Т е м а 7. Бюрократия в структуре власти

7.1. Соотношение общественно-политического и бюрократического управления

Любой социальный институт включен в политические взаимоотношения. В истории человечества политическими считались такие общественные организмы, как города, нации, империи и государства. Аристотель, Вебер и современный политолог Г. Лассуэл, как и

большинство социологов и политологов, полагают, что политические взаимоотношения включают в себя отношения руководства, авторитета или власти. Аристотель и Вебер считают, что термин «политический» требует дополнительных характеристик. Для Вебера сфера политического содержит не только руководство, но и отношения, ограниченные территориально. Для Аристотеля политика содержала в себе, помимо названных, самодостаточность и самоорганизацию. Лассуэл называл политическим и то, что Аристотель и Вебер таковыми не называли: фирма или профсоюз, например, по его мнению, могут содержать в себе политические аспекты.

Современные исследователи в области политической жизни изучают политические аспекты различных «частных» организаций. Современный политический анализ склоняется скорее к широкому определению термина «политика», чем к более узкому ее пониманию. Поэтому можно определить область политики как любой устойчивый тип человеческих взаимоотношений, который включает в себя в качестве основных компонентов руководство, авторитет или власть.¹

При анализе действия и функционирования власти можно проследить два закона: 1 -й закон предела действия; 2-й закон разделения труда.² Первый проявляется в том, что верховная власть должна быть ограничена в сложном обществе своим количественным содержанием. Она способна охватить прямым влиянием лишь известные пределы. В силу этого возникает необходимость в передаточном механизме (бюрократии). Второй закон нашел свое отражение в принципе разделения законодательно-контрольной, исполнительно-распорядительной и судебной властей.

В современном обществе чиновничество, бюрократы и политики, политические деятели, представительные органы, общественные союзы в «идеальном варианте» не противоположны друг другу, поскольку выполняют определенные взаимосвязанные управленческие функции. В руках бюрократических учреждений сосредоточивается большая часть последних. Схему распределения функций между общественной властью и бюрократией можно представить следующим образом: 1) нижнее звено управления находится по преимуществу в руках общественных учреждений, а бюрократия на этом уровне является институтом организующим и контролирующим; 2) среднее звено государственного управления сосредоточивается в основном в руках бюрократии, а представительные органы в этом случае выступают в качестве контролирующей структуры; 3) в высшем звене государственного управления исполнительные функции остаются за

бюрократией, функции же законодательные и контрольные осуществляются на основе сочетания общественных и правительственных структур.

Стабильность в современном обществе может быть обеспечена только сбалансированностью общественно-политических и политико-бюрократических начал. Хорошая организация всей политико-управленческой системы требует также сочетания подсистем представительных и бюрократических.

Общественно-политическое управление более децентрализованно, оно основано на началах выборности и в этом смысле наиболее самостоятельно в своих решениях. Бюрократия требует централизации. Она основана на началах назначения и иерархической подчиненности. При этом необходимо сказать, что исполнительная или политическая (как в широком, так и в узко специальном значении слова) функции свойственны исполнительным и законодательным властям. Но воплощаются эти функции в организационных структурах двух типов, с одной стороны, это чиновники и бюрократия, с другой — политические деятели и избирательная система.³ Неодинаковость принципов формирования и действия различных ветвей власти и есть основа их сочетания, если одна из них не поглощает другую. Соскальзывание в ту или другую сторону грозит либо политическим, либо бюрократическим произволом.

Правила и принципы взаимодействия различных ветвей власти достаточно четко выработаны практикой и описаны теорией. Во главу всех правительственных учреждений должен быть поставлен закон. Закон выше любой власти, он сам властвует над всем. Закон определяет границу власти. Право укрепляет власть. Задача власти — соблюдать законность. Верховенство закона составляет необходимое условие жизнедеятельности всего общества.⁴

Всякая власть должна иметь необходимые и достаточные полномочия в рамках своей компетенции. Каждая из властей не должна иметь возможности произвола и монополии на власть. Это осуществляется путем взаимного ограничения властей через их специализацию (законодательная деятельность, исполнительная деятельность, судебная деятельность). Но признание этого принципа ни в практическом, ни в теоретическом плане не ведет к отрицанию такого понимания власти, согласно которому она должна представлять собой структурно упорядоченную целостность.⁵

Законодательная власть в большинстве стран представлена парламентом. В современном обществе функции парламента могут

быть описаны таким образом: парламент реализует представительство различных интересов — партийных, региональных, этнических, корпоративных; властная функция выражается в принятии решений на основе выбора альтернатив социального развития общества; законодательная функция; функция контроля за деятельностью исполнительной власти посредством формирования правительства, его реорганизации или выражения ему недоверия и т.д. и т.п.; функция легитимации политической системы и политического режима.

Исполнительная власть по своему назначению — это власть, реализующая право, в задачи которой входит прежде всего исполнение законов. В президентских республиках исполнительная власть (административная, бюрократическая) принадлежит президенту, в конституционных монархиях и парламентских республиках главой исполнительной власти номинально считается монарх или президент, но реально эту роль выполняет глава правительства. К исполнительным структурам можно отнести в системе управления все, за исключением законодательных органов и судов, президента, губернаторов, мэров и представительных учреждений на местном уровне и организаций, занимающихся национальной безопасностью. К структурам бюрократии относятся федеральные органы — министерства, ведомства, комитеты, т.е. все учреждения, которые ведают вопросами регулирования экономики, социальными отношениями, общественными ресурсами и т.п. Названные органы имеют соответствующие организации на территориальном уровне. Кроме этого, существует множество заметных и малозаметных учреждений на местном уровне, которые выдают и требуют справки, лицензии — занимаются не подлежащими количественному определению большими и малыми вопросами организационной деятельности. Исполнительная власть на разных уровнях неразрывно связана с процессом повседневного управления страной, что предопределяет динамический характер ее деятельности, требующей соответствующей нормативной базы в виде многочисленных подзаконных актов и инструкций, издаваемых в пределах ее компетенции. Эффективность функционирования исполнительной власти возможна в том случае, если создана устойчивая, централизованная, жестко иерархическая вертикаль, позволяющая точно и своевременно проводить в жизнь принятые решения.

Судебная власть призвана выполнять разнообразные функции: осуществления правосудия, реализуемое в форме разрешения уголов-

ных дел, гражданских и трудовых споров, административно-правовых нарушений, защиты собственности государства и граждан. Она также осуществляет контроль за соблюдением конституции. за соответствием ей всех других нормативных актов. В случае конфликта между ветвями власти судебная власть выступает в роли третейского судьи, обеспечивая соблюдение конституционного строя.

В завершение изложения вопроса следует обозначить «идеальный» вариант во взаимоотношениях трех властей. Законодательная власть, власть парламента контролируется институтами конституционного надзора; представительные органы не имеют права вмешиваться в оперативную деятельность правительства; какие-то законы могут быть приостановлены правом вето, налагаемым исполнительной властью. Одновременно исполнительная власть наделяется полномочиями издавать нормативные акты законодательного характера, которые, однако, могут быть заблокированы законодателями при условии квалифицированного большинства в 2/3 депутатских голосов. В то же время глава исполнительной власти может быть отрешен от должности парламентом при соответствующей санкции Конституционного суда. Данный орган также не является институтом, находящимся вне контроля со стороны других институтов власти (назначение и утверждение членов суда).⁶

Дата добавления: 2015-07-10