Статья. Строительство строений, сооружений в случаях, когда законодательством не предусмотрена выдача разрешений на строительство.

1. Выдача разрешений на строительство не требуется в случаях:

1) строительства физическим лицом гаража в случаях, когда земельный участок для такого строительства:

а) предоставлен физическому лицу органом местного самоуправления в случае наличия утвержденной в установленном порядке документации по планировке территории, на которой такой участок расположен;

б) расположен на застроенной многоквартирными домами территории, применительно к которой утверждена документация по планировке территории и выделены земельные участки многоквартирных домов, при наличии разрешения от собственников помещений в многоквартирном доме, при условии, что правилами землепользования и застройки допускается строительство гаража в качестве вспомогательного вида разрешенного использования, связанного с наличием многоквартирного дома, а также при условии соблюдения требований градостроительного плана земельного участка многоквартирного дома;

в) расположен в составе земельного участка, предоставленного гаражно-строительному кооперативу;

2) строительства на земельном участке, предоставленном для ведения садоводства, дачного хозяйства;

3) создания строений, сооружений, не являющихся объектами капитального строительства (павильонов, киосков, навесов и других), расположенных на земельных участках, предоставляемых в аренду и расположенных на территориях общего пользования;

4) строительства на земельном участке строений и сооружений вспомогательного использования как капитального, так и некапитального характера, если такие строения и сооружения определены правилами землепользования и застройки в качестве вспомогательных видов использования (сараи, бани, летние кухни, иные надворные постройки, теплицы, парники и другие);

5) изменения объектов капитального строительства и (или) их частей, если такие изменения не затрагивают конструктивные и другие характеристики их надежности и безопасности, не нарушают права третьих лиц и не превышают предельные параметры разрешенного строительства, реконструкции, установленные градостроительным регламентом.

2. Лица, осуществляющие в установленных случаях строительство без разрешения на строительство:

1) обязаны соблюдать:

а) требования градостроительного законодательства, включая требования градостроительных регламентов, требования градостроительных планов земельных участков, в том числе определяющих минимальные расстояния между зданиями, строениями, сооружениями, иные требования;

б) требования технических регламентов, в том числе о соблюдении противопожарных требований, требований обеспечения конструктивной надежности и безопасности зданий, строений, сооружений и их частей;

2) несут ответственность за несоблюдение указанных в пункте 1 настоящей части настоящей статьи требований.

3. Здания, строения, сооружения, применительно к строительству, для возведения которых не требуется выдача разрешений на строительство, созданные с существенными нарушениями требований, установленных пунктом 1 части 2 настоящей статьи, в соответствии с Гражданским кодексом Российской Федерации могут быть признаны самовольной постройкой.

Вопрос (41) о том, как ГрК РФ от 29.12.04 определяет

действия в отношении технических условий и платы

за подключение объектов капитального строительства к сетям

инженерно-технического обеспечения

Вопрос 41.1. Об основных положениях применительно к техническим условиям и информации о плате за подключение

ГрК РФ от 29.12.04 совокупностью норм (включая ч. ч. 7 - 10 ст. 48), а также нормами других федеральных законов установлено пять основных положений.

1. Два вида документов предоставляются по запросам заинтересованных лиц - технические условия подключения объектов капитального строительства к сетям инженерно-технического обеспечения и информация о плате за такое подключение.

2. Технические условия и информация о плате за подключение предоставляются:

1) организациями, осуществляющими эксплуатацию сети инженерно-технического обеспечения, по запросам:

а) органов местного самоуправления, если ими самостоятельно или посредством инициативных действий частных лиц - претендентов на получение прав на земельные участки обеспечено выделение путем планировки территории из состава государственных или муниципальных земель впервые образуемых, свободных от прав третьих лиц неделимых земельных участков для предоставления частным лицам в порядке, определенном земельным законодательством;

б) правообладателей ранее предоставленных, приобретенных неделимых земельных участков, если у таких правообладателей имеется намерение осуществить реконструкцию принадлежащих им зданий, строений, сооружений или строительство на месте сносимых объектов, то есть предпринять действия, влекущие за собой увеличение как параметров объектов, так и необходимых для их использования (эксплуатации) объемов инженерно-технических ресурсов;

2) органами местного самоуправления, которые в процессе или по завершении действий по выделению из состава государственных или муниципальных земель впервые образуемых, свободных от прав третьих лиц неделимых земельных участков для их предоставления получили технические условия и информацию о плате за подключение от организаций, осуществляющих эксплуатацию сетей инженерно-технического обеспечения, и которые предоставляют технические условия и информацию о плате за подключение лицам, претендующим на получение прав на сформированные земельные участки в целях осуществления строительства.

3. Технические условия предоставляются в отношении неделимых земельных участков, предназначенных для строительства отдельных объектов. Что касается делимых земельных участков, выделенных в границах вновь образуемых кварталов, микрорайонов для их комплексного освоения (то есть для строительства не одного, а многих объектов), то с ними дело обстоит особым образом.

Технические условия должны быть подготовлены (в том числе с участием эксплуатирующих организаций) при осуществлении работ по планировке территории, посредством которой выделен квартал или микрорайон, с определением его характеристик, включая характеристики необходимого развития систем инженерно-технического обеспечения (п. 2 ч. 3 ст. 42 ГрК РФ от 29.12.04). Данная технология планировочного процесса закреплена законодательно: в п. 3 ст. 38.2 Земельного кодекса Российской Федерации (где говорится об информации, которая должна содержаться в извещении о проведении аукциона по продаже права на земельный участок для его комплексного освоения) не содержится требования о предоставлении технических условий и информации о плате за подключение.

Кроме того, косвенное подтверждение того, что собственно технические условия предоставляются только в отношении неделимых земельных участков, предназначенных для строительства отдельных объектов, содержится в Правилах определения и предоставления технических условий подключения объекта капитального строительства к сетям инженерно-технического обеспечения, утвержденных Постановлением Правительства Российской Федерации от 13 февраля 2006 года N 83, принятых во исполнение ч. 10 ст. 48 ГрК РФ от 29.12.04. В п. 7 Правил сказано: "В случае если инвестиционная программа организации, осуществляющей эксплуатацию сетей инженерно-технического обеспечения, не утверждена, технические условия выдаются при предоставлении земельного участка для комплексного освоения...". Казалось бы, утверждается прямо противоположное сказанному выше? На самом деле это не так. В представленном фрагменте нормативного правового акта говорится о ситуации, когда еще нет сетей инженерно-технического обеспечения, их только предстоит создать. Параметры их создания, в том числе характеристики (технические условия) сетей инженерно-технического обеспечения, должна определить планировка территории. Таким образом, технические условия могут содержаться только в документации по планировке территории, утвержденной до начала действий по предоставлению посредством аукциона прав на земельный участок для комплексного освоения. Иными словами, не может быть отдельного, независимого от планировки территории технологического действия по предоставлению технических условий; говорить следует о другом - об их описании, сделанном в процессе подготовки документации по планировке территории и согласованном эксплуатирующими организациями.

4. Технические условия - это документ, включающий три позиции (максимальная нагрузка, сроки подключения объектов капитального строительства к сетям инженерно-технического обеспечения, срок действия технических условий) и фиксирующий обязательство организации, осуществляющей эксплуатацию сетей инженерно-технического обеспечения, перед правообладателем земельного участка в течение не менее двух лет обеспечить подключение построенного или реконструированного объекта капитального строительства к сетям инженерно-технического обеспечения в соответствии с техническими условиями и информацией о плате за подключение.

5. Технические условия и информация о плате за подключение предоставляются организациями, осуществляющими эксплуатацию сетей инженерно-технического обеспечения, без взимания платы в течение 14 дней со дня поступления запроса от органов местного самоуправления или правообладателей земельных участков.

Последнее положение фактически свидетельствует о том, что подготовка технических условий и информации о плате за подключение не требует специальной аналитической работы, что это рутинное, технологическое действие - в противном случае ГрК РФ от 29.12.04 не установил бы требования о бесплатности и беспрецедентной краткости срока. А сугубо технологическим такое действие может быть только в том случае, если имеются заранее подготовленные содержательные основания, используя которые быстро можно оформить запрашиваемые документы и предоставить их заявителям. В связи с этим возникают два вопроса:

1) что такое заранее подготовленные содержательные основания для оформления запрашиваемых документов - технических условий и информации о плате за подключение;

2) как быть в случаях, когда такие основания отсутствуют, и распространяются ли на такие случаи нормы ч. ч. 7 - 10 ст. 48 ГрК РФ от 29.12.04?

Вопрос 41.2. О том, что такое заранее подготовленные содержательные основания для определения технических условий и информации о плате за подключение

Ключ к ответу на этот вопрос содержится в ч. 7 ст. 48 ГрК РФ от 29.12.04, согласно которой "правообладатель земельного участка в течение года с момента получения технических условий и информации о плате за подключение должен определить необходимую ему подключаемую нагрузку к сетям инженерно-технического обеспечения в пределах предоставленных ему технических условий". Фраза "в пределах предоставленных ему технических условий" может означать только одно - в пределах максимальной нагрузки. Ответ на вопрос о содержательных основаниях для определения технических условий и максимальной нагрузки включает следующие положения.

1. Хотя ГрК РФ от 29.12.04 не дает формально-юридического определения понятия "максимальная нагрузка", смысл последнего очевиден - это тот максимальный объем инженерно-технических ресурсов (воды, газа, электричества и т.д.), который может быть предоставлен в единицу времени для конкретного земельного участка исходя из максимального объема определенного типа строительных объектов, которые допускается построить на этом земельном участке. Поэтому максимальная нагрузка - понятие вторичное по отношению к первичному показателю - максимальному объему строительства на земельном участке. Таким образом, невозможно определить, какова может быть максимальная нагрузка, если неизвестны максимальный объем и назначение строительства, допускаемого на земельном участке.

2. Инженерно-технический ресурс любого вида подается потребителям только по "сетевому принципу" - не для одного земельного участка, а для совокупности земельных участков, то есть для соответствующей территории, обслуживаемой магистральными и разводящими сетями инженерно-технического обеспечения. Поэтому первичный показатель (показатель максимального объема строительства, допускаемого на отдельном земельном участке) не может быть получен без знания аналогичных показателей применительно к иным земельным участкам, то есть применительно к соответствующей территории.

3. Знание о первичном показателе максимального объема строительства, допускаемого на отдельных земельных участках и на соответствующей территории, - это знание особого рода. Оно имеет два аспекта - правовой и технологический.

Правовой аспект определяется следующим. Максимальный объем строительства и его назначение - это прежде всего правовая гарантия, предоставляемая органами власти частным лицам. Гарантия того, что, с одной стороны, такой объем соответствующего назначения всегда - в данное время или позже - может быть достигнут при наличии желания и экономических возможностей у правообладателей соответствующих земельных участков. С другой стороны, такой объем строительства никогда не будет превышен, поскольку превышение является правонарушением, которое влечет за собой применение соответствующих санкций. Такого рода гарантии не могут устанавливаться никак иначе, кроме как посредством градостроительных регламентов, содержащихся в правилах землепользования и застройки, действие которых распространяется на всех без исключения лиц, включая должностных <1>.

--------------------------------

<1> До сих пор еще бытует неверное представление о том, что указанные правовые гарантии могут устанавливаться генеральными планами городов. Но это совсем не так. Свидетельством тому является общераспространенная практика, когда решения генеральных планов сплошь и рядом "взрываются" индивидуальными решениями уполномоченных органов власти либо инициативными действиями частных лиц - инвесторов, поддерживаемых заинтересованными должностными лицами. Причина не в том, что "генеральный план не предусмотрел", и не в том, что чиновники действуют неадекватно или в своих собственных интересах. Причина в другом - в юридическом статусе генерального плана. Не он определяет юридически значимые последствия для частных лиц, а градостроительные регламенты, подготовленные с учетом генерального плана и утвержденные в составе правил землепользования и застройки (см. норму ч. 2 ст. 85 Земельного кодекса РФ: "Градостроительный регламент территориальной зоны определяет основу правового режима земельных участков, равно как всего, что находится над и под поверхностью земельных участков и используется в процессе застройки и последующей эксплуатации зданий, строений, сооружений"). Генеральный план: а) не может инкорпорировать в себя юридически значимые градостроительные регламенты (доказательство этого положения представлено выше - в ответе на вопрос 20.3); б) нуждается в правилах землепользования и застройки как нормативном правовом акте, который может и должен, в частности, обеспечить правовые гарантии того, что решения генерального плана не будут кардинально нарушены волевыми, никем не контролируемыми административными решениями.

Наличие правовых гарантий, обеспечиваемых градостроительными регламентами, - это необходимая предпосылка самой возможности надежного соотнесения между собой двух компонентов планирования развития территории: первичных показателей - максимальных объемов строительства соответствующего назначения, допускаемых на соответствующих земельных участках и территориях, и вторичных показателей - максимальных объемов инженерно-технических ресурсов, увязанных с первичными показателями гарантированных максимальных объемов строительства. Нет таких гарантий - значит нет необходимых условий для рационального планирования развития территорий городов.

Технологический аспект - это возможность организовать, опираясь на правовые гарантии, технологическую цепочку взаимосвязанных и согласованных действий по планированию развития территории и реализации намеченных планов:

1) посредством документа территориального планирования (генерального плана) и правил землепользования и застройки определяются: первичные показатели - назначение и максимальные объемы строительства, допускаемые и гарантируемые на соответствующих территориях, в пределах территориальных зон и на каждом земельном участке в пределах таких зон, и вторичные показатели максимальной нагрузки - определяемые генеральным планом показатели потребности в инженерно-технических ресурсах для соответствующих территориальных зон;

2) посредством комплексного плана развития коммунальной инфраструктуры общие решения, определяющие связку между объемами строительства и потребными для таких объемов ресурсами и содержащиеся в плане реализации генерального плана, доводятся до уровня обязательств органов власти в части последовательности реализации приоритетных проектов, источников их финансирования и времени завершения строительства.

Прежде чем окончательно ответить на вопрос, что такое заранее подготовленные содержательные основания для оформления запрашиваемых документов - технических условий и информации о плате за подключение, следует подробнее остановиться на обязательствах сторон, вовлеченных в рассматриваемый процесс, - правообладателей земельных участков, эксплуатирующих организаций и органов власти.

Обязательства обеспечить подключение построенного объекта возложены ч. 8 ст. 48 ГрК РФ от 29.12.04 на организации, осуществляющие эксплуатацию сетей инженерно-технического обеспечения. Надо также учесть, что эти организации предоставляют правообладателям земельных участков не только технические условия, но и информацию о плате за подключение. Это означает следующее.

1. Получая такую информацию, правообладатель земельного участка фактически берет на себя обязательство оплатить часть осуществленных не им суммарных затрат на строительство, модернизацию сетей инженерно-технического обеспечения, обслуживающих не только соответствующий земельный участок, но и сопряженные земельные участки в пределах некоторой территории. Указанные затраты осуществлены либо администрацией за счет бюджетных или заимствованных средств, либо эксплуатирующей организацией в рамках реализации соответствующего проекта, рассчитанного, организованного и осуществленного с учетом того, что потраченные средства будут последовательно в течение некоторого времени возвращаться в виде платы частных лиц - застройщиков за подключение. Другими словами, ГрК РФ от 29.12.04 определил четкую организационно-технологическую схему: местная администрация обеспечивает условия для строительства коммунальных сетей - правообладатели возвращают потраченные средства через плату за подключение.

2. Строительство, модернизация сетей инженерно-технического обеспечения применительно к соответствующей территории запланированы, начаты или завершены до того, как правообладателю соответствующего земельного участка предоставлены технические условия и информация о плате за подключение. Только в этом случае обязательства о подключении в установленные сроки со стороны организаций, осуществляющих эксплуатацию сетей инженерно-технического обеспечения, перед правообладателями земельных участков могут быть выполнены.

3. Запланированное, начатое или завершенное строительство сетей инженерно-технического обеспечения означает одновременное наличие следующих документов:

1) утвержденного проекта строительства, модернизации сетей инженерно-технического обеспечения применительно к соответствующей территории с расчетными показателями, включая распределение максимальных нагрузок по отдельным земельным участкам, а также показатели платы за подключение применительно к каждому земельному участку. Это и есть заранее подготовленные содержательные основания для бесплатного оформления в предельно краткие сроки (14 дней) запрашиваемых технических условий и информации о плате за подключение;

2) утвержденных инвестиционных программ организаций, осуществляющих эксплуатацию сетей инженерно-технического обеспечения, в соответствии с которыми или в рамках которых был подготовлен и утвержден проект строительства, модернизации сетей инженерно-технического обеспечения применительно к соответствующей территории;

3) комплексного плана развития коммунальной инфраструктуры, утвержденного в качестве раздела в составе плана реализации документа территориального планирования. Именно такой комплексный план является основанием для подготовки инвестиционных программ организаций, осуществляющих эксплуатацию сетей инженерно-технического обеспечения, а также отдельных проектов строительства и модернизации сетей коммунальной инфраструктуры применительно к соответствующим приоритетным территориям;

4) утвержденных правил землепользования и застройки и документа территориального планирования, на основе которых подготавливается комплексный план развития коммунальной инфраструктуры в составе плана реализации документа территориального планирования.

Таким образом, заранее подготовленные содержательные основания для бесплатного оформления и выдачи в течение 14 дней запрашиваемых документов - технических условий и информации о плате за подключение есть не что иное, как проект строительства и модернизации сетей коммунальной инфраструктуры применительно к соответствующей территории, подготовленный и утвержденный на основании или в составе инвестиционных программ организаций, осуществляющих эксплуатацию сетей инженерно-технического обеспечения, а такие программы, в свою очередь, готовятся на основании комплексного плана развития коммунальной инфраструктуры, утвержденного в качестве раздела в составе плана реализации документа территориального планирования.

Вопрос 41.3. О том, как быть в случаях, когда отсутствуют заранее подготовленные содержательные основания для оформления запрашиваемых документов - технических условий и информации о плате за подключение, и распространяются ли на такие случаи нормы ч. ч. 7 - 10 ст. 48 ГрК РФ от 29.12.04

Во-первых, поскольку в ГрК РФ от 29.12.04 нет определений соответствующих ситуаций, следует считать, что нормы ст. 48 распространятся и на те случаи, когда органы публичной власти заранее не обеспечили подготовку содержательных оснований для оформления запрашиваемых документов - технических условий и информации о плате за подключение.

Во-вторых, полезно рассмотреть варианты ответов эксплуатирующих организаций на запросы относительно технических условий как при наличии, так и при отсутствии указанных содержательных оснований, то есть проектов строительства и модернизации сетей коммунальной инфраструктуры применительно к соответствующим территориям, подготовленным и утвержденным на основании инвестиционных программ и комплексного плана развития коммунальной инфраструктуры.

Вариант 1: имеется проект строительства и модернизации сетей коммунальной инфраструктуры, подготовленный и утвержденный на основании или в составе инвестиционных программ и комплексного плана развития коммунальной инфраструктуры. В такой ситуации позитивным ответом является обязательство обеспечить в установленные сроки подключение в соответствии с максимальной нагрузкой, а негативным - невозможность обеспечить в установленные сроки такое подключение по причине того, что максимальная нагрузка по прошествии некоторого времени "выбрана" полностью в результате завершения процесса строительства, реконструкции на соответствующей территории (в соответствии с указанным проектом, а также с максимальными объемами строительства, определенными и реализованными в соответствии с градостроительными регламентами). В данном случае заинтересованные правообладатели земельных участков могут инициировать процесс внесения изменений в правила землепользования и застройки в части увеличения предельных параметров разрешенного строительства. Если такие изменения будут приняты, то могут начаться действия по описанной выше технологической цепочке: внесение изменений в комплексный план развития сетей коммунальной инфраструктуры - подготовка и реализация соответствующих инвестиционных программ и проекта - предоставление правообладателям технических условий и информации о плате за подключение в соответствии с расширенными возможностями относительно максимальной нагрузки.

Вариант 2: отсутствует проект строительства и модернизации сетей коммунальной инфраструктуры, а также отсутствуют инвестиционные программы и комплексный план развития коммунальной инфраструктуры. Позитивный ответ - обязательство обеспечить в установленные сроки подключение в соответствии с максимальной нагрузкой, если имеются еще неиспользованные мощности ранее построенной коммунальной инфраструктуры. Негативный - невозможность обеспечить такое подключение, поскольку на предшествующем этапе развития территории максимальная нагрузка "выбрана" полностью.

Применительно ко второму случаю возникает вопрос о побуждении (принуждении) к подготовке документов, которые необходимы для развития соответствующих территорий.

Вопрос 41.4. О побуждении (принуждении) органов власти к тому, чтобы они заранее обеспечивали подготовку содержательных оснований для оформления запрашиваемых правообладателями земельных участков документов - технических условий и информации о плате за подключение

ГрК РФ от 29.12.04, а также ФЗ-191 впервые в отечественной законодательной практике вводят механизмы понуждения (принуждения) органов власти к тому, чтобы они подготавливали и утверждали публичные документы, определяющие развитие территорий. По сути, это косвенные механизмы установления, по прошествии определенного срока в случае отсутствия указанных публичных документов, определенных последствий, а именно:

- после 1 января 2008 года документация по планировке территории, посредством которой из состава государственных или муниципальных земель выделяются земельные участки для предоставления частным лицам для строительства, не может подготавливаться и утверждаться при отсутствии документов территориального планирования;

- после 1 января 2010 года при отсутствии правил землепользования и застройки не могут предоставляться частным лицам для строительства земельные участки, выделяемые из состава государственных или муниципальных земель. При этом указанные правила подготавливаются при наличии и с учетом генеральных планов (применительно к отдельным частям муниципального образования правила могут подготавливаться при отсутствии генеральных планов).

Таким образом, ГрК РФ от 29.12.04 побуждает, подталкивает органы власти к тому, чтобы обеспечивать подготовку, утверждение и применение в повседневной практике регулирования следующих документов:

- генерального плана и правил землепользования и застройки;

- комплексного плана развития коммунальной инфраструктуры в составе плана реализации документа территориального планирования, увязанного с градостроительными регламентами;

- инвестиционных программ и проектов строительства объектов и сетей коммунальной инфраструктуры применительно к соответствующим приоритетным территориям в соответствии с утвержденным комплексным планом развития коммунальной инфраструктуры.

Помимо установленных ГрК РФ от 29.12.04 механизмов понуждения (принуждения) существуют также механизмы инициирования соответствующих действий. Например, такой механизм предусмотрен подпрограммой "Обеспечение земельных участков коммунальной инфраструктурой в целях жилищного строительства" Федеральной целевой программы "Жилище" на 2002 - 2010 годы, утвержденной Постановлением Правительства Российской Федерации от 17 сентября 2001 года N 675. В соответствии с этой подпрограммой финансовая поддержка со стороны государства органов местного самоуправления при решении ими вопросов развития рынка доступного жилья предусмотрена в случаях, когда в установленные сроки выполняются определенные условия, а именно подготавливаются документы, предусмотренные, в частности, Грк РФ от 29.12.04. Для наглядности эти условия, увязанные со сроками, представлены в таблице ниже.

Таблица 5

Механизмы инициирования действий органов власти

(в соответствии с подпрограммой "Обеспечение земельных

участков коммунальной инфраструктурой в целях жилищного

строительства" Федеральной целевой программы "Жилище"

на 2002 - 2010 годы)

Выполненные и планируемые действия, принятые документы, решение о подготовке документов (сведения, предоставляемые в заявке на участие в подпрограмме)	Годы направления заявок
1. Проект планировки территории (ППТ)
1.1. Обязательно утвердить ППТ	//
1.2. Наличие утвержденного ППТ	//	//	//
2. Аукционы - предоставление прав на зе- мельные участки в границах кварталов
2.1. Обязательство утвердить пакет докумен- тов для аукциона			// //
2.2. Наличие утвержденного пакета докумен- тов для аукциона			// //	// //	// //	// //
2.3. Наличие утвержденного протокола комис- сии о состоявшемся аукционе							// //	// //	// //	// //
3. Правила землепользования и застройки (ПЗЗ)
3.1. Обязательно утвердить план подготовки ПЗЗ	// //		// //
3.2. Наличие утвержденного плана подготовки ПЗЗ	// //	// //	// //	// //	// //
3.3. Обязательство утвердить ПЗЗ					//
3.4. Наличие введенных в действие ПЗЗ							//	//	//	//
4. Программа комплексного развития системы коммунальной инфраструктуры, плата за подключение
4.1. Обязательство принять решение о подго- товке программы	// //
4.2. Наличие решения о подготовке программы	//	//	//	//
4.3. Наличие утвержденной программы			//	//	//	//	//	//	//	//
4.4. Обязательство по введению платы за подключение с 1 января 2008 года			// //	// //
4.5. Наличие документа об утверждении платы за подключение			// //	// //	// //	// //	// //	// //	// //	// //

ОТВЕТЫ НА ВОПРОСЫ К ГЛАВЕ 7 ГРАДОСТРОИТЕЛЬНОГО КОДЕКСА

РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ "ИНФОРМАЦИОННОЕ ОБЕСПЕЧЕНИЕ

ГРАДОСТРОИТЕЛЬНОЙ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ"

Вопрос (42) о том, почему ГрК РФ от 29.12.04 упразднил

"государственный градостроительный кадастр", нормы

о котором содержались в ГрК РФ от 07.05.98,

и взамен ввел "информационные системы обеспечения

градостроительной деятельности"

Вопрос 42.1. О соотношении положений ГрК РФ от 29.12.04 и ГрК РФ от 07.05.98 в части правовой логики построения информационных систем обеспечения градостроительной деятельности

Как определить, имеем ли мы дело с подлинным кадастром или с информационной системой? По двум критериям:

1) за сведения, содержащиеся в кадастре, отвечает орган, ведущий кадастр. Эта ответственность в обязательном порядке является в том числе и имущественной и должна быть обеспечена бюджетом определенного уровня власти;

2) юридическую силу соответствующие документы приобретают только с момента включения их в состав кадастра.

Этим двум обязательным критериям соответствует, например, государственный земельный кадастр (а после принятия соответствующего федерального закона - государственный кадастр объектов недвижимости), но действовавший до 1 июля 2006 года государственный градостроительный кадастр им не соответствовал.

Почему государственный градостроительный кадастр не может считаться подлинным кадастром? В ст. 54 ГрК РФ от 07.05.98 была сформулирована следующая норма: "Вред, причиненный предоставлением недостоверных сведений государственного градостроительного кадастра, возмещается владельцем соответствующих информационных ресурсов". Налицо прямое несоответствие первому обязательному критерию: орган, ведущий государственный градостроительный кадастр, не отвечает за сведения, содержащиеся в нем. У государственного градостроительного кадастра, оказывается, не было ответственного "хозяина" (если бы "хозяин" был, то он бы и отвечал за недостоверные сведения, а не отсылал бы к иным лицам) или, напротив, было много "хозяев" - владельцев. А если хозяев много, то каждый отвечает за свое. Получается, что есть много частей, но нет целого - кадастра.

При анализе норм ГрК РФ от 07.05.98 обнаруживается также несоответствие государственного градостроительного кадастра и второму критерию подлинного кадастра: имеется некая информация, первичность которой определяется не фактом ее появления в таком кадастре, а предшествующим фактом официального утверждения соответствующих документов, которые после этого перенаправляются в кадастр.

Сторонники сохранения словосочетания "государственный градостроительный кадастр", видимо, отдавали себе отчет в том, что такое противоречие имеется, и предлагали обойти его следующим образом: в проекте ГрК РФ от 29.12.04 зафиксировать норму, согласно которой соответствующие документы приобретают юридическую силу только после их регистрации в качестве информационных ресурсов государственного градостроительного кадастра. Если бы такое предложение было реализовано, то это фактически означало бы лишение Правительства РФ, высших исполнительных органов государственной власти субъектов РФ, органов местного самоуправления прав при утверждении документов в области градостроительной деятельности самим определять дату их введения в действие. Очевидно, что лишить органы власти таких прав невозможно.

ГрК РФ от 29.12.04 утвердил четкую схему обязательных действий:

1) каждый орган власти, утверждая документы в области градостроительной деятельности, самостоятельно решает вопрос о дате введения их в действие;

2) утвержденные в установленном порядке документы в области градостроительной деятельности подлежат опубликованию и размещению на соответствующем официальном сайте в сети Интернет;

3) копии документов в области градостроительной деятельности в течение семи дней со дня утверждения должны быть направлены в орган местного самоуправления, применительно к территории которого они подготовлены, для размещения в информационной системе обеспечения градостроительной деятельности;

4) орган местного самоуправления в течение 14 дней со дня получения соответствующих документов размещает их в системе информационного обеспечения градостроительной деятельности.

Определив кадастр как государственный, ГрК РФ от 07.05.98 создал коллизию, содержание которой мы раскроем далее, последовательно рассмотрев особенности правовой конструкции под названием "государственный градостроительный кадастр".

Если кадастр "государственный", то вести его вправе только уполномоченные органы Российской Федерации и субъектов Российской Федерации, но не органы местного самоуправления, которые согласно Конституции Российской Федерации не входят в систему государственной власти. При этом ГрК РФ от 07.05.98 вменял муниципальным образованиям в обязанность вести свои собственные градостроительные кадастры, являющиеся информационной основой для государственных градостроительных кадастров субъектов Российской Федерации (п. 6 ст. 54 ГрК РФ от 07.05.98).

В ситуации фактического наличия трех уровней градостроительного кадастра (градостроительного кадастра Российской Федерации, градостроительного кадастра субъектов Российской Федерации и муниципальных градостроительных кадастров) возникают два вопроса.

Первый - сугубо технологический - об информационном взаимодействии трех уровней кадастров, и он без проблем решается технологическими средствами.

Второй вопрос носит одновременно и содержательный, и формальный характер: где, в каком месте, не обращаясь в другие инстанции, любое лицо может получить всю предельно полную информацию, необходимую для осуществления градостроительной деятельности, которая по необходимости происходит в конкретных точках локального пространства. ГрК РФ от 07.05.98 года не давал ответа на этот вопрос. Такой ответ может появиться только в том случае, если федеральный закон, во-первых, прямо указывает на "единственное место", где собирается вся без исключения информация и откуда она выдается по запросам заинтересованных лиц, и, во-вторых, утверждает обязанность всех субъектов градостроительной деятельности направлять соответствующие документы в это единственное место. Наличие этого единственного места и должно было бы стать тем необходимым условием, которое обеспечивает правовую возможность возникновения градостроительного кадастра. Если такого места нет, то нет и кадастра - он "рассыпается" на несколько частей в разных местах, в которых хотя и собирается информация, но она не может быть полной по причине отсутствия обязанности у субъектов градостроительной деятельности переправлять в такой кадастр всю без исключения информацию по вопросам градостроительной деятельности.

Получается, что ГрК РФ от 07.05.98 сконструировал мнимую, объективно нежизнеспособную систему, которая так и не была создана и не могла быть создана. Поэтому ГрК РФ от 29.12.04 просто обязан был заменить мнимый государственный градостроительный кадастр на реальные информационные системы обеспечения градостроительной деятельности. Печаль и негодование некоторых профессионалов градостроительного проектирования по поводу утраты государственного градостроительного кадастра на самом деле не что иное, как фантомная боль, причиняемая мнимой ампутацией того, чего в действительности не было.

Вопрос 42.2. О мнимой утрате органами государственной власти инструментов и методов информационного обеспечения градостроительной деятельности в связи с новеллами ГрК РФ от 29.12.04

К сказанному выше следует добавить положение принципиальной значимости, которое еще не вполне осознается профессионалами-проектировщиками. ГрК РФ от 29.12.04 не создал "брешей и пустот" в части, например, мнимой утраты органами государственной власти инструментов и методов информационного обеспечения градостроительной деятельности, якобы "передав муниципалитетам все, а государству не оставив ничего". Созданная ГрК РФ от 29.12.04 модель, рассмотренная с позиций интересов и технологии действий органов государственной власти, складывается из следующих компонентов:

1) подготовка документов в области градостроительной деятельности и направление их в архив, ведение которого не упраздняется ГрК РФ от 29.12.04 (поскольку это не является предметом законодательства о градостроительной деятельности) и производится в установленном порядке, и в информационные системы обеспечения градостроительной деятельности, формируемые на муниципальном уровне (в части, относящейся к территориям юрисдикции соответствующих муниципальных образований);

2) использование как своих собственных, так и чужих документов, которые в обязательном порядке направляются в формируемые на муниципальном уровне информационные системы обеспечения градостроительной деятельности и могут использоваться всеми заинтересованными лицами, при этом уполномоченными органами государственной власти - бесплатно.

Таким образом, технологические возможности регулирования градостроительной деятельности для органов государственной власти не сужаются, а совсем наоборот - расширяются. Такое расширение возможностей происходит по двум причинам. Во-первых, в силу обязательности направления всех документов в информационные системы обеспечения градостроительной деятельности, чего ранее не было и стало возможным благодаря ГрК РФ от 29.12.04. Во-вторых, в силу открытости для всех заинтересованных лиц, включая органы государственной власти, материалов и документов, содержащихся в информационных системах обеспечения градостроительной деятельности. Более подробно отмеченные положения применительно к специфике деятельности субъектов Российской Федерации рассмотрены ниже при обсуждении вопроса 44.2.

Вопрос (43) о некоторых особенностях информационных систем

обеспечения градостроительной деятельности

Вопрос 43.1. О том, почему ведение информационных систем обеспечения градостроительной деятельности должно осуществляться именно на местном уровне

ГрК РФ от 29.12.04 определил, что информационные системы обеспечения градостроительной деятельности ведутся на местном уровне - уровне городских округов и муниципальных районов. Это и есть ответ на вопрос, где, в каком месте любое лицо может получить интересующую его и предельно полную информацию, необходимую для того, чтобы вести градостроительную деятельность, которая в силу своей специфики осуществляется на конкретных земельных участках, на конкретных объектах. Чуть подробнее остановимся на том, почему это так.

В ч. 3 ст. 56 ГрК РФ от 29.12.04 определено, что целью ведения информационных систем является обеспечение деятельности не только органов власти, но и физических и юридических лиц (в качестве последних выступают также юридические лица, представляющие интересы публичной власти). Причем речь идет об обеспечении помимо градостроительной также инвестиционной и иной хозяйственной деятельности данных лиц. Поскольку деятельность физических и юридических лиц осуществляется на местах, им нужна локальная информация, например в виде проектов планировки, дел о застроенных и подлежащих застройке земельных участках, включая градостроительные планы отдельных земельных участков, выданные разрешения на строительство, разрешения на ввод объектов в эксплуатацию и другая подобная информация, привязанная к конкретному месту. Такая информация в виде указанных и иных документов создается только на местах, на уровне органов местного самоуправления и не создается на региональном и тем более федеральном уровне. Кстати, если исходить из того, что целью ведения рассматриваемых информационных систем является обеспечение не только градостроительной, но также инвестиционной и иной хозяйственной деятельности физических и юридических лиц, то необходимо признать, что, если бы эти системы велись на уровне субъектов РФ, данная цель не была бы достигнута: хозяйствующим физическим и юридическим лицам среди прочего нужна, например, информация о проектируемых границах и характеристиках вновь формируемых земельных участков для предоставления частным лицам, а такой информацией органы государственной власти на региональном уровне не располагают.

Далее, для обеспечения деятельности физических и юридических лиц нужна полная информация. Полная информация будет содержаться в информационных системах обеспечения градостроительной деятельности только в том случае, если в такие системы будут поступать не только местные документы, но и документы, утвержденные органами публичной власти более высокого уровня - субъектов Российской Федерации и Российской Федерации, а также документы из других информационных источников. Последние два обстоятельства определяют другие особенности рассматриваемых систем.

Определив местный уровень как единственное место, где должны вестись информационные системы обеспечения градостроительной деятельности, ГрК РФ от 29.12.04 называет городские округа и муниципальные районы, но не называет поселения. Почему?

При подготовке проекта Кодекса обсуждались два варианта:

1) городские округа и поселения;

2) городские округа и муниципальные районы.

Федеральный законодатель сделал выбор в пользу второго варианта по следующим причинам. Во-первых, на уровне поселений, в отличие от муниципальных районов, недостаточно кадровых и материальных ресурсов для ведения таких систем, и, во-вторых, поскольку муниципальных районов значительно меньше, чем поселений, понадобится меньше средств на обязательное направление в местные информационные системы копий документов, утверждаемых Российской Федерацией и субъектами Российской Федерации в области градостроительной деятельности.

Вопрос 43.2. Об отличии информационных систем обеспечения градостроительной деятельности от архивов документов в области градостроительной деятельности

В информационные системы обеспечения градостроительной деятельности в обязательном порядке, установленном ГрК РФ от 29.12.04, должны поступать официально утвержденные документы, принимаемые органами власти, а также документы, утвержденные в установленном порядке частными лицами (например, проектная документация, утвержденная застройщиками). При этом факт поступления указанных документов в информационные системы должен подтверждаться технологической записью. Но в отличие от кадастра такая запись не является и не может быть юридическим признанием того или иного документа легальным с момента поступления в такую систему.

В информационные системы обеспечения градостроительной деятельности поступают документы, утвержденные на всех существующих уровнях власти - на уровне Российской Федерации (схемы территориального планирования Российской Федерации, документация по планировке территории для размещения объектов капитального строительства федерального значения, др.), субъектов Российской Федерации (схемы территориального планирования субъектов Российской Федерации, документация по планировке территории для размещения объектов капитального строительства регионального значения, др.), органов местного самоуправления.

Именно последнее обстоятельство отличает информационные системы обеспечения градостроительной деятельности от государственных архивов, которые содержат утвержденные государственными органами документы в области градостроительной деятельности. Государственные архивы ведутся соответствующими государственными органами "для себя", и в них не направляются в обязательном порядке документы, утвержденные другими органами публичной власти. В этом отношении показательна позиция Российской Федерации и субъектов РФ применительно к ведущимся на местном уровне информационным системам обеспечения градостроительной деятельности, когда государственные органы, уполномоченные по вопросам градостроительной деятельности:

1) ведут "для себя" архивы документов, подготовку и принятие которых они обеспечили;

2) передают в местные информационные системы в обязательном порядке копии документов, утвержденных органами государственной власти;

3) беспрепятственно пользуются ресурсами местных систем информационного обеспечения градостроительной деятельности.

О том, какими возможностями обладают, например, уполномоченные органы субъектов РФ при использовании открытых информационных ресурсов, более подробно мы поговорим ниже при обсуждении вопроса 44.2.

Вопрос (44) о структуре информационных систем

обеспечения градостроительной деятельности

Вопрос 44.1. О том, включают ли информационные системы обеспечения градостроительной деятельности сведения о документах или копии самих документов

Этот вопрос неизбежно возникает в связи с имеющимся в ГрК РФ от 29.12.04 несовпадением формулировок, что может приводить к разночтениям.

С одной стороны, в п. 1 ч. 4 ст. 56 ГрК РФ от 29.12.04 говорится о том, что "информационные системы обеспечения градостроительной деятельности включают в себя сведения о документах...". С другой стороны, в ч. 2 ст. 57 содержатся универсальные нормы следующего содержания:

"Органы государственной власти или органы местного самоуправления, соответственно принявшие, утвердившие, выдавшие документы, содержащиеся в которых сведения подлежат в соответствии с настоящим Кодексом размещению в информационных системах обеспечения градостроительной деятельности, в течение семи дней со дня принятия, утверждения, выдачи указанных документов направляют соответствующие копии в орган местного самоуправления городского округа, орган местного самоуправления муниципального района, применительно к территориям которых принимаются, утверждаются, выдаются указанные документы. Орган местного самоуправления городского округа, орган местного самоуправления муниципального района в течение четырнадцати дней со дня получения соответствующих копий размещают их в информационных системах обеспечения градостроительной деятельности".

Прокомментируем данные положения.

Формулировка первого предложения ч. 2 ст. 57 ГрК РФ от 29.12.04 однозначна: в информационные системы обеспечения градостроительной деятельности направляются не сведения о документах, а копии документов. Иное просто невозможно не только по букве, но и по духу федерального законодательства. Направление сведений о документах означало бы то, что публичная власть, прежде чем сделать доступным для всех граждан утвержденный ею документ, производит с ним манипуляции - разделяет содержащиеся в нем сведения на те, которые будут направлены в информационную систему, и на те, которые по каким-то причинам направлены не будут. Очевидно, что такого рода манипуляции приводили бы к недосказанности - в лучшем случае, или дезинформации граждан - в худшем. Такое невозможно хотя бы по той причине, что принимаемые органами публичной власти документы территориального планирования подлежат обязательному опубликованию.

Формулировка второго предложения ч. 2 ст. 57 ГрК РФ от 29.12.04 так же однозначно свидетельствует о том, что органы местного самоуправления размещают в информационных системах обеспечения градостроительной деятельности не сведения о документах, а именно копии полученных документов.

При том что приведенная норма ГрК РФ от 29.12.04 не оставляет сомнений в однозначности трактовки, полезно все же разобраться, почему в информационной системе должны размещаться именно копии полученных документов, а не сведения о документах. Для этого проследим, какими будут последствия размещения вместо копий документов сведений о документах.

Чтобы разместить в информационной системе сведения о документах, надо, чтобы служба информационной системы после принятия копий документов и до размещения соответствующей информации совершила бы некоторые манипуляции с полученными копиями документов - разделила бы содержащиеся в копиях документов сведения на те, которые будут размещены в информационной системе, и те, которые по каким-то причинам размещены не будут.

Если бы в информационной системе были размещены сведения о документах, то это означало бы:

а) отсутствие первичной информации - копий документов;

б) наличие производной информации - сведений о документах;

в) неизбежность постановки вопроса о том, кто отвечает за эту производную информацию.

Ответ очевиден - отвечает тот, кто произвел манипуляции с копиями документов и создал производную информацию, то есть служба информационной системы, а фактически орган местного самоуправления, в ведении которого эта служба находится.

Те заявители, которые не являются прямыми заказчиками подготовки производной вторичной информации и запрашивают сведения из информационной системы, заинтересованы в получении юридически значимой информации, а юридически значимой информацией является только информация в виде копий официально утвержденных документов, первоначально поступивших в информационную систему, а не трансформированные сведения о документах.

Запрашиваемая заявителями и предоставляемая им информация касается имущественных прав заявителей или их экономических намерений. Трансформированные сведения о документах могут содержать неполную и (или) искаженную информацию, которая может нанести материальный ущерб заявителю. Заявитель по суду может потребовать возмещения причиненного ему ущерба. Субъектом, причинившим ущерб, является служба информационной системы, предоставившая неполную и (или) искаженную информацию как результат произведенных ею манипуляций с копиями исходных официально утвержденных документов. Возмещение ущерба должно будет осуществляться из бюджета муниципального образования.

Круг замыкается: сами работники службы информационной системы не правомочны и не должны совершать манипуляции с копиями документов, поступающих в информационную систему, перед тем, как разместить их в системе.

Возвращаясь теперь к вопросу о том, включают ли информационные системы обеспечения градостроительной деятельности сведения о документах или копии самих документов, можно ответить кратко: включают и то и другое, но при этом необходимо сделать два уточнения:

1) норму п. 1 ч. 4 ст. 56 ГрК РФ от 29.12.04 следует трактовать в том смысле, что информационные системы обеспечения градостроительной деятельности включают в себя сведения о документах в форме копий самих документов, размещаемых в информационных системах в неизменном виде (при этом отметим, что формулировка указанной нормы нуждается в уточнении);

2) информационные системы обеспечения градостроительной деятельности могут содержать сведения о документах как результат: а) упорядочения (обработки, систематизации) поступающих копий документов без их изменения путем, например, составления аннотированных списков, упрощающих поиск копий соответствующих документов; б) создания по специальным заданиям, заказам "вторичной информации", производимой в результате соответствующих манипуляций с исходными копиями документов, поступающих в информационную систему.

Вопрос 44.2. О разделении документов и материалов на первичные и вторичные, а также о том, как такое разделение определяет ряд важных особенностей информационных систем обеспечения градостроительной деятельности

Очевидно, что первичными могут быть только копии документов, поступающие в обязательном порядке в информационные системы и размещаемые в неизменном виде в таких системах, а вторичными могут быть как документы, так и материалы, полученные в результате действий с использованием копий исходных первичных документов с их трансформацией в новые, производные документы или материалы. При этом важно иметь в виду следующее.

Во-первых, документ - это всегда публичный документ, легализованный уполномоченным на то должностным лицом органа власти. Документом могут пользоваться третьи лица, притом что лица, утвердившие документ, несут юридическую ответственность перед третьими лицами, которые пользуются документом. В отличие от документа, материал - это то, чем могут пользоваться третьи лица (при наличии на то желания субъекта, создавшего материал), но без возникновения юридической ответственности субъектов, создавших материал, перед третьими лицами, о чем таким лицам должно быть известно заранее. Поэтому то, что попадает в информационную систему, должно четко различаться по статусу: заявители, запрашивающие для себя информацию из информационной системы, должны знать, с чем они имеют дело - с документом или с материалом. То же самое должны знать и лица, размещающие (во исполнение закона либо по своей инициативе) информацию в виде документа, за который они будут нести ответственность, либо в виде материала, за который они отвечать не будут.

Во-вторых, новые, производные документы возникают в двух случаях: когда состоялось их утверждение а) органами власти или б) частными лицами (например, проектной документации, утверждаемой застройщиками), свидетельствующее о готовности таких лиц нести соответствующую ответственность. Новые, производные материалы возникают в случаях, когда публичные или частные субъекты, их создавшие, сочли возможным предложить разместить материал в информационной системе, а орган, уполномоченный вести информационную систему, согласился это сделать.

В-третьих, применительно к новым, производным материалам, размещенным в информационной системе, необходимо учитывать ряд принципиально важных особенностей, которые состоят в следующем. Если такие материалы предоставляются заявителям бесплатно и заявители знают о том, что они бесплатно получают именно материалы, а не документы, то за достоверность информации перед заявителями не несет ответственности ни служба информационной системы, ни создатель производных материалов. Заявитель знает о том, что для него существует риск получить неадекватную информацию, но фактически берет этот риск на себя. Если же производные материалы предоставляются заявителям за плату, то возникает ответственность перед заявителями со стороны службы информационной системы, равно как и со стороны создателей производных материалов, поскольку последние фактически зарабатывают на создании и возмездном распространении информации. Однако из этого правила возможно исключение: если заявитель оплачивает материалы информационно-аналитического характера, то ответственность за предоставление недостоверной информации в этот случае никто не несет. (Указанные особенности должны учитываться в последующем - при обсуждении вопросов об источниках поступления документов и материалов и об установлении платы за предоставление документов и материалов из информационных систем обеспечения градостроительной деятельности.)

Какие имеются основания для присутствия в информационных системах обеспечения градостроительной деятельности помимо первичных также вторичных документов и материалов? Это основания формально-правового, технологического и содержательного характера.

Формально-правовые основания определяются тем, что в соответствии с п. 3 ч. 4 ст. 56 ГрК РФ от 29.12.04 информационные системы обеспечения градостроительной деятельности включают в себя помимо копий документов "иные документы и материалы".

Что касается технологических оснований, то в ч. 1 ст. 57 ГрК РФ от 29.12.04 определено, что "ведение информационных систем обеспечения градостроительной деятельности осуществляется... путем сбора, документирования, актуализации, обработки, систематизации, учета и хранения сведений...". Чтобы осуществлять указанные действия, необходимо подготавливать технологические материалы в виде списков, реестров, других материалов, без которых обеспечить ведение информационных систем невозможно.

Содержательные основания определяются следующим. Для практического обеспечения текущей градостроительной деятельности, отслеживания ее результатов, подготовки предложений на будущее всегда возникает потребность в работе с исходными документами и материалами путем их трансформации, например объединения нескольких документов в один, снятия избыточной информации путем предъявления из всего массива наличной информации только некоторой части информации, которая является значимой для обсуждения вариантов решений по конкретному вопросу, подготовки разнообразных аналитических материалов, характеризующих динамику происходящих изменений и многое другое.

Итак:

1) в информационные системы обеспечения градостроительной деятельности в обязательном порядке и безвозмездно поступают первичные документы - копии соответствующих документов, которые в неизменном виде размещаются в этих системах;

2) в информационных системах могут содержаться также вторичные документы и материалы, полученные в результате трансформации первичных документов.

Далее рассмотрим особенности информационных систем обеспечения градостроительной деятельности с точки зрения:

1) состава содержащихся в них документов и материалов;

2) источников поступления документов и материалов;

3) установления платы за предоставление документов и материалов;

4) определения собственника информационных ресурсов.

Дата добавления: 2015-10-24