Т е м а 3. Бюрократия в периоды реформ и революций

Во время революций и реформ проблема бюрократии не менее, если не более актуальна, чем в относительно мирные, спокойные времена, так как государственный аппарат существует всегда. На следующий день после любого радикального государственного переворота встает вопрос о формировании нового аппарата управ-

ления. И здесь бюрократию невозможно ничем заменить. Новый политический режим вынужден или путем подкупа, или с помощью насилия заставить старых чиновников работать на новую власть. Для бюрократии, естественно, предпочтительнее следовать путем реформ, но в связи с имманентно присущей ей консервативностью, даже реформирование кажется ей слишком революционным делом. В связи с изложенным, представляется необходимым рассмотреть роль бюрократки в переходные периоды смены одной политической системы другой.

Важно понять отношение бюрократии к реформам. Рассматривая общие тенденции, здесь необходимо разобрать те черты бюрократии, которые делают ее консервативной силой прежде всего в политике, так как любой процесс реформирования начинается с политической воли правящего класса. Тенденция к реформам у политической элиты всегда слаба, а бюрократия, страшась революции, постарается свести любые реформы к чисто косметическим изменениям внешнего фасада государства. Для этого в руках у чиновников есть достаточно сильное оружие – их право на управление. При помощи разного рода советников и экспертов бюрократия постарается предложить правящему режиму такой вариант реформ, который бы менял лишь частично внешние атрибуты, не затрагивая сущности реформируемой области деятельности. Примерами могут служить такие мероприятия, как реорганизация различных министерств и ведомств, их слияние или наоборот – разъединение, а также создание новых органов, призванных якобы продвигать реформы в жизнь. Эти организационные меры бюрократия для видимости дела будет проводить внешне очень активно. По сути же – будет их всячески тормозить, просто в силу своей специфики. Дело здесь в том, что бюрократия в сущности своей не не заинтерисована в реформировании, для нее это опасно по целому ряду причин. И главная среди них – это потеря возможности влиять на политику правящей элиты через управление и соответственно – возможность потери своих привилегий, обусловленных этим. Даже частичное реформирование в любой сфере общественной жизни требует хотя бы видоизменения старых методов управления, смены может быть чисто формальных ориентиров и целей в управленческой деятельности, а бюрократию внедрение нового всегда настораживает.

Примером такого типа реформирования может служить история реформ в царской России. Большое значение в связи с жестко централизованной системой управления играла сама личность царя,

а позже императора. А так как среди монархов выдающиеся личности были скорее исключением, чем правилом, то бюрократии почти всегда удавалось активно влиять на них именно в смысле смягчения радикализма предполагавшихся реформ. Поэтому обычным порядком реформирования в Российской империи являлось то, что о реформах больше говорили или мечтали, чем их осуществляли. Только действительно сильным с политической точки зрения лидерам — Ивану IV и Петру I удалось буквально втащить российские властные структуры в процесс реформирования. Им пришлось как в идейном, так и в прямом, в физическом смысле, обезглавить старую боярскую аристократию и создать относительно новый бюрократический аппарат управления. Иван Грозный сделал это с помощью опричников, Петр 1 использовал иностранцев. Но даже при таких, радикальных по сути, реформах российской бюрократии удавалось сохранить свои традиции, а затем при отказе от реформирования и восстанавливать их в полном объеме.

Обыкновенно же в России путь реформ был отнюдь не прямым, а с бесконечными отступлениями и возвратами к старому, в той или иной форме. Реформы как правило, носили непоследовательный характер или сводились к реорганизации управленческих структур мало изменяя их суть. Примером могут служить реформы 1870-х годов начавшиеся с отменой крепостного права.¹ Они предполагали серьезные нововведения, был закреплен суд присяжных по особо важным делам, проведена земельная реформа, либерализована торговля и т.д. Но постепенно, благодаря открытому недовольству дворянства, составлявшего основную массу служилой бюрократии, реформы были заблокированы и по многим своим наиболее не устраивавшим земельную аристократию пунктам были отменены. Здесь наглядно заметна роль бюрократии по уменьшению влияния реформ, их трансформации под интересы консервативного правящего слоя. Бюрократия с помощью своих методов решения управленческих проблем – их длительного обсуждения, согласований, уточнений и т.д., затягивает решение назревших вопросов как раз там, где нужны активные действия. Нерешительность и колебания правящей элиты, постоянно подстрекаемой бюрократией к отказу от реформ, играют в этом процессе не последнюю роль.

В связи с изложенным можно сделать вывод, что бюрократия оказывает сопротивление процессу реформ, пытается подменить необходимое реформирование косметическими, чисто внешними переменами, стараясь не затрагивать сущность системы управления.

Делает она это не только из-за внутренне присущей ей консервативности, но прежде всего из страха потерять свои управленческие привилегии и влияние на правящую верхушку. Только в условиях жесткого политического давления бюрократия может пойти на частичные реформы в системе управления государством. Если же реформа носит действительно радикальный характер, то происходит замена политических и бюрократических структур власти, по крайней мере, их верхнего эшелона.

Революция ставит проблему преобразований в обществе в более радикальном ключе. Что происходят с бюрократией во время социальной революции? Можно ли ставить вопрос о ликвидации бюрократии и бюрократизма в ходе революционных преобразований? Попытки ответить на эти вопросы в теории предпринимались давно. Так, еще К.Маркс говорил о необходимости полной замены аппарата управления, о «сломе старой буржуазной машины управления» в ходе пролетарской революции.² Маркс же выдвинул идею о диктатуре правящего класса для осуществления этих задач, ссылаясь на опыт буржуазных революций. Действительно, для разрешения радикальных проблем необходима сильная, прежде всего в политическом плане, власть, которая могла бы не столько подавить сопротивление свергнутых правящих слоев, сколько предложить и создать действенный механизм контроля над бюрократией. Но в реальной жизни этот процесс достаточно сложнее и противоречивее, чем в теории.

Как мы уже отмечали, можно ликвидировать верхний слой бюрократии, который непосредственно связан с правящей политической элитой, но невозможно отменить декретом все чиновничество. А через привлечение его во вновь создаваемый аппарат управления и происходит передача старых традиций, приемов и методов управления, т.е. ментальность бюрократии трудно преодолеть. Но это только внешняя сторона проблемы, которую отмечал еще В.И. Ленин, говоря о старых бюрократах, несущих с собой в новый аппарат традиции имперского бюрократизма. Точнее суть проблемы раскрывает Л.Д. Троцкий, когда пишет о социальном спросе на бюрократию. «Социальный спрос» на бюрократию возникает во всех тех положениях, когда налицо имеются острые антагонизмы, которые требуют “смягчать”, “улаживать”, “регулировать” (всегда в интересах привилегированных и имущих и всегда к выгоде самой бюрократии)».³ Здесь Троцкий говорит о социальной необходимости бюрократии в любом государстве, необходимости ее прежде всего в

качестве аппарата управления для сглаживания социальных антагонизмов. И далее он отмечает, что пока в государстве есть потребность в распределении каких-либо благ и привилегий, всегда будет существовать и аппарат, созданный для этих целей. Бюрократия, следовательно, будет всегда, просто после революции государство в любом случае воссоздает ее в том или ином варианте. Значит, речь может идти не об уничтожении бюрократических «извращений», а только о контроле над бюрократией.

Меры такого контроля также были предложены еще К.Марксом. Это: 1) не только выборность, но и сменяемость в любое время; 2) плата не выше платы рабочего; 3) переход немедленный к тому, чтобы все исполняли функции контроля и надзора.⁴ В теории данные положения выглядят убедительно, но Троцкий показывает в своей работе, что на практике сразу же после революции, эти меры нельзя осуществить в силу ряда причин.

Первое условие сложно осуществить потому, что оно приходит в противоречие с профессионализмом в управлении. Невозможно постоянно ставить новых людей, так как они не обладают определенным опытом управления. В управлении нужны профессионалы, причем хорошо оплачиваемые и уверенные в том, что они будут занимать эту должность по крайней мере какой-то заранее оговоренный срок.

Второе условие невыполнимо потому, что профессиональный управленческий труд, если он не будет оплачиваться выше заработка рабочего, потеряет свою социальную привлекательность, ибо он достаточно сложен и требует длительной подготовки. Именно в связи с этим в первые же годы Советской власти были созданы спецпайки и различные спецраспределители сначала для подкупа старых специалистов, а затем и всей формирующейся советской номенклатуры.

И наконец, третье условие также почти нереально осуществить в силу невозможности профессиональной подготовки такого большого количества контролирующих и надзирающих. На низших уровнях это еще представляется возможным, но на высших – компетентную проверку может осуществлять профессионал, по крайней мере, не меньшего класса, чем сам проверяемый. Троцкий и показывает на большом фактическом материале, что попытки применить данные теоретические положения в жизни провалились в силу их утопичности.

Еще одним важным аспектом возрождения бюрократии, по Троцкому, явилась отсталость Россия по многим параметрам общественной жизни. Экономическая, социальная и политическая отсталость стала той существенной причиной, которая привела к появлению бюрократки в ее самых примитивных и грубых формах. Невежество и нищета населения как раз и способствуют росту безответственности чиновничества и разгулу его бюрократического произвола по отношению к гражданам государства. В связи с этим Троцкий прямо указывал на возможность реставрации капитализма в СССР посредством таких неконтролируемых форм бюрократии. Он утверждал, что это может произойти посредством воссоздания неравенства и привилегий, которые, в свою очередь, приведут к появлению нового правящего класса, присваивающего общенародную собственность.⁵ Как считал Троцкий, такую опасную возможность, которую несет в себе бюрократия для нового государства, нужно ясно осознавать и видеть ее причины. Бюрократия, как консервативная сила в экономике и политике, стремится к восстановлению привычного ей уклада жизни, в основе которого всегда лежит неравенство.

В заключение темы следует подвести краткие итоги о влиянии бюрократии на революцию и социально-экономические реформы.

Первый вывод о сохранении бюрократии при любых, даже радикальных, изменениях аппарата управления государством подтверждается историческими примерами как в условиях реформ, так и революций. Тем не менее в теории дискуссионность данного вопроса не потеряла своей актуальности.

Второй вывод о бюрократии как консервативной силе, по сути несущей в себе неравенство, имеет не только отрицательный оттенок, но и несет в себе положительный момент. Во-первых, как возможность гибкого и мягкого перехода системы управления из одного состояния в другое, во-вторых, – неравенство людей в социальной сфере рассматривается теоретиками либерализма, например, как двигатель общественного прогресса.

Третий вывод о необходимости контроля над бюрократией также понятен, но – с чьей стороны, а кроме того, методы такого контроля – достаточно сложный и спорный момент, который нуждается в дальнейшей проработке.

Литература

¹ Захарова Л.Г. Самодержавие, бюрократия и реформы 60-х годов ХIХ в. в России // Вопросы истории. 1989. № 10. С. 25.

² Маркс К. Восемнадцатое брюмера Луи Бонапарта // Маркс К., Энгельс Ф. Соч. 2-е изд. Т. 8. С. 138.

³ Троцкий Л. Преданная революция. М., 1991. С. 45.

⁴ Там же.

⁵ Там же. С. 249.

Дата добавления: 2015-07-10