Глава 12. Федеральный государственный лесной надзор

И МУНИЦИПАЛЬНЫЙ ЛЕСНОЙ КОНТРОЛЬ (ЛЕСНАЯ ОХРАНА)

Статья 96. Федеральный государственный лесной надзор (лесная охрана)

Комментарий к статье 96

1. В ч. 1 комментируемой статьи раскрывается содержание термина "федеральный лесной надзор (лесная охрана)", введенного Федеральным законом от 18.07.2011 N 242-ФЗ "О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации по вопросам осуществления государственного контроля (надзора) и муниципального контроля" (далее - Федеральный закон N 242-ФЗ) с целью замены применявшегося до 1 августа 2011 г. понятия "государственный лесной контроль и надзор".

Внесенные в гл. 12 ЛК РФ изменения в части уточнения нормативного терминологического аппарата обусловлены продолжающимися в России процессами реформирования системы государственного контроля (надзора) и муниципального контроля. Так, принятие Федерального закона N 242-ФЗ, помимо комментируемых норм ЛК РФ, оказало прямое воздействие на положения более чем 60 законодательных актов РФ, которыми регулируются отношения по осуществлению уполномоченными органами государственной власти (органами местного самоуправления) контроля (надзора) в самых различных сферах общественной деятельности (например, связь, транспорт, охрана и использование особо охраняемых природных территорий, пожарная безопасность, предоставление образовательных услуг, защита государственной тайны, соблюдение трудового законодательства, миграция и др.). Законодателем преследовалась масштабная цель унифицировать содержащиеся в многочисленных актах законодательства положения, регулирующие отношения в области организации и осуществления государственного контроля (надзора), муниципального контроля, в соответствии с нормами Федерального закона от 26.12.2008 N 294-ФЗ "О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля" (далее - Федеральный закон N 294-ФЗ).

Текущее наименование гл. 12 ЛК РФ в отличие от наименования, содержавшегося в предыдущей редакции ЛК РФ <1>, отражает деление контрольных (надзорных) полномочий органов публичной власти в области лесных отношений на два уровня - государственный лесной надзор, осуществляемый на федеральном уровне уполномоченными федеральным органом исполнительной власти и органами исполнительной власти субъектов РФ, и муниципальный лесной контроль, реализация которого возложена на органы местного самоуправления. При этом в названии и тексте комментируемой статьи федеральный государственный лесной надзор одновременно имеет второе наименование - лесная охрана.

--------------------------------

<1> В редакции ЛК РФ от 29.12.2010 гл. 12 носила название "Государственный лесной контроль и надзор". Данная редакция прекратила действие с 1 августа 2011 г. в связи с вступлением в силу Федерального закона N 242-ФЗ.

Деятельность по осуществлению охраны лесов от нарушений лесного законодательства (лесная охрана) в качестве нового направления реализации государственного лесного контроля и надзора была включена в ЛК РФ в конце 2010 года <1>. До этого времени единственной целью государственного контроля и надзора в области лесных отношений ЛК РФ провозглашал обеспечение соблюдения лесного законодательства. Для ее достижения за лицами, уполномоченными осуществлять государственный лесной контроль и надзор, закреплялись права проводить контрольные мероприятия в форме плановых, а также внеплановых проверок соблюдения требований лесного законодательства участниками лесных правоотношений. Возложение на контрольные органы обязанности по охране лесов естественным образом сопровождалось увеличением объема полномочий их должностных лиц. Следовательно, отмеченные трансформации в правовом регулировании данных отношений (от расширения понятия государственного лесного контроля и надзора до переименования такого рода деятельности, осуществляемой должностными лицами контрольных органов, уполномоченных в области лесных отношений) можно охарактеризовать как "реставрационные работы", которые были выполнены с целью возродить институт лесной охраны в российском лесном законодательстве.

--------------------------------

<1> Федеральный закон от 29.12.2010 N 442-ФЗ "О внесении изменений в Лесной кодекс Российской Федерации и отдельные законодательные акты Российской Федерации".

Здесь представляется уместным обратить внимание на то, что за последние шесть лет едва ли какие-нибудь изменения в правовом регулировании лесных отношений подвергались такой оглушительной волне критики, какая была вызвана постепенным упразднением лесной охраны. В связи с вышесказанным ключевые вехи в новейшей истории данного правового института в российском лесном законодательстве заслуживают кратких комментариев.

I. До конца 2004 года государственная лесная охрана представляла собой подразделение (функциональное направление деятельности) в структуре федерального органа управления лесным хозяйством <1> (до 2000 года таким органом являлась Федеральная служба лесного хозяйства России <2>, позднее - Министерство природных ресурсов РФ <3>). В рамках решения задач государственной лесной охраны должностные лица лесхозов на вверенных им участках лесного фонда (лесных обходах) обеспечивали охрану и защиту лесов от пожаров, незаконных рубок, иных нарушений лесного законодательства, осуществляли государственный контроль за состоянием, использованием, охраной, защитой лесного фонда и воспроизводством лесов (государственный лесной контроль), а также занимались организацией лесопользования. Кроме того, государственная лесная охрана наделялась полномочиями по осуществлению государственного пожарного надзора в лесах <4>.

--------------------------------

<1> Постановления Правительства РФ от 27.07.1998 N 850 "Об утверждении Положения о государственной лесной охране Российской Федерации", от 20.03.2006 N 150 "Об утверждении Положения о государственной лесной охране Российской Федерации".

<2> Постановление Правительства РФ от 10.02.1998 N 173 "Об утверждении Положения о Федеральной службе лесного хозяйства России".

<3> Постановление Правительства РФ от 25.09.2000 N 726 "Об утверждении Положения о Министерстве природных ресурсов Российской Федерации".

<4> Приказ Рослесхоза от 13.11.1998 N 188 "Об утверждении Положения (общего) о лесхозе Федеральной службы лесного хозяйства России".

По данным независимой международной организации Гринпис (Greenpeace), в рассматриваемый период в России существовало около 70 тыс. лесных обходов, площадь которых могла сильно варьироваться в зависимости от густоты заселенности территории и количества лесов. Так, в Московской области площадь одного обхода составляла 800 га, а в Центральном и Южном федеральных округах - 1,1 тыс. га. В среднем по стране один лесничий отвечал за охрану примерно 16 тыс. га леса. На территории с такой площадью лесничий обладал достаточными средствами для осуществления лесной охраны, предупреждения возгораний на пожароопасных участках лесного массива и оперативного пресечения лесонарушений, имея возможность попутно выполнять некоторые хозяйственные работы, заниматься восстановлением леса.

II. В результате начавшейся в 2004 году административной реформы <1> институт государственной лесной охраны был подвергнут существенным преобразованиям. Должностные лица государственной лесной охраны, ранее параллельно являвшиеся должностными лицами федерального органа управления лесным хозяйством и его территориальных органов, стали назначаться из состава федерального органа исполнительной власти по надзору в сфере природопользования - Федеральной службы по надзору в сфере природопользования (Росприроднадзора) <2>. При этом к их компетенции отнесли осуществление государственного лесного контроля и обеспечение соблюдения лесного законодательства, т.е. те полномочия, которые традиционно принадлежали лесхозам и для эффективной реализации которых Росприроднадзор не обладал ни достаточно многочисленным штатом, ни необходимым опытом. Также не стоит забывать, что на тот момент в сфере ведения Росприроднадзора уже находилось внушительное количество контрольно-надзорных объектов, включая объекты животного мира и среды их обитания, недра, водные объекты, особо охраняемые природные территории, земли водного фонда, лесного фонда, земли лесов, не входящих в лесной фонд, и др.

--------------------------------

<1> Указ Президента РФ от 09.03.2004 N 314 "О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти".

<2> Постановление Правительства РФ от 30.07.2004 N 400 "Об утверждении Положения о федеральной службе по надзору в сфере природопользования и внесении изменений в Постановление Правительства Российской Федерации от 22 июля 2004 г. N 370".

Одновременно сами лесхозы остались в подчинении Федерального агентства лесного хозяйства <1> (вновь образованного федерального органа исполнительной власти, к которому перешли все функции Министерства природных ресурсов РФ в сфере лесного хозяйства, за исключением нормативно-правовых и контрольно-надзорных). В соответствии с новым порядком на лесхозы ложился обширный круг обязанностей собственника лесного фонда, включая часть прежних "охранных" функций - проведение мероприятий по охране и защите лесов, борьба с лесными пожарами, нарушениями правил лесопользования и другими действиями, причиняющими вред лесу. Однако лесничих лишили полномочий по осуществлению производства по делам об административных правонарушениях, и в случае выявления нарушения лесного законодательства они имели право только направлять соответствующие материалы в Росприроднадзор, органы внутренних дел, прокуратуру или суд <2>.

--------------------------------

<1> В рассматриваемый период правовые основы деятельности Федерального агентства лесного хозяйства устанавливались Постановлением Правительства РФ от 16.06.2004 N 283 "Об утверждении Положения о Федеральном агентстве лесного хозяйства".

<2> Устав, утвержденный Приказом Рослесхоза от 29.03.2005 N 45 "Об утверждении уставов Федеральных государственных учреждений (лесхозов), находящихся в подчинении агентств лесного хозяйства по субъектам Российской Федерации".

III. С вступлением в силу с 1 января 2007 г. ныне действующего ЛК РФ институт государственной лесной охраны был полностью упразднен. Из центрального акта лесного законодательства исчезла ст. 77 предыдущего Лесного кодекса РФ 1997 года "Государственная лесная охрана Российской Федерации", которая устанавливала соответствующее подразделение в составе органа государственной власти, уполномоченного в области лесных отношений.

IV. Федеральным законом от 29.12.2010 N 442-ФЗ "О внесении изменений в Лесной кодекс Российской Федерации и отдельные законодательные акты Российской Федерации" (далее - Федеральный закон N 442-ФЗ) законодателем было расширено понятие государственного лесного контроля и надзора путем включения в него функций по охране лесов от нарушений лесного законодательства (лесной охране). Для выполнения новых обязанностей государственные лесные инспектора и лесничие получили обширный круг ранее не закрепленных за ними в действующем ЛК РФ полномочий:

- проводить патрулирование лесов;

- проверять у граждан документы, подтверждающие право осуществлять использование, охрану, защиту, воспроизводство лесов и лесоразведение;

- приостанавливать рубки лесных насаждений, осуществляемые лицами, не имеющими предусмотренных ЛК РФ документов;

- ограничивать и предотвращать доступ граждан, въезд транспортных средств на лесные участки в период действия ограничения или запрета на пребывание в лесах;

- осуществлять в пределах своей компетенции производство по делам об административных правонарушениях.

V. Применявшийся до 1 августа 2011 г. термин "государственный лесной контроль и надзор" заменен термином "федеральный государственный лесной надзор". Глава 12 ЛК РФ в редакции Федерального закона N 242-ФЗ претерпевает значительные изменения.

Итак, в текущей редакции ч. 1 комментируемой статьи законодатель впервые приводит легальное определение федерального государственного лесного надзора или лесной охраны. Ввиду громоздкости формулировки мы не станем приводить ее в тексте комментария целиком, что, однако, не помешает нам дать подробную характеристику всем существенным признакам данной дефиниции, перечисленным законодателем.

Под федеральным государственным лесным надзором (лесной охраной) понимается деятельность, включающая в себя:

- предупреждение, выявление и пресечение нарушений органами государственной власти, органами местного самоуправления, юридическими лицами, их руководителями и иными должностными лицами, индивидуальными предпринимателями, их уполномоченными представителями и гражданами требований лесного законодательства посредством организации и проведения проверок, мероприятий по контролю в лесах, принятия мер по пресечению и (или) устранению последствий выявленных нарушений;

- систематическое наблюдение за исполнением требований лесного законодательства, анализ и прогнозирование состояния исполнения требований лесного законодательства при осуществлении указанными лицами своей деятельности.

Вышеназванные направления реализации федерального государственного лесного надзора (лесной охраны) заслуживают некоторых замечаний.

Во-первых, в составе лиц, в отношении которых может осуществляться федеральный государственный лесной надзор, перечислены руководители и иные должностные лица юридических лиц, индивидуальные предприниматели и их уполномоченные представители, что выходит за рамки перечня участников лесных отношений, установленного в ст. 4 ЛК РФ.

Во-вторых, формулировка "требования лесного законодательства", как следует из текста комментируемой статьи, обобщает правила, установленные в соответствии с международными договорами РФ, ЛК РФ, другими федеральными законами и принимаемыми в соответствии с ними иными нормативными правовыми актами РФ, законами и иными нормативными правовыми актами субъектов РФ в области использования, охраны, защиты и воспроизводства лесов. Между тем согласно ч. 1 ст. 2 ЛК РФ лесное законодательство не включает в себя ничего, кроме ЛК РФ, других федеральных законов и принимаемых в соответствии с ними законов субъектов РФ. Президент РФ, Правительство РФ, федеральные органы исполнительной власти, а также органы исполнительной власти субъектов РФ в предусмотренных ч. ч. 2 - 5 ст. 2 ЛК РФ случаях вправе издавать нормативные правовые акты, регулирующие лесные отношения, однако такие акты не признаются актами лесного законодательства. Подобным образом международные договоры РФ, входящие в правовую систему РФ и имеющие приоритет над нормами национального законодательства (ч. 4 ст. 15 Конституции РФ), актами лесного законодательства не являются.

Понятие федерального государственного лесного надзора (лесной охраны) определено в ЛК РФ также через субъектный состав.

Федеральный государственный лесной надзор - это деятельность, осуществляемая уполномоченными федеральным органом исполнительной власти и органами исполнительной власти субъектов РФ.

При этом фактическое распределение полномочий между федеральным уровнем и уровнем субъектов РФ закреплено в гл. 9 ЛК РФ. Так, исходя из текущей редакции п. 36 ст. 81 ЛК РФ к компетенции органов государственной власти РФ отнесено установление порядка организации и осуществления федерального государственного лесного надзора (лесной охраны) <1>. Непосредственно реализация надзорных полномочий РФ в области лесных отношений возложена в силу п. 6 ч. 1 ст. 83 ЛК РФ на органы государственной власти субъектов РФ.

--------------------------------

<1> В редакции, действовавшей до принятия Федерального закона N 242-ФЗ, п. 36 ст. 81 ЛК РФ относил к полномочиям органов государственной власти РФ установление только порядка осуществления государственного лесного контроля и надзора.

Как следует из п. 7 ч. 1 ст. 83 ЛК РФ, для выполнения этой функции органам исполнительной власти субъектов РФ разрешено устанавливать перечень должностных лиц, осуществляющих "государственный лесной контроль и надзор" (по непонятным причинам до настоящего времени данный пункт остается в редакции Федерального закона N 442-ФЗ).

Частью 3 ст. 83 ЛК РФ установлено, что передача полномочий РФ в сфере осуществления федерального государственного лесного надзора на уровень субъектов РФ сопровождается предоставлением в адрес последних финансовых ресурсов в форме субвенций из федерального бюджета. Так, в 2011 году суммарный объем субвенций бюджетам субъектов РФ на осуществление полномочий РФ в области лесных отношений был принят равным 20888880600 руб. <1>. Чуть менее, а именно по 17622635400 руб., запланировано из федерального бюджета на эти цели в плановых 2012 и 2013 годах <2>.

--------------------------------

<1> См.: Федеральный закон от 13.12.2010 N 357-ФЗ "О федеральном бюджете на 2011 год и на плановый период 2012 и 2013 годов".

<2> См.: Там же.

2. Согласно ч. 2 комментируемой статьи органы исполнительной власти субъектов РФ действуют в рамках переданных полномочий Российской Федерации по осуществлению федерального государственного лесного надзора согласно их компетенции в соответствии с законодательством РФ. При этом исполнительным органам субъектов РФ делегируется функция лесной охраны на территории земель лесного фонда, в то время как леса, расположенные на землях обороны и безопасности, и земли особо охраняемых природных территорий федерального значения в качестве самостоятельных объектов надзора остаются в ведении федерального органа исполнительной власти.

Также осуществление полномочий Российской Федерации не передается исполнительным органам субъектов РФ в отношении лесничеств и лесопарков, расположенных в границах территорий субъектов РФ, плотность населения которых в 15 раз превышает среднюю плотность населения РФ (ч. 2 ст. 83 ЛК РФ). Согласно соответствующему Перечню, утвержденному распоряжением Правительства РФ от 25.04.2007 N 520-р, к данной категории относятся все лесничества и лесопарки Московской области.

3. В ч. 2.1 комментируемой статьи установлено, что федеральный государственный лесной надзор (лесная охрана) может осуществляться государственными учреждениями, подведомственными органам государственной власти РФ и субъектов РФ, в пределах полномочий указанных органов.

При этом отношения, связанные с реализацией функций федерального государственного лесного надзора (лесной охраны), помимо норм лесного законодательства регулируются положениями законодательства РФ об окружающей среде. Так, в соответствии с п. 2 ст. 65 Федерального закона от 10.01.2002 N 7-ФЗ "Об охране окружающей среды" федеральный государственный лесной надзор включен в систему государственного экологического надзора.

Актами лесного законодательства также не ограничивается правовое регулирование отношений, возникающих в связи с организацией и проведением проверок юридических лиц и индивидуальных предпринимателей. К таким отношениям в силу ч. 2 комментируемой статьи применяются нормы упоминавшегося выше Федерального закона N 294-ФЗ.

Описав установленную в ЛК РФ децентрализованную структуру органов, уполномоченных осуществлять федеральный государственный лесной надзор (лесную охрану), далее мы наполним ее конкретным содержанием в соответствии с действующими подзаконными актами, регулирующими лесные отношения.

Органом государственной власти РФ, ответственным за разработку порядка осуществления федерального государственного лесного надзора (лесной охраны), является Правительство РФ. В настоящее время нормативным правовым актом, определяющим порядок осуществления контроля и надзора за использованием, охраной, защитой и воспроизводством лесов, формально продолжает оставаться Положение об осуществлении государственного лесного контроля и надзора, утвержденное Постановлением Правительства РФ от 22.06.2007 N 394. Несмотря на то что ч. 6 комментируемой статьи, напрямую отсылавшая к данному документу, признана с 1 августа 2011 г. утратившей силу, само Положение отменено не было. Однако до внесения в данное положение соответствующих изменений либо до принятия Правительством РФ нового Положения об осуществлении федерального государственного лесного надзора (лесной охраны) применение указанного документа возможно лишь в части, не противоречащей Федеральному закону N 294-ФЗ.

Федеральный государственный лесной надзор (лесную охрану) осуществляют:

1) федеральные органы исполнительной власти:

- Федеральное агентство лесного хозяйства (Рослесхоз);

- Федеральная служба по надзору в сфере природопользования (Росприроднадзор);

2) органы исполнительной власти субъектов РФ в рамках переданных полномочий Российской Федерации;

3) государственные учреждения, подведомственные органам государственной власти РФ и субъектов РФ, в пределах полномочий указанных органов.

В соответствии с Положением о Федеральном агентстве лесного хозяйства, утвержденным Постановлением Правительства РФ от 23.09.2010 N 736 (далее - Положение о Рослесхозе), Рослесхоз является федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по выработке и реализации государственной политики и нормативно-правовому регулированию, а также контролю и надзору в области лесных отношений, за исключением лесов, расположенных на особо охраняемых природных территориях. В установленной сфере деятельности Рослесхоз осуществляет надзор (контроль) за правовым регулированием и исполнением органами государственной власти субъектов РФ переданных полномочий Российской Федерации. С этой целью Рослесхоз управомочен направлять обязательные для исполнения предписания об отмене нормативных правовых актов субъектов РФ или о внесении в них изменений, а также об устранении выявленных нарушений и привлечении к ответственности должностных лиц, исполняющих обязанности по осуществлению переданных полномочий.

Рослесхоз самостоятельно, через свои территориальные органы или подведомственные организации реализует надзорные полномочия в отношении всех лесничеств и лесопарков, расположенных на территории Московской области <1>; лесов, расположенных на землях обороны и безопасности; в случаях, когда переданные Российской Федерацией полномочия изъяты в установленном порядке у органов государственной власти субъектов РФ.

--------------------------------

<1> См.: Положение об управлении лесного хозяйства по Московской области и г. Москве, утвержденное Приказом Рослесхоза от 09.08.2007 N 368.

В соответствии с Положением о Федеральной службе по надзору в сфере природопользования, утвержденным Постановлением Правительства РФ от 30.07.2004 N 400, Росприроднадзор является федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по контролю и надзору в сфере природопользования, а также в пределах своей компетенции в области охраны окружающей среды, включая надзорные полномочия в отношении лесов на землях особо охраняемых природных территорий федерального значения. Особенности использования, охраны, защиты, воспроизводства лесов, расположенных на особо охраняемых природных территориях, определяются Приказом МПР России от 16.07.2007 N 181.

Нами уже неоднократно упоминалось, что полномочия Российской Федерации по осуществлению федерального государственного лесного надзора (лесной охраны) на землях лесного фонда переданы органам исполнительной власти субъектов РФ.

Основываясь на результатах анализа судебной практики, можно заключить, что реализация государственными органами субъектов РФ переданных полномочий Российской Федерации в сфере лесных отношений далеко не во всех случаях соответствует требованиям закона.

Например, 8 июня 2009 г. правительством Ленинградской области было принято Постановление N 164 "О Комитете по природным ресурсам Ленинградской области". В соответствии с данным документом комитет наделялся полномочиями по осуществлению государственного лесного контроля и полномочиями по управлению природными ресурсами, в том числе по оказанию платных услуг в сфере природопользования. Такой комплексный состав предметов ведения, входивших в компетенцию комитета, создавал прямую угрозу независимости контрольной деятельности данного органа в области охраны окружающей среды и нарушал соответствующий принцип, закрепленный ст. 3 Федерального закона "Об охране окружающей среды". Кроме того, в редакции Федерального закона от 31.12.2005 N 199-ФЗ, действовавшей на момент описываемых событий, в п. 6 ст. 65 указанного Закона содержался прямой запрет на совмещение функций государственного контроля в области охраны окружающей среды (государственного экологического контроля) и функций хозяйственного использования природных ресурсов. Решением Ленинградского областного суда от 05.10.2009 Постановление правительства Ленинградской области в этой части было признано недействующим <1>.

--------------------------------

<1> Определением Верховного Суда РФ от 16.12.2009 N 33-Г09-21 данное решение было оставлено без изменения.

Органы исполнительной власти субъектов РФ в рамках переданных полномочий Российской Федерации осуществляют федеральный государственный лесной надзор в отношении лесничеств и лесопарков, находящихся на территории соответствующего субъекта РФ. В ч. ч. 1, 2 ст. 23 ЛК РФ лесничества и лесопарки определены в качестве основных территориальных единиц управления в области использования, охраны, защиты и воспроизводства лесов, в сумме составляющих земли лесного фонда. Наряду с этим лесничествами и лесопарками могут называться структурные подразделения органов государственной власти субъектов РФ в области лесных отношений и государственные учреждения, подведомственные таким органам.

Заслуживает внимания, что не так давно, а именно уже после 1 января 2010 г., когда вступили в законную силу поправки, внесенные в ЛК РФ Федеральным законом от 14.03.2009 N 32-ФЗ, наделившие государственные учреждения, подведомственные органам исполнительной власти субъектов РФ, в пределах полномочий этих органов осуществлять государственный лесной контроль и надзор, за лесничествами такие полномочия признавать отказывались.

Так, в Определении Верховного Суда РФ от 17.03.2010 N 47-Г10-4 указывалось следующее: "Ссылка на то, что с 1 января 2010 г. стало возможным осуществление государственного лесного контроля и надзора государственными учреждениями, подведомственными органам государственной власти субъектов РФ, в частности, лесничествами, имеющими статус госучреждений... основаны на неправильном истолковании закона".

Верховный Суд РФ определил, что до тех пор, пока Правительство РФ ввиду требований ч. 2.2 ст. 96 ЛК РФ не установило особенности правового положения вышеназванных госучреждений, действующее законодательство не допускает осуществление государственного лесного контроля (надзора) лесничествами. Более того, лесничества, под которыми понимается категория, определенная ст. 23 ЛК РФ, "не могут сами за собой осуществлять контроль и надзор".

Однако еще большее любопытство вызывает принятое полгода спустя (по прошествии трагически запомнившегося небывалыми лесными пожарами летнего сезона) Определение Верховного Суда РФ от 01.12.2010 N 47-Г10-32.

В данном решении Судебная коллегия по гражданским делам Верховного Суда РФ (включая одного судью, входившего в состав "тройки" при принятии предыдущего Определения) высказала прямо противоположную позицию. Поскольку право подведомственных государственных учреждений осуществлять государственный лесной контроль и надзор в рамках полномочий органов государственной власти субъектов РФ установлено нормами ЛК РФ, а также содержится в Положении об осуществлении государственного контроля и надзора (утвержденном Постановлением Правительства РФ от 22.06.2007 N 394), правительство Оренбургской области правомерно возложило эти функции на областные государственные учреждения (лесничества). При этом на момент вынесения данного Определения особенности правового положения таких государственных учреждений Правительством РФ установлены не были (ч. 2.2 ст. 96 ЛК РФ).

4. В ч. 3 комментируемой статьи устанавливается перечень прав, которыми наделены субъекты федерального государственного лесного надзора для осуществления возложенных на них функций. Законодатель прямо в тексте нормы относит к таким субъектам должностных лиц уполномоченных органов государственной власти РФ, субъектов РФ и должностных лиц государственных учреждений (государственных лесных инспекторов или лесничих).

Должностные лица, осуществляющие федеральный государственный лесной надзор, обладают следующими правами:

1) предотвращать нарушения лесного законодательства, в том числе совершаемые лицами, не осуществляющими использования лесов;

2) осуществлять патрулирование лесов <1> в соответствии с нормативами, установленными уполномоченным федеральным органом исполнительной власти (Постановлением Правительства РФ от 30.09.2011 N 804, внесшим изменения в Положение о Рослесхозе, в перечень нормативных правовых актов, принимаемых Рослесхозом, был включен акт, устанавливающий нормативы патрулирования лесов (пп. 5.3.48(2));

--------------------------------

<1> Приказом Рослесхоза от 22.09.1997 N 122 "Об утверждении Инструкции по авиационной охране лесов" был установлен порядок организации и проведения авиационного патрулирования лесов, которое заключается в систематическом наблюдении с воздуха лесной территории с целью своевременного обнаружения лесных пожаров и выявления нарушений правил пожарной безопасности в лесах. Выбор режима и интенсивности (кратности) авиапатрулирования в каждый период зависит от класса пожарной опасности в лесу по условиям погоды.

О ходе и результатах проведения авиационной охраны лесов в 2009 году см.: Приказ Рослесхоза от 29.01.2010 N 31 "Об итогах работы органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации, уполномоченных в области лесных отношений, по борьбе с лесными пожарами в 2009 году и организации работы по охране лесов от пожаров в 2010 году".

3) проверять у граждан документы, подтверждающие право осуществлять использование, охрану, защиту, воспроизводство лесов и лесоразведение;

4) пресекать нарушения лесного законодательства, в том числе приостанавливать рубки лесных насаждений, осуществляемые лицами, не имеющими предусмотренных ЛК РФ документов;

5) ограничивать и предотвращать доступ граждан, въезд транспортных средств на лесные участки в период действия ограничения или запрета на пребывание в лесах (порядок ограничения пребывания граждан в лесах и въезда в них транспортных средств, а также проведения в лесах определенных видов работ в целях обеспечения пожарной безопасности или санитарной безопасности в лесах устанавливается Рослесхозом (пп. 5.3.31(3) Положения о Рослесхозе);

6) осуществлять проверки соблюдения лесного законодательства (в соответствии с Федеральным законом N 294-ФЗ такие проверки могут быть плановыми и внеплановыми, документарными и выездными);

7) составлять по результатам проверок соблюдения лесного законодательства акты и предоставлять их для ознакомления гражданам, юридическим лицам и индивидуальным предпринимателям, осуществляющим использование, охрану, защиту, воспроизводство лесов и лесоразведение;

8) давать обязательные для исполнения предписания об устранении выявленных в результате проверок соблюдения лесного законодательства нарушений и осуществлять контроль за исполнением указанных предписаний в установленные сроки;

9) осуществлять в установленном порядке досмотр транспортных средств и при необходимости их задержание (совершение лесными инспекторами досмотра транспортных средств регулируется ст. 27.9 КоАП РФ);

10) уведомлять в письменной форме граждан, юридических лиц и индивидуальных предпринимателей, осуществляющих использование, охрану, защиту, воспроизводство лесов и лесоразведение, о результатах проверок соблюдения лесного законодательства и о выявленных нарушениях;

11) предъявлять гражданам, юридическим лицам и индивидуальным предпринимателям, осуществляющим использование, охрану, защиту, воспроизводство лесов и лесоразведение, требования об устранении выявленных в результате проверок соблюдения лесного законодательства нарушений;

12) предъявлять иски в суд, арбитражный суд в пределах своей компетенции;

13) осуществлять в пределах своей компетенции производство по делам об административных правонарушениях (основание - ст. 23.24, п. 32 ч. 2, п. 8 ч. 5 ст. 28.3 КоАП РФ);

14) привлекать в установленном законодательством РФ порядке экспертов и экспертные организации к проведению мероприятий по контролю при проведении проверок юридических лиц, индивидуальных предпринимателей, а также к проведению мероприятий по контролю в лесах.

В Лесном кодексе РФ приведенный перечень открытый. Таким образом, должностные лица органов и государственных учреждений, осуществляющих федеральный государственный лесной надзор, могут обладать иными предусмотренными федеральными законами полномочиями.

Что касается включения новелл в перечень полномочий, то в сравнении с редакцией Федерального закона N 442-ФЗ объем прав лиц, выполняющих функцию лесной охраны, расширен двумя новыми полномочиями:

- задерживать в лесах граждан, нарушивших требования лесного законодательства, и доставлять указанных нарушителей в правоохранительные органы (п. 14.1 ч. 3 ст. 96 ЛК РФ, п. 6 ч. 1 ст. 27.2 КоАП РФ);

- изымать у граждан, нарушающих требования лесного законодательства, орудия совершения правонарушений, транспортные средства и соответствующие документы (п. 14.2 ч. 3 ст. 96 ЛК РФ, ст. 27.10 КоАП РФ).

5. Исходя из ч. ч. 3.1 - 3.5 комментируемой статьи должностные лица, осуществляющие федеральный государственный лесной надзор (лесная охрана), имеют право на ношение, хранение и применение специальных средств, служебного оружия, а также разрешенного в качестве служебного оружия гражданского оружия самообороны и охотничьего огнестрельного оружия в установленном порядке. Порядок приобретения, ношения, хранения и использования указанных видов оружия регулируется Федеральными законами от 13.12.1996 N 150-ФЗ "Об оружии", от 14.04.1999 N 77-ФЗ "О ведомственной охране", а также Правилами хранения, ношения и применения специальных средств должностными лицами, осуществляющими государственный лесной контроль и надзор, утвержденными Постановлением Правительства РФ от 03.02.2010 N 47.

Правительство РФ устанавливает перечень и предельную численность должностных лиц, которые осуществляют федеральный государственный лесной надзор и которым разрешено хранение, ношение и применение специальных средств, служебного оружия, гражданского оружия самообороны и охотничьего огнестрельного оружия, разрешенного в качестве служебного оружия, а также перечень типов, моделей и количество единиц такого оружия.

6. В соответствии с ч. 4 комментируемой статьи государственному лесному инспектору или лесничему выдаются служебные удостоверения и форма установленного образца. Перечень форменной одежды работников лесного хозяйства, норм ее выдачи, порядка учета и ношения утвержден Приказом Рослесхоза от 14 декабря 2005 года N 331. Образец служебного удостоверения государственного лесного инспектора содержится в приложении 1 к Приказу МПР РФ от 11 июня 2002 года N 358.

7. В ч. 5 комментируемой статьи закрепляется обязательность исполнения решений органов исполнительной власти, осуществляющих федеральный государственный лесной надзор, всеми участниками лесных отношений. Относительно данного положения можно привести по крайней мере два существенных замечания. Во-первых, как уже отмечалось, участниками лесных отношений в силу ч. 1 ст. 4 ЛК РФ являются публично-территориальные образования (Российская Федерация, субъекты РФ и муниципальные образования), юридические лица и граждане. Руководители и иные должностные лица юридических лиц, индивидуальные предприниматели, их уполномоченные представители в этом перечне не поименованы, в то время как в соответствии с комментируемой статьей ЛК РФ федеральный государственный лесной надзор осуществляется в том числе и в отношении этих лиц.

Кроме того, в комментируемой норме законодатель фиксирует обязательность решений, принятых органами исполнительной власти, осуществляющими функции лесной охраны. Что касается решений государственных учреждений, которые наравне с указанными органами наделены полномочиями в этой сфере, о них в норме упоминаний не содержится.

Далее рассматриваемой частью статьи устанавливается право участников лесных отношений на обжалование решений органов исполнительной власти. Согласно ч. 1 ст. 198 АПК РФ граждане, организации и иные лица вправе обратиться в арбитражный суд с заявлением о признании недействительными ненормативных правовых актов, незаконными решений и действий (бездействия) органов, осуществляющих публичные полномочия, должностных лиц, если полагают, что оспариваемый ненормативный правовой акт, решение и действие (бездействие) не соответствуют закону или иному нормативному правовому акту и нарушают их права и законные интересы в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, незаконно возлагают на них какие-либо обязанности, создают иные препятствия для осуществления предпринимательской и иной экономической деятельности.

Отсюда можно заключить, что для признания решений органов исполнительной власти, осуществляющих федеральный государственный лесной надзор, незаконными необходимо наличие одновременно двух обстоятельств: несоответствие их закону или иному нормативному правовому акту и нарушение гражданских прав и охраняемых законом интересов лиц, в отношении которых было вынесено такое решение.

Статья 97. Федеральный государственный пожарный надзор в лесах

Комментарий к статье 97

1. В ч. 1 комментируемой статьи установлено, что федеральный государственный пожарный надзор в лесах осуществляется в рамках федерального государственного лесного надзора (лесной охраны) уполномоченными федеральным органом исполнительной власти и органами исполнительной власти субъектов РФ, которым передаются полномочия Российской Федерации по осуществлению федерального государственного пожарного надзора в лесах согласно их компетенции.

Фактическое распределение полномочий по осуществлению федерального государственного пожарного надзора в лесах между федеральным уровнем и уровнем субъектов РФ, а также органы государственной власти, реализующие такие функции, аналогичны органам федерального государственного лесного надзора и установленному ЛК РФ разделению полномочий между ними (см. комментарий к ст. 96 ЛК РФ).

Так, к полномочиям Федерального агентства лесного хозяйства (Рослесхоза) относится принятие целого массива нормативных правовых актов, направленных на регулирование лесных отношений в сфере осуществления федерального государственного пожарного надзора, в том числе:

1) правила пожарной безопасности в лесах (включая леса, расположенные на особо охраняемых природных территориях, - по согласованию с Министерством природных ресурсов и экологии РФ) (пп. 5.3.31 Положения о Рослесхозе) (ныне действуют Правила пожарной безопасности в лесах, утвержденные Постановлением Правительства РФ от 30.06.2007 N 417);

2) порядок осуществления мониторинга пожарной опасности в лесах и лесных пожаров, состав и форма предоставления данных о пожарной опасности в лесах и лесных пожарах (пп. 5.3.31(2) Положения о Федеральном агентстве лесного хозяйства, утвержденного Постановлением Правительства РФ от 23.09.2010 N 736 (далее - Положения о Рослесхозе)). По результатам мониторинга пожарной опасности в лесах и лесных пожаров Рослесхоз принимает решение о маневрировании лесопожарных формирований, пожарной техники и оборудования в соответствии с разработанным межрегиональным планом маневрирования лесопожарных формирований, пожарной техники и оборудования (пп. 5.4.28, 5.20(1) Положения о Рослесхозе);

3) правила тушения лесных пожаров (пп. 5.3.31(3) Положения о Рослесхозе);

4) порядок ограничения пребывания граждан в лесах и въезда в них транспортных средств, а также проведения в лесах определенных видов работ в целях обеспечения пожарной безопасности или санитарной безопасности в лесах (пп. 5.3.31(4) Положения о Рослесхозе);

5) акт, устанавливающий нормативы противопожарного обустройства лесов (пп. 5.3.31(5) Положения о Рослесхозе);

6) акт, определяющий виды средств предупреждения и тушения лесных пожаров, нормативы обеспеченности этими средствами лиц, использующих леса, нормы наличия средств предупреждения и тушения лесных пожаров при использовании лесов (пп. 5.3.31(6) Положения о Рослесхозе).

Кроме того, Рослесхоз непосредственно и через свои территориальные органы осуществляет федеральный государственный пожарный надзор на землях лесного фонда в отношении лесничеств и лесопарков, расположенных на территории Московской области; лесов, расположенных на землях обороны и безопасности; в случаях, когда переданные Российской Федерацией полномочия изъяты в установленном порядке у органов государственной власти субъектов РФ. Согласно пп. 5.4.19(1) Положения о Рослесхозе в отношении лесничеств и лесопарков, расположенных на территории Московской области, Рослесхоз уполномочен принимать меры пожарной безопасности и осуществлять тушение лесных пожаров.

Также к полномочиям Рослесхоза, существенно расширенным Постановлением Правительства РФ от 30.09.2011 N 804, с 18 октября 2011 г. относится согласование сводных планов тушения лесных пожаров на территориях субъектов РФ (пп. 5.4.27 Положения о Рослесхозе).

Федеральная служба по надзору в сфере природопользования (Росприроднадзор) осуществляет непосредственно и через свои территориальные органы федеральный государственный пожарный надзор в лесах, расположенных на землях особо охраняемых природных территорий федерального значения.

Во всех остальных случаях полномочия Российской Федерации по осуществлению федерального государственного пожарного надзора в лесах делегированы органам исполнительной власти субъектов РФ.

Правовую основу осуществления Федерального государственного пожарного надзора в лесах составляют ЛК РФ, законодательство РФ о пожарной безопасности (в частности, Федеральный закон от 21.12.1994 N 69-ФЗ "О пожарной безопасности"), Федеральный закон от 26.12.2008 N 294-ФЗ "О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля", Положение об осуществлении государственного пожарного надзора в лесах, утвержденное Постановлением Правительства РФ от 03.08.2010 N 595, а также нормативные правовые акты, принимаемые законодательными (представительными) и исполнительными органами субъектов РФ по вопросам исполнения переданных на региональный уровень полномочий Российской Федерации в рассматриваемой сфере.

2. В ч. 2 комментируемой статьи органам государственной власти РФ и субъектов РФ разрешено передавать свои полномочия по осуществлению федерального государственного пожарного надзора в лесах подведомственным учреждениям. Так, например, Приказом Рослесхоза от 16.05.2011 N 178 был утвержден Перечень должностных лиц государственных учреждений, подведомственных Федеральному агентству лесного хозяйства, осуществляющих государственный пожарный надзор в лесах.

3. Часть 4 комментируемой статьи содержит отсылочную норму, указывающую на утвержденное Правительством РФ Постановлением от 03.08.2010 N 595 Положение об осуществлении государственного пожарного надзора в лесах.

Важно отметить, что данное Положение устанавливает права и обязанности должностных лиц, осуществляющих государственный пожарный надзор в лесах, и порядок осуществления ими своих полномочий.

В частности, должностные лица, осуществляющие государственный пожарный надзор в лесах, имеют право:

1) осуществлять государственный пожарный надзор в лесах за соблюдением требований пожарной безопасности в лесах исполнительными органами государственной власти, органами местного самоуправления, организациями, должностными лицами и гражданами (а также в соответствии с текущей редакцией ЛК РФ индивидуальными предпринимателями и их уполномоченными представителями);

2) вносить в исполнительные органы государственной власти и органы местного самоуправления предложения о выполнении мер пожарной безопасности в лесах;

3) проводить обследования и проверки лесных участков и расположенных на них объектов в целях контроля за соблюдением требований пожарной безопасности в лесах и пресечения их нарушений;

4) давать обязательные для исполнения предписания по устранению нарушений требований пожарной безопасности в лесах;

5) проверять соблюдение гражданами, пребывающими в лесах, требований пожарной безопасности в лесах;

6) составлять протоколы об административных правонарушениях, предусмотренных ст. 8.32, ч. 1 ст. 19.4, ч. 1 ст. 19.5, ст. ст. 19.6, 19.7 КоАП РФ.

Статья 98. Муниципальный лесной контроль

Комментарий к статье 98

1. В комментируемой статье установлено, что на территории муниципального образования органы местного самоуправления уполномочены осуществлять муниципальный лесной контроль. При этом органы местного самоуправления реализуют свои функции в соответствии со ст. 84 ЛК РФ и с Федеральным законом от 26.12.2008 N 294-ФЗ "О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля" (далее - Федеральный закон N 294-ФЗ).

Согласно п. 4 ст. 2 Федерального закона N 294-ФЗ под муниципальным контролем понимается деятельность органов местного самоуправления, уполномоченных в соответствии с федеральными законами на организацию и проведение на территории муниципального образования проверок соблюдения юридическими лицами, индивидуальными предпринимателями требований, установленных муниципальными правовыми актами, а также требований, установленных федеральными законами, законами субъектов РФ, в случаях, если соответствующие виды контроля относятся к вопросам местного значения.

В соответствии с пп. 32 п. 1 ст. 14, пп. 29 п. 1 ст. 15, пп. 38 п. 1 ст. 16 Федерального закона от 06.10.2003 N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (далее - Федеральный закон N 131-ФЗ) осуществление муниципального лесного контроля относится к вопросам местного значения поселения, муниципального района и городского округа. Отметим, что в отношении муниципальных районов функции по муниципальному лесному контролю были впервые отнесены к вопросам местного значения Федеральным законом N 242-ФЗ.

Порядок организации и осуществления муниципального лесного контроля устанавливается муниципальными правовыми актами в соответствии с ЛК РФ, ЗК РФ (например, в части определения лесных участков, находящихся в муниципальной собственности, - ст. 19 ЗК РФ), Федеральным законом N 131-ФЗ, Федеральным законом N 294-ФЗ, а также уставами муниципальных образований, решениями, принятыми на местных референдумах и сходах граждан.

Так, решением Совета депутатов городского округа Лосино-Петровский Московской области от 24.09.2009 N 42/7 утверждено Положение о порядке осуществления муниципального лесного контроля на территории городского округа Лосино-Петровский. Согласно указанному Положению органом муниципального лесного контроля является администрация городского округа Лосино-Петровский. При исполнении своих полномочий должностные лица указанного органа руководствуются Административным регламентом исполнения муниципальной функции по осуществлению муниципального лесного контроля на территории городского округа Лосино-Петровский (утвержден Постановлением администрации городского округа Лосино-Петровский Московской области от 11.11.2010 N 337).

2. Между тем важно обратить внимание на некоторую неопределенность в установлении объекта муниципального лесного контроля в разных нормах ЛК РФ. Согласно комментируемой статье ими являются лесные участки, расположенные на территории муниципального образования, в то время как ст. 84 ЛК РФ относит к таким объектам только лесные участки, находящиеся в муниципальной собственности (например, городские леса, леса на особо охраняемых природных территориях местного значения).

Кроме того, в основе приведенного из Федерального закона N 294-ФЗ определения понятия "муниципальный контроль" также лежит территориальный подход. Отсюда существует возможность параллельной реализации (дублирования) функций федерального государственного лесного надзора и муниципального лесного контроля в отношении одного и того же объекта.

Дата добавления: 2015-08-09