Т е м а 9. Проблемы эволюции бюрократии

Разграничение в бюрократии положительных и негативных сторон, выраженных понятием «бюрократизм», приводит к заключению о необходимости преодоления отрицательных моментов в самом бюрократическом управлении.

К числу внешних проявлений бюрократизма, относятся производство различного рода бумаг — законов, инструкций, предписаний, указаний и т.д. Бюрократия в силу своих профессиональных обязанностей плодит этот бумажный поток, среди которого только специалисты могут определить, какие же из бумаг действительно нужные и необходимые. Другим внешним проявлением бюрократизма является страсть бюрократии к различным совещаниям, заседаниям и собраниям. Она также, как и производство бумаг призвана замаскировать безответственность чиновников, прикрыть показным деловизмом их некомпетентность и непрофессионализм, переложить ответственность с конкретного исполнителя на коллективный орган или инстанцию и т.д. и т.п. Кроме этого, к внешним проявлениям

бюрократизма относится волокита, проявляющаяся в бесконечном согласовании решений, попытках «похоронить» любое дело под ворохом бумаг и уточнений. Бюрократические игры имеют множество оттенков и конкретных проявлений, поэтому можно зафиксировать лишь их самые общие видимые аспекты. А сколько их скрыто под различными благовидными покровами: формальные отписки на конкретные жалобы со стороны граждан, показной деловизм, который существует лишь в докладах и рапортах начальству, приписки и очковтирательство для отчетности, бездушное, формальное отношение к людям, проявляющееся в вечных очередях в государственных учреждениях, «отфутболивание» посетителей от одного начальника к другому и т.д. Разнообразие проявлений бюрократизма хорошо отражено В.И. Лениным в фразе: «По форме верно, а по существу — издевательство!», И ведь, действительно, с точки зрения чиновника, зачем ему тратить свои силы и время на граждан, от которых он совершенно независим, получал деньги от государства, а повышения по службе и почести — от непосредственного начальника. Как тут не вспомнить Л.Д. Троцкого, который утверждал, что корни бюрократизма находятся в личном интересе чиновника, который еще ни одно государство так и не смогло поставить под жесткий контроль.

Но бюрократизм не исчерпывается лишь своими внешними проявлениями, не менее важно разобраться в его происхождении и сущности. Почему бюрократия с необходимостью порождает бюрократизм? Сама по себе бюрократия как система управления имеет, безусловно, и свои положительные стороны, о которых мы уже говорили ранее. Проблема состоит в том, чтобы выяснить, как бюрократия порождает свои негативные аспекты в виде бюрократизма. Является ли он следствием неправильной организации системы управления, субъективного отношения чиновничества к своим служебным обязанностям или имманентно присущ самой бюрократии? Ответ на этот вопрос является принципиальным, от него во многом зависит понимание самой сути бюрократии как социального явления.

Если исходить из первой посылки, то вопрос преодоления бюрократизма превращается в организационно-технический. Нужно просто найти такие формы организации, которые бы исключали бюрократические извращения или по крайней мере ограничивали бы их негативные последствия. Этим занималась западная социологическая мысль на протяжении почти всего ХХ в., особенно

социология организаций, анализируя роль бюрократии в процессе внедрения новых форм организации управления. Школа «социальных систем» (Г.Саймон, А.Этциони и др.), которая разрабатывала в 50—60-е годы понимание организации как сложной многоцелевой системы социальных отношений, рассмотрела основные методы сопротивления бюрократии внедрению нововведений, а уже релятивистская теория организации, разработанная Лоуренсом, Лорчем и Урвиком, попыталась найти пути разрешения этой проблемы. С их точки зрения, проблема бюрократизма может быть снята на другом уровне управления, там, где профессиональное знание связано с принятием решений.

Иные концепции теории организации вынуждены были также разрешать проблемы бюрократизма. Так, Г. Олдрих разрабатывал вопросы взаимодействия организации с социальной средой, М.Ханнано — проблемы инерции организации к изменениям, М.Крозье — понимание организации как «типа игры в рамках отношений власти» и т.д. В 70—80-х годах получила распространение концепция «организационного развития», в которой были рассмотрены практические мероприятия по внедрению инноваций с преодолением различного рода бюрократических барьеров, даны принципы и условия реорганизации управленческих структур. Все это позволило существенно продвинуть социологию организации как в теоретическом, так и в эмпирическом аспектах, но, с нашей точки зрения, окончательно не сняло проблему понимания сущности бюрократизма.

Если же исходить из второй посылки, что бюрократии как социальному явлению внутренне присущи негативные аспекты, то тогда возможен вопрос о замене бюрократии какой-то другой системой управления. Радикально ставил вопрос К.Маркс и его последователи, правда, с существенной оговоркой, что бюрократия является неотъемлемой частью системы управления эксплуататорского общества и тесно связана с сословным, классовым разделением общества. Отсюда следовал вывод, что с преодолением капитализма в ходе преобразований общества в социалистическое, бюрократическая система управления будет заменена на систему самоуправления «народа посредством самого народа». Проблема преодоления бюрократизма тесно увязывалась с преобразованием капиталистической системы управления в социалистическую. В этом, на наш взгляд, нашла отражение верная постановка проблемы — бюрократизм принципиально непреодолим до тех пор, пока существует сама

бюрократия в смысле системы управления обществом. Маркс ставит под сомнение взгляды западных социологов, видевших здесь лишь организационно-техническую проблему создания правильной системы управления, подчеркивая, что бюрократия исторически появляется вместе с государством как его необходимый атрибут. Возникает вопрос о трансформации государства в какое-то новое качественное состояние, где будет существовать другая, отличная от бюрократии, система управления. Взаимосвязь между государством и его частью — бюрократией является необходимым моментом в понимании сути бюрократизма. Также верной является отмеченная Марксом взаимосвязь между бюрократизмом и сословными, классовыми привилегиями правящей элиты. Здесь отражена связь негативных сторон бюрократической системы управления с проблемой уменьшения социальной несправедливости, неравенства людей в обществе. Бюрократия как система управления отражает это неравенство, ставя вопрос о защите прав граждан от бюрократического произвола.

Далее необходимо перейти к рассмотрению обозначенного в начале темы второго направления исследования — о преодолении бюрократизма как социального явления. Если европейская социология ставила вопрос об эволюционном, постепенном преодолении негативных аспектов бюрократии, то Маркс, как уже отмечалось, решал ее более радикально — как замену системой самоуправления. После социалистического эксперимента в СССР можно с уверенностью констатировать, что в ходе строительства социализма так и не произошла замена бюрократического управления системой самоуправления народа. Можно обстоятельно обсуждать — был ли построен социализм, однако нас интересует совершенно другое. По крайней мере, очевидно, что советское общество страдало бюрократизмом, и по целому ряду негативных его последствий в силу развития уникальной бюрократической системы управления даже существенно превзошло западное капиталистическое общество. Тем самым подтверждается идея о бюрократии и бюрократизме как социальных явлениях, присущих любому обществу на современном этапе его развития. Поэтому проблема сущности бюрократизма до сих пор остается одной из актуальнейших.

О построении развитой системы самоуправления, которая бы исключала бюрократизм, пока можно говорить только как о возможной в будущем времени, что не снимает ее остроту на сегодняшний день. Попытки расширения рамок местного самоуправ-

ления в заладноевропейском понимании до регионального, разделение функций государственного и местного управления, проще говоря — децентрализации системы управления государством, предпринимались неоднократно как в Западной Европе, так и в других странах. Результаты этих экспериментов пока мало заметны в силу того, что централизованная бюрократия государств с успехом защищает свои права под лозунгом единства государства. Можно, конечно, отметить, что Европейское экономическое сообщество практически уже осуществляет тактику интеграции европейских государств на новой экономической основе. Но при этом политическая интеграция в единое надгосударственное образование постоянно наталкивается на нежелание европейской бюрократии расстаться с национальным по форме политическим устройством этих государств. Бюрократия в этом процессе выступает в роли одной из консервативных сил наряду с национал-патриотами и другими противниками европейской интеграции.

Таким образом, проблема модернизации бюрократии как социального явления взаимосвязана с развитием современного государства. Сегодня становится понятным, что национально-государственная форма управления обществом себя до определенной степени исчерпала. В перспективе возможны два основных пути в трансформации национальных государств.

Первый — путь децентрализации как федерализации национально-государственного устройства — приобретение субъектами местного самоуправления все возрастающих прав на автономию, принятие решений независимо от центральной власти.

Другое направление развития формирование наднациональных по своей сути структур управления, включающих в себя национальные государства на правах субъектов управления и с правами широкой автономии в различных областях деятельности на международной арене.

И в том, и в другом процессе подрывается централизаторская роль государственной бюрократии, что еще, конечно, не говорит о ее окончательном устранении. Схожесть двух изложенных процессов неслучайна, она позволяет выявить общую тенденцию развития национально-государственной формы управления общественными процессами. В рамках теорий постиндустриального и информационного обществ получила свое дальнейшее развитие и концепция эволюционного, научно-технического или технологического преодо-

ления бюрократии с помощью новейших средств связи и информатики. Они предполагают дальнейшую рационализацию органов управления. Высвобождение из этой сферы деятельности все большего количества людей, чем устраняется субъективный момент и управление приобретает еще более обезличенные черты. Эти теории во многом идеализируют реально протекающие процессы в сфере управления, в них отражается неистребимая вера в научно-технический прогресс.

В заключение необходимо еще раз подчеркнуть, что изложенные пути модернизации бюрократии пока могут рассматриваться лишь как гипотетические тенденции в развитии социальных систем управления.

С о д е р ж а н и е

Т е м а 1. ВВЕДЕНИЕ В ПРОБЛЕМАТИКУ КУРСА.. 1

1.1. Основные концепции бюрократии. 1

1.2. Бюрократия и бюрократизм в социальной системе. 3

Литература. 8

Т е м а 2. РУССКАЯ ГОСУДАРСТВЕННОСТЬ И БЮРОКРАТИЯ.. 8

2.1 Возникновение бюрократии. 8

2.2. Характер русской бюрократии. 12

Литература. 16

Т е м а 3. БЮРОКРАТИЯ В ПЕРИОДЫ РЕФОРМ И РЕВОЛЮЦИЙ.. 16

Литература. 22

Т е м а 4. СОВЕТСКая БЮРОКРАТИЯ.. 22

Т е м а 5. СООТНОШЕНИЕ ДЕМОКРАТИИ, ПРОФЕССИОНАЛИЗМА И БЮРОКРАТИИ.. 26

5.1. Олигархический характер современных демократий. 26

5.2. Профессионализм в системе власти. 30

Литература. 34

Т е м а 6. ПАРТИЙНАЯ БЮРОКРАТИЯ.. 34

Литература. 39

Т е м а 7. БЮРОКРАТИЯ В СТРУКТУРЕ ВЛАСТИ.. 39

7.1. Соотношение общественно-политического и бюрократического управления. 39

7.2. Бюрократия и право. 43

Литература. 48

Т Е М А 8. БЮРОКРАТИЯ И ГРАЖДАНСКОЕ ОБЩЕСТВО.. 49

Т е м а 9. ПРОБЛЕМЫ ЭВОЛЮЦИИ БЮРОКРАТИИ.. 54

Дата добавления: 2015-07-10