Бюрократия и право

Сформулированная проблема уже рассматривалась в связи с выявлением меры соотношения политики и бюрократии, бюрократии и реформы и т.п. Правовой подход предполагает анализ формальных структур правительства и государства, основанных на предписаниях и формулах конституции. Формально-правовые отношения важны всегда — вне зависимости от того, следует ли правительство предписанным конституцией законам или нарушает их. Если происходит нарушение писаных и неписаных правил, то необходимо знать, почему это случается. Сегодня, когда речь заходит о правовых отношениях, обычно имеется в виду официальная правовая система — система, управляемая государством. Иными словами, право — это правительственный социальный контроль. Существует и более широкое определение права как института подчинения поведения человека власти правил (формальных и неформальных).⁷

Современная концепция права означает в идеальном варианте, что право не только поддерживается и обеспечивается государством,

но в свою очередь поддерживает и обеспечивает его. Из чего собственно, вытекает тесная взаимосвязь между правом и государством и, в частности, правом и бюрократией. Однако немало примеров в функционировании государств, когда внутренне приемлемая обществом формула власти оказывается непрочной и есть возможность, что вместо нее будет утверждено неконституционное, неправовое правление, установлен бюрократический режим.

В ХХ в. функционирование и эволюция политического режима оказывается под влиянием самых разных факторов: уровня индустриализации, степени включенности государства в международное сообщество и др. ХХ век одновременно обусловил особое место бюрократии в системе власти посредством расширения и усложнения административного сектора, сосредоточения в нем большинства функций управленческой машины и тем самым укрепления зависимости политического режима именно от этого сектора. С учетом сказанного, место «формальных правил» в «структурах правительства», направление действия последних в обществе во многом зависят от интересов (материальных, профессиональных и т.д.) быстро растущей администрации и ее структуры.

Подразделения внутри бюрократии можно представить в виде следующих типов: гражданские чиновники и офицеры армии; карьерные служащие и служащие, временно занимающие посты («временщики»); выслужившие личные чины личными заслугами и назначенцы через покровителей; служащие среднего ранга и высокопоставленные чиновники; «функционеры» и «мандарины» и т.д.⁸ Соотношение названных типов служащих и их влияние на структуры власти не являются одинаковыми. Определенные комбинации разных типов чиновников аппарата управления способны приводить к изменениям в политической системе: во взаимоотношениях выборной законодательной власти, исполнительной власти, партий, избирательной системы и т.д.

Бюрократы — «назначенцы-клиенты», сохраняющие свои посты в течение длительного времени, имеют возможность создавать мощные внутриправительственные блоки для того, чтобы обеспечить себе выгоды как государственным служащим. Они могут противостоять усилиям политиков ввести систему продвижения по административной лестнице в зависимости от успехов на службе и, тем самым, ограничить как влияние политиков на бюрократию, так и возможности способных администраторов — профессиональных карьерных чиновников — «мандаринов» (специалистов общего

профиля) и функционеров (узких специалистов). Зависимость от «назначенцев-клиентов» в административной иерархии снижает управленческие возможности любого политического режима. Карьерные чиновники также способны потеснить политиков, но на такой шаг идут значительно реже, нежели «назначенцы-клиенты», предпочитая сохранять свой статус профессионала. Следует обратить внимание, что большую пользу в структуре управления приносят «функционеры» в президентских режимах, а «мандарины» — в парламентских. Последнее обусловлено спецификой взаимодействия различных ветвей власти и избирательной системы. Напротив, политические «назначенцы-временщики» более безвластны. Они не способны создать силовые структуры внутриправительственного характера, но могут постараться образовать внеправительственные связи, которые им помогают после ухода с государственной службы. В силу характера своей деятельности «временщики» наиболее необходимы в высших эшелонах власти для ограничения силового потенциала бюрократии на этом особо опасном уровне, где возможна административная монополия всей управленческой системы.

В продолжение изложения проблемы сравним влияние бюрократии доиндустриальной и индустриальной эпох на политический режим, в зависимости от интересов и структуры бюрократии. Для такого подхода в анализе административных структур достаточным является деление политических режимов на традиционные и современные, что не зависит от того, как определяют режим в ХХ в. — авторитарным или тоталитарным, демократическим или либеральным, конституционным или неконституционным. плюралистическим или неплюралистическим, монархическим или немонархическим, однопартийным или многопартийным.

Структура служащих традиционного общества была проста и однолинейна. Она не имела сложных пересекающихся взаимозависимых линий. Чиновники прошлого зависели в основном от принадлежности к определенному сословию или от своего отношения к высшей правящей элите, но были автономны как элементы разных административных видов деятельности. Традиционная бюрократия, как правило, не лишала монархов и высшие сословия их власти. Корона и чиновников выступали в качестве единого целого по отношению к зависимому от них населению. Такая данность чиновничества и их отношение к политическим элитам произошли, во-первых, от простоты их схемы бюрократических структур, во-вторых, от способа получения средств для своего существования.

Политический строй не имел возможности оплачивать труд чиновника, и предполагалось, что государственные служащие имеют право приобретать средства для жизни на основе «кормления». Таким образом, чиновник был независим от государства в материальном отношении и имел возможность легко улучшить условия своей жизни помимо способности государственных институтов функционировать.

Деятельность современной бюрократии зависит, с одной стороны, от материальных возможностей государства по оплате труда его служащих, а с другой, от взаимосвязанных и взаимозависимых операций всей управленческой системы. Нынешний чиновник не в состоянии действовать самостоятельно в системе власти. Его выживание в качестве получающего средства для жизни от государства определяется способностью политического режима функционировать. Если государство неспособно обеспечить своих служащих необходимыми ресурсами жизнеобеспечения, то бюрократия, занимающая высокие посты в административной иерархии, приходит к выводу о необходимости взять на себя власть политиков (прежде всего, правотворчество), а затем и другие виды властных функций.

В результате жесткого конфликта между политикой и бюрократией может возникнуть ситуация, в которой, например, в противовес законности выдвигается политическая целесообразность. Закон как бы признается, но на данное время складываются экстремальные условия, требующие чрезвычайных полномочий для власти, и потому его можно на время ограничить, «подправить» и т.д. Обосновывается это «государственной необходимостью», «здравым смыслом» и другими причинами, которые всегда находятся и подкрепляются солидными «авторитетами» из среды интеллектуалов. Нередко организуется «глас народа» — через средства массовой информации, подготавливается общественное мнение и т.д. и т.п. Здесь по степени приспособляемости и изворотливости целесообразно бюрократическое мышление не имеет себе равных. В обозначенном случае чиновники (высшие и средние структуры) стоят «на страже», но отнюдь не законности и права, как они говорят, а своих собственных интересов — интересов прежде всего материального и статусного характера.

Возможностей влиять на процесс законотворчества у бюрократии и без экстремальных условий достаточно. Кроме приведенных, это и лоббирование парламента, и прямые советы главам государства через различного рода специалистов и экспертов, наконец, посредством личных, частных контактов. Возможно и прямое игнорирование

уже принятых законов, вплоть до прямого отказа от их выполнения под предлогом отсутствия финансирования, немногочисленности аппарата и т.д.

Итак, вполне можно допустить, что в целом административное управление улучшается, когда упрочивается положение бюрократии, но только до определенного предела. Предел достигается тогда, когда влияние чиновников перерастает в бюрократическое господство. Это такая форма правления, которая осуществляется преимущественно силами назначенных государственных служащих — «служащих-клиентов». В результате такого правления качество административного управления существенно ухудшается. Снижение уровня бюрократического управления связано с тем, что администрация не мыслит своего существования без иерархической соподчиненности служащих друг перед другом, управляющих перед управляемыми, без обладания обязательными правами и привилегиями на высшем и среднем уровне. Сами эти качества являются необходимыми для функционирования любой бюрократической структуры в обществе. Но чиновники, думающие в таких категориях, могут довести иерархические стороны их деятельности до требований обязательных для всей общественной жизни. Если бюрократию в современном обществе не контролирует политик, то возникает ситуация или такой государственный порядок, когда чиновники поглощают под свое руководящее начало и политику, и экономику, и многие другие стороны социального действия.

Отметим еще одну сторону сформулированной проблемы, которая заключается в том, что чиновники через механизм государственной власти могут полностью нивелировать права и свободы граждан, так как они не только сторонники иерархии, но еще и далеко не сторонники творчества в других видах деятельности вне их санкции — в силу присущей им «иерархической» консервативности. Еще раз отметим, что иерархическое качество бюрократии должно рассматриваться как положительное, так как неограниченная свобода человека, нерегулируемая формой, законом, формальными принципами может привести к анархии и к хаосу в социальной жизни. Пример — революции и революционные ситуации, которые могут усугубиться в большинстве стран современного мира наличием оружия массового и глобального уничтожения. Однако имеется и иная сторона рассматриваемого вопроса. Если нет сдерживающих факторов в виде институтов гражданского общества, бюрократия способна

нивелировать даже конституцией предусмотренные свободы, например, в сферах экономики, культуры, науки и др.

Резюмируя сказанное, сформулируем следующие положения: вне зависимости от наличия соответствующих норм в конституции чиновники играют важную политическую роль. Но когда рушится установленная правовая система, администраторы становятся как бы «остаточными» ее наследниками, создавая тем самым бюрократический абсолютизм, и это — явно выраженный современный феномен.⁹ Бюрократический абсолютизм в истории народов нередко преувеличивал свое призвание и свою сферу действия. Он направлял свою энергию к неверным целям, попирал правовые нормы и злоупотреблял своей мощью.¹⁰ Бюрократическое господство всесильно и вместе с тем бессильно. Оно всесильно негативно, т.е. по возможностям безнаказанно делать зло. Оно бессильно позитивно, т.е. по возможностям делать добро — служить человеку, государству, обществу. Оно имеет большую разрушительную силу и небольшую созидательную. Разрушительность вызывается существованием самодовлеющей власти, облекающейся в форму руководства всем.¹¹

Литература

¹ Цыганков А.П. Политология Роберта Даля // Власть и демократия: зарубежные ученые о политической науке / Под ред. А.П. Цыганкова. М., 1992. С. 16.

² Тихомиров Л.А. Монархическая государственность. СПб., 1992. С. 52.

³ Арон Р. демократия и тоталитаризм. М., 1993. С. 61.

⁴ Политология: Методические указания по курсу / Под ред. О.М.Соловьева. Л., 1991. С. 44—45.

⁵ Основы политологии / Науч.ред. М.А. Василик. СПб., 1993. С. 104.

⁶ Философия власти / Под ред. В.В. Ильина. М., 1993. С. 183.

⁷ Фридмэн Л. Введение в американское право. М., 1993. С. 22.

⁸ Риггс Ф. У. Непрочвость режимов «третьего мира» // Сравнительная политология. 1993. №3. с. 104.

⁹ Там же. С. 67.

¹⁰ Ильин П.А. О грядущей России: Избранные статьи. М., 1993. С. 275.

¹¹ Зиновьев А.А. Коммунизм как реальность. М., 1994. С.157.

Дата добавления: 2015-07-10