Виды локальных нормативных актов

Локальные нормативные акты весьма многочисленны и разно­образны, в связи с чем их можно классифицировать по многим основаниям.

Прежде всего, по отраслевой принадлежности следует выделить локальные акты трудового права и локальные акты корпоративного права. Последнее, как мы уже говорили выше, относится к сфере действия гражданского, административного и конституционного права и определяет юридические обязанности и возможности коллективного субъекта права в области самоорганизации.

Можно обозначить несколько групп локальных нормативных актов по их взаимной юридической силе. Юридическая сила – это особое свойство актов тех лиц, которых государство наделяет властью в отношениях с иными субъектами права. Она основывается на суммарной физической силе и имущественных возможностях членов тех ассоциаций, которым принадлежит или делегируется право устанавливать общеобязательные правила поведения. Поэтому наивысшая юридическая сила правовых актов всегда принадлежит государству, а низшая характерна для частных образований, т.е. организаций (как уже было сказано, предприниматель тяготеет именно к этой конструкции, а не к разновидности физического лица).

В этой связи следует признать локальным актом высшей юридической силы в организации ее устав (за исключением хозяйственных товариществ, где из учредительных документов имеется только учредительный договор). В определенных законом случаях вместо устава может использоваться положение об организациях соответствующего вида, и если последнее принято с диспозитивными допущениями, то оно по своей природе в части измененных диспозитивных норм полностью аналогично уставу. По отношению к третьим лицам учредительный договор имеет более низкую юридическую силу, чем устав, если в организации в силу прямого указания закона имеются оба этих документа.

Следом по юридической силе идет коллективный договор. Многие авторы часто называют его самым высоким по статусу, так как это якобы вытекает из принятой в ТК РФ формулировки «в соответствии с… коллективным договором, локальными нормативными актами». Однако такое утверждение верно только в отношении локальных актов трудового законодательства или в случае, когда субъектом принятия локальных актов является физическое лицо. Противоречия, возникающие между уставом организации и прочими локальными актами, например, коллективным договором, подлежат разрешению в пользу устава (хотя на практике уставы редко затрагивают вопросы регулирования трудовых отношений, иногда это случается).

Наконец, все иные локальные нормативные акты по умолчанию законодателя имеют равную юридическую силу по отношению друг к другу, независимо от их отраслевой принадлежности. Однако не исключено, что самими локальными актами (к примеру, уставом или коллективным договором) в организации будет введена особая иерархия источников ее локального права, допустим, в зависимости от положения принявшего данный акт органа или в зависимости от даты принятия документа. В силу отсутствия прямых запретов на то, локальное коллизионное право может разрабатываться и закрепляться в отдельном специализированном локальном акте или содержаться в нескольких из них. И, таким образом, проблемы национального коллизионного права могут уже сейчас успешно решиться на уровне отдельно взятой организации.

Также локальные нормативные акты можно классифицировать по субъектам, принимающим участие в их создании. Так, Т.О. Айман в связи с этим основанием предлагает выделять следующие группы локальных нормативных актов:

- акты учредителей и участников (например, устав), которые определяют правосубъектность данной организации;

- акты иных органов юридического лица, должностных лиц его администрации (штатное расписание, должностные инструкции, положение о цехах и других структурных подразделениях);

- акты организации как работодателя, принятые во исполнение заключенного с представительным органом работников соглашения, коллективного договора (положения об оплате труда, премировании работника, различных систем стимулирующих доплат и надбавок);

- акты, принятые совместно работодателем и коллективом работников организации (коллективный договор или соглашение и приложения к нему: правила внутреннего трудового распорядка, положения об органах общественной самодеятельности, соглашение по охране труда и т.д.);

- акты, принимаемые работодателем с учетом мнения выборных профсоюзных органов или органов общественной самодеятельности, в случаях, предусмотренных законом (например, ст. 103, 190 ТК РФ и т.д.) или коллективным договором[108].

Похожую классификацию приводит Т.В. Кашанина; она выделяет в зависимости от субъектного состава акты коллективов организаций (отдельно коллектива участников, коллектива наемных работников и общие акты), и акты ее исполнительных органов (советов директоров, правлений, советов предприятий, руководителей)[109].

По сроку действия локальные акты подразделяются на акты постоянного действия (устав, правила внутреннего трудового распорядка и т.п.), которые сохраняют свою юридическую силу в течение всего времени до их отмены, приостановления, изменения, и акты с определенным сроком действия, устанавливаемым либо в централизованном порядке (коллективный договор), либо самим локальным актом (как правило, это штатное расписание, связанное с конкретным бизнес-планом на конкретный срок или с законом о бюджете на конкретный календарный год).

Как полагает Г.А. Рогалева, «преобладающее количество локальных нормативных актов относится к актам с определенным сроком действия. Это одна из особенностей применения локального способа регулирования трудовых отношений, позволяющего быстро учитывать изменяющиеся условия труда и в то же время своевременно установить соответствующее нормативное регулирование»[110]. Здесь следует заметить, что данное утверждение скорее относится к той категории локальных актов, у которых имеется финансовое основание; их срочный характер в этом случае вызван меняющимся во времени бюджетом организации. Акты, регулирующие структуру организации, правила поведения в ней (к примеру, устав, правила внутреннего трудового распорядка, регламент по организации документооборота, положение о защите персональных данных и т.п.) чаще принимаются без указания срока их действия, хотя в этом вопросе на практике возможны исключения. Преобладающее значение в выборе срока действия локального акта в любом случае имеет воля уполномоченного на принятие такого акта лица или органа (единственное исключение здесь составляет, пожалуй, коллективный договор).

По пространственному критерию локальные акты делятся на применяемые: 1) в пределах организации в целом; 2) в ее структурных подразделениях (при этом не должен нарушаться принцип недопущения дискриминации, т.е. локальное нормотворчество в структурных подразделениях должно быть объективно обусловлено наличием производственной специфики, особых условий работы, местом нахождения структурного подразделения и т.д.). Кроме того, локальные акты могут иметь те же самые виды, что и локальные нормы, т.е. подразделяться на общие и специальные, регулятивные и охранительные, материальные и нематериальные (процедурные, процессуальные и организационные).

По форме закрепления выделяют локальные нормативные правовые акты (к примеру, устав юридического лица, правила внутреннего трудового распорядка) и локальные нормативные договоры (коллективный договор, соглашение, заключаемое коллективом и работодателем в ходе коллективного трудового спора, учредительный договор юридического лица, приобретающий нормативное содержание в части определения компетенции органов управления и должностного лица – управляющего).

В отличие от нормативных договоров, число которых крайне невелико, локальные нормативные правовые акты можно классифицировать более дробно в силу их фактической распространенности и юридического многообразия форм. Так, по процедуре принятия локальные нормативные правовые акты можно разделить на:

1) принимаемые уполномоченным органом организации единолично (таких актов большинство, так как локальное нормотворчество, в первую очередь, оформляет организационное единство юридического лица либо хозяйскую власть работодателя. В эту группу следует отнести все локальные акты корпоративного права);

2) принимаемые уполномоченным органом организации как работодателя с учетом мнения представительного органа работников;

3) принимаемые уполномоченным органом организации как работодателя по согласованию с представительным органом работников.

В.К. Самигуллин предлагает именовать эти способы односторонне-единоначальным, односторонне-коллективным и согласительно-договорным соответственно[111].

По критерию санкционированности можно выделить три группы локальных нормативных правовых актов[112]. Во-первых, это локальные акты, предусмотренные ГК РФ и ТК РФ, т.е. акты, право принятия которых делегировано государством. Последнее определяет основное содержание, пределы, сферу, сроки их действия, порядок их разработки и т.д. Во-вторых, это локальные акты, не предусмотренные ГК РФ и ТК РФ, но признаваемые иными правовыми актами, которые определяют вопросы содержания и процедуры принятия данных локальных актов (например, штатное расписание упоминается в п. 10 Постановления Правительства Российской Федерации от 22 сентября 2007 г. № 605[113]). В-третьих, это акты, не упомянутые централизованными и иными правовыми актами, но активно используемые в корпоративной практике (к примеру, регламент проведения общего собрания акционеров).

В зависимости от предмета регулирования локальные нормативные правовые акты можно подразделить применительно к институтам трудового права (социальное партнерство и сотрудничество; рабочее время и время отдыха, заработная плата, нормирование труда и т.д.)[114] или по организационно-правовым формам юридических лиц, органов власти и общественных объединений. Т.В. Кашанина называет такое основание деления, как «отраслевой признак», и предлагает следующий перечень локальных нормативных актов: регулирующие финансовую деятельность, сферу управления, сферу применения труда, сферу социального обеспечения и имущественную сферу[115].

По степени обобщенности выделяют комплексные (например, устав, правила внутреннего трудового распорядка) и институциональные (например, положение о департаменте правового обеспечения) локальные акты. И.С. Шиткина предлагает разграничивать локаль­ные нормативные акты в зависимости от их функционального назначения на следующие группы:

1) акты, определяющие основы локального нормотворчества;

2) акты, определяющие правовой режим имущества организации:

- устанавливающие правовой режим и процедуру изменения уставного капитала юридического лица;

- регулирующие проблему создания фондов и резервов юридического лица;

3) акты, регулирующие процедурные вопросы создания и деятельности органов управления организации;

4) акты, обеспечивающие управление работниками организации;

5) акты, определяющие организацию внутренней производственно-хозяйственной деятельности компании[116].

Похожая классификация приведена в работах специалистов по корпоративному праву Т.В. Кашаниной и Е.А. Сударьковой. Так, они предлагают выделять:

1) акты, регулирующие вопросы учреждения организации (уставы, положения о филиалах и представительствах компании, регламенты проведения общих собраний участников корпорации и т.д.);

2) акты, регулирующие финансовые вопросы (о порядке изменения уставного капитала; о фондах и резер­вах; о распределении (использовании) прибыли; об организации отчетнос­ти);

3) акты, регулирующие операции с ценными бумагами (положения о ведении реестра владельцев ценных бумаг, о размещении ценных бумаг, о порядке приобретения и выкупа акционерным обществом раз­мещенных акций, о выпуске и обращении облигаций, о порядке выплаты дивидендов по акциям и процентов по облигациям и т.д.);

4) акты, регулирующие вопросы управления организацией (бизнес- план; положение об общем собрании участников корпорации; регламент проведения обще­го собрания участников корпорации; правила документооборота; положения об органах управления организации и ее структурных подразде­лениях; акты об движении информации и ее конфиденциальности);

5) акты, регулирующие применение труда (положение о персонале; коллективный договор; правила внутреннего трудового распорядка; положения о материальном и моральном поощрении работников, о системе найма и оплаты труда работников, о премировании руководящих работников, специалистов и служащих, о премировании рабочих, о выплате вознаграждения за общие результаты работы организации, о социальной защите ра­ботников, о выдаче беспроцентных или целевых ссуд на строительство и приобретение жилья и т.д.);

6) акты, регулирующие договорную работу в организации (положения о сделках, связанных с приобретением или отчуждением имущества, о порядке заключения и исполнения дого­воров, о порядке разработки и принятия локальных нормативных актов, о по­рядке ведения претензионно-исковой работы и т.д.)[117].

В.М. Лебедев предлагает ввести в число локальных актов, регулирующих деятельность организации, нормативные технические акты смешанной природы, или «документы технологического процесса»[118]. В частности, он пишет: «Некоторые исследователи различают в технологическом процессе две составляющие: процесс взаимодействия неживых объектов материального мира и процесс выполнения технологических операций участниками совместного труда. Для обеспечения второй составляющей работодатель разрабатывает, принимает самостоятельно и применяет три группы документов техпроцесса: устанавливающие нормы ведения (осуществления) технологического процесса, отражающие его ход, фиксирующие конечный результат (качественные и количественные характеристики выпускаемой продукции, отклонения от требований нормального процесса труда). Документы техпроцесса первой группы являются локальными нормативными правовыми актами».

С данным предложением следует согласиться. Как известно, наряду с нормами права (общеобязательными правилами поведения) су­ществуют и иные виды регуляторов – как социальных, так и технических. Нормы, не имеющие правового характера и зна­чения, также могут быть закреплены в письменной и иной документальной форме, например, в инструкциях, в которых определяются правила обращения с электротехникой, станками, оборудованием и т.д. Эти акты являются нормативными, но не правовыми, так как они содержат технические, а не юридические нормы.

А еще существуют смешанные акты, в которых, с одной стороны, содержатся определенные требования технического (технологического) характера, а с другой – устанавливается запрет на нарушение этих требований, содержится указание на вид и меру следующей за нарушением юридической ответственности. Такие – смешанные – акты некоторые ученые относят к нормативным правовым, а другие помещают в особую группу (автор склоняется в большей мере ко второй точке зрения). Однако в любом случае на локальном уровне они присутствуют и представлены большим числом разновидностей, что требует обязательного упоминания о такого рода источниках локального права.

Еще одной проблемой классификации локальных нормативных правовых актов (равно как и их существования) является часто предлагаемое деление их на обязательные и необязательные. Она порождается избранной законодателем формулировкой ст. 8 ТК РФ, которая закрепляет правило о том, что работодатель принимает локальные нормативные акты, содержащие нормы трудового права, в пределах своей компетенции в соответствии с законами и иными нормативными актами, коллективным договором, соглашениями. Из этой формулировки не ясно, является принятие локальных актов правом или обязанностью работодателя. Далее следует норма о том, что в определенных случаях работодатель при принятии локальных нормативных правовых актов учитывает мнение представительного органа работников. Сказанное позволяет отдельным ученым сделать вывод о том, что принятие локальных актов является обязанностью работодателя, хотя ст. 22 ТК РФ уже включает локальное нормотворчество в разряд прав последнего.

Если обратиться к другим статьям ТК РФ, то мы увидим, что ни один подход законодатель не выдерживает до конца. Например, в ст. 68 ТК РФ сказано, что при приеме на работу работодатель обязан ознакомить работника с действующими в организации правилами внутреннего трудового распорядка и иными локальными нормативными актами, имеющими отношение к трудовой функции работника, то есть презюмируется их наличие в организации. В императивной форме ТК РФ говорит о применении к регулированию трудовым отношений норм таких локальных актов, как:

· штатное расписание (ст. 57 ТК РФ);

· правила внутреннего трудового распорядка (ст. 56, 189, 190 ТК РФ);

· локальный нормативный акт о правилах осуществления передачи персональных данных работника в пределах одной организации, у одного индивидуального предпринимателя (абз. 5 части первой ст. 88 ТК РФ);

· график сменности (ст. 103 ТК РФ);

· график отпусков (ст. 123 ТК РФ).

При этом отсутствуют какие-либо специальные санкции за то, что какой-то локальный нормативный акт в компании не принят или принят с нарушением обычной формы. То есть достаточной четкости в вопросе полномочий организации как работодателя по принятию локальных нормативных правовых актов нет. Это дает основание некоторым ученым говорить о «целесообразных» локальных актах – в чем, в принципе, имеется рациональное зерно. Так, Г.В. Хныкин полагает, что «было бы целесообразно утверждать в организации как минимум следующие локальные акты:

1) штатное расписание;

2) правила внутреннего трудового распорядка;

3) должностные инструкции;

4) положение об оплате труда;

5) инструкции по охране труда;

6) положение о комитетах (комиссиях) по охране труда»[119].

Если обратиться к нормам ГК РФ и отдельных законов о различных видах организаций, то очевидным становится факт обязательности только тех локальных нормативных актов, которые выполняют функцию учредительных документов. Без них существование корпорации (ассоциации) как самостоятельного субъекта права ставится под сомнение, хотя в сфере публичного права бывают исключения из этого правила (например, согласно части первой п. 1 ст. 7.1 Федерального закона от 12 января 1996 г. «О некоммерческих организациях»[120] (с изм. и доп.) государственная корпорация создается на основании федерального закона).

В трудовом праве обязательных локальных актов нет – в этом следует согласиться с М.В. Лушниковой и А.М. Лушниковым[121], несмотря на то, что данная точка зрения в науке трудового права не является превалирующей. Единственное исключение указанные авторы делают для инструкций по охране труда, однако их локальный характер также вызывает некоторые сомнения, поскольку работодатель несет обязанность за их составление и содержание только в случае отсутствия централизованного регулирования в области соответствующего технического стандарта (это обычно бывает тогда, когда имеет место изобретение нового механизма или технологии, и продолжается до момента закрепления технических характеристик нового изобретения на уровне государства в качестве «наилучшей технологии», за которой уже следует централизация правил охраны труда и техники безопасности для вновь придуманного технологического процесса).

Исключение по обязательности отдельных локальных актов могут быть сделаны для государственных и муниципальных организаций в целях оптимальной организации бюджетного финансирования. Например, многие нормативные акты бюджетного законодательства упоминают такой локальный акт, как штатное расписание. Тем не менее, Бюджетный кодекс Российской Федерации в числе обязательных условий получения бюджетного финансирования штатное расписание прямо не называет.

Возвращаясь к вопросу о видах локальных нормативных актов, в завершение его следует обозначить позицию Г.В. Хныкина, который предлагает различать среди них по форме выражения (наименованию) а) договоры, соглашения; б) уставы, положения; в) правила; г) инструкции; д) перечни; е) графики; ж) процедуры; з) стандарты; и) случаи и порядки; к) приказы[122] (ранее этой точки зрения придерживался В.К. Самигуллин, но это было оправдано особенностями исторической эпохи[123]). Сейчас эта точка зрения не вполне соответствует сути локального нормотворчества, равно как и позиции современного законодателя.

В этой связи остановимся подробнее на понятии формы локального нормативного акта, а также общих требованиях к его содержанию и юридической технике его создания.

Форма и содержание локального нормативного акта.

Дата добавления: 2015-07-08