Является ли двустадийная технология отечественным велосипедом, или это проявление необходимости, подтверждаемой также международной практикой?

Общераспространенной международной практикой является положение, когда на местном уровне с учетом документов территориального планирования подготавливаются нормативные правовые акты, посредством которых устанавливаются градостроительные регламенты. То есть везде и всегда практикуется двустадийная технологическая схема. Одностадийные схемы, когда документы территориального планирования содержали бы также юридически значимые градостроительные регламенты, в развитых странах с рыночной экономикой не практикуются.

Документы территориального планирования называются планами использования территории (Германия), структурными планами (Великобритания), директивными схемами (Франция), генеральными планами (Швеция, США). Нормативные правовые акты, посредством которых устанавливаются градостроительные регламенты, называются планами застройки (Германия), местными планами (Великобритания), планами использования территории (Франция), детальными планами (Швеция), зональными планами (США).

Следует отметить, что повсеместно нормативные правовые акты, посредством которых устанавливаются градостроительные регламенты, обладают большей юридической силой по сравнению с документами территориального планирования. Это происходит потому, что действие указанных нормативных правовых актов распространяется непосредственно на каждого субъекта собственности и представителей администрации. В то же время документы территориального планирования не являются обязательными для частных лиц, они обязательны лишь для представителей администрации <1>.

--------------------------------

<1> См.: Wolf P. Land in Amerika. Its value, use and control. N.Y., 1981. P. 183; Garner J.F. (ed.). Planning law in Western Europe. N.Y., 1977. P. 125, 278; Baugesetzbuch. 19 Auflage. Munchen, 1989; Basic planning law praktice. L., 1988. P. 3.

Вопрос 20.4. О том, как понимать норму ГрК РФ от 29.12.04 относительно того, что "подготовка проекта правил землепользования и застройки осуществляется с учетом положений о территориальном планировании, содержащихся в документах территориального планирования", применительно к функциональному зонированию в генеральном плане

Приведенная норма содержится в ч. 3 ст. 31 ГрК РФ от 29.12.04. В законодательном языке для выражения степени необходимости соблюдения различных процедур, а также степени подчиненности одного документа другому используются три основных предлога:

1) в соответствии;

2) на основании;

3) с учетом.

"В соответствии" подразумевает самое жесткое условие, не дозволяющее вольных толкований и налагающее запрет даже на одно противоречие между документами. Кроме того, отсутствие документа, в соответствии с которым надо принимать другой документ, означает невозможность принятия такого документа. Иными словами, если бы ГрК РФ от 29.12.04 предусмотрел, что "правила землепользования и застройки принимаются в соответствии с генеральными планами поселений, городских округов", то это означало бы невозможность утверждения правил применительно к части территории при отсутствии генерального плана. Что было бы неправильно.

"На основании" указывает на то, что регулируемые отношения уже где-то, обычно в акте большей юридической силы, были частично урегулированы. Генеральный план не является актом большей юридической силы, нежели правила землепользования и застройки.

"С учетом" - самая мягкая формулировка, допускающая определенную степень свободы при подготовке документа либо прохождении любой другой процедуры. Вопрос о степени учета может быть предметом доказывания как в сообществе граждан, так и при судебном рассмотрении. Плюс к этому формулировка "с учетом" не блокирует возможность утверждения правил землепользования и застройки применительно к части территории поселения, городского округа при отсутствии генерального плана.

Но самое главное, на что необходимо обратить внимание при прочтении норм ГрК РФ от 29.12.04, - законодатель вообще не связал норму про "учет" с функциональными зонами в генеральных планах. Подготовка проекта правил землепользования и застройки должна осуществляться с учетом положений о территориальном планировании. Часть 5 ст. 23 ГрК РФ от 29.12.04 указывает, что "положения о территориальном планировании, содержащиеся в генеральных планах, включают в себя:

1) цели и задачи территориального планирования;

2) перечень мероприятий по территориальному планированию и указание на последовательность их выполнения".

Таким образом, функциональные зоны, только если их значимые характеристики не описаны специально (в виде целей, задач и мероприятий) в положениях о территориальном планировании, к таким положениям не относятся, и обеспечивать механистическую и буквальную трансляцию таких зон в градостроительные регламенты нет необходимости. Такой подход законодатель избрал намеренно, чтобы обеспечить требуемую степень свободы при подготовке правил землепользования и застройки.

Генеральный план - документ ненормативного характера (не распространяет своего действия на неопределенный круг лиц), правила землепользования и застройки - документ нормативного характера (распространяет свое действие на неопределенный круг лиц). У этих двух документов принципиально разные задачи и разное содержание.

Профессионалы градостроительного проектирования иногда совершают ошибку, когда "в одном флаконе" подготавливают и проект генерального плана, и проект правил землепользования и застройки, в которых нет никакой разницы между функциональным зонированием первого и градостроительным зонированием второго. Правильное прочтение норм ГрК РФ от 29.12.04 должно предотвратить распространение такой ошибочной практики.

Выше были доказаны наличие и необходимость содержательной связи между территориальным планированием и градостроительным зонированием. Градостроительное зонирование и градостроительные регламенты обеспечивают связь между существующим на текущий момент землепользованием и функциональным зонированием генерального плана, отображающего далеко отстоящее от текущего момента будущее.

В силу промежуточного положения градостроительных регламентов между сегодняшним днем и отдаленным будущим их подготовка в составе правил землепользования и застройки должна рассматриваться как искусство создания благоприятной среды городов. Это в значительной мере новое для традиционной отечественной практики искусство предстоит осваивать нынешнему и будущим поколениям профессионалов градостроительного проектирования.

Вопрос (21) о том, как устанавливать

градостроительные регламенты - по принципу

"разрешено все то, что не запрещено" или по принципу

"разрешено то, что разрешено"

В соответствии с определением, содержащимся в п. 9 ст. 1 ГрК РФ от 29.12.04, градостроительный регламент содержит три компонента:

1) виды разрешенного использования недвижимости;

2) предельные размеры земельных участков и параметры разрешенного строительства;

3) ограничения использования недвижимости.

Первые два компонента - это, так сказать, позитивная часть градостроительного регламента, это "то, что можно". Третий компонент - негативная часть, "то, чего нельзя". Таким образом, градостроительный регламент одновременно может содержать указание и на то, что можно, и на то, чего нельзя.

Позитивную часть градостроительного регламента, "то, что можно", правомочны устанавливать органы местного самоуправления в правилах землепользования и застройки. "То, что можно", устанавливается с учетом "того, чего нельзя".

Негативную часть градостроительного регламента, "то, чего нельзя", органы местного самоуправления не вправе устанавливать, но обязаны соблюдать и учитывать. "То, чего нельзя", устанавливается в соответствии с федеральным законодательством посредством зон с особыми условиями использования территорий - охранных, санитарно-защитных зон, зон охраны объектов культурного наследия, водоохранных зон, зон охраны источников питьевого водоснабжения, зон охраняемых объектов, иных зон (см. п. 4 ст. 1 ГрК РФ от 29.12.04). Зоны с особыми условиями использования территорий фиксируются в документах территориального планирования (в том числе в генеральных планах) и в обязательном порядке отображаются в правилах землепользования и застройки.

Вопрос об особенностях установления негативной части градостроительного регламента будет рассмотрен ниже (вопрос 22).

Согласно Земельному кодексу Российской Федерации, ГрК РФ от 07.05.98 и ГрК РФ от 29.12.04 в правилах землепользования и застройки виды разрешенного использования недвижимости должны устанавливаться путем прямого поименования всего того, что можно делать на земельных участках. То, что не поименовано, - не разрешено. Такой подход иногда оспаривается. Говорится о другом подходе: должно быть поименовано все то, что не разрешено, а что не поименовано, предлагается считать разрешенным. Другими словами, предлагается "перевести позитив в негатив" и закрепить как универсальный принцип градостроительного зонирования "разрешено все то, что не запрещено" <1>.

--------------------------------

<1> Такое мнение высказывалось, например, в статье: Березин М.П. Как реформировать условия для инвестиций в градостроительстве: предписывать или запрещать? // Городское управление. 1998. N 1.

Однако при более пристальном рассмотрении универсальность этого принципа применительно к специфике градостроительного зонирования становится сомнительной, а его реализация - проблематичной. Есть четыре аргумента в пользу позитивного принципа, закрепляемого в правилах землепользования и застройки: первый теоретический и три практических. Последние были апробированы на практике, как зарубежной, так уже и отечественной.

Аргумент первый: чтобы реализовать негативный принцип, нужно поименовать без исключения все то, что запрещено. Нельзя допустить неполного поименования запрещений, иначе что-то упущенное, но потенциально запрещенное автоматически становится разрешенным. А это применительно к объектам недвижимости недопустимо: под страхом появления неожиданных и непредвиденных действий улетучиваются гарантии сохранения рыночной стоимости объектов недвижимости, возрастает степень риска, из-за высоких рисков снижается уровень инвестиций и т.д. Тем не менее оказывается, что исчерпывающий перечень запрещений невозможно предъявить даже теоретически. В современном обществе в условиях научно-технического прогресса постоянно будут появляться все новые виды деятельности, часть которых может быть потенциально опасна или неудобна для смежно расположенных объектов недвижимости. Запрещения можно устанавливать применительно к тем видам деятельности, о которых люди уже знают. Нельзя запретить то, о чем еще ничего неизвестно. Другими словами, негативный принцип не поддается адекватной реализации с точки зрения теории.

Аргумент второй: правила землепользования и застройки - это документ каждодневного применения. Он должен быть предельно ясен (прежде всего для всех граждан - непрофессионалов в сферах юриспруденции и градорегулирования) и не содержать информации, затрудняющей его понимание. Чтобы реализовать негативный принцип, потребовалось бы в несколько раз увеличить объем документа за счет перечня видов запрещенного использования недвижимости. Во-первых, потому, что объем негативных "отсечений" всегда больше того, что нужно оставить как позитивное. Во-вторых, разрешения предписываются только к соответствующей зоне как к части города, а запрещения должны быть поименованы к оставшейся части с включением всего того, что не вошло в позитивные разрешения. Таким образом, если правила землепользования и застройки, составленные на основе позитивного принципа, имеют объем порядка ста страниц, то документ, составленный на основе негативного принципа, будет насчитывать около тысячи или более страниц.

Аргумент третий: нельзя составить негативный образ, не имея позитивного. Разработчики правил землепользования и застройки всегда будут лепить позитивный образ различных частей города путем прямых предписаний в виде разрешений. Нельзя сразу описывать запрещения, это затруднит восприятие. Кроме того, если реализовать негативный принцип, то придется делать двойную работу: ранее разработанные позитивные предписания изменять на негативные.

Аргумент четвертый: людям, которые будут знакомиться с правилами землепользования и застройки, основанными на негативном принципе, будет трудно получать ответы на самые простые вопросы. Например, владелец земельного участка, пожелавший построить на нем, скажем, швейную мастерскую, будет долго и по нескольку раз перебирать страницы объемного документа, желая окончательно убедиться, что швейная мастерская не входит в длинный перечень запрещений для соответствующей территориальной зоны. Фактически такой человек будет искать пустоту в том месте текста, где могла бы быть запись "швейная мастерская", и всегда будет сомневаться в том, нашел он эту пустоту или нет. Видимо, по законам психологии людям в большей степени свойственно именно позитивное мышление <1>. Игнорировать это нельзя, в том числе при подготовке правил землепользования и застройки.

--------------------------------

<1> "А кто, сказав, чем Бог не является, умалчивает о том, что Он есть, тот поступает почти так же, как если бы на вопрос: "Сколько составит дважды пять?" - отвечать: "Не составит ни двух, ни трех, ни четырех, ни пяти, ни двадцати, ни тридцати, короче же сказать, ни одного числа, заключающихся в десятке или в двадцатых", - а между тем не сказать: "Это составит десять", - то есть не остановить мысли спрашивающего на самом искомом. Как всякий ясно видит, гораздо легче и скорее посредством того, что есть, объяснить о предмете и то, чем он не есть, нежели, исключая то, чем он не есть, показать, что он есть" (Святитель Григорий Богослов. Избранные слова. М., 2002. С. 25 - 26).

Напомним, что в правилах землепользования и застройки могут комбинироваться прямые поименования разрешений (позитивная часть) и прямые поименования некоторых запрещений (негативная часть). Последние практикуются при установлении ограничений по требованиям охраны окружающей среды, санитарно-эпидемиологического благополучия, охраны объектов культурного наследия. Эти вопросы рассматриваются ниже.

Вопрос (22) об общих положениях, определяющих включение

в градостроительное зонирование ограничений,

устанавливаемых посредством зон

с особыми условиями использования территорий

Обсуждая вопрос о включении в состав градостроительных регламентов ограничений использования земельных участков и иных объектов недвижимости, следует выделить следующие общие положения:

1) указанные ограничения устанавливаются посредством зон с особыми условиями использования территорий;

2) зоны с особыми условиями использования территорий устанавливаются в соответствии с законодательством Российской Федерации (п. 4 ст. 1 ГрК РФ от 29.12.04). Это означает, что:

- требования к определению границ указанных зон и ограничения использования земельных участков, территорий в пределах таких зон устанавливаются либо федеральными законами, либо постановлениями Правительства Российской Федерации;

- требование о том, что указанные зоны устанавливаются либо федеральными законами, либо постановлениями Правительства Российской Федерации, соотносится с нормами Федерального закона от 27 декабря 2002 г. N 184-ФЗ "О техническом регулировании". Это означает, что установление зон с особыми условиями использования территорий в случаях обеспечения безопасности жизнедеятельности должно происходить на основании технических регламентов;

- до принятия технических регламентов действует норма ч. 1 ст. 6 Федерального закона от 29 декабря 2004 г. N 191-ФЗ "О введении в действие Градостроительного кодекса Российской Федерации", согласно которой "до вступления в силу в установленном порядке технических регламентов по организации территорий, размещению, проектированию, строительству и эксплуатации зданий, строений, сооружений проводится проверка соответствия проектов документов территориального планирования, документации по планировке территорий, проектной документации требованиям законодательства, нормативным техническим документам в части, не противоречащей Федеральному закону от 27 декабря 2002 г. N 184-ФЗ "О техническом регулировании" и Градостроительному кодексу Российской Федерации";

3) границы зон с особыми условиями использования территорий фиксируются в документах территориального планирования - схемах территориального планирования Российской Федерации (п. 4 ч. 6 ст. 10 ГрК РФ от 29.12.04), схемах территориального планирования субъектов Российской Федерации (п. 5 ч. 6 ст. 14 ГрК РФ от 29.12.04), схемах территориального планирования муниципальных районов (п. 4 ч. 4 ст. 19 ГрК РФ от 29.12.04), генеральных планах поселений, городских округов (п. 7 ч. 6 ст. 23 ГрК РФ от 29.12.04);

4) в силу того что зоны с особыми условиями использования территорий фиксируются в соответствии с законодательством Российской Федерации, органы местного самоуправления неправомочны утверждать границы и ограничения использования земельных участков и территорий в пределах таких зон, но обязаны отражать указанные границы и ограничения:

- в генеральных планах поселений и городских округов путем отображения соответствующих границ и ограничений (используя для этого требования технических регламентов, а до их принятия - соответствующие нормативно-технические документы (СНиПы, СанПиНы, ГОСТы и пр.) или соответствующие проекты, утвержденные в установленном порядке), в том числе транслируя их из других документов территориального планирования уровня Российской Федерации, субъекта РФ, муниципального района, действующих на территориях поселений, городских округов;

- в правилах землепользования и застройки, транслируя соответствующие границы и ограничения из генеральных планов поселений и городских округов либо отображая их в правилах непосредственно, - в случаях, когда правила подготавливаются применительно к части территории поселения, городского округа при отсутствии генерального плана согласно ч. 4 ст. 31 ГрК РФ от 29.12.04.

Таким образом, в общем случае ограничения использования земельных участков и иных объектов недвижимости, устанавливаемые посредством зон с особыми условиями использования территорий, в правилах землепользования и застройки непосредственно не определяются, а отображаются в таких правилах, транслируются из генеральных планов поселений, городских округов, из документов территориального планирования других уровней, иных документов.

Следует особо выделить общий вопрос, относящийся ко всем разновидностям зон с особыми условиями использования территорий, и ответить на него. Вопрос звучит так: почему следует считать, что зонами с особыми условиями использования территорий устанавливается не весь правовой режим, а только его составная часть - ограничения использования расположенных в пределах таких зон территорий и земельных участков? Ответ обусловлен нормами двух федеральных законов. В п. 2 ст. 85 Земельного кодекса Российской Федерации содержится норма: "Градостроительный регламент территориальной зоны определяет основу правового режима земельных участков, равно как всего, что находится над и под поверхностью земельных участков и используется в процессе застройки и последующей эксплуатации зданий, строений, сооружений". Из ч. 9 ст. 1 ГрК РФ от 29.12.04 следует, что градостроительный регламент состоит из трех частей:

1) виды разрешенного использования земельных участков;

2) предельные размеры земельных участков и предельные параметры разрешенного строительства;

3) ограничения использования земельных участков.

Из сопоставления содержания п. п. 4 и 9 ст. 1 ГрК РФ от 29.12.04 следует, что ограничения использования земельных участков устанавливаются посредством зон с особыми условиями использования территорий.

Таким образом, посредством зон с особыми условиями использования территорий устанавливается не правовой режим как завершенная совокупность предписаний, а только его часть.

Необходимо обратить внимание на важное обстоятельство, определяемое различным отношением к фактору времени применительно к негативной и позитивной частям градостроительного регламента. По своей природе ограничения определяются исходя из уже имеющегося знания о том, что существует сейчас, или о том, что будет, что планируется с известным, установленным на данный момент набором характеристик. Ограничениями не определяется будущее. Позитивная часть градостроительного регламента, опираясь на существующее, предопределяет то, чего сейчас нет, но может быть в будущем. Поэтому и с этой точки зрения приходится признать, что ограничения по своей природе не могут определять весь правовой режим использования.

Этот вывод и ответ на поставленный вопрос важен в том отношении, что, например, при установлении зон охраны объектов культурного наследия уполномоченные государственные органы должны быть уполномочены законом устанавливать в пределах таких зон не все и вся, а только ограничения. При обсуждении вопроса 24 мы будем вынуждены вернуться к этому важному выводу, который имеет не только юридическое, но и практическое значение для становления рациональной системы регулирования градостроительной деятельности, опирающейся на взаимодействие представителей различных органов власти и четкое знание того, кто и в каких пределах должен осуществлять свои функциональные обязанности.

По назначению и способам установления границ и ограничений следует выделить две разновидности зон с особыми условиями использования территории:

1) зоны, границы и ограничения в пределах которых могут устанавливаться без подготовки или с подготовкой специальных проектов на основании технических регламентов. Это санитарно-защитные, водоохранные и иные зоны, установление которых связано с обеспечением безопасности;

2) зоны, границы и ограничения в пределах которых могут устанавливаться только путем подготовки специальных проектов. Это зоны охраны объектов культурного наследия, установление которых не связано с обеспечением безопасности, как она понимается Федеральным законом "О техническом регулировании".

Рассмотрим особенности установления каждой из указанных разновидностей зон с особыми условиями использования территории.

Вопрос (23) о некоторых особенностях установления

ограничений посредством санитарно-защитных

и водоохранных зон

С позиции обсуждения задачи включения в состав градостроительных регламентов ограничений использования объектов недвижимости особенности санитарно-защитных и водоохранных зон выявляются при рассмотрении нижеследующих вопросов.

Вопрос 23.1. О том, следует ли считать правильной двухэтапную технологию установления санитарно-защитных и водоохранных зон - первоначально без проектов (на основе классификации объектов), а потом - посредством проектов

Обоснованием технологии, которая включает более одного этапа соответствующих действий, может быть только одно - невозможность сразу и окончательно определить границы распространения соответствующих ограничений. Посмотрим, с такой ли ситуацией мы имеем дело в данном случае.

Санитарно-защитные и водоохранные зоны принципиально отличаются друг от друга. Санитарно-защитная зона - это обозначение территории, в пределах которой распространяется превышающее допустимые пределы вредное воздействие от источника. Водоохранные зоны - это обозначение территории, на которой устанавливается специальный режим хозяйственной и иных видов деятельности с целью предотвращения загрязнения водных объектов.

Санитарно-защитные и водоохранные зоны призваны не допустить или снизить вредное воздействие, в первом случае - на другие объекты, во втором случае - на источник установления зоны. Не допустить вредное воздействие - означает воспрепятствовать размещению новых объектов. Снизить вредное воздействие - означает установить применительно к существующим объектам, являющимся источниками вредного воздействия, правовые ограничения таким образом, чтобы степень такого воздействия не увеличивалась. Таким образом, рассматриваемые зоны выполняют две функции:

1) регулируют планирование размещения новых объектов;

2) регулируют использование ранее размещенных объектов.

Следует различать ситуацию с планированием размещения новых объектов и ситуацию с фиксацией сложившегося положения дел. Рассмотрим это различие применительно к санитарно-защитным зонам.

Планирование размещения новых объектов - это процесс поэтапного уточнения их характеристик, которое происходит со стороны как самих объектов, так и окружающей среды, в которую планируемые объекты предполагается включить.

Чтобы иметь твердую основу для последующего уточнения еще только намеченных характеристик, уже на начальном этапе должны приниматься официальные решения по принципиальным вопросам о размещении объектов, характеристики которых пока не ясны окончательно. Чтобы иметь возможность принимать первоначальные, но официальные решения, необходимо знать параметры санитарно-защитных зон, "привязанные" к обобщенным, рамочным характеристикам объекта, к его классификации. На последующих этапах эти параметры могут быть уточнены.

Для того чтобы такая схема работала, необходимо, чтобы первоначальные параметры санитарно-защитных зон устанавливались "с запасом", а последующее уточнение посредством проекта санитарно-защитной зоны происходило бы в сторону уменьшения первоначально установленных параметров санитарно-защитной зоны. В противном случае первоначальные решения принципиального характера относительно планируемого размещения объекта могут войти в противоречие с законодательством, потерять силу, быть оспорены в судебном порядке. В подтверждение последнего тезиса следует привести нормы, содержащиеся в трех статьях ГрК РФ от 29.12.04:

- "согласованию также подлежат вопросы размещения объектов капитального строительства федерального значения, которые могут оказать негативное воздействие на окружающую среду на территории субъекта Российской Федерации" (применительно к согласованию проекта схемы территориального планирования Российской Федерации - ч. 1 ст. 12);

- "проект схемы территориального планирования субъекта Российской Федерации подлежит согласованию с высшими исполнительными органами государственной власти субъектов Российской Федерации, имеющих общую границу с субъектом Российской Федерации, обеспечившим подготовку проекта такой схемы, в целях соблюдения интересов указанных субъектов Российской Федерации в установлении зон с особыми условиями использования территорий, зон планируемого размещения объектов капитального строительства регионального значения, которые могут оказать негативное воздействие на окружающую среду на территориях указанных субъектов Российской Федерации" (применительно к согласованию проекта схемы территориального планирования субъекта Российской Федерации - ч. 2 ст. 16);

- "согласованию также подлежат вопросы размещения объектов капитального строительства местного значения, которые могут оказать негативное воздействие на окружающую среду на территории субъекта Российской Федерации" (применительно к согласованию генерального плана - ч. 2 ст. 25).

Положение о необходимости "запаса" при первоначальном установлении санитарно-защитных зон, который может быть уменьшен в последующем путем подготовки соответствующих проектов, следует считать базовым принципом функционирования института санитарно-защитных зон. До сих пор этот базовый принцип не соблюдался, в том числе из-за идеологических пороков в построении СанПиНа. Здесь необходимо отметить, что единственным нормативным документом в Российской Федерации, определяющим правовой режим санитарно-защитных зон, является ведомственный документ нормативно-технического характера - "Санитарно-эпидемиологические правила и нормативы СанПиН 2.2.1/2.1.1.1200-03".

Когда посредством установления санитарно-защитных зон происходит первоначальная фиксация (без подготовки соответствующих проектов) ранее сложившегося положения дел, складывается иная ситуация. Ее характер определяется экономическими мотивациями правообладателей тех объектов, которые оказывают вредное воздействие на окружающую среду. В зависимости от различных обстоятельств правообладатели таких объектов могут по-разному реагировать на наличие санитарно-защитных зон, установленных на основании формальных требований законодательства, - могут согласиться с таким положением или не согласиться и воспользоваться соответствующими процедурами по уменьшению размера зон. В последнем случае предусмотрен только один легитимный способ - подготовить и утвердить в установленном порядке проект организации санитарно-защитной зоны. Такие правообладатели далеко не всегда заинтересованы в подготовке, утверждении и реализации проектов организации санитарно-защитных зон вокруг принадлежащих им предприятий (о мотивациях и последствиях мы более детально будем говорить ниже). Поэтому органы власти должны обладать инструментом заблаговременного предъявления обществу, всем гражданам, всем правообладателям объектов недвижимости, а также потенциальным инвесторам факта наличия таких санитарно-защитных зон, даже несмотря на то, что соответствующие проекты не подготовлены, не утверждены и не реализованы.

Таким образом, применительно и к планированию размещения новых объектов, и к фиксации сложившегося положения дел можно считать оправданным то, что ныне (при современном состоянии и возможностях сложившейся системы регулирования) практикуется двухэтапная технология установления санитарно-защитных зон. Аналогичная ситуация имеет место и применительно к водоохранным зонам. Тем не менее следует привести соображения, которые уточняют данный вывод.

Во-первых, не факт наличия утвержденного проекта организации санитарно-защитной зоны должен определять границы такой зоны, а факт реализации проекта, удостоверенный соответствующим образом. Это значит, что фактически мы имеем дело не с двухэтапной, а с трехэтапной технологией установления рассматриваемых разновидностей зон с особыми условиями использования территорий. Это положение не получило закрепления, в частности, в СанПиН 2.2.1/2.1.1.1200-03.

Во-вторых, вопрос о том, будет ли применяться одноэтапная или многоэтапная технология установления рассматриваемых зон, в каждом конкретном случае может и должен решаться не посредством нормативных предписаний, а правообладателями соответствующих объектов или органами государственной власти, заинтересованными в уменьшении площади таких зон, по необходимости первоначально определяемых "с запасом" на основе классификации соответствующих объектов.

В-третьих, многоэтапная технология в значительной мере отражает те уровень и качество регулирования, которые достигнуты на конкретный момент, но не являются имманентно присущими данному виду регулирования. Вполне резонно допустить и поставить в качестве цели последовательное продвижение к ситуации, когда регулирование данного вопроса будет возможно организовать посредством одноэтапного процесса. Для этого потребуется создать более детализированную классификацию соответствующих объектов в сочетании с детальной классификацией условий и характеристик среды размещения таких объектов. При выполнении этой задачи отпадает необходимость в подготовке проектов организации санитарно-защитных и водоохранных зон или существенно уменьшается количество ситуаций, когда такая необходимость будет возникать.

Вопрос 23.2. О последствиях установления ограничений использования недвижимости посредством санитарно-защитных и водоохранных зон

Обсудим далее несколько вопросов частного характера, ответы на которые позволят нам ответить на поставленный общий вопрос:

- вопрос о том, что правилами землепользования и застройки не могут устанавливаться градостроительные регламенты, ухудшающие возможности использования объектов недвижимости; то есть о том, что правила могут либо фиксировать сложившуюся ситуацию, не ухудшая ее, либо создавать возможности для улучшения сложившейся ситуации для правообладателей объектов недвижимости;

- вопрос о последствиях установления санитарно-защитных зон для правообладателей объектов недвижимости, являющихся источником вредного воздействия на окружающую среду;

- вопрос о последствиях для правообладателей объектов недвижимости, расположенных в санитарно-защитных и водоохранных зонах.

Вопрос о том, что правилами землепользования и застройки не могут устанавливаться градостроительные регламенты, ухудшающие возможности использования недвижимости; то есть о том, что правила могут либо фиксировать сложившуюся ситуацию, не ухудшая ее, либо создавать возможности для улучшения сложившейся ситуации для правообладателей недвижимости.

Это базовое положение нуждается в доказательстве. Оно характеризует специфику градостроительного зонирования и имеет исключительно важное значение. Нормами ГрК РФ от 29.12.04 закреплено следующее:

- "правила землепользования и застройки разрабатываются в целях:...обеспечения прав и законных интересов физических и юридических лиц, в том числе правообладателей земельных участков и объектов капитального строительства" (п. 3 ч. 1 ст. 30 ГрК РФ от 29.12.04);

- "физические и юридические лица вправе оспорить решение об утверждении правил землепользования и застройки в судебном порядке" (ч. 4 ст. 32 ГрК РФ от 29.12.04);

- "предложения о внесении изменений в правила землепользования и застройки в комиссию направляются... физическими или юридическими лицами в инициативном порядке либо в случаях, если в результате применения правил землепользования и застройки земельные участки и объекты капитального строительства не используются эффективно, причиняется вред их правообладателям, снижается стоимость земельных участков и объектов капитального строительства, не реализуются права и законные интересы граждан и их объединений" (п. 5 ч. 3 ст. 33 ГрК РФ от 29.12.04).

Поэтому исключительно важно начинать подготовку проекта правил землепользования и застройки с фиксации сложившегося на данный момент землепользования как факта, опираясь на который, можно продвигаться вперед в сторону улучшения ситуации, вырабатывая соответствующие предложения. При этом надо понимать, что схема сложившегося землепользования - это нечто большее, чем дежурный опорный план, фиксирующий места расположения планировочных элементов, конфигурацию земельных участков и строений на них. Помимо этого указанная схема должна содержать еще информацию о том, по какому назначению используются объекты недвижимости в исходный момент подготовки проекта правил.

Применительно к объектам, которые являются источниками вредного воздействия на окружающую среду и вокруг которых устанавливаются санитарно-защитные зоны, есть два способа действий в зависимости от целесообразности и обоснованности соответствующих решений (в том числе "подсказанных" генеральным планом):

1) "легализовать" такие объекты путем определения соответствующей производственной зоны;

2) "отказать в легализации" таким объектам путем определения не производственной, а иной зоны, скажем, общественно-деловой или жилой, таким образом, что потенциальная эффективность использования соответствующей территории повышается.

В первом случае объект не только может продолжать эксплуатироваться в том качестве, в котором он существовал до момента принятия правил землепользования и застройки, но и развиваться путем увеличения площадей, наращивания производственных мощностей. Во втором случае объект переводится в статус объекта несоответствующего использования: он может либо продолжать эксплуатироваться в том качестве, в котором он существовал до момента принятия правил землепользования и застройки, но без увеличения площадей, без наращивания производственных мощностей, либо может быть перепрофилирован, реконструирован для использования по другому назначению, более эффективному с экономической точки зрения. Таким образом, для правообладателей подобных объектов ситуация как минимум не ухудшается (за исключением случаев, связанных с проявлениями опасности для жизни и здоровья людей, окружающей среды, объектов культурного наследия).

Фактически градостроительное зонирование, не ухудшая ситуацию со сложившимся землепользованием, создает правовые предпосылки для формирования экономических мотиваций, побуждающих к преобразованиям сложившегося землепользования в сторону его улучшения, в том числе путем перепрофилирования и перебазирования вредных производств из центральных и срединных зон городов.

Применительно к объектам несоответствующего использования действуют нормы ч. ч. 8 - 10 ст. 36 ГрК РФ от 29.12.04:

"8. Земельные участки или объекты капитального строительства, виды разрешенного использования, предельные (минимальные и (или) максимальные) размеры и предельные параметры которых не соответствуют градостроительному регламенту, могут использоваться без установления срока приведения их в соответствие с градостроительным регламентом, за исключением случаев, если использование таких земельных участков и объектов капитального строительства опасно для жизни или здоровья человека, для окружающей среды, объектов культурного наследия.

9. Реконструкция указанных в части 8 настоящей статьи объектов капитального строительства может осуществляться только путем приведения таких объектов в соответствие с градостроительным регламентом или путем уменьшения их несоответствия предельным параметрам разрешенного строительства, реконструкции. Изменение видов разрешенного использования указанных земельных участков и объектов капитального строительства может осуществляться путем приведения их в соответствие с видами разрешенного использования земельных участков и объектов капитального строительства, установленными градостроительным регламентом.

10. В случае если использование указанных в части 8 настоящей статьи земельных участков и объектов капитального строительства продолжается и опасно для жизни или здоровья человека, для окружающей среды, объектов культурного наследия, в соответствии с федеральными законами может быть наложен запрет на использование таких земельных участков и объектов".

Дата добавления: 2015-10-24