Характер русской бюрократии

Возникший в ХV—ХVI вв. слой бюрократии прошел впоследствии долгий путь консолидации. Ни аристократия, скомпрометированная в Смутное время, ни земщина, возродившая самодержавие, не уступали своих прав без борьбы, но в целом перевес оставался за бюрократией. Весь ХVII в. статус бюрократии неумолимо рос.⁵

Реформы Петра I надолго покончили с внешними формами московской государственности и в то же время довели до наивысшего развития те самые принципы, которые находились в ее основе. Переустройство войсковой и податной систем исходило из старого начала поглощения всех национальных ресурсов нуждами государ-

ственной военной обороны. Сословные реформы изменяли порядок разверстки государственных повинностей между общественными классами, но по-прежнему оставили все население сверху донизу закрепощенным службой и тяглом. Административные реформы видоизменили схему правительственных учреждений, но еще нагляднее устранили общественные союзы от участия в управлении, передав его в основном в руки бюрократяи.⁶

Становлению бюрократии в России, как уже отмечалось, способствовали многие факторы – обширность территории, рассредоточенность населения, хозяйственные нужды, отсутствие тесных связей с Западной Европой и т.д. Но они же сдерживали и развитие бюрократии. Традиции бюрократической централизации так и не получили необходимого развития. Российский бюрократический аппарат был сравнительно невелик и малоэффективен. Во второй половине ХIХ в. в России на 10 тыс. человек населения приходилось 12—13 чиновников, т.е. в 3-4 раза меньше, чем в странах Западной Европы того же периода. Незначительными были и бюджетные расходы на содержание бюрократического аппарата.⁷

Специфика русской государственности состояла не только в том, что управление было монополизировано бюрократией, а традиции общественных союзов и самоуправления не получили развития и пришли в упадок на неопределенное время. Особенность российской государственности была также в том, что управление строилось по своеобразной откупной системе, имевшей мало общего с бюрократической централизацией Прообразом ее являлся существовавший в Московском государстве институт «кормления», который воспроизводился впоследствии империей. Чиновники жили не за счет государства, не имевшего на них средств, а за счет зависимого от них населения. Правительственные структуры не имели возможности выплачивать жалованье за службу, исключая высших чиновников. поэтому предполагалось, что должностные лица должны приобретать себе средства путем получения подарков, комиссионных или при помощи получения платежей от лиц, находившихся в их подчинении. По существу чиновникам предоставлялась неограниченная свобода обирать страну. Взамен от них требовалось лишь отдавать государству установленную правительством долю. Самодержавие почти не заботило, что происходит с излишком, выжатым из народа. Таким образом, известное лихоимство, взяточничество, коррупция русских чиновников являлись частью установившейся системы управления и не были особенностью русского национального характера.

«Служилый» слой Московского государства, от которого произошли по прямой линии чиновники эпохи империи и даже бюрократия времен СССР – России, представляет собой уникальное явление в истории институтов управления. Это часть людей не подлежит, собственно, точному определению через понятие «чиновники» и «бюрократия» или политические деятели и законодатели и т.п. Она являлась той подсобной силой, которую государство использовало для выполнения самых разных функций – административной, военной, законодательной, судебной, дипломатической, торговой и промышленной. Тот факт, что «служилый» класс жил исключительно на средства, которые он получал от эксплуатации земли, а после 1530-х годов – труда крепостных, явился результатом недостатка средств у государства на его содержание. Позднее, в ХVIII и ХIХ вв., гражданская часть «служилого класса» была переведена на жалованье, но характер и функции ее оставались без изменения. Основы этого слоя находились не в собственности на землю, как происходило со знатью на Западе, а в царской службе. В западных условиях российское «служилое» сословие вполне могло стать предтечей современной «рациональной» бюрократии, продвигавшейся по службе в зависимости от своих заслуг. Однако в российских реалиях бюрократический аппарат, овладев двойной функцией – политической и исполнительской, так и не смог эффективно организовать жизнь общества. Приобретенные значительные полномочия объединили малочисленную бюрократию не на базе профессионализма и компетентности, а на основе власти над всем остальным населением. В России не наличие богатства даровало власть, а наоборот, власть давала возможность приобрести богатство. Ибо тот, кто стоял у власти получал исключительные возможности оперировать ресурсами: денежными средствами, землей, тягловой силой. Например, в эпоху Петра 1 один только А.Меньшиков перевел в английские банки около 5 млн. руб. Весь государственный бюджет в начале царствования Петра равнялся 1,5 млн., в середине – несколько больше, а к концу – около 10. Таким образом, сумма, которую приобрел Меньшиков, равнялась в среднем годовому бюджету империи.⁸ Вслед за Меньшиковым крали, брали, наживались и другие, сколько было таких больших и малых меньшиковых в последующую историю России вплоть до наших дней?⁹

Российские чиновники в бюрократических структурах могли легко увеличивать свои возможности и богатство, используя личную власть, причем они действовали автономно, так как отсутствовали

взаимоответственное управление и политический контроль в сложившихся тогда финансовой и организационной системах. Должностные лица не имели жалованья или оно было небольшим, и они от него почти не зависели, поэтому «служащие государства» в своей основе мало заботились о способности государства функционировать рационально. Чиновники, которых назначали управлять, более всего выступали в роли сборщиков налогов, не напоминая по сути слуг народа. «Государевы служащие» самоорганизовались в отдельный класс со своими нравами, чинопочитанием, иерархией ценностей, при которой их основная функция – служба царю и государству – оставалась как бы на последнем месте.¹⁰ Тем не менее честные чиновники, исходившие из идеи государственной службы как служения обществу, тоже встречались, но почти всегда только в центральных учреждениях.¹¹

Непонимание чиновничеством идеи «служения народу» имело под собой и другую основу. Во времена Киева, Москвы и империи, вплоть до реформ Александра II не признавалась значимость договорных отношений на основе контракта, как взаимных прав и обязанностей. В политической системе России доминировала личная лояльность патронажно-клиентальных связей, которые затушевывали институциональные интересы, отсутствовала адекватная социальная и экономическая дифференциация, ведущая к появлению групп давления взаимодополняющими интересами. Эти интересы или требования должны были быть достаточно определенными, чтобы найти их выразителя в среде правящего класса и его элиты, требованиями, влекущими за собой пересмотр соглашений об условиях правления. В российской политической системе государь и правящий класс – класс бюрократии связаны были взаимными обязательствами. Всякие попытки ослабить правящую элиту вели к дестабилизации всей социальной системы, ибо только власть абсолютного правителя, решения которого были непререкаемыми, могла бы предотвратить беспорядки и анархию. Подобное убеждение ориентировало самодержавие на деспотизм по отношению к имевшимся сословиям. В силу этого класс бюрократии и стал господствующим над остальным населением.¹²

Неразвитость договорных отношений проявлялись в слабости общественных союзов, юридической и судебной систем, что разумеется, давало большие преимущества чиновникам. Самодержавие и его старая бюрократическая элита до конца своего существования оказались неспособными создать новую легитимность для ряда

нарождавшихся либеральных и социал-демократических элит. Вотчинность как идеологическая догма в политическом сознании и политическом поведении основополагающих элементов политической системы – царя и бюрократии на протяжении столетий так и не была преодолена. Воспринимая себя как единое и нерасчленяемое целое, бюрократия и царь строили свои взаимоотношения с некоторыми видоизменениями во времени, но на основе соглашения о господстве над зависимым населением.

Литература

¹ Ключевский В.О. О русской истории. М.. 1993. С. 262–263.

² Тихомиров Л.А. Монархическая государственность. Спб., 1992. С. 274–275.

³ Там же.

⁴ Платонов С.Ф. Учебник русской истории. Спб., 1993. С. 132–133.

⁵ Тихомиров Л.А. Указ. соч. С. 278.

⁶ Россия: Энциклопедический словарь // Под ред. Ю.И. Аверьянова Л., 1991. С. 469.

⁷ Пайпс Р. Россия при старом режиме. М., 1993. С. 367.

⁸ Солоневич И.Л. Народная монархия. М., 1991. С. 57.

⁹ Восленский В.Г. Номенклатура. Господствующий класс Советского союза. М., 1991. С. 279–284.

¹⁰ Сироткин В.Г. Номенклатура в историческом разрезе // Через тернии. М., 1990. С. 315.

¹¹ Пайпс Р. Указ. соч. С. 374.

¹² Ледонн ДП. Правящий класс России: характерная модель // сравнительная политология. 1993. № 3. С. 179.

Дата добавления: 2015-07-10