Ситуация до введения в действие ГрК РФ от 29.12.04.

Рассматриваемый вопрос регулируется Федеральным законом от 25 июня 2002 г. N 73-ФЗ "Об объектах культурного наследия (памятниках истории и культуры) народов Российской Федерации". Согласно п. 3 ст. 34 указанного Закона, "границы зон охраны объекта культурного наследия... утверждаются на основании проекта зон охраны объекта культурного наследия в отношении объектов культурного наследия федерального значения - органом государственной власти субъекта Российской Федерации по согласованию с федеральным органом охраны объектов культурного наследия, а в отношении объектов культурного наследия регионального значения и объектов культурного наследия местного (муниципального) значения - в порядке, установленном законами субъектов Российской Федерации".

Хотя приведенная норма не содержит прямого указания на субъекты финансирования проектов ЗООКН, есть возможность опосредованно выявить такие субъекты. Применительно к объектам культурного наследия федерального значения это органы государственной власти субъектов Российской Федерации. Основания для такого вывода следующие:

1) согласовывающий орган может быть только "внешним" органом по отношению к согласовываемому документу; "внешний" орган не может обеспечивать подготовку и финансирование документа; "внешним" согласовывающим органом является федеральный орган охраны объектов культурного наследия; значит, федеральный орган охраны объектов культурного наследия не обеспечивает подготовку и не обеспечивает финансирование разработки проектов ЗООКН применительно к объектам культурного наследия федерального значения; значит, этот Федеральный орган освобожден ФЗ-73 2002 года от таких полномочий;

2) публичный документ может утверждаться только тем органом власти, который обладает полномочиями по его подготовке и финансированию.

Возложив на органы государственной власти субъектов Российской Федерации полномочие обеспечивать подготовку и финансирование проектов ЗООКН в отношении объектов культурного наследия федерального значения, Федеральный закон об объектах культурного наследия установил порядок, противоречащий логике распределения полномочий между уровнями власти, а также логике организации процесса установления ограничений. Образно говоря, в рассматриваемом случае то, что должно обеспечиваться Российской Федерацией, перекладывается на плечи субъектов Российской Федерации.

Применительно к объектам культурного наследия регионального значения и муниципального значения вопрос о субъекте подготовки и финансирования проектов ЗООКН Федеральный закон об объектах культурного наследия отсылает к законам субъекта Российской Федерации. Можно гипотетически определить два варианта регулирования этого вопроса в законах субъекта Российской Федерации:

1) применительно к объектам культурного наследия регионального значения проекты ЗООКН финансируются и утверждаются органами государственной власти субъектов Российской Федерации; применительно к объектам культурного наследия муниципального значения, проекты ЗООКН финансируются и утверждаются органами местного самоуправления;

2) применительно к объектам культурного наследия регионального значения, равно как и к объектам культурного наследия муниципального значения проекты ЗООКН финансируются и утверждаются органами местного самоуправления.

Последний способ весьма привлекателен и напрашивается по причине уже состоявшегося в Федеральном законе прецедента перекладывания полномочий с вышестоящего уровня власти на нижестоящий. По существу, если исходить из Федерального закона об объектах культурного наследия, органы местного самоуправления могут оказаться жертвами поведения "государства-кукушки", перекладывающего на их плечи подготовку и финансирование проектов ЗООКН независимо от значения объектов культурного наследия.

Ситуация после введения в действие ГрК РФ от 29.12.04.

Кодекс частично исправляет ситуацию, которая может быть спровоцирована Федеральным законом об объектах культурного наследия.

В ч. 6 ст. 27 ГрК РФ от 29.12.04 определено, что "отказ от совместной подготовки документов территориального планирования не допускается в случае поступления от высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации или органа местного самоуправления предложения... об установлении ограничений использования территорий в границах зон охраны объектов культурного наследия федерального или регионального значения". Применительно к регулированию вопросов установления ограничений использования территорий в границах ЗООКН эта норма означает, в частности, следующее:

1) органы местного самоуправления не обладают полномочиями по установлению ограничений использования территорий в границах ЗООКН федерального или регионального значения, то есть они не обладают полномочиями ни по подготовке и финансированию проектов ЗООКН применительно к объектам культурного наследия федерального и регионального значения, ни по утверждению указанных проектов;

2) полномочиями по подготовке и финансированию проектов ЗООКН обладают Российская Федерация (применительно к объектам культурного наследия федерального значения) и субъекты Российской Федерации (применительно к объектам культурного наследия регионального значения), к которым с соответствующими предложениями обращаются органы местного самоуправления.

Таким образом, имеется противоречие между Федеральным законом об объектах культурного наследия и ГрК РФ от 29.12.04 относительно того, какие органы наделены полномочиями по подготовке и финансированию проектов ЗООКН. Выбор закона для применения затруднен, так как в пользу Федерального закона об объектах культурного наследия свидетельствует то, что он является специальным, а в пользу ГрК РФ от 29.12.04 - то, что он позднее принят. Очевидно, что в этой ситуации для устранения противоречия необходимо внести изменения в Федеральный закон об объектах культурного наследия.

После введения в действие ГрК РФ от 29.12.04 внесена ясность в некоторые моменты. Во-первых, отныне подготовка проектов ЗООКН должна осуществляться не как автономное, независимое действие, предшествующее и предопределяющее "все остальное", а как одно из соподчиненных действий в составе мероприятий по подготовке генеральных планов городских округов, поселений. Во-вторых, подготовка проектов ЗООКН в составе действий по подготовке проектов генеральных планов должна осуществляться не путем переложения такой работы на плечи органов местного самоуправления, а путем совместной работы, проводимой представителями муниципального образования, субъекта Российской Федерации (при наличии на территории муниципального образования объектов культурного наследия регионального значения), Российской Федерации (при наличии на территории муниципального образования объектов культурного наследия федерального значения) под руководством комиссии по совместной подготовке проекта документа территориального планирования. В процессе такой совместной работы должны быть согласованы интересы и позиции различных уровней публичной власти.

Сегодня в законодательстве имеется пробел относительно установления последствий за неисполнение в течение определенного времени уполномоченными органами власти полномочий в части обеспечения подготовки, финансирования и утверждения проектов ЗООКН.

Прецедент законодательного установления последствий за бездеятельность органов власти при исполнении предписанных им законом полномочий состоялся с введением в Федеральный закон "О введении в действие Земельного кодекса Российской Федерации" нормы, согласно которой с 1 января 2010 года при отсутствии правил землепользования и застройки предоставление земельных участков для строительства из земель, находящихся в государственной или муниципальной собственности, не осуществляется <1>.

--------------------------------

<1> Указанная норма введена ст. 17 Федерального закона "О введении в действие Градостроительного кодекса Российской Федерации".

Следует признать необходимость развития в законодательстве об охране объектов культурного наследия указанного прецедента, в том числе в отношении исполнения полномочий по подготовке, финансированию и утверждению проектов ЗООКН.

Вопрос 24.4. О том, по каким организационным схемам должно происходить отражение зон ограничений в генеральных планах поселений, городских округов

Применительно к СЗЗ и ВОЗ отражение в генеральных планах указанных зон происходит непосредственно путем их фиксации на основе использования заранее установленных в соответствии с законодательством параметров и характеристик.

Применительно к проектам ЗООКН ответ на данный вопрос зависит от того, идет ли речь о ситуации до или после принятия ГрК РФ от 29.12.04.

Ситуация до введения в действие ГрК РФ от 29.12.04.

В этот период рассматриваемый вопрос регламентировался ГрК РФ от 07.05.98 и Федеральным законом об объектах культурного наследия, которые, транслируя еще более раннюю практику, устанавливали двухэтапный процесс последовательной подготовки двух автономных проектов:

1) проекта ЗООКН, который должен быть непременным основанием для подготовки генерального плана;

2) проекта генерального плана, который формально не мог утверждаться при отсутствии проекта ЗООКН.

Поскольку отсутствие проектов ЗООКН не влекло за собой никаких последствий, на практике часто происходило следующее. Проекты ЗООКН разрабатывались далеко не во всех случаях, либо процесс их разработки превращался в длительный, вялотекущий незавершаемый процесс. В отсутствие проектов ЗООКН подготавливались соответствующие разделы в составе проектов генеральных планов, то есть происходило замещение подлинных проектов квазипроектами.

Ситуация после введения в действие ГрК РФ от 29.12.04.

Посредством нормы ч. 6 ст. 27 впервые введен в практику применения одноэтапный процесс, когда одновременно с разработкой генерального плана должен подготавливаться проект ЗООКН, который фактически становится одним из разделов генерального плана. То же самое должно происходить и при подготовке предложений о внесении изменений в генеральный план. При этом факт уклонения органов государственной власти от участия в указанных работах отныне является нарушением требований федерального закона.

Вопрос 24.5. О том, установлены ли законодательством процедуры согласования соответствующих зон и определяемых ими ограничений в составе генеральных планов, установлены ли обязательные компоненты процедур согласования - субъекты согласования, предметы согласования, сроки согласования

Применительно к СЗЗ и ВОЗ ответ отрицательный. В этом нет и необходимости, поскольку имеются заранее установленные параметры и характеристики СЗЗ и ВОЗ, связанные с классификацией производственных объектов, водных объектов. Иными словами, применительно к указанным зонам нет предмета согласований, а есть технологическая задача их фиксации в проекте генерального плана.

Применительно к проектам ЗООКН ответ на данный вопрос зависит от того, идет ли речь о ситуации до или после принятия ГрК РФ от 29.12.04.

Ситуация до введения в действие ГрК РФ от 29.12.04

По причине "автономности" проектов ЗООКН согласование таких проектов параллельно с подготовкой генеральных планов не проводилось и не регламентировалось. При этом ГрК РФ от 07.05.98, равно как и Федеральным законом об объектах культурного наследия, не определялись:

1) субъекты согласования, представляющие интересы правообладателей объектов недвижимости, которые не являются памятниками и на которые налагались ограничения по требованиям охраны памятников;

2) предметы согласования проектов ЗООКН с позиции защиты интересов правообладателей объектов недвижимости, на которые налагались ограничения;

3) сроки согласования.

Ситуация после введения в действие ГрК РФ от 29.12.04

Из нормы ч. 6 ст. 27 Кодекса следует, что проекты ЗООКН должны подготавливаться параллельно с подготовкой генеральных планов поселений, городских округов. При этом вводятся ранее отсутствовавшие в законодательстве нормы регулирования, определяющие:

1) субъекты согласования, представляющие интересы органов местного самоуправления, правообладателей объектов недвижимости, которые не являются памятниками и на которые налагаются ограничения по требованиям охраны объектов культурного наследия. Такими субъектами согласования являются органы местного самоуправления, представленные в комиссии по совместной подготовке проектов документов территориального планирования на условиях равного представительства сторон наряду с представителями Российской Федерации, если речь идет об объектах культурного наследия федерального значения, и субъекта Российской Федерации, если речь идет об объектах культурного наследия регионального значения (ч. 8 ст. 27 ГрК РФ от 29.12.04);

2) предметы согласования проектов ЗООКН с позиции защиты интересов органов местного самоуправления, правообладателей объектов недвижимости, на которые налагаются ограничения. Ввиду того что указанные проекты должны подготавливаться в системе действий по территориальному планированию, они должны согласовываться органами местного самоуправления с учетом законодательства об охране объектов культурного наследия по предметам и процедурам согласования документов территориального планирования Российской Федерации (при установлении ЗООКН федерального значения), субъекта Российской Федерации (при установлении ЗООКН регионального значения). Таким предметом согласования является учет положений о территориальном планировании муниципальных образований, правил землепользования и застройки (ч. 5 ст. 12, ч. 3 ст. 16 ГрК РФ от 29.12.04);

3) сроки согласования, которое происходит в два этапа. Первый этап - подготовка проекта ЗООКН в процессе совместной подготовки генерального плана поселения, городского округа представителями различных уровней власти под руководством комиссии по совместной подготовке документа территориального планирования. ГрК РФ от 29.12.04 не регламентирует и не должен регламентировать продолжительность этого этапа. Однако предполагается, что содержательное согласование положений проекта документа должно состояться по завершении совместной работы над ним и до объявления начала официального этапа согласования. Второй этап - официальный этап согласования подготовленного проекта документа. Продолжительность второго этапа, то есть собственно сроки согласования, составляет: а) применительно к проекту ЗООКН федерального значения - один месяц при отсутствии разногласий и еще три месяца при наличии разногласий, которые разрешаются специально создаваемой согласительной комиссией (ч. ч. 6, 8 ст. 2 ГрК РФ от 29.12.04); б) применительно к проекту ЗООКН регионального значения - три месяца при отсутствии разногласий и еще три месяца при наличии разногласий, которые разрешаются специально создаваемой согласительной комиссией (ч. ч. 5, 8 ст. 16 ГрК РФ от 29.12.04).

Вопрос 24.6. О том, как должны отражаться в правилах землепользования и застройки зоны ограничений и должны ли органы местного самоуправления утверждать зоны ограничений

Во-первых, согласно п. 9 ст. 1 ГрК РФ от 29.12.04 градостроительный регламент помимо видов разрешенного использования и параметров разрешенного строительства должен содержать в своем составе ограничения использования недвижимости. Следовательно, такие ограничения должны содержаться в правилах землепользования и застройки.

Во-вторых, границы зон ограничений и устанавливаемые в их пределах описания ограничений использования недвижимости не утверждаются органами местного самоуправления (за исключением проектов ЗООКН местного значения). Следовательно, такие зоны и описания ограничений включаются в правила землепользования и застройки как изложения, извлечения из других документов.

В-третьих, такими другими документами являются документы территориального планирования, и в частности генеральные планы поселений, городских округов, которые в соответствии с ГрК РФ от 29.12.04 должны содержать в своем составе среди прочего и отражение решений утвержденных проектов ЗООКН.

Неверное понимание положения, согласно которому границы зон ограничений и описания ограничений включаются в правила землепользования и застройки как изложения, извлечения из других, официально принятых, документов, может приводить к противостоянию представителей различных органов власти при обсуждении и принятии правил.

Показательной в этом отношении является дискуссия, которая имела место в мае 2005 года в связи с позицией уполномоченного государственного органа по охране объектов культурного наследия применительно к проекту правил землепользования и застройки в Нижнем Новгороде. В методических и практических целях дальнейшего распространения опыта подготовки правил землепользования и застройки ниже приводится краткое изложение этой дискуссии в виде замечаний уполномоченного органа и ответов, комментариев разработчиков правил.

Исходная информация:

1) в проекте правил была отражена информация из принятого более 10 лет назад официального документа, посредством которого были утверждены границы ЗООКН и ограничения на использование объектов недвижимости, расположенных в пределах этой зоны;

2) на момент подготовки проекта правил продолжалась, но еще была далека от завершения работа по разработке нового проекта ЗООКН.

Замечания уполномоченного государственного органа по охране объектов культурного наследия на проект Правил землепользования и застройки.

"В опубликованном проекте нормативного правового акта г. Нижнего Новгорода "Правила землепользования и застройки в городе Нижнем Новгороде" (газета "День города. Нижний Новгород". 2005. N 10) на карте градостроительного зонирования не отображены границы территорий объектов культурного наследия (за исключением территории Нижегородского кремля), а также границы зон охраны объектов культурного наследия. Необоснованно не учтены ранее установленные в соответствии с законодательством РФ зоны охраны ряда объектов культурного наследия в г. Нижнем Новгороде. В то же время в ч. 2 ст. 43 Правил предусматривается внесение изменений "в части границ зон действия ограничений по условиям охраны объектов культурного наследия после утверждения в установленном порядке проекта зон охраны объектов культурного наследия города Нижнего Новгорода" (в проекте Правил данная норма носит бессрочный характер)".

Ответы, комментарии разработчиков Правил на замечания уполномоченного государственного органа по охране объектов культурного наследия на проект Правил землепользования и застройки.

В высказанном замечании содержится несколько позиций, каждая из которых должна быть рассмотрена как с формально-юридической, так и с содержательной точки зрения.

1. Сказано, что "на карте градостроительного зонирования не отображены границы территорий объектов культурного наследия (за исключением территории Нижегородского кремля)".

Правила землепользования и застройки - это нормативный правовой акт органов местного самоуправления. Органы местного самоуправления обладают конкретными полномочиями, которые определены Федеральным законом ФЗ-131. Спрашивается, входит ли в перечень полномочий органов местного самоуправления полномочие по установлению границ территорий объектов культурного наследия? Ответ очевиден - нет.

Если по закону органы местного самоуправления не наделены указанными полномочиями, то тогда правомерно спросить: какой орган должен нести обязанность по установлению границ территорий объектов культурного наследия? Очевидно, что ответ лежит на поверхности, - это специально уполномоченные государственные органы, ответственные за охрану объектов культурного наследия.

Теперь важный вопрос относительно "отображения" на карте градостроительного зонирования указанных границ. Здесь также все просто и очевидно:

- органы местного самоуправления не могут "устанавливать" указанные границы (нет полномочий), они только могут в своих правилах землепользования и застройки "отображать" такие границы;

- "отображать" - значит фиксировать то, что определено не правилами землепользования и застройки, а другими документами, утвержденными в установленном порядке, с наличием в правилах ссылки на такие документы.

Есть ли такие документы? Да, есть. Это решение Нижегородского областного Совета народных депутатов от 30.11.93 N 370-м "Об установлении границ исторических территорий города Нижнего Новгорода". На основании именно этого официального документа составлена карта ст. 43 проекта Правил как отображение его решений с соответствующей ссылкой. Причем именно этот документ устанавливает границы, перекрывающие зоны охраны отдельных объектов, применительно к которым принимались отдельные документы.

На данный момент иного не дано: правила не могут "отображать" то, чего нет в виде официально принятого документа, или "отображать" нечто сверх того, что содержится в официальном документе. Такие правила с самого начала были бы нелегитимными.

Поэтому призывы "отображения в правилах" равнозначны призывам сделать правила нелегитимными.

Следует еще раз подчеркнуть, что в строгом соответствии с законодательством в проекте правил отображены все те границы территорий объектов культурного наследия, которые подтверждены официальными документами. Отображены также и объекты культурного наследия.

2. В замечании сказано: "...на карте градостроительного зонирования не отображены... границы зон охраны объектов культурного наследия. Необоснованно не учтены ранее установленные в соответствии с законодательством Российской Федерации зоны охраны ряда объектов культурного наследия в г. Нижнем Новгороде".

В проекте карты градостроительного зонирования нашли отражение положения официальных документов, утвержденных в установленном порядке. В перечне таких документов нет упоминания об официально утвержденных в установленном порядке проектах зон охраны памятников истории и культуры. Разрешается эта коллизия просто:

1) если существуют в качестве официальных указанные в замечаниях документы, то их решения должны найти отражение в проекте Правил, как это, например, произошло с решением Нижегородского областного Совета народных депутатов от 30.11.1993 N 370-м. Иными словами, в проект должны быть внесены дополнения со ссылками на соответствующие документы;

2) если же указанные в замечаниях документы не имеют статуса официально утвержденных в соответствии с требованиями законодательства, то таких документов просто нет, и отображать в проекте Правил на данный момент нечего.

3. Следующая позиция: "...в ч. 2 ст. 43 Правил предусматривается внесение изменений "в части границ зон действия ограничений по условиям охраны объектов культурного наследия после утверждения в установленном порядке проекта зон охраны объектов культурного наследия города Нижнего Новгорода" (в проекте Правил данная норма носит бессрочный характер)". По этому поводу необходимо сказать следующее.

1) Если авторы замечаний все же считают, что проект зон охраны объектов культурного наследия существует как официальный документ, утвержденный в установленном порядке, то коллизия разрешается просто: в проекте Правил находят отражение официальные решения со ссылкой на соответствующий документ.

2) Если же проекта зон охраны объектов культурного наследия не существует в качестве официального документа, то возникают недосказанность и неопределенность. Снять эту неопределенность можно двумя способами:

- первый способ:

а) опереться на официально принятые на данный момент документы;

б) отразить в проекте Правил решения официально принятых документов;

в) принять Правила землепользования и застройки и обеспечить их применение в соответствии с законодательством;

г) завершить разработку и принять в установленном порядке предусмотренные законодательством документы (проект зон охраны объектов культурного наследия);

д) внести дополнения и изменения в действующие Правила землепользования и застройки в части отражения в Правилах решений официально утвержденного проекта зон охраны объектов культурного наследия.

В проекте Правил закреплен именно этот способ действий. Он соответствует нормам федерального законодательства, не блокирует градостроительную деятельность в городе, а упорядочивает ее, переводит в конструктивное русло дальнейшие (ранее не выполненные) работы по подготовке документов, связанных с охраной памятников;

- второй способ:

а) остановить на неопределенное время процесс принятия Правил землепользования и застройки в Нижнем Новгороде и процесс упорядочения градостроительной деятельности;

б) завершить работы по принятию в установленном порядке проекта зон охраны объектов культурного наследия (при этом четко ответив на вопрос, кто будет отвечать за подготовку и принятие данного документа, притом что такую ответственность должен нести государственный орган, а также в какие сроки этот государственный орган возьмет на себя обязательство и ответственность перед органом местного самоуправления подготовить и утвердить указанный документ);

в) после принятия указанного документа отразить его решения в проекте Правил и принять Правила по установленным процедурам, но через некоторое, на данный момент неизвестное время.

Оба способа не противоречат законодательству. Выбор между ними - это прежде всего политический и административный выбор, который должны совершить ответственные лица - руководство города.

В свете изложенной дискуссии на первый план выступает ранее обсужденный вопрос о пробеле законодательства об охране объектов культурного наследия, который должен быть ликвидирован путем четкого распределения полномочий соответствующих органов государственной власти по подготовке, финансированию и утверждению проектов ЗООКН, а также путем установления ответственности за бездеятельность указанных органов по истечении установленных законом сроков.

Вопрос 24.7. О том, могут ли правообладатели объектов недвижимости, расположенных в соответствующих зонах ограничений, потребовать возмещения убытков, возникших в результате установления ограничений, от лиц, деятельность которых вызвала установление ограничений, либо от органов, установивших такие ограничения

Ответ на этот вопрос следует из норм ст. 57 Земельного кодекса Российской Федерации. Применительно к СЗЗ ответ очевиден - да. Этот ответ мы комментировали выше, в том числе применительно к вопросу о формировании экономических мотиваций, побуждающих преобразовывать сложившееся землепользование в сторону улучшения экологической ситуации. Применительно к ВОЗ следует рассмотреть отдельно несколько случаев.

Случай 1: появление новых объектов недвижимости в пределах ВОЗ. Такие объекты могут появиться, только если они не входят в список запрещений, предусмотренных для ВОЗ. Поэтому применительно к таким объектам не возникает ограничений прав использования. Нет ограничений - не может быть и требования возмещения убытков от отсутствующих ограничений.

Случай 2: расширение ранее установленных в соответствии с законодательством границ ВОЗ, которые начинают перекрывать существующие объекты недвижимости, ранее располагавшиеся вне пределов ВОЗ. Правообладатели таких объектов могут потребовать возмещения убытков, к которым привело отсутствовавшее ранее ограничение использования таких объектов. При этом:

- согласно ч. 3 ст. 57 Земельного кодекса Российской Федерации возмещение убытков будет осуществляться за счет соответствующих бюджетов (поскольку собственником водного объекта - источника установления ограничений является государство);

- размеры возмещения убытков будут определяться как разница между стоимостью имущества на день, предшествующий принятию решения об ограничении прав использования недвижимости (на день до расширения границ ВОЗ), и стоимостью имущества, снизившейся в результате установления ограничений (ч. 4 ст. 57 Земельного кодекса Российской Федерации).

Может возникнуть следующая правовая ситуация. Предположим, существует фабрика, которая попала в расширенную ВОЗ. Казалось бы, формально на следующий день после принятия решения о расширении ВОЗ деятельность, связанная с обеспечением функционирования фабрики, становится запрещенной. Так ли это? Оказывается, нет. Предположим также, что существовали установленные правилами землепользования и застройки градостроительные регламенты, состоящие из двух компонентов: видов разрешенного использования недвижимости (включая виды деятельности, связанные с функционированием фабрики) и предельных параметров разрешенного строительства, реконструкции. С расширением ВОЗ появился третий компонент градостроительного регламента - ограничения. До дня расширения ВОЗ фабрика соответствовала градостроительному регламенту, после этого дня она стала объектом недвижимости, не соответствующим правилам землепользования и застройки. То есть таким объектом недвижимости, дальнейшее использование которого регулируется ч. ч. 8 - 10 ст. 36 ГрК РФ от 29.12.04. Согласно указанным нормам:

1) фабрика может продолжать функционировать, но без увеличения параметров и мощности объекта;

2) может быть наложен запрет на дальнейшее функционирование фабрики, если такое функционирование "опасно для жизни или здоровья человека, для окружающей среды, объектов культурного наследия" или в соответствии с федеральными законами.

Другими словами, во-первых, объекты автоматически не прекращают функционировать только по факту механистического расширения ВОЗ, несмотря на номинальное наличие запрета. Во-вторых, запрет на дальнейшее функционирование объекта может быть наложен только посредством специального решения. В-третьих, правообладатели объектов недвижимости, перекрываемых расширенной ВОЗ, всегда могут потребовать возмещения убытков из бюджета того уровня, за счет которого осуществляется деятельность уполномоченного органа, принявшего решение о расширении ВОЗ, или из федерального бюджета - если принимаются соответствующие технические регламенты.

Случай 3: ВОЗ перекрывает давно существующие объекты, которые в соответствии с действующими запретами не должны располагаться на соответствующей территории. Ситуация, когда уже сам факт размещения объектов может считаться нарушением законодательства, носит повсеместный характер. Разрешить проблему можно двумя способами.

Первый способ: признать факт нарушения, что равнозначно признанию соответствующих объектов самовольными постройками со всеми вытекающими последствиями, определяемыми ст. 222 Гражданского кодекса Российской Федерации. При этом надо определить правонарушителя. Если таковым будет признан правообладатель объекта, то снос будет произведен за его счет без компенсации из бюджета. Если правонарушителем будет признан орган публичной власти (а правообладатель объекта - добросовестным законопослушным субъектом), то затраты на снос объекта и компенсацию правообладателю объекта должны возмещаться из бюджета. Однако в этом случае трудно бывает обосновать то, что правообладатель объекта, размещенного в ВОЗ, является добросовестным законопослушным субъектом. Скорее всего, судебные тяжбы по данному вопросу будут связаны с определением степени вины каждой стороны и распределением между ними затрат на снос объекта и компенсацию правообладателю объекта его стоимости (если такая компенсация со стороны бюджета будет признана оправданной).

Второй способ: признать отсутствие нарушения за давностью лет. Такое решение может быть принято, например, в отношении производственных объектов, повсеместно расположенных в российских городах вдоль рек. В этом случае будет действовать правило "несоответствующего использования", согласно которому правообладатели недвижимости: а) не будут обладать правом требовать возмещения убытков в связи с фактическим отсутствием дополнительных ограничений; б) могут продолжать обеспечивать функционирование принадлежащих им объектов без их расширения и наращивания производственной мощности. Таким образом, с правовой точки зрения происходит "замораживание" сложившегося положения дел, то есть посредством градостроительного зонирования создаются правовые гарантии для недопущения ухудшения экологической ситуации. Это с одной стороны, которая определяется позицией "недопущения худшего". С другой стороны, существует и позиция "активных преобразований", под которыми следует понимать:

1) действия по обеспечению выполнения технологических мероприятий по сокращению ВОЗ посредством подготовки и реализации соответствующих проектов, программ;

2) вышеуказанные действия, дополненные действиями по привлечению частных инвестиций в целях преобразования территории. Условием для таких дополнительных действий являются предоставляемые градостроительным зонированием юридические гарантии относительно возможности вести более прибыльную деятельность на соответствующей территории и осуществлять более интенсивную застройку последней при соблюдении технологических требований в части защиты водных объектов от вредного внешнего воздействия.

Применительно к ЗООКН следует отметить следующее.

Во-первых, для всех правообладателей объектов недвижимости, которые не являются объектами культурного наследия, но расположены в пределах ЗООКН, сохраняется предусмотренное ст. 57 Земельного кодекса Российской Федерации общее право на возмещение за счет соответствующих бюджетов убытков в связи с установлением несоразмерных ограничений.

Во-вторых, сам факт наличия указанного права подсказывает, что подготовка проектов ЗООКН не может происходить по принципу игры в одни ворота, а должна быть основана в соответствии с федеральным законом на взаимодействии и взаимном уважении прав и законных интересов всех лиц. С этой точки зрения подтверждается положение, о котором уже шла речь выше и которое касается пробела Федерального закона об объектах культурного наследия, а именно когда при согласовании проектов ЗООКН не представлена "страдающая сторона" - орган местного самоуправления как публичный субъект, представляющий интересы граждан и правообладателей объектов недвижимости. Это с одной стороны. С другой стороны, подтверждаются зафиксированные ГрК РФ от 29.12.04 положения, согласно которым процесс согласования проектов ЗООКН перестает быть автономно-независимым действием только уполномоченных государственных органов и включается в комплексный процесс территориального планирования, в котором в обязательном порядке принимают участие все заинтересованные публичные субъекты, взаимодействуя в составе специально создаваемых комиссий по совместной подготовке и согласованию таких документов.

В-третьих, установление ограничений использования объектов недвижимости посредством проектов ЗООКН всегда может иметь правовые последствия. Федеральный закон об объектах культурного наследия "не видит" самой возможности наступления таких последствий. Но они могут проявиться в виде обращения правообладателей объектов недвижимости в суд по поводу возмещения убытков, причиненных вследствие неадекватно установленных ограничений.

В этой связи возникает необходимость обсудить вопрос о составе ограничений, которые устанавливаются посредством проектов ЗООКН. Согласно ст. 34 Федерального закона об объектах культурного наследия ограничения, устанавливаемые посредством проектов ЗООКН, включают два основных компонента:

1) запрещения, ограничения хозяйственной деятельности;

2) запрещения, ограничения строительства, реконструкции.

В терминологии ГрК РФ от 29.12.04 это:

1) виды разрешенного использования объектов недвижимости;

2) предельные параметры разрешенного строительства, реконструкции.

Помня о том, что поставленный вопрос мы должны рассмотреть с позиции защиты проектов ЗООКН от "разрушения" со стороны судов, которые будут рассматривать возможность удовлетворения исков правообладателей недвижимости по поводу установления неадекватных ограничений, следует сразу заявить, что отношение к двум указанным компонентам ограничений должно быть принципиально разным. Поясним почему.

Во-первых, сами объекты культурного наследия как объекты недвижимого имущества всегда защищены потому, что:

1) применительно к ним могут осуществляться только индивидуальные действия по реставрации и градостроительные регламенты на них не распространяются;

2) памятник как объект недвижимого имущества всегда имеет земельный участок (иначе он не может быть объектом недвижимости) - некоторое пространство, "защищающее" памятник от окружения.

Во-вторых, предмет охраны объектов культурного наследия с "внешней стороны" (а "внешняя сторона" - это "непамятники", окружающие памятники) - это защита, сохранение, недопущение искажения визуального облика окружения. Такой тип визуальной защиты оперирует параметрами, то есть вторым компонентом ограничений. Иными словами, следует считать безусловно оправданным наличие в проектах ЗООКН ограничений в виде предельных параметров разрешенного строительства, реконструкции. Или по-другому: возможность оспорить в судебном порядке такие ограничения равна нулю. Это можно доказать на двух типичных примерах, фактически перекрывающих все возможные случаи.

Пример 1: установлены ограничения в виде предельных параметров, которые несколько превышают параметры существующей окружающей памятник застройки. В этом случае вообще не приходится говорить об ограничениях для правообладателей окружающей недвижимости, поскольку это фактически не ограничения, а стимул для дальнейшего развития - строительства, реконструкции.

Пример 2: установлены ограничения в виде предельных параметров, которые меньше параметров существующей окружающей памятник застройки. В этом случае мы имеем дело с "несоответствующим использованием", то есть с такой ситуацией, когда правообладатели могут продолжать использовать принадлежащую им недвижимость так же, как они это делали ранее, но с условием не расширять ее существующие объемы. То есть также не приходится говорить о такой степени ограничений, когда можно доказать необходимость возмещения убытков.

В-третьих, в отличие от очевидной оправданности наличия в проектах ЗООКН ограничений в виде предельных параметров разрешенного строительства, реконструкции для объектов, которые не являются памятниками, следует сказать прямо противоположное в отношении запрещений и ограничений хозяйственной деятельности - видов разрешенного использования объектов недвижимости. Дело в том, что запрещения, ограничения хозяйственной деятельности не могут рассматриваться как способ обеспечения предмета охраны объектов культурного наследия "с внешней стороны", поскольку такого рода ограничения не имеют прямого отношения к сохранению визуального облика окружения. Визуальный облик сохраняется посредством недопущения действий по изменению видимого - предметов-зданий. Деятельность осуществляется в предметах-зданиях, материализуется в предметах-зданиях, но сама предметом-зданием не является. Именно поэтому данная компонента проектов ЗООКН может оказаться самым слабым звеном, и вполне вероятно, что бюджеты будут вынуждены возмещать убытки правообладателям недвижимости ввиду того, что уполномоченные государственные органы по охране объектов культурного наследия, исходя из наилучших побуждений, перетянули на себя одеяло и стали выполнять несвойственные им функции, запрещая или ограничивая хозяйственную деятельность публичных и частных лиц.

Есть только один исключительный случай, который оправдывает возможность запрещения хозяйственной деятельности в связи с охраной памятников. Он определен ч. 10 ст. 36 ГрК РФ от 29.12.04: "В случае если использование... земельных участков и объектов капитального строительства продолжается и опасно для... объектов культурного наследия, в соответствии с федеральными законами может быть наложен запрет на использование таких земельных участков и объектов".

Вопрос 24.8. О том, как должны соотноситься градостроительные регламенты, устанавливаемые правилами землепользования и застройки, и ограничения использования недвижимости, устанавливаемые проектами зон охраны объектов культурного наследия

Ответ предопределен ответом на предыдущий вопрос, и остается только обсудить некоторые принципиальные положения.

Во-первых, следует признать, что включение в состав проектов ЗООКН описания запрещений, ограничений хозяйственной деятельности является нелогичным и избыточным. Такого рода запрещения, ограничения должны определяться другими документами. Проекты же ЗООКН должны содержать только предельные параметры разрешенного строительства, реконструкции, распространяемые в качестве ограничений на объекты, которые не являются памятниками и расположены в пределах ЗООКН.

Во-вторых, запрещения, ограничения хозяйственной деятельности должны определяться:

1) в процессе деятельности по территориальному планированию и градостроительному зонированию;

2) в процессе деятельности по территориальному планированию (при подготовке генеральных планов поселений, городских округов, когда параллельно с подготовкой генеральных планов подготавливаются проекты ЗООКН) определяются функциональное зонирование и, в частности, принципиальные решения относительно запрещения, ограничения определенных видов хозяйственной деятельности на определенных территориях;

3) в процессе деятельности по градостроительному зонированию (при подготовке правил землепользования и застройки с учетом функционального зонирования генерального плана, а также проектов ЗООКН) определяются перечни различных видов разрешенного использования недвижимости применительно к различным территориальным зонам, а также предельные параметры разрешенного строительства, реконструкции для территориальных зон вне пределов ЗООКН.

В-третьих, в правилах землепользования и застройки отражаются решения проектов ЗООКН (со ссылкой на эти проекты) в части предельных параметров разрешенного строительства, реконструкции, определенных для таких зон этими проектами.

В-четвертых, указанная обобщенная организационная схема может приобретать более гибкие, утонченные формы, например благодаря координации совместной деятельности органов местного самоуправления и уполномоченных государственных органов по охране объектов культурного наследия при подготовке проектов правил землепользования и застройки для детализации и уточнения списков видов разрешенного использования недвижимости и предельных параметров разрешенного строительства, реконструкции применительно к различным территориальным зонам, включая ЗООКН. При этом могут подготавливаться предложения по внесению дополнений и изменений в проекты ЗООКН.

Вопрос 24.9. О некоторых противоречиях и пробелах законодательства об объектах культурного наследия

Данный вопрос обсуждается исключительно с позиции постановки других (помимо уже сформулированных) задач совершенствования законодательства об охране объектов культурного наследия. Необходимость такого совершенствования очевидна.

Первоначально сведем воедино уже выявленные пробелы и противоречия указанного законодательства:

- отсутствие указания на наступление правовых последствий в виде санкций, применяемых в случае неисполнения в установленные федеральным законом сроки подготовки и утверждения уполномоченными государственными органами охраны объектов культурного наследия проектов ЗООКН;

- перекладывание Российской Федерацией своих полномочий по обеспечению подготовки проектов ЗООКН федерального значения на плечи субъектов Российской Федерации; создание правового прецедента для аналогичного перекладывания субъектами Российской Федерации своих полномочий по обеспечению подготовки проектов ЗООКН регионального значения на плечи органов местного самоуправления;

- предъявление проектов ЗООКН в качестве автономных проектов, фактически независимых от действий по территориальному планированию и градостроительному зонированию, что при отсутствии обязанностей государственных органов обеспечивать подготовку таких проектов в определенные сроки блокирует весь процесс по упорядочению развития городских территорий;

- отсутствие формализованных процедур согласования проектов ЗООКН (отсутствие определения субъектов согласования, представляющих "обременяемую сторону", отсутствие формализованного описания предметов согласования, сроков согласования);

- неоправданное включение в состав проектов ЗООКН позиций по ограничению и запрещению хозяйственной деятельности в объектах, которые не являются памятниками, что не согласуется с предметом и способами охраны самих объектов культурного наследия;

- опора законодательства об объектах культурного наследия на идеологию с позиции силы, когда уполномоченные государственные органы "безусловно всегда правы".

На основе анализа текста Федерального закона об объектах культурного наследия предлагается дополнительно обсудить ряд вопросов в контексте создания правовой системы регулирования градостроительной деятельности.

Дата добавления: 2015-10-24