ от 29.12.04):

- в границах территорий общего пользования, находящихся в федеральной собственности;

- занятых линейными объектами федерального значения;

- предоставленных для добычи полезных ископаемых.

2. Органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации разрешения на строительство выдаются:

1) применительно к объектам регионального значения, при размещении которых допускается изъятие, в том числе путем выкупа, земельных участков (ч. 6 ст. 51 ГрК РФ от 29.12.04). Перечень таких объектов определен подп. 2 п. 1 ст. 49 Земельного кодекса Российской Федерации:

- объекты энергетических систем регионального значения;

- объекты транспорта, путей сообщения, информатики и связи регионального значения;

- линейные объекты регионального значения, обеспечивающие деятельность субъектов естественных монополий;

Дата добавления: 2015-10-24