Глава 3. Возникновение служебных правоотношений 5 страница

Иную правовую позицию Конституционный Суд РФ сформулировал в отношении предельного возраста пребывания на государственной службе. Согласно этой позиции, специфика государственной службы Российской Федерации как профессиональной деятельности по обеспечению исполнения полномочий государственных органов предопределяет особый правовой статус государственных служащих в трудовых отношениях. Регламентируя правовое положение государственных служащих, порядок поступления на государственную службу и ее прохождения, государство вправе устанавливать в этой сфере и особые правила. Другими словами, установление специальных требований и ограничений к лицам, проходящим государственную службу либо претендующим на замещение должности государственной службы, является прерогативой законодателя. Однако установление таких специальных правил и требований, как мы уже отмечали выше, должно быть обусловлено целями и задачами государственной службы как особого вида профессиональной деятельности. В частности, как отметил Конституционный Суд РФ, установление предельного возраста пребывания на государственной службе призвано способствовать задаче обновляемости (сменяемости) кадрового состава государственной службы.

Так, в Федеральной программе "Реформирование государственной службы Российской Федерации (2003 - 2005 годы)" <1> в качестве одной из проблем, требующих скорейшего разрешения, была названа неадекватная возрастная структура, сложившаяся на государственной службе. В частности, согласно приведенным данным на 2002 г., средний возраст государственных служащих составлял 40 лет. Лица пенсионного возраста среди государственных служащих составляли 3,5 процента. Более 30 процентов государственных служащих имели возраст 50 лет и старше. Основная часть государственных служащих в возрасте до 30 лет замещали государственные должности, отнесенные к старшим и младшим группам должностей (соответственно 49,6 и 38,7 процента). Высшие и главные государственные должности категории "В" замещали только 0,6 процента государственных служащих в возрасте до 30 лет. Подобное положение приведет к тому, что в течение 10 лет произойдет массовое высвобождение государственных служащих, замещающих ключевые должности, при невозможности замещения этих должностей следующим поколением государственных служащих, имеющих достаточный опыт работы на государственной службе и необходимую квалификацию. Таким образом, существует объективная необходимость создания правовой основы обновления и сменяемости управленческого персонала на государственной гражданской службе.

--------------------------------

<1> Указ Президента РФ от 19 ноября 2002 г. N 1336 "Об утверждении Федеральной программы "Реформирование государственной службы Российской Федерации (2003 - 2005 годы)".

Принятый в 2004 г. Федеральный закон "О государственной гражданской службе Российской Федерации" увеличил предельный возраст пребывания на государственной службе с 60 до 65 лет, что, учитывая все вышесказанное, на первый взгляд представляется парадоксальным законодательным решением. Однако нужно сказать, что и ранее (Федеральный закон "Об основах государственной службы Российской Федерации") допускалось продление срока пребывания на государственной службе до 65 лет, однако предельный возраст был определен в 60 лет. Это означало, что гражданин, достигший 60 лет, лишался права поступления на государственную службу, тогда как с лицом, уже состоящим на государственной службе, трудовой договор мог продлеваться еще в течение пяти лет. Подобное положение дел в известном смысле нарушало принцип равного доступа к государственной службе. В настоящее время гражданин вправе не только состоять, но и поступать на государственную службу, если он не достиг предельного возраста в 65 лет.

Возвращаясь к вопросу о конституционности установления предельного возраста пребывания на государственной и муниципальной службе, хотелось бы выделить следующее. Выше уже отмечалось, что при признании положения п. 3 ст. 20 Федерального закона от 22 августа 1996 г. "О высшем и послевузовском профессиональном образовании", предусматривающего возрастные ограничения для лиц, замещающих должности заведующих кафедрами в государственных и муниципальных высших учебных заведениях, не соответствующим Конституции Российской Федерации основная аргументация Конституционного Суда Российской Федерации состояла с том, что "заведующий кафедрой, будучи руководителем структурного подразделения, выполняет работу, которая по своему содержанию является существенно иной, чем у руководящих работников высшего учебного заведения, не относящихся к профессорско-преподавательскому составу, - ректора, проректора, руководителей филиала и института, основное содержание деятельности которых связано с осуществлением собственно управленческих, административных функций". Одновременно "установление предельного возраста при замещении определенных должностей по трудовому договору (контракту) допустимо, если это ограничение обусловлено спецификой и особенностями выполняемой работы". Следуя данной логике, следует предположить, что преимущественно управленческий характер работы и является той особенностью, которая позволяет установить предельный возраст замещения определенных должностей в системе высшего образования.

Однако при рассмотрении вопроса о предельном возрасте нахождения на государственной службе Конституционный Суд Российской Федерации от этой логики отказывается. В частности, отказывая гражданину Бетанти Ибрагиму Уматиевичу в признании неконституционным подп. 1 п. 2 и п. 3 ст. 25 Федерального закона "Об основах государственной службы Российской Федерации", Конституционный Суд лишь указал, что установление специальных требований, обусловленных задачами, принципами организации и функционирования государственной службы, целью поддержания ее высокого уровня (в том числе за счет обновления и сменяемости управленческого персонала), специфическим характером деятельности лиц, исполняющих обязанности по государственной должности государственной службы, не может рассматриваться как нарушение права на равный доступ к государственной службе и права свободно распоряжаться своими способностями к труду, выбирать род деятельности и занятий, закрепленных ст. ст. 32 (ч. 4) и 37 (ч. 1) Конституции Российской Федерации, либо как ограничение этих прав, не согласующееся с предписаниями ее ст. 55 (ч. 3). Вопрос о том, в чем же заключается "специфичность характера" деятельности государственных лиц, им был проигнорирован.

Между тем государственная служба является неоднородной деятельностью в том смысле, что различные государственные служащие выполняют разные функции и, соответственно, наделены различным объемом полномочий. Служебная деятельность, например, заместителя федерального министра отличается от деятельности ведущего специалиста данного министерства в той же степени, что и работа проректора от профессиональной деятельности доцента. Соответственно, признавая, что исполнение обязанностей заведующего кафедрой (которого суд отнес к преподавательскому, а не к управленческому составу работников вуза) не обладает той спецификой, которая необходима для установления предельного возраста ее замещения, Конституционный Суд Российской Федерации должен был, на наш взгляд, распространить указанную логику и на сферу государственной службы, определив, что установление предельного возраста пребывания на государственной службе должно определяться не самим фактом замещения должностей государственной службы, а характером должностных полномочий.

Вместе с тем, говоря о возрастных пределах доступа к государственной службе, нельзя не отметить спорность установления предельного возраста пребывания на государственной службе в целом. Так, например, А.М. Насташкин, чью жалобу как раз и рассматривал Конституционный Суд РФ, полагает, что установление предельного возраста пребывания именно на гражданской службе не соответствует Конституции РФ и общепризнанным нормам международного права <1>. По его мнению, установление таких ограничений оправданно в отношении военной, но не гражданской службы.

--------------------------------

<1> См.: Насташкин А.М. Государственные служащие: без вины виноватые. О неконституционности возрастных ограничений // Правозащитник. 2003. N 2.

Действительно, обновление и сменяемость управленческого персонала являются одними из важных факторов поддержания высокого уровня государственной службы, однако, по мнению А.М. Насташкина, с которым мы полностью согласны, эти задачи должны достигаться "не путем поголовного увольнения всех госслужащих, достигших определенного возраста, а строго индивидуально". По мнению указанного автора, высокий уровень госслужбы определяется не возрастом госслужащих, а их профессионализмом, компетентностью и ответственностью. Именно эти критерии должны ставиться во главу угла при решении вопроса о судьбе того или иного работника госаппарата. Для определения же профессионального уровня государственного служащего, в том числе его способности замещать соответствующую должность государственной службы, существует институт аттестации. Кроме того, по мнению А.М. Насташкина, улучшение кадрового состава и обеспечение профессионализма государственных служащих в большей степени зависят от внедрения механизмов конкурсного отбора на замещение соответствующих должностей. С этими доводами автора трудно не согласиться.

В то же время представляется непонятным, почему А.М. Насташкин предлагает сохранить указанные ограничения в отношении правоохранительной и военной службы. Приведенные им доводы, по нашему мнению, вполне применимы не только к государственной гражданской службе, но и ко всем видам публичной служебной деятельности. Безусловно, специфика военной и правоохранительной службы требует от гражданина в большинстве случаев особых физических кондиций и состояния здоровья, труднодостижимых по исполнении определенного возраста. Однако, на наш взгляд, и в данных случаях имеются более адекватные механизмы определения соответствия конкретного служащего возможности исполнять обязанности по должности государственной службы (например, военно-врачебная экспертиза), чем уравнительное увольнение всех служащих, достигших определенного законом возраста.

В силу этого, по нашему мнению, возрастные ограничения на замещение должностей государственной и муниципальной службы должны быть из законодательства исключены и заменены иными, более индивидуальными механизмами.

Исключением является установление максимального возраста прохождения военной службы по призыву. В соответствии с Федеральным законом "О воинской обязанности и военной службе" призывной возраст граждан мужского пола установлен от 18 до 27 лет (ст. 22). Однако в данном случае установление предельного возраста выглядит вполне допустимым, так как преследует иные цели и связано с реализацией не прав, а обязанностей граждан.

Владение государственным языком.

Требование владения гражданином, поступающим на государственную и муниципальную службу, государственным языком Российской Федерации устанавливается для всех видов государственной службы Федеральным законом "О системе государственной службы Российской Федерации" (ч. 1 ст. 12) и Федеральным законом "О муниципальной службе в Российской Федерации" (ч. 1 ст. 16).

Можно отметить, что в ранее действовавшем Федеральном законе "Об основах государственной службы Российской Федерации" эта норма была сформулирована несколько иначе. В частности, право поступления на государственную службу предоставлялось гражданам Российской Федерации не моложе 18 лет, владеющим государственным языком. Дело в том, что согласно ст. 68 Конституции РФ и Федеральному закону от 1 июня 2005 г. N 53-ФЗ "О государственном языке Российской Федерации" <1> государственным языком Российской Федерации на всей ее территории является русский. Вместе с тем согласно Закону РФ от 25 октября 1991 г. N 1807-1 "О языках народов Российской Федерации" (в ред. от 11 декабря 2002 г.) <2> республики в составе Российской Федерации вправе устанавливать свои государственные языки, которые употребляются наряду с русским. В этой связи в тех республиках, где наряду с государственным языком Российской Федерации были установлены собственные государственные языки, для поступления на государственную службу требовалось владение этими двумя языками <3>. Подобные нормы были включены в законы субъектов Российской Федерации о государственной службе Республики Адыгея, Кабардино-Балкарии и др.

--------------------------------

<1> Федеральный закон от 1 июня 2005 г. N 53-ФЗ "О государственном языке Российской Федерации" // СЗ РФ. 2005. N 23. Ст. 2199.

<2> Закон РФ от 25 октября 1991 г. N 1807-1 "О языках народов Российской Федерации" (в ред. от 11 декабря 2002 г.) // Ведомости СНД и ВС РСФСР. 1991. N 50. Ст. 1740; СЗ РФ. N 31. Ст. 3804; 2002. N 50. Ст. 4926.

<3> См., например: Александрова З. Правовое регулирование труда государственных служащих // Трудовое право. 2000. N 2; Чиканова Л. Труд государственных служащих: особенности правового регулирования // Трудовое право. 1999. N 3.

В связи с этим многие исследователи рассматривали это требование Федерального закона "Об основах государственной службы Российской Федерации" как необоснованное и не соответствующее принципу равного доступа к государственной службе <1>. Так, например, А.А. Гришковец полагает, что предъявлять к государственному служащему республики в составе Российской Федерации обязательное требование к знанию государственного языка соответствующей республики если и допустимо, то только тогда, когда в этом есть объективная необходимость. Другими словами, знание второго языка может рассматриваться только как квалификационное требование. Например, что такого рода квалификационное требование могло бы в индивидуальном порядке применяться в подразделениях органов исполнительной власти республик в составе РФ, курирующих культуру и образование <2>.

--------------------------------

<1> Комкова Г.Н. На общих условиях равенства: обеспечение принципа равного доступа к государственной и муниципальной службе в практике деятельности российских органов власти // Чиновник. 2001. N 5 (15).

<2> Гришковец А.А. Правовое регулирование государственной гражданской службы в Российской Федерации. М., 2003. С. 110.

В настоящее время законы о языках приняты в большинстве республик в составе России. Во многих из них государственными языками признаются русский язык и национальный язык республики, на котором говорит титульная нация, давшая название республике. Так, в Республике Саха государственными являются языки саха и русский, в Республике Татарстан - татарский и русский. В некоторых случаях статусом государственного наделяются несколько языков. В Кабардино-Балкарии это кабардинский, балкарский и русский языки; в Мордовии государственными языками являются русский и мордовский (мокшанский и эрзянский); в республике Марий Эл - марийский (горный и луговой) и русский языки <1>. Вместе с тем следует учитывать, что "государственный язык - это язык, выполняющий интеграционную функцию в рамках данного государства в политической, официальной, культурной сферах и выступающий в качестве символа данного государства" <2>. В этой связи следует согласиться с Г.Н. Комковой, что право республик, находящихся в составе Российской Федерации, устанавливать свой язык ни в коей мере не должно входить в противоречие с правами человека, ущемлять их <3>. Так, языковые цензы, введенные некоторыми республиками в отношении ряда выборных должностей, рассматривались Конституционным Судом РФ на предмет соответствия их Конституции РФ <4>. В этой связи Конституционный Суд РФ указал, что из права республик в составе России устанавливать свой государственный язык не вытекает необходимость специальных требований к знанию этих языков в качестве приобретения пассивного избирательного права.

--------------------------------

<1> Там же. С. 111.

<2> См.: Нерознак В.П. Государственные языки в Российской Федерации. М., 1995. С. 10.

<3> Комкова Г.Н. На общих условиях равенства: обеспечение принципа равного доступа к государственной и муниципальной службе в практике деятельности российских органов власти // Чиновник. 2001. N 5 (15).

<4> См.: Постановление Конституционного Суда РФ от 27 апреля 1998 г. по делу о проверке конституционности отдельных положений части первой статьи 92 Конституции Республики Башкортостан, части первой статьи 3 Закона Республики Башкортостан "О Президенте Республики Башкортостан" (в редакции от 28 августа 1997 года) и статей 1 и 7 Закона Республики Башкортостан "О выборах Президента Республики Башкортостан" // ВКС. 1998. N 4.

Исходя из сказанного выше, формулировка Федерального закона "О системе государственной службы Российской Федерации" и Федерального закона "О муниципальной службе в Российской Федерации", в соответствии с которыми обязательным требованием к лицу, поступающему на государственную службу, является владение не государственным языком, а государственным языком Российской Федерации, то есть русским языком, представляется нам более предпочтительной в плане обеспечения равного доступа к государственной службе.

Помимо указанных выше общих условий поступления на государственную или муниципальную службу, для возникновения служебных правоотношений необходимо соответствие лица, претендующего на замещение должностей этих видов службы, определенным квалификационным требованиям. Указанные квалификационные требования устанавливаются самыми различными нормативными актами и отличаются не только по видам службы, но также по категориям и группам должностей. Подробное рассмотрение всех их не является целью данной работы, поэтому обратимся к наиболее важным проблемам, существующим в данной сфере.

Федеральный закон "О государственной гражданской службе Российской Федерации" устанавливает три вида квалификационных требований: к уровню образования, к стажу и к профессиональным знаниям и навыкам.

Требования к уровню профессионального образования устанавливаются непосредственно Федеральным законом "О государственной гражданской службе Российской Федерации". В Федеральной программе "Реформирование государственной службы Российской Федерации (2003 - 2005 годы)", которая была утверждена Указом Президента РФ от 19 ноября 2002 г. N 1336, проблема образовательного уровня государственных служащих была названа в качестве одной из основных. В частности, было отмечено, что на начало 2002 г. доля государственных служащих, имеющих высшее профессиональное образование, составляла 73 процента. При этом 40 процентов государственных служащих имели высшее образование по специальностям экономического и управленческого профиля, 22 процента - юридическое образование, 18 процентов - высшее техническое образование. Таким образом, согласно этим данным, на указанный момент времени не имели профессионального образования 26,7 тыс. человек. Кроме того, следует обратить внимание на профиль высшего профессионального образования, который зачастую не соответствует выполняемой функции государственного служащего.

Ранее действующий Федеральный закон "Об основах государственной службы Российской Федерации" предусматривал наличие высшего профессионального образования по специальности "Государственное управление" либо по специализации должностей государственной службы или образования, считающегося равноценным. От претендентов на высшие и главные государственные должности также требовалось наличие дополнительного высшего профессионального образования по профилю (послевузовского управленческого или иного, признанного ему равноценным).

Что же касается нового Федерального закона "О государственной гражданской службе Российской Федерации", то он закрепляет требование соответствия образования направлению профессиональной служебной деятельности только в отношении гражданских служащих, замещающих должности категории "обеспечивающие специалисты", и только старшей и младшей групп. Для таких гражданских служащих обязательным является наличие среднего профессионального образования, соответствующего направлению деятельности. Для всех иных категорий и групп должностей Закон устанавливает требование высшего профессионального образования, не конкретизируя специализацию такого образования. Учитывая отмеченную выше проблему непрофильного образования государственных служащих, отсутствие в Законе упоминания о специализации профессионального образования гражданских служащих по должностям "руководители", "помощники (советники)" и "специалисты" можно расценить только как недоработку авторов Закона. Не устанавливают требований к специализации высшего образования и законы субъектов Российской Федерации, которые в этой части, что называется, "слово в слово" воспроизводят нормы Федерального закона "О государственной гражданской службе Российской Федерации" <1>.

--------------------------------

<1> См., например: Закон Самарской области от 6 апреля 2005 г. N 103-ГД "О государственной гражданской службе Самарской области"; Закон города Москва от 26 января 2005 г. N 3 "О государственной гражданской службе города Москвы" и др.

Данный правовой пробел в настоящее время восполняется на уровне ведомственного нормотворчества. Такие требования, например, предусматриваются в отношении гражданских служащих Федерального медико-биологического агентства (ФМБА) Приказом ФМБА от 28 октября 2005 г. N 349 <1>. Например, для руководителя регионального, межрегионального управления названным Приказом предусматривается обязательное наличие высшего медицинского образования по одной из следующих специальностей:

--------------------------------

<1> Приказ ФМБА от 28 октября 2005 г. N 349 "О квалификационных требованиях к профессиональным знаниям и навыкам гражданских служащих территориальных органов (региональных, межрегиональных управлений) ФМБА России" // Бюллетень нормативных актов федеральных органов исполнительной власти. 2005. N 48.

- медико-профилактическое дело;

- гигиена;

- санитария;

- эпидемиология;

- лечебное дело;

- педиатрия;

- стоматология.

Для главных специалистов, ведущих специалистов и консультантов необходимо наличие высшего профессионального образования по специальности "государственное управление" либо высшего профессионального образования по специальностям, соответствующим функциям и конкретным задачам, возложенным на отдел.

Большие проблемы на практике возникают с определением, какое именно образование может считаться соответствующим направлению деятельности соответствующего органа. Ранее действовавший Федеральный закон "Об основах государственной службы Российской Федерации" предусматривал, что решение о признании образования равноценным принимается федеральным органом по вопросам государственной службы. Действующий Закон такого указания не содержит, и решение данного вопроса всецело зависит от усмотрения руководителя.

Квалификационные требования к стажу службы или опыту работы по специальности устанавливаются указом Президента Российской Федерации, а для гражданских служащих субъекта Российской Федерации - законом субъекта Российской Федерации.

В настоящее время принят Указ Президента РФ от 27 сентября 2005 г. N 1131 "О квалификационных требованиях к стажу государственной гражданской службы (государственной службы иных видов) или стажу работы по специальности для федеральных государственных гражданских служащих".

Данным нормативным правовым актом установлены следующие квалификационные требования к стажу государственной гражданской службы (государственной службы иных видов) или стажу работы по специальности для замещения:

а) высших должностей федеральной государственной гражданской службы - не менее шести лет стажа государственной гражданской службы (государственной службы иных видов) или не менее семи лет стажа работы по специальности;

б) главных должностей федеральной государственной гражданской службы - не менее четырех лет стажа государственной гражданской службы (государственной службы иных видов) или не менее пяти лет стажа работы по специальности;

в) ведущих должностей федеральной государственной гражданской службы - не менее двух лет стажа государственной гражданской службы (государственной службы иных видов) или не менее четырех лет стажа работы по специальности;

г) старших должностей федеральной государственной гражданской службы - не менее трех лет стажа работы по специальности;

д) младших должностей федеральной государственной гражданской службы - без предъявления требований к стажу.

Исключение сделано для случаев назначения на старшие должности федеральной государственной гражданской службы выпускников образовательных учреждений высшего профессионального образования очной формы обучения, поступающих на государственную службу в соответствии с договором на обучение. На таких граждан установленные квалификационные требования к стажу не распространяются.

Кроме того, установленные квалификационные требования к стажу могут применяться только при назначении на должность федеральной государственной гражданской службы после вступления в силу названного Указа.

Ранее действовавшим Указом Президента РФ от 30 января 1996 г. "О квалификационных требованиях по государственным должностям федеральной государственной службы" <1> устанавливались несколько иные квалификационные требования к стажу и опыту работы по специальности:

--------------------------------

<1> Указ Президента РФ от 30 января 1996 г. N 123 "О квалификационных требованиях по государственным должностям федеральной государственной службы" (утратил силу) // СЗ РФ. 1996. N 6. Ст. 533.

- высшие государственные должности - стаж государственной службы на главных государственных должностях не менее двух лет или стаж работы по специальности не менее пяти лет;

- главные государственные должности - стаж государственной службы на ведущих государственных должностях не менее двух лет или стаж работы по специальности не менее трех лет;

- ведущие государственные должности - стаж государственной службы на старших государственных должностях не менее двух лет или стаж работы по специальности не менее трех лет;

- старшие государственные должности - стаж работы по специальности не менее трех лет;

- младшие государственные должности - без предъявления требований к стажу.

Как видно, Указ Президента РФ 2005 г. предусматривает наличие более продолжительного стажа государственной службы (работы по специальности) для замещения высших и главных должностей гражданской службы, чем действующий Указ от 30 января 1996 г. В этой связи и была сделана оговорка о нераспространении указанных квалификационных требований к стажу на тех гражданских служащих, которые были назначены на должность до вступления в силу Указа Президента РФ от 27 сентября 2005 г. N 1131 "О квалификационных требованиях к стажу государственной гражданской службы (государственной службы иных видов) или стажу работы по специальности для федеральных государственных гражданских служащих".

В ряде субъектов Российской Федерации также действуют законы, устанавливающие требования к стажу государственных служащих. Такие требования закрепляются в законах о государственной гражданской службе Самарской, Саратовской, Тамбовской областей, г. Москвы и др.

Квалификационные требования к профессиональным знаниям и навыкам лица, претендующего на замещение должности гражданской службы, устанавливаются нормативным актом соответствующего государственного органа и включаются в должностной регламент. В отличие от требований к образованию и стажу государственного гражданского служащего, которые закрепляются в законодательных актах или указах Президента Российской Федерации, требования к профессиональным знаниям и навыкам, необходимым для исполнения должностных обязанностей, должны устанавливаться нормативным актом государственного органа, в котором учреждена данная должность, и включаться в должностной регламент гражданского служащего. Это объясняется тем, что работа в различных сферах государственного управления требует специфических знаний и навыков, поэтому установление единых требований по ним для всех должностей гражданской службы, в отличие от требований к образованию и стажу, невозможно.

Такие требования, например, установлены Приказом Министерства обороны Российской Федерации от 22 декабря 2005 г. N 545 "Об утверждении квалификационных требований к профессиональным знаниям и навыкам, необходимым для исполнения должностных обязанностей федеральными государственными гражданскими служащими в Министерстве обороны Российской Федерации" <1>.

--------------------------------

<1> Приказ Министерства обороны Российской Федерации от 22 декабря 2005 г. N 545 "Об утверждении квалификационных требований к профессиональным знаниям и навыкам, необходимым для исполнения должностных обязанностей федеральными государственными гражданскими служащими в Министерстве обороны Российской Федерации". Документ опубликован не был. См.: СПС "КонсультантПлюс".

Дата добавления: 2015-08-21