Функції та повноваження виконавчих органів місцевих рад.

1. Наявність спеціалізованого апарату в органах місцевого самоврядування знайшло своє відображення у статті 140 Конституції України, яка закріплює, що місцеве самоврядування здійснюється територіальною громадою в порядку, встановленому законом, як безпосередньо, так і через органи місцевого самоврядування: сільські, селищні, міські ради та їх виконавчі органи. Ця норма набула подальшого розвитку у положеннях Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні», стаття 5 якого серед елементів системи місцевого самоврядування закріплює, зокрема, виконавчі органи сільської, селищної, міської ради.

Всесвітня Декларація місцевого самоврядування встановила, що «місцеві органи влади повинні встановити власні внутрішні адміністративні структури для того, щоб пристосувати їх до місцевих потреб і забезпечити ефективне управління» (стаття 5).

Європейська Хартія про місцеве самоврядування конкретизує положення наведене вище. Так, у статті 6 цього документа визначено, що «... місцеві органи влади повинні мати можливість, не порушуючи найбільш загальних законодавчих положень, самі визначати свої внутрішні адміністративні структури з тим, щоб вони відповідали місцевим потребам і забезпечували ефективне управління».

Закон України «Про місцеве самоврядування в Україні» у статті першій визначає виконавчі органи рад як органи, які відповідно до Конституції України та цього Закону створюються сільськими, селищними, міськими, районними в містах (у разі їх створення) радами для здійснення виконавчих функцій і повноважень місцевого самоврядування у межах, визначених цим та іншими законами. До таких органів відносяться виконавчі комітети, відділи, управління й інші створювані радами виконавчі органи,при цьому законодавець підкреслює особливу роль виконавчих комітетів, які утворюються відповідною радою на строк її повноважень. Висновок про особливе місце саме виконавчих комітетів рад дає змогу зробити формулювання статей 51 та 54 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні», аналіз змісту яких дозволяє стверджувати, що створення виконкомів є обов’язковим (за виключенням випадків, коли чисельність територіальної громади села складає до 500 жителів, і за рішенням сільської ради або територіальної громади виконавчий орган може не створюватися), а відділи, управління та інші виконавчі органи можуть створюватися відповідними радами.

Виконавчі органи сільських, селищних, міських, районних у містах рад є підконтрольними і підзвітними відповідним радам, а з питань здійснення делегованих їм повноважень органів виконавчої влади – також підконтрольними відповідним органам виконавчої влади (частина друга статті 11 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні»).

За думкою Б.А. Пережняка[68] виконавчі органи рад мають всі ознаки самостійно структурованих органів місцевого самоврядування. Вони є юридичними особами, наділеними виконавчо-розпорядчими функціями і повноваженнями, від свого імені видають нормативно-правові акти, які є обов’язковими для виконання на території відповідної ради. Вони відповідальні та підзвітні перед відповідною радою. Виконавчі органи рад не можуть самостійно здійснювати державно-владні повноваження, оскільки не належать до органів виконавчої влади. У той самий час, відповідно до Конституції і Закону «Про місцеве самоврядування в Україні», виконавчі органи рад здійснюють надані Законом (делеговані) повноваження органів виконавчої влади. З цих питань, відповідно до статті 143 Конституції і статті 11 Закону, виконавчі органи рад підконтрольні відповідним органам виконавчої влади.

Таким чином, законодавець передбачує створення виконавчих органів лише місцевими радами першого рівня (тобто сільськими, селищними, міськими, районними у містах радами), в обласних та районних радах виконавчі комітети не створюються. Відсутність в обласних та районних радах виконавчих комітетів і здійснення функцій останніх місцевими державними адміністраціями сприймається більшістю науковців та практиків як обмеження прав місцевого самоврядування та одна з вагомих перешкод у вирішенні регіональних проблем[69].

Постановою Верховної Ради України від 8 грудня 2004 року № 2223–ІV був попередньо схвалений проект Закону про внесення змін до Конституції України, яким, зокрема, передбачалось закріплення для обласних та районних рад права створювати власні виконавчі органи і, як наслідок, виключення з напрямів діяльності місцевих державних адміністрацій здійснення повноважень, які делегуються їм відповідними радами, а також ліквідація районних державних адміністрацій[70].

Т. Шахматова вважає, що прийшов час реформувати систему місцевого самоврядування, зокрема, поновити в обласних та районних радах виконкоми та скоротити обсяг повноважень місцевих державних адміністрацій[71]. Але при цьому надзвичайно важливими уявляються зваженість і врахування усіх заходів реформи, моделювання ситуації в регіонах внаслідок її запровадження, комплексність та синхронність реформування всіх елементів системи територіальної влади, а головне – поетапність її проведення.

Щодо порядку створення, то як вже зазначалося, виконавчі органи рад створюються сільськими, селищними, міськими, районними в містах (у разі їх створення) радами. Так, кількісний склад виконавчого комітету визначається відповідною радою. Персональний склад виконавчого комітету сільської, селищної, міської ради затверджується радою за пропозицією сільського, селищного, міського голови, районної у місті ради – за пропозицією голови відповідної ради.

У сільських радах, що представляють територіальні громади, які нараховують до 500 жителів, за рішенням відповідної територіальної громади або сільської ради виконавчий орган ради може не створюватися. У цьому разі функції виконавчого органу ради (крім розпорядження земельними та природними ресурсами) здійснює сільський голова одноособово (частина третя статті 11 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні»).

Виконавчий комітет ради утворюється у складі: - сільського, селищного, міського голови (районної у місті ради – голови відповідної ради);- заступника (заступників) сільського, селищного, міського голови, голови районної у місті ради;- секретаря сільської, селищної, міської ради;- керуючого справами (секретаря) виконавчого комітету;- керівників відділів, управлінь та інших виконавчих органів ради;- інших осіб.Окремо Закон передбачає утворення міською радою у складі виконавчого комітету органу з питань містобудування та архітектури.Також для здійснення консультативних та обслуговуючих функцій (правового, організаційного, аналітичного, матеріально-технічного забезпечення) з метою реалізації виконавчим комітетом закріплених за ним повноважень створюється апарат, який, у свою чергу, складається з підрозділів (відділів, секторів тощо), діяльність яких спрямована на інструктування, інспектування, підготовку питань на сесію ради та засідання виконавчого комітету, інформаційне забезпечення, здійснення контрольних заходів[72]. Типові штати апаратів виконавчих комітетів місцевих рад визначені в додатках № 1-5 до Постанови Кабінету Міністрів України від 3 грудня 1997 року № 1349.Очолює виконавчий комітет сільської, селищної, міської ради відповідно сільський, селищний, міський голова, районної у місті ради – голова відповідної ради. У виконавчому комітеті сільської ради функції секретаря виконавчого комітету за рішенням ради може здійснювати секретар відповідної ради. Особи, які входять до складу виконавчого комітету, крім тих, хто працює у виконавчих органах ради на постійній основі, на час засідань виконавчого комітету, а також для здійснення повноважень в інших випадках звільняються від виконання виробничих або службових обов’язків з відшкодуванням їм середнього заробітку за основним місцем роботи та інших витрат, пов’язаних з виконанням обов’язків члена виконавчого комітету, за рахунок коштів відповідного місцевого бюджету. На осіб, які входять до складу виконавчого комітету ради і працюють у ньому на постійній основі, поширюються вимоги щодо обмеження сумісності їх діяльності з іншою роботою (діяльністю), встановлені Законом для сільського, селищного, міського голови.

Всесвітня декларація місцевого самоврядування у статті 5 закріпила, що «умови прийняття на роботу і можливості навчання працівників місцевих органів самоврядування, повинні демонструвати привабливість перспективи службової кар’єри. Центральні органи влади повинні сприяти впровадженню системи заохочень і просування по службі в органах місцевого самоврядування».

Аналогічне положення міститься і в Європейській Хартії про місцеве самоврядування. «Умови роботи службовців органів місцевого самоврядування повинні бути такими, щоб можна було забезпечити підбір висококваліфікованих кадрів, що базується на принципах врахування досвіду і компетентності; для цього необхідно забезпечити відповідні умови професійної підготовки, оплати і просування по службі» (стаття 6). Ці норми знайшли своє закріплення у відповідному законі України «Про службу в органах місцевого самоврядування».

До складу виконавчого комітету сільської, селищної, міської, районної у місті ради не можуть входити депутати відповідної ради, крім секретаря ради.

Щодо відділів, управлінь та інших виконавчих органів місцевих рад, то їх також створює сільська, селищна, міська, районна у місті (у разі її створення) рада у межах затверджених нею структури і штатів (частина перша статті 54 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні»).

Керівники відділів, управлінь та інших виконавчих органів ради призначаються на посаду і звільняються з посади сільським, селищним, міським головою, головою районної у місті ради одноособово, а у випадках, передбачених законом, – за погодженням з відповідними органами виконавчої влади.

Положення про відділи, управління та інші виконавчі органи ради затверджуються відповідною радою. 2. Для реалізації своїх функцій і повноважень виконавчі комітети використовують відповідні форми діяльності. У літературі зустрічаються різні класифікації форм (методів) роботи виконкомів, аналіз і узагальнення яких дає змогу виділити наступні види:

1. Правові форми діяльності мають велике значення для функціонування виконкомів місцевих рад. Саме завдяки їм існує можливість реалізовувати повноваження шляхом встановлення загальнообов’язкових правил поведінки, прав і обов’язків окремих суб’єктів, здійснювати виконання законодавства України та рішень місцевих рад. Реалізація нормотворчої, правозастосовної, контрольної форм діяльності виконкому відбувається шляхом видання правових актів з питань, віднесених до його відання. Конкретні процедури, провадження і стадії в рамках правових форм діяльності встановлюються за допомогою норм регламенту виконавчого комітету.

Регламент виконкому є основним документом, який визначає організаційно-процедурні питання діяльності виконавчого комітету ради. Він затверджується з метою забезпечення здійснення виконавчим комітетом покладених на нього повноважень і упорядкування документування управлінської діяльності.

Результатом правових форм діяльності виконавчого комітету є його рішення, що приймаються на засіданнях більшістю голосів від загального складу виконкому і підписуються сільським, селищним, міським головою, головою районної у місті ради. Закон встановлює можливість сільського, селищного, міського голови (голови районної у місті ради) у разі незгоди з рішенням виконавчого комітету ради зупинити дію цього рішення своїм розпорядженням та внести це питання на розгляд відповідної ради. Рішення виконавчого комітету з питань, віднесених до власної компетенції виконавчих органів ради, також можуть бути скасовані радою. Рішення виконавчого комітету з мотивів їх невідповідності Конституції або законам України визнаються незаконними в судовому порядку (стаття 59 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні»).

2. Через організаційні форми забезпечується упорядкування діяльності виконкому, виявляється його організаційна єдність. Згідно із статтею 53 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» основною формою роботи виконавчого комітету сільської, селищної, міської, районної у місті (у разі її створення) ради є його засідання. Засідання виконавчого комітету скликаються відповідно сільським, селищним, міським головою (головою районної у місті ради), а в разі його відсутності чи неможливості здійснення ним цієї функції – заступником сільського, селищного, міського голови з питань діяльності виконавчих органів ради (районної у місті ради – заступником голови ради) в міру необхідності, але не рідше одного разу на місяць, і є правомочними, якщо в них бере участь більше половини від загального складу виконавчого комітету.

Оскільки Закон України «Про місцеве самоврядування в Україні», регламентуючи організацію роботи виконкомів, чітко закріпив лише найбільш важливі положення щодо проведення засідань, інші вимоги знаходять свою деталізацію у регламентах відповідних виконавчих органів рад. Так, наприклад, Регламентом виконавчого комітету Донецької міської ради (затвердженим Рішенням виконкому міської ради від 18.09.2002 № 444), закріплюється, що з основних питань доповідають на засіданні, як правило, керівники відділів, управлінь і інших підрозділів ради, керівники підприємств, організацій і установ. Із співдоповідями можуть виступати голови постійних депутатських комісій міської ради. З інших питань порядку денного докладають заступники міського голови і керівник справами. На засіданні виконкому встановлюється наступний регламент: для доповіді з основного питання – до 10 хвилин, співдоповідь, виступи, довідки – до 5 хвилин, на розгляд всього питання – не більше 1,5 години[73].

О. Ярмиш і В. Серьогін окрім засідань виділяють наступні організаційні форми роботи виконкомів: персональна діяльність членів виконкому, участь членів виконкому у сесіях місцевих рад, засіданнях постійних комісій ради, а також звіти про діяльність членів виконкому перед радою[74]. Поряд з ними застосовуються й наступні форми, про які говорить К.Є. Соляннік: проведення нарад, семінарів і зустрічей; спільні заходи (наради, засідання робочих груп) з депутатами ради; індивідуальний прийом громадян, «гарячі лінії», брифінги, прес-конференції, зустрічі з трудовими колективами, переговори з делегаціями інших муніципалітетів[75].

Організаційні методи роботи виконкомів місцевих рад є багатоманітними і спрямовані на найбільш ефективне виконання їх завдань і функцій. Серед них можна виділити методи планування, вироблення, організації виконання та контролю за виконанням рішень виконкому, координації, інформаційного забезпечення та метод роботи з кадрами.

Метод планування є необхідним засобом організації роботи виконавчих комітетів, за допомогою якого досягається забезпечення скоординованої та спрямованої діяльності виконавчих органів та посадових осіб. Цей метод у діяльності виконкомів має два аспекти: зовнішній і внутрішній. «Зовнішнє» планування полягає у розробці планів соціально-економічного і культурного розвитку відповідної території, а також складанні проектів місцевих програм і місцевого бюджету. Виконкоми також розглядають проекти планів комунальних підприємств і організацій, вносять до них зауваження і пропозиції.

«Внутрішнє» або організаційне планування спрямоване на покращення організаційних відносин між підрозділами виконкому, досягнення передбачуваності та поступовості в їх діяльності. Прикладами «внутрішнього» планування є складання поточних і перспективних планів роботи виконкому, серед яких виділяються плани організаційних заходів і плани реалізації власних і делегованих повноважень. Організаційні плани розробляються апаратом виконкому під безпосереднім керівництвом керуючого справами і голови виконкому із врахуванням пропозицій керівників відділів, управлінь і органів місцевої ради.

Особливості методу вироблення рішень визначаються на підставі регламентних норм, які закріплюють порядок підготовки і опрацювання актів виконкомів. Для розробки проекту рішення можуть утворюватися комісії, робочі групи у складі заступників міського голови з питань діяльності виконавчих органів влади, представників відділів, управлінь та інших зацікавлених організацій, висококваліфікованих спеціалістів, юристів.

Зміст методу організації виконання рішень полягає у тому, що виконкоми для організації виконання обирають спосіб доведення рішення до відома виконавців, здійснюють планування заходів для організації виконання, встановлюють їх послідовність та строки проведення, вирішують питання матеріально-технічного, фінансового і трудового забезпечення, створюють в необхідних випадках структури для організації виконання (відділи, служби або організаційні ради і комісії), проводять організаційно-масову, роз’яснювальну роботу у громадських організаціях, трудових колективах, організовують семінари, наради, конференції тощо. Контроль за виконанням рішень виконкому покладається на заступників міського голови з питань діяльності виконавчих органів ради, керуючого справами виконкому, керівників відділів і управлінь, інших виконавчих органів ради.

Метод координації виступає як засіб досягнення погодженості й доцільного співвідношення дій виконкомів, відділів, управлінь, їх посадових осіб з найменшими затратами сил та ресурсів. Чисельність виконавчих органів місцевої ради вимагає постійного узгодження їх діяльності. Тому цей метод є одним з необхідних засобів організації діяльності виконавчих органів, завдяки якому досягається узгодженість функціонування системи виконавчих органів при збереженні їх функціональної і статутної самостійності. Він має два різновиди: координація-субординація і координація-взаємодія.

Координація-субординація має місце у випадку, коли виконком координує діяльність відділів, управлінь та інших виконавчих органів ради, комунальних підприємств і організацій. З іншого боку, виконком повинен координувати свою діяльність з місцевими радами шляхом спільної праці щодо місцевого бюджету і програм соціально-економічного розвитку, охорони довкілля.

Координація-взаємодія полягає в узгодженні діяльності виконкому з рівними за правовим статусом суб’єктами. Зокрема, на договірних засадах виконком координує реалізацію спільних програм щодо комплексного соціально-економічного розвитку сіл, селищ і міст; на договірній і податковій основі координує свою роботу з підприємствами, установами, організаціями, що не належать до комунальної власності. Призначення на посаду керівників підприємств державної власності, які знаходяться на відповідній території відбувається за погодженням з виконкомом. Координація роботи виконкому з правоохоронними органами відбувається у напрямку забезпечення додержання правопорядку під час проведення масових заходів, додержання правил паспортної системи та ін.

Метод роботи з кадрами передбачає реалізацію дій з підготовки, підбору та розстановки кадрів, оцінки їх діяльності, підвищення кваліфікації кадрів.

3. Матеріально-технічна форма діяльності виконкомів виявляється у роботі з депутатськими запитами і зверненнями, складанні проекту місцевого бюджету і звіту про його виконання, проектів програм соціально-економічного, культурного розвитку, а також у матеріально-технічному забезпеченні діяльності ради (складання довідок, записок, звітів, протоколів засідань стенографуванням, обробка кореспонденції, виконання машинописних робіт, розмножування документів тощо).

3. Сільська, селищна, міська, районна у місті (у разі її створення) рада у межах затверджених нею структури і штатів може створювати відділи, управління та інші виконавчі органи для здійснення повноважень, що належать до відання виконавчих органів сільських, селищних, міських рад. (частина перша статті 54 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні»).

Керівники відділів, управлінь та інших виконавчих органів ради призначаються на посаду і звільняються з посади сільським, селищним, міським головою, головою районної у місті ради одноособово, а у випадках, передбачених законом, – за погодженням з відповідними органами виконавчої влади.

Положення про відділи, управління та інші виконавчі органи ради затверджуються відповідною радою. Крім місцевої ради рішення про створення окремого виконавчого органу в структурі місцевої ради може приймати Верховна Рада України. Наприклад, стаття 1 Закону України «Про органи і служби у справах неповнолітніх та спеціальні установи для неповнолітніх» містить приписи, відповідно до яких міські та районні у містах ради зобов’язані створювати у своїй структурі служби у справах неповнолітніх. На думку Я. Журавля, це не зовсім відповідає ідеї місцевого самоврядування, оскільки таким чином Верховна Рада України як державний орган впливає (не завжди з наявністю достатніх підстав) на організацію діяльності органів місцевого самоврядуван­ня. Тому подібні норми дозволяють прямий вплив держави на вирішення справ місцевого значення. В умовах реформи місцевого самоврядування це неприпустимо, внаслідок чого існує необхідність у скасуванні таких норм[76].

Система виконавчих органів кожної ради створюється залежно від різних факторів – чисельності мешканців територіальної громади, географічного положення, кількості державних і комунальних підприємств, установ, організацій, розташованих на відповідній території, практики створення таких органів та ін. Так, наприклад, Донецькою міською радою створені наступні виконавчі органи: донецька міська санітарно-епідеміологічна станція, донецький міський центр зайнятості, управління з питань підготовки і проведення в Україні фінальної частини Чемпіонату Європи 2012 року з футболу, відділ «Робочий орган з розміщення зовнішньої реклами», управління культури і туризму, служба у справах неповнолітніх, архівний відділ, відділ бухгалтерського обліку, управління статистики у м. Донецьку, управління будівництва і перспективного розвитку, управління з питань цивільного захисту і військово-мобілізаційної роботи, головне управління благоустрою і комунального обслуговування, управління міської ради «Інспекція з благоустрою і екології», головне економічне управління, головне управління містобудування і архітектури, комітет з фізичної культури і спорту, загальний відділ, організаційний відділ, управління споживчої інфраструктури і агропромислового розвитку, управління міської ради «Єдиний дозвільний центр», управління державної реєстрації, управління житлового господарства, управління охорони здоров’я, управління земельних ресурсів, управління капітального будівництва, управління комунальних ресурсів, управління освіти, управління з організації роботи ради, управління зв’язків із громадськістю, управління праці і соціальних питань, управління у справах сім’ї, молоді і міжнародних зв’язків, управління екологічної безпеки, фінансове управління, юридичне управліннях[77].

Залежно від обсягу та характеру компетенції всі управління, відділи й інші виконавчі органи можна поділити на галузеві та функціональні.

Галузевими є органи, що створюються радою для керівництва відповідною галуззю місцевого управління. Такими є виконавчі органи ради з питань економіки, освіти та науки, охорони здоров’я, соціального захисту населення, охорони праці, охорони навколишнього природного середовища, земельних ресурсів, фізичної культури та спорту, культури, містобудування, архітектури, житлово-комунального господарства, сім’ї та молоді, неповнолітніх, комунального майна, енергетики, промисловості та зв’язку, інвестиційної політики, розвитку підприємництва, зовнішньо-економічних зв’язків, надзвичайних ситуацій і цивільного захисту тощо.

Функціональними є відділи, управління й інші органи, що здійснюють координаційно-регулюючу або контрольну діяльність. До них належать виконавчі органи ради з питань внутрішньої політики й інформаційно-аналітичної роботи, фінансового забезпечення, координації роботи підприємств торгівлі, громадського харчування та побуту, контролю за дотриманням законодавства про працю, захисту прав споживачів, архівного забезпечення, державної реєстрації, взаємодії з правоохоронними органами, оборонної та мобілізаційної роботи тощо.

Положеннями про виконавчі органи регулюється правовий статус відділів і управлінь, визначаються їх функції, завдання, повноваження, структура, взаємовідносини та зв’язки, матеріально-фінансова основа. За структурою управління та відділи різняться залежно від функцій та завдань, що закріплені за ними. У самостійних виконавчих органах, як правило, виокремлюються такі внутрішні ланки: керівництво, апарат при керівництві, відділи, сектори, можуть створюватися госпрозрахункові підрозділи.

Основною організаційною формою роботи відділів та управлінь є персональна діяльність керівника. Відповідно до положення про виконавчий орган, керівник (начальник, завідувач) керує діяльністю і несе персональну відповідальність за виконання покладених на орган завдань; розподіляє обов’язки між заступниками, видає в межах своєї компетенції накази, контролює їх виконання; подає голові пропозиції щодо штатного розпису та кошторису видатків на утримання органу; розпоряджається коштами, переданими для фінансування витрат на утримання підвідомчої мережи та виконання програм у окремій сфері; представляє орган у взаємовідносинах з фізичними та юридичними особами; забезпечує координацію діяльності структурних підрозділів, контролює ведення діловодства; виконує інші повноваження згідно із законодавством.

4. Залежно від сфери діяльності можна вирізняти політичну, економічну, соціальну, культурну, екологічну та інші функції. Виконавчі органи місцевих рад здійснюють різні функції, які можуть бути класифіковані на певні групи. Як органи, що створюються місцевою радою для безпосереднього керівництва відповідною галуззю місцевого господарства, виконавчі органи здійснюють планування, прогнозування, облік, контроль, координацію і здійснення кадрової політики. К.Є. Соляннік вважає за доцільне покласти в основу класифікації функцій характер діяльності цих органів[78]. Залежно від цього він поділяє функції на:

– організаційні – діяльність, що безпосередньо спрямована на надання депутатам місцевої ради інформаційної та юридичної допомоги у здійсненні їх повноважень;

– виконавчі – діяльність, яка має спрямування на реалізацію рішень ради, а також рішень, прийнятих іншими органами державної влади;

– розпорядчі – діяльність, яка характеризується самостійним розглядом та вирішенням питань, віднесених законом до відання виконавчих органів;

– правоохоронні – діяльність, спрямована на забезпечення прав та свобод членів територіальної громади, підприємств і організацій, які функціонують на відповідній території.

В.С. Куйбіда пропонує іншу класифікацію функцій виконавчих органів місцевих рад[79].

1. За напрямками діяльності: внутрішні, зовнішні та регенеративні функції.

Характерним для внутрішніх функцій є те, що предметом нормативно-правового регулювання органів місцевого самоврядування та їх посадових осіб є лише територіальна громада та територія, на яку поширюється їхня юрисдикція. Такими функціями є координація діяльності усіх підприємств, організацій і об’єднань, громадян при її направленості на вирішення питань економічного і соціального розвитку відповідної території; контроль за збереженням та раціональним використанням природних багатств у межах даної території, а також забезпечення дотримання законів, охорони громадського порядку, прав і свобод громадян.

Зовнішні функції здійснюються способом урегулювання взаємовідносин із органами державної влади; міжнародними організаціями, узгодження місцевих інтересів із регіональними і державними інтересами та потребами.

Регенеративна або самовідновлювальна функція є однією з важливих, оскільки забезпечує процес самовідновлення системи місцевого самоврядування в цілому чи її окремих складових елементів зокрема на рівні відповідної адміністративно-територіальної одиниці.

2. За тривалістю діяльності: постійні та тимчасові функції.

Постійним функціями є ті, без яких втрачається сенс самоврядування, наприклад, реалізація гарантованого державою права на створення реальної здатності територіальної громади вирішувати питання місцевого значення в межах Конституції і законів України.

Тимчасові функції є характерними для конкретного етапу розвитку держави. Для прикладу, в умовах формування сучасних ринкових відносин діяльність суб’єктів державотворчого процесу скеровується на пошук дієвих структур і механізмів місцевого самоврядування, які забезпечували б збалансованість державних інтересів з територіальними та, відповідно, регулювали б процеси економічного і соціального розвитку. Тому на перший план виступають такі функції, як розміщення на договірних засадах замовлень на виробництво продукції, виконання робіт (послуг), необхідних для територіальної громади, на підприємствах, в установах та організаціях, трансформація форм власності, розподільчі функції тощо.

3. За видом діяльності: політичні, економічні, соціальні, екологічні, інформаційні, культурні, побутові, виховні та інші функції.

Політичні функції реалізуються при наданні територіальним органам місцевого самоврядування прав прийняття певних нормотворчих і виконавчих актів, чинних у межах підвідомчих їм територій.

Традиційно до економічних функцій відносять: формування місцевих бюджетів; управління торгівлею, регулювання земельних відноси, громадським харчуванням, побутовим обслуговуванням населення, транспортним і готельним господарством та ін.

Серед соціальних функцій чи не найважливішою є управління зайнятістю на місцевому рівні, яке поступово посилюватиметься в напрямі створення «гнучкого» ринку праці на місцях; дуже важливими соціальними функціями є моніторинг рівня життя населення, що проживає на підвідомчій території, сприяння забезпеченості населення об’єктами соціальної інфраструктури тощо.

Екологічні функції охоплюють собою діяльність органів місцевого самоврядування, спрямовану на формування сприятливої екологічної ситуації на підвідомчій території.

Наданням населенню вичерпної об’єктивної та достовірної інформації здійснюється інформаційна функція. Ця функція забезпечує не лише «прозорість» влади, але й скерована на залучення всіх жителів відповідної території, окремих трудових колективів, громадських організацій чи громадян до розроблення, прийняття та реалізації актів у формі розпорядження голови, рішень ради чи місцевого референдуму з питань розвитку підвідомчої території.

Поряд з тим можна виділити культурні, побутові, виховні та інші функції.

Функції виконавчих органів місцевих рад реалізуються шляхом виконання повноважень, якими вони наділені згідно із законодавством. Власні й делеговані повноваження виконавчих органів рад закріплені у розділі 2 та статті 52 Закону «Про місцеве самоврядування в Україні».

Так, виконавчий комітет ради:

1) попередньо розглядає проекти місцевих програм соціально-економічного і культурного розвитку, цільових програм з інших питань, місцевого бюджету, проекти рішень з інших питань, що вносяться на розгляд відповідної ради;2) координує діяльність відділів, управлінь та інших виконавчих органів ради, підприємств, установ та організацій, що належать до комунальної власності відповідної територіальної громади, заслуховує звіти про роботу їх керівників;3) має право змінювати або скасовувати акти підпорядкованих йому відділів, управлінь, інших виконавчих органів ради, а також їх посадових осіб.

Функції виконавчих комітетів, спрямовані на забезпечення діяльності відповідних рад, в юридичній літературі називають президіяльними (за аналогією з функціями, які раніше виконувала Президія Верховної Ради республіки).

Сільська, селищна, міська рада може прийняти рішення про розмежування повноважень між її виконавчим комітетом, відділами, управліннями, іншими виконавчими органами ради та сільським, селищним, міським головою в межах повноважень, наданих Законом «Про місцеве самоврядування в Україні» виконавчим органам сільських, селищних, міських рад.

Повноваження, надані виконавчим органам сільських, селищних, міських рад Законом, класифікують за такими сферами (галузями):

1) соціально-економічного та культурного розвитку, планування та обліку;

2) бюджету, фінансів і цін;

3) управління комунальною власністю;житлово-комунального господарства, побутового, торговельного обслуговування, громадського харчування, транспорту і зв’язку;

4) будівництва;

5) освіти, охорони здоров'я, культури, фізкультури і спорту;

6) регулювання земельних відносин і охорони навколишнього природного середовища;

7) соціального захисту населення;

8) зовнішньоекономічної діяльності;

9) оборонної роботи;

10) вирішення питань адміністративно-територіального устрою;

11) забезпечення законності, правопорядку, охорони прав, свобод і законних інтересів громадян;

12) відзначення державними нагородами, відзнаками Президента України і присвоєння почесних звань України.

Суттєвою особливістю комплексу повноважень виконавчих органів сільських, селищних, міських рад є те, що вони поділяються на власні (самоврядні) (віднесені законом до їх повного відання) та делеговані повноваження (окремі повноваження органів виконавчої влади, які надаються згідно із законом органам місцевого самоврядування). Щодо останніх, А. Онупрієнко бачить проблему у тому, що часто обсяг делегованих повноважень перевищує обсяг власних повноважень органів місцевого самоврядування[80]. Аналогічною є позиція В. Борденюка, згідно із якою органам місцевого самоврядування може передаватися лише незначна частина повноважень органів виконавчої влади. Принаймні, вони не можуть переважати власні повноваження органів місцевого самоврядування, основне соціальне призначення яких полягає у вирішенні питань місцевого життя[81]. Насправді, вийшло навпаки. Закон України «Про місцеве самоврядування в Україні» містить 67 самоврядних повноважень, а делегованих – аж 78. З цього приводу П. Любченко зазначає, що в Україні вся система виконавчих органів місцевих рад задіяна в процесі реалізації повноважень органів виконавчої влади. Оскільки обсяг цих повноважень складає майже половину, а в окремих випадках навіть більше половини, в їх компетенції, це дає підстави характеризувати їх більшою мірою як органи державної виконавчої влади, а не виконавчі органи місцевих рад. Це не сприяє розвитку місцевого самоврядування в цілому[82].

Так, повноваження у сфері соціально-економічного та культурного розвитку, планування та обліку включають:

а) власні (самоврядні) повноваження:

- підготовка програм соціально-економічного й культурного розвитку сіл, селищ, міст, цільових програм з інших питань самоврядування, подання їх на затвердження ради, організація їх виконання; подання раді звітів про хід і результати виконання цих програм;

- забезпечення збалансованого економічного й соціального розвитку відповідної території, ефективного використання природних, трудових і фінансових ресурсів;

- розміщення на договірних засадах замовлень на виробництво продукції, виконання робіт (послуг), необхідних для територіальної громади, на підприємствах, в установах і організаціях;

б) делеговані повноваження:

- розгляд і узгодження планів підприємств, установ і організацій, що не належать до комунальної власності відповідних територіальних громад, здійснення яких може спричинити негативні соціальні, демографічні, екологічні та інші наслідки, підготовка до них висновків і внесення пропозицій до відповідних органів;

- статистичний облік громадян, які постійно або тимчасово проживають на відповідній території (ст. 27 Закону);

До відання виконавчих органів сільських, селищних, міських рад у галузі бюджету, фінансів і цін належать:

а) власні (самоврядні) повноваження:

- складання проекту місцевого бюджету, подання його на затвердження відповідної ради, забезпечення виконання бюджету; щоквартальне подання раді письмових звітів про хід і результати виконання бюджету; підготовка і подання відповідно до районних, обласних рад необхідних фінансових показників і пропозицій щодо складання проектів районних і обласних бюджетів;

- встановлення в порядку і межах, визначених законодавством, тарифів щодо оплати побутових, комунальних, транспортних та інших послуг, які надаються підприємствами та організаціями комунальної власності відповідної територіальної громади; погодження в установленому порядку цих питань з підприємствами, установами та організаціями, які не належать до комунальної власності;

- здійснення в установленому порядку фінансування видатків а місцевого бюджету;

б) делеговані повноваження:

- здійснення відповідно до закону контролю за дотриманням зобов’язань щодо платежів до місцевого бюджету на підприємствах і в організаціях незалежно від форм власності;

- здійснення відповідно до закону контролю за дотриманням цін і тарифів;

- сприяння здійсненню інвестиційної діяльності на відповідній території (ст. 28 Закону).

Повноваження щодо управління комунальною власністю включають:

а) власні (самоврядні) повноваження:

- управління в межах, визначених радою, майном, що належить до комунальної власності відповідних територіальних громад;

- встановлення порядку і здійснення контролю за використанням прибутків підприємств, установ і організацій комунальної власності відповідних територіальних громад;

- заслуховування звітів про роботу керівників підприємств, установ і організацій комунальної власності відповідних територіальних громад;

б) делеговане повноваження:

- погодження в установленому порядку кандидатур для призначення на посаду керівників підприємств, установ і організацій, розташованих на відповідній території, які перебувають у державній власності (ст. 29 Закону).

До відання виконавчих органів сільських, селищних, міських рад у галузі житлово-комунального господарства, побутового, торговельного обслуговування, громадського харчування, транспорту і зв’язку належать:

а) власні (самоврядні) повноваження

- управління об’єктами житлово-комунального господарства, побутового, торговельного обслуговування, транспорту і зв’язку, що перебувають у комунальній власності відповідних територіальних громад, забезпечення їх належного утримання та ефективної експлуатації, необхідного рівня та якості послуг населенню;

- облік громадян, які відповідно до законодавств потребують поліпшення житлових умов; розподіл і надання згідно із законодавством житла, що належить до комунальної власності; вирішення питань стосовно використання нежилих приміщень, будинків і споруд, що належать до комунальної власності;

- реєстрація житлово-будівельних і гаражних кооперативів; прийняття рішень про організацію стоянок автомобільного транспорту, здійснення контролю за їх діяльністю відповідно до закону;

- організація місцевих ринків, ярмарків, сприяння розвитку всіх форм торгівлі;

- надання дозволу в порядку, встановленому законодавством, на розміщення реклами;

б ) делеговані повноваження:

- здійснення заходів щодо розширення і вдосконалення мережі підприємств житлово-комунального господарства, торгівлі, громадського харчування, побутового обслуговування, розвитку транспорту і зв'язку;

- здійснення контролю за дотриманням законодавства щодо захисту прав споживачів;

- облік відповідно до закону житлового фонду, здійснення контролю за його використанням;

- облік нежилих приміщень на відповідній території незалежно від форм власності, внесення пропозицій їх власникам щодо використання таких приміщень для задоволення потреб територіальної громади;

- облік і реєстрація відповідно до закону об’єктів нерухомого майна незалежно від форм власності (ст. 30 Закону).

Повноваження виконавчих органів сільських, селищних, міських рад у галузі будівництва:

а) власні (самоврядні) повноваження:

- виконання або делегування на конкурсній основі генеральній будівельній організації функцій замовника на будівництво, реконструкцію і ремонт житла, інших об’єктів соціальної та виробничої інфраструктури комунальної власності;

- підготовка і подання на затвердження ради відповідних місцевих містобудівних програм, генеральних планів забудови населених пунктів, іншої містобудівної документації;

- надання відповідно до законодавства дозволу на спорудження об'єктів містобудування незалежно від форм власності;

б) делеговані повноваження

- прийняття в експлуатацію завершених будівництвом об’єктів у порядку, встановленому законодавством;

- здійснення контролю за забезпеченням надійності та безпечності будинків і споруд незалежно від форм власності в районах, що зазнають впливу небезпечних природних і техногенних явищ і процесів;

Повноваження виконавчих органів сільських, селищних, міських рад у сфері регулювання земельних відносин та охорони навколишнього природного середовища:

а) власні (самоврядні) повноваження:

- підготовка і внесення на розгляд ради пропозицій щодо встановлення ставки земельного податку, розмірів плати за користування природними ресурсами, вилучення (викупу), а також надання під забудову та для інших потреб земель, що перебувають у власності територіальних громад;

- підготовка і подання на затвердження ради проектів місцевих програм охорони довкілля, участь у підготовці загальнодержавних і регіональних програм охорони довкілля;

- справляння плати за землю;

б) делеговані повноваження:

- здійснення контролю за дотриманням земельного і природоохоронного законодавства, використанням і охороною земель, природних ресурсів загальнодержавного і місцевого значення, відтворенням лісів;

- реєстрація суб’єктів права власності на землю; реєстрація права користування землею і договорів на оренду землі; видача документів, що посвідчують право власності і право користування землею;

- погодження проектів землеустрою;

У сфері соціального захисту населення до відання виконавчих органів сільських, селищних, міських рад належать:

а) власні (самоврядні) повноваження:

- вирішення відповідно до законодавства питань про надання допомоги інвалідам, ветеранам війни і праці, сім’ям загиблих (померлих або визнаних такими, що пропали безвісти) військовослужбовців, а також військовослужбовців, звільнених у запас (крім військовослужбовців строкової служби) або відставку, інвалідам з дитинства, багатодітним сім'ям у будівництві індивідуальних жилих будинків, проведенні капітального ремонту житла, у придбанні будівельних матеріалів; відведення зазначеним особам у першочерговому порядку земельних ділянок для індивідуального будівництва, садівництва і городництва;

б) делеговані повноваження:

- вирішення відповідно до законодавства питань про надання пільг і допомоги, пов’язаних з охороною материнства і дитинства;

- вирішення у встановленому законодавством порядку питань опіки і піклування;

Щодо забезпечення законності, правопорядку, охорони прав, свобод і законних інтересів громадян до відання виконавчих органів сільських, селищних, міських рад належать:

а) власні (самоврядні) повноваження:

- підготовка і внесення на розгляд ради пропозицій щодо створення відповідно до закону міліції, що утримується за рахунок коштів місцевого самоврядування, вирішення питань про чисельність працівників такої міліції, про витрати на їх утримання, здійснення матеріально-технічного забезпечення їхньої діяльності, створення для них необхідних житлово-побутових умов;

- сприяння діяльності органів суду, прокуратури, юстиції, служби безпеки, внутрішніх справ і адвокатури;

- внесення подань до відповідних органів про притягнення до відповідальності посадових осіб, якщо вони ігнорують законні вимоги та рішення рад та їхніх виконавчих органів, прийняті в межах їхніх повноважень;

б) делеговані повноваження:

- забезпечення вимог законодавства щодо розгляду звернень громадян, здійснення контролю за станом цієї роботи на підприємствах, в установах та організаціях незалежно від форм власності;

- вирішення відповідно до закону питань про проведення зборів, мітингів, маніфестацій і демонстрацій, спортивних, видовищних та інших масових заходів; здійснення контролю за забезпеченням при їх проведенні громадського порядку;

- вчинення нотаріальних дій з питань, віднесених законом до їхнього відання, реєстрація актів громадянського стану;

- здійснення в установленому порядку державної реєстрації підприємств та інших суб'єктів підприємницької діяльності, розташованих на відповідній території, а також положень про організації орендарів;

Крім вищезазначених повноважень виконавчі органи сільських, селищних, міських рад здійснюють ще й інші надані їм законом повноваження (стаття 40 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні»).

Автори науково-практичного коментарю до Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» зазначають, що хоч би яким не був докладним Закон про місцеве самоврядування, він не може (і не повинен) передбачити всі питання, які можуть бути віднесені до компетенції органів і посадових осіб місцевого самоврядування. Адже місцеве самоврядування, а отже, і повноваження його органів і посадових осіб не є чимось незмінним, раз і назавжди даним. У міру виникнення якісно нових суспільних відносин, зміни та припинення існуючих виникає, як правило, необхідність у відповідній юридичній регламентації цих відносин, у тому числі шляхом уточнення повноважень органів державної влади та органів місцевого самоврядування. При цьому слід враховувати, що статутні закони, які визначають правовий статус органів публічної влади, в тому числі й органів місцевого самоврядування, не взмозі перерахувати всі їхні повноваження. Тому досить часто повноваження органів державної влади й органів місцевого самоврядування передбачені в численних галузевих законах, які докладніше визначають повноваження органів виконавчої влади та органів місцевого самоврядування в різноманітних сферах управлінської діяльності.

Так, наприклад, стаття 14 Закону України «Про освіту» закріплює повноваження місцевих органів державної виконавчої влади й органів місцевого самоврядування в галузі освіти. Здійснюючи державну політику в галузі освіти, ці органи в межах своєї компетенції:

- встановлюють (не нижче визначених Міністерством освіти України мінімальних нормативів) обсяги бюджетного фінансування закладів освіти, установ, організацій системи освіти, що є комунальною власністю, та забезпечують фінансування витрат на їх утримання;

- забезпечують розвиток мережі закладів освіти та установ, організації системи освіти, зміцнення їхньої матеріальної бази, господарське обслуговування, здійснюють соціальний захист працівників освіти, дітей, учнівської і студентської молоді, створюють умови для їх виховання, навчання і роботи відповідно до нормативів матеріально-технічного та фінансового забезпечення;

- організовують облік дітей дошкільного та шкільного віку, контролюють виконання вимог щодо навчання дітей у закладах освіти.

Стаття 26 Закону України «Про музеї та музейну справу», зокрема, встановлює, що органи місцевого самоврядування здійснюють керівництво підвідомчими їм музеями.

Стаття 41 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» регулює особливості повноважень районних у містах рад та їхніх виконавчих органів. У ній відтворено конституційні положення (частина п’ята статті 140), що питання організації управління районами в містах належить до компетенції міських рад. Тому обсяг і межі повноважень районних у містах рад та їхніх виконавчих органів визначаються відповідними міськими радами за узгодженням з районними в містах радами з урахуванням загальноміських інтересів і колективних потреб територіальних громад районів у містах.

Так, районні в містах ради (в разі їх створення) та їхні виконавчі органи відповідно до Конституції та законів України здійснюють управління рухомим і нерухомим майном та іншими об’єктами, що належать до комунальної власності територіальних громад районів у містах, формують, затверджують, виконують відповідні бюджети та контролюють їх виконання, а також здійснюють інші повноваження, передбачені цим Законом, в обсягах і межах, що визначаються міськими радами.

Визначений міськими радами обсяг повноважень районних у місті рад та їхніх виконавчих органів не може змінюватися міською радою без згоди відповідної районної в місті ради протягом даного скликання.

У Законі України «Про місцеве самоврядування в Україні» дійсно дуже комплексно визначено правосуб’єктність суб’єктів місцевого самоврядування, зокрема напрями та види діяльності його виконавчих органів, але все ж таки не можна вважати, що у реальному муніципальному житті правосуб’єктність суб’єктів місцевого самоврядування підпорядкована лише формулі «дозволено лише те, що закріплено в законі». Тому існує думка, що хоч яким деталізованим було би законодавство, яке встановлює обсяг правосуб’єктності суб’єктів місцевого самоврядування, воно навряд чи може передбачати всі питання, які можуть виникнути перед тим чи іншим суб’єктом місцевого самоврядування[83].

У цьому випадку О.В. Батанов вважає можливим і необхідним застосування іншої формули – «дозволено все, що не заборонено законом»[84]. Відповідно до цього принципу територіальна громада та її органи можуть розглядати і питання, право вирішення яких передбачається, але прямо не конкретизується законодавством України як складова їхньої правосуб’єктності. Тому передбачену Конституцією України формулу «у межах, встановлених Конституцією та законами України» доцільно було б у поточному законодавстві «розвивати» саме як «можливість вирішувати усе, що не заборонено», а не тим шляхом, який передбачено у Законі України «Про місцеве самоврядування в Україні»: дозволено лише те, що не заборонено.

У цьому аспекті чинне законодавство України не відповідає міжнародним стандартам місцевого самоврядування. Такий вітчизняний принцип закріплення функцій та повноважень місцевого самоврядування суперечить положенням Європейської хартії місцевого самоврядування. У відповідності із цим документом, «головні (тобто, не усі) повноваження і функції органів місцевого самоврядування визначаються конституцією або законом. Однак це положення не перешкоджає наділенню органів місцевого самоврядування повноваженнями і функціями для спеціальних цілей відповідно до закону. Органи місцевого самоврядування в межах закону мають повне право вільно вирішувати будь-яке питання, яке не вилучене із сфери їхньої компетенції і вирішення якого не доручене жодному іншому органу».

Враховуючи, що після ратифікації Хартія стала частиною національного законодавства, тобто вона має силу закону, в механізмі регулювання питань місцевого значення та визначення функцій та повноважень територіальних громад існують серйозні колізії компетенційного характеру. Адже за Законом України «Про місцеве самоврядування в Україні» органи місцевого самоврядування виконують виключно ті функції та повноваження, на які вказує держава, а за Хартією – може вирішувати усі справи, які не віднесені до кола функцій та повноважень інших суб’єктів.

Баланс між формулами «дозволено лише те, що закріплено в законі» та «дозволено все, що не заборонено законом» та вибір оптимальної моделі встановлення компетенції суб’єктів місцевого самоврядування має значення не лише в аспекті вирішення ними питань місцевого значення, розширення діапазону локальної правотворчості територіальних громад, конституційності та законності правових актів місцевого самоврядування, а й безпосередньо виводить нас на основну суб’єктну спрямованість муніципальної влади. У центрі різноманітних та різнопланових процесів виявлення, реалізації й захисту локальних інтересів та детермінованих ними питань місцевого значення перебуває людина. Саме людина, її життя і здоров’я, честь і гідність, недоторканність і безпека визнаються в Україні найвищою соціальною цінністю (стаття 3 Конституції України), а, у свою чергу, кожна людина має право на вільний розвиток своєї особистості (стаття 23 Конституції України). Значною мірою реалізація цих фундаментальних конституційних правоположень залежить від ефективно функціонуючої публічної влади, зокрема й муніципальної.

Дата добавления: 2015-07-11