Глава 3. Возникновение служебных правоотношений 13 страница

- условия контракта о прохождении государственной службы не вырабатываются сторонами, а определены в законодательном порядке. В принципе стороны могут определить в контракте отдельные условия осуществления профессиональной служебной деятельности, однако на практике их волеизъявление сильно ограничено. Подчеркивая это отличие служебного контракта от трудового договора, А.В. Гусев указывает: "утверждение, что трудовой договор играет решающую роль в определении содержания трудоправовых связей, выступает не только юридическим фактом, вызывающим возникновение трудового правоотношения, но и полноценным средством индивидуального регулирования, для служебного контракта вряд ли будет справедливым" <1>.

--------------------------------

<1> Гусев А.В. Российская государственная гражданская служба: проблемы правового регулирования. Екатеринбург, 2005. С. 166 - 167.

Таким образом, контракт о прохождении государственной службы призван по большей части не определять индивидуальные условия прохождения государственной службы, а зафиксировать факт добровольного двухстороннего волеизъявления о ее прохождении.

В отличие от трудового договора, контракт о прохождении государственной службы основывается на положениях не трудового, а специального служебного законодательства. По своим признакам контракт о прохождении государственной службы ближе не к трудовому, а к административному договору.

В науке административный договор определяется как основанное на нормах административного права соглашение, основанное на взаимном проявлении воли сторон, одним из участников которого выступает орган государственного управления, имеющее своим предметом управленческие отношения <1>.

--------------------------------

<1> См.: Общие вопросы теории административного договора. Красноярск, 1998. С. 26 - 29; Коренев А.П. Административное право Российской Федерации: Учебник. Ч. 1. М., 2001. С. 183 - 185; Конин Н.М. Российское административное право. Саратов, 2001. С. 258 - 259.

Признаками административного договора являются следующие:

1. В отличие от иных правовых форм реализации компетенции субъектами исполнительной власти, которые представляют собой одностороннее действие властных субъектов, административный договор есть двусторонний (многосторонний) акт.

2. Административный договор основан на добровольном, согласном волеизъявлении сторон, что, однако, не всегда означает равенство сторон в юридическом понимании.

3. Административный договор, как и иной правовой акт, базируется на нормах административного права.

4. Административный договор регулирует отношения, возникающие в сфере государственного управления (исполнительной власти) либо по поводу его реализации.

5. Обязательной стороной административного договора является орган государственной исполнительной власти либо его представитель.

Как видно, все из указанных признаков вполне применимы к контрактам о прохождении отдельных видов государственной службы. Так, например, служебный контракт - это двухсторонний акт, основывающийся на добровольном, согласном волеизъявлении сторон (государства и государственного служащего), хотя равными они, разумеется, не являются; базирующийся на нормах административного права (Федерального закона "О государственной гражданской службе в Российской Федерации"); регулирующий отношения по поводу прохождения государственной службы (каковые возникают в сфере государственного управления); одной из его сторон является государство, от имени которого выступает его представитель.

Принципиальные отличия контракта о прохождении государственной службы от трудового договора предопределяют существование особенностей в его правовом регулировании, которые отражаются в специальном законодательстве. Так, в нем определены особенности заключения и изменения контрактов с государственными служащими, дополнительные основания их прекращения и т.п. По справедливому замечанию А.А. Осина, "служебный контракт в настоящее время является понятием, которое довольно органично вписывается в систему государственно-служебных отношений и имеет свои специфические особенности и отличия от трудового договора" <1>.

--------------------------------

<1> Осин А.А. Содержание, форма и особенности заключения служебного контракта // Трудовое право. 2007. N 5.

Административно-правовая, а не трудоправовая природа контрактов, заключаемых с государственными служащими, подтверждает неосновательность включения государственной службы в сферу трудоправового регулирования, так как, по мнению большинства представителей науки трудового права, в качестве практического, законодательного критерия принадлежности тех или иных отношений к этой сфере следует рассматривать трудовой договор, трактуемый как соглашение, порождающее трудовые отношения основных субъектов - работника к работодателя <1>.

--------------------------------

<1> См., например: Процевский А.И. Предмет трудового права. М., 1979. С. 32; Мацюк А.Р. Трудовые правоотношения развитого социалистического общества. Киев, 1984. С. 88; и др.

Трудовые договоры следует отличать еще от одного смежного правового явления - контракта с главой местной администрации, поступающим на данную должность по результатам конкурса, то есть являющимся муниципальным служащим <1>. С указанным главой местной администрации, в отличие от всех других муниципальных служащих, заключается не трудовой договор, а контракт. Порядок замещения должности главы местной администрации по контракту, а также порядок заключения и расторжения контракта с лицом, назначаемым на указанную должность по контракту, определяются Федеральным законом от 6 октября 2003 г. N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации". При этом правовая природа контракта с главой местной администрации не раскрывается ни в трудовом законодательстве, ни в законодательстве о муниципальной службе, ни в законодательстве о местном самоуправлении. Представляется, что, исходя из систематического толкования Федерального закона "О муниципальной службе в Российской Федерации", в частности ч. 2 ст. 1, ч. 1 ст. 2 и ч. 2 ст. 3, следует предположить, что данный контракт все же имеет трудоправовую природу, то есть на главу местной администрации трудовое законодательство действует в той же мере, что и на всех других муниципальных служащих. Однако, по сравнению с трудовым договором, он обладает и определенной спецификой, что выражается, в частности, в создании автономной от ТК РФ системы оснований его расторжения. В связи с этим не ясно, следует ли воспринимать контракт с главой местной администрации как разновидность трудового договора либо он является особым соглашением о труде.

--------------------------------

<1> В соответствии с ч. 2 ст. 37 Федерального закона от 6 октября 2003 г. N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" главой местной администрации является глава муниципального образования либо лицо, назначаемое на должность главы местной администрации по контракту, заключаемому по результатам конкурса на замещение указанной должности на срок полномочий, определяемый уставом муниципального образования. В первом случае глава местной администрации является выборным должностным лицом местного самоуправления и не относится к муниципальным служащим (ч. 2 ст. 1 Федерального закона "О муниципальной службе в Российской Федерации"), во втором - относится.

Как уже неоднократно отмечалось выше, в системе государственной и муниципальной службы в настоящее время пока еще сохраняется и трудовой договор. Поскольку сам по себе трудовой договор как юридический факт, порождающий трудовое правоотношение, неоднократно исследовался в российской науке трудового права, в рамках данной работы мы рассматривать его не будем. Не затрагивая вновь вопроса об обоснованности или необоснованности выбора того или иного способа оформления служебных правоотношений, отметим, что сохранение использования трудовых договоров для возникновения муниципально-служебных отношений в Федеральном законе "О муниципальной службе в Российской Федерации" после принятия иного законодательного решения в Федеральном законе "О государственной гражданской службе Российской Федерации" при отмечаемой уже нами несомненной близости этих двух видов публичной службы свидетельствует, на наш взгляд, по крайней мере о непоследовательности законодателей. Причина этого, по нашему мнению, в отсутствии у них ясного понимания того, по какому все же направлению должно развиваться законодательство о государственной и муниципальной службе, в условиях жесткой критики самой концепции построения служебного законодательства и не самого удачного опыта применения Закона о государственной гражданской службе.

Глава 4. СПЕЦИАЛЬНЫЕ ВОПРОСЫ ПРЕКРАЩЕНИЯ

Дата добавления: 2015-08-21