Бюрократия и бюрократизм в социальной системе

В общественных науках термин «бюрократия» имеет свою историю. В ХVIII в., когда его стали употреблять, оно означало такую политическую систему, в которой доминируют «назначенные чиновники». В дальнейшем понятие «бюрократия» стало употребляться применительно к чиновникам как правящему слою, к аристократии, но означало скорее класс людей, а не тип правления.⁴ Само понятие «правящий класс» нередко подвергается критике как неподходящее для характеристики процессов, происходящих в

современных демократических государствах. Его вполне можно использовать для анализа социально-политических процессов как доиндустриальных обществ, так и обществ, осуществляющих форсированную индустриализщлю.⁵

Заметим, что бюрократия служила и служит до сих пор предметом насмешек со стороны деятелей науки и культуры, журналистов и писателей. Политики нередко спекулируют понятием бюрократии, необходимостью борьбы с бюрократизмом в своих корыстных интересах. Негативное отношение к бюрократии широко представлено в российской социальной науке. К примеру, в энциклопедическом словаре по политологии (1993) даются три значения бюрократии: «1) социальный организм, результат социальных антагонизмов, противоречий, конфликтов и материализации как организационно-управленческого так и политического отчуждения; 2) система управления, осуществляемая с помощью аппарата власти, отделенного от общества, стоящего над ним, обладающего специфическими функциями и привилегиями; 3) слой людей, связанный с этой системой».⁶

Бюрократия с ее канцелярщиной и волокитой, игнорирующая людей, которым она должна служить, вовлечена во все многообразие общественных процессов. Стоять над массами, противостоять им можно и не опираясь на бюрократию (феодализм, тоталитарные режимы ХХ в.). Всякая бюрократия несет целый ряд таких явлений, которые воспринимаются отрицательно многими социальными группами. Но в своей позитивной форме она является признаком государства, основанного на праве («правовое государство»). Исторически бюрократия в рациональном значении пришла на смену системе, характерной для доиндустриального общества. В доиндустриальной иерархии решения определялись не безразличным авторитетом закона, а характером личных и групповых связей и отношений. Деятельность по управлению носила не организационный, рутинный характер, а всякий раз определялась спецификой ситуации, была не формальной, а целесообразной деятельностью. Но так называемая «традиционная» бюрократия в обществах докапиталистического типа, не обладающая достаточными рациональными основаниями, также выполняла необходимую обществу организующую функцию. Эволюция же «традиционных» бюрократий в «современные формы» не была прямолинейной, а происходила двумя путями – «восточным» и «европейским».

В Европе и Северной Америке современные государства развивались постепенно, контролируя бюрократию по мере ее возникновения или даже до того как появлялась автономия бюрократической структуры. Бюрократия повышала свой статус вместе с ростом статуса института политического контроля (представительные организации, независимое судопроизводство). Иначе говоря, получили развитие договорные отношения на основе контракта. Контракт выступает, с одной стороны, как база установления прав и обязанностей и как средство регулирования взаимоотношений между властями, с другой, разграничителем и объединителем социальных, экономических и политических сил. Он значительно увеличивал автономные возможности как властей, так и различных общественных групп. «Рациональный» бюрократ отличается от «традиционного» чиновника как раз степенью независимости, которую он приобретает в политической системе на основе договора. Система власти через договор ограничивается правом. Устанавливаются правовые пределы для деятельности различных властей. Чиновники и политики ограждаются законом от своего же произвола. Благодаря этому «традиционный» чиновник по происхождению эволюционирует в «рационального» бюрократа по «профессии».

Общим признаком функционирования «традиционных» чиновников восточных деспотий являлось то, что при их помощи происходило огосударствление большинства сторон жизнедеятельности общества. Бюрократия приобрела в силу различных причин возможность оказывать значительное влияние на политику и экономику, держать во «всеобщем рабстве» все население страны. Нерасчлененность политики и экономики, отсутствие собственности у населения, натуральное хозяйство, ограниченные товарно-денежные отношения – суть специфической «восточной формы», «азиатской формы» бюрократии, «азиатского способа производства». Из мобилизованных масс (общинников) состояли огромные армии восточных царей. Это не были рабовладение или феодализм, а было то «всеобщее рабство», о котором писал К.Маркс, характеризуя «азиатский способ производства». Государство с господством политической бюрократии, опираясь на всецело зависимый от него народ, мобилизовывало его и на строительство Великой китайской стены, и на возведение пирамид, дворцов, храмов, и на сооружение оросительных систем, и на оборонные нужды. «Азиатский» тип правления на протяжении столетий, если государство и общество не приходили в упадок,

воспроизводкл определенный застой в развитии обществ. Бюрократия «восточной формы» не допускает совершенствования административного управления. Она укрепляет свое положение до такой степени, что влияние перерастает в «бюрократическое господство», «бюрократический абсолютизм» и т.п. Чиновничество не только реализует административные функции, но и выполняет существенную политическую роль, что и приводит к застою в общественной жизни.

В ХХ в. «азиатская форма» бюрократки вошла в несколько модифицированном варианте. В современных государствах, в общую систему власти и организацию управления обществом, положен не только восточно-целесообразный принцип, но и принцип рационально-рутинно-бюрократический. Бюрократические извращения наиболее характерны для тех обществ, где в системе государственного управления господствуют целесообразный и рутинно-бюрократический принципы. В этом случае есть своего рода законы и регламентирующие инструкции, но они не соблюдаются или соблюдаются в таком объеме, в каком соответствуют определенной идеологической установке, основанной не на том, что есть, а на том, что якобы должно быть. Конституционные нормы регулируют не организационно-правовые вопросы деятельности государства, а политико-идеологические отношения в обществе. При такой постановке дела государственное управление не имеет более или менее четко ограниченных задач и функций. Управление почти не ограничено – подлежит управлению все: экономика, наука, культура, искусство, религия, вкусы людей... Управление организацией перерастает в управление обществом на основе инструкций и законов. Но в инструкциях все многообразие жизни невозможно предусмотреть. Поэтому приходится управлять помимо инструкций и законов.

На основе всего сказанного, можно сделать вывод, что сводить деятельность бюрократии к одной из ее сторон — функционированию политико-административных структур (бюрократизму) неверно. Аппарат власти и управления сам по себе и есть бюрократический аппарат. Бюрократия представляет собой, во-первых, совокупность служащих аппарата управления, во-вторых, иерархическую систему управления, для которой характерно определение границ компетенции на каждом из уровней, принятие решений согласно существующим законам и инструкциям, упорядоченный, рутинный характер деятельности.⁷

Иными словами, люди и органы, входящие в бюрократический аппарат, имеют дело, с одной стороны, непосредственно с людьми,

с другой, с канцелярией — законами, инструкциями, справками, постановлениями, отчетами. Этот аппарат вовлечен в систему формальных и неформальных отношений, находится в определенной социокультурной среде. Поэтому бюрократия далеко не всегда способна определить свою форму функционирования (действия). Ее место и роль в политико-социальном процессе зависят от характера политической системы и политического режима и в немалой степени производны от них. Бюрократия – это лишь часть, хотя и одна из важнейших, политической системы и политического режима.

Итак, без бюрократии, сосредоточивающей в своих руках исполнительную власть, обойтись невозможно. Иное дело, что в определенных условиях возникают основы трансформации бюрократии, утрачивающей свой статус передаточного механизма, и приобретающей положение, при котором чиновники начинают играть основную политическую роль (бюрократически-политическая монополия).

Бюрократически-политическая монополия на власть незначительно отличается от власти политически-бюрократической. Последняя также предполагает «единство администрации и политики», но только с тем отличием, что политика поглощает административный сектор и базовая административная роль находится в руках политиков (бывший СССР, социалистическая Восточная Европа и др.). Обозначаются названные виды управления близкими по значению терминами — «бюрократический произвол», «бюрократический абсолютизм», «бюрократическое правление», «бюрократическое господство», которые, в свою очередь, имеют схожие проявления. Такие, как коррупция: воздействие на чиновников через подкуп, шантаж, обещание им дополнительных средств, с целью трансформации служебных действий в интересах узких групп и вопреки целям государства и общества; лихоимство: вымогательство благ, вознаграждения за выполнение или невыполнение служебных обязанностей; волокита: затягивание ведения дел либо ввиду непрофессионализма, либо в силу невозможности и нежелания чиновника брать на себя необходимую ответственность; волюнтаризм: необоснованное управление. Возможность служебных злоупотреблений, произвола обеспечивается достаточной степенью свободы в рамках должностных действий. Все это и есть негативные элементы властных структур, определяемые как «бюрократизм», а так же как явления «целесообразно-бюрократического произвола» в отличие от формального, «рационально-бюрократического» типа правления, при котором

описанные извращения имеют менее благоприятную почву дня своего развития. В последнем случае имеет место как «единство политики и администрации», так и «их противоположность».

Литература

¹ Чешков М. Концепция бюрократии: необходимость пересмотра // Мировая экономика и международные отношения. 1989. № 2. С.73—78.

² Бюрократия, авторитаризм и будущее демократии в России (Материалы “круглого стола”) // Вопросы философии. 1993. № 2. С.18—19.

³ Ионин Л. Конец бюрократической утопии? // Знание – сила. 1988. № 10. С.1; Мигранян А. Достаточность классической теории // Мировая экономика и международные отношения. 1989. № 2. С.78—81.

⁴ Риггс Ф. У. Непорочность режимов “третьего мира” // Сравнительная политология. 1993. № 3. С. 108.

⁵ Меркл П.Г. Правящий класс России: характерная модель // Там же. С.175.

⁶ Политология (энциклопедический словарь) // Под ред. Ю.И.Аверьянова. М., 1993. С. 34.

⁷ Ионин Л. Указ.соч. С.78—81.

Дата добавления: 2015-07-10