Нормативні акти та література. 1. Толочко П.П. Древнерусский феодальный город

1. Толочко П.П. Древнерусский феодальный город. – К.: Наукова думка, 1989. – 256 с.

2. Нариси з історії магдебурзького права в Україні (ХVІ - початок ХVІІ ст.) [Текст]: монографія / Т. Д. Гошко. - Л.: Афіша, 2002. - 255 с.

3. Яковенко Н. Нарис історії середньовічної та ранньомодерної України. – 2-ге вид., перероб. та розшир. – К.: Критика, 2005. – 584 с.

4. Шабельников В. І. Реформування адміністративно-територіального устрою України в 1917–1940. Монографія.-Донецьк: Вид-во Донецького національного ун-ту, 2006. – 108 с.

5. Адміністративно-територіальний устрій України. Історія та сучасність. Видання друге, виправлене і доповнене / За заг. редакцією В. Г. Яцуби – К., 2002. – 270 с.

6. Гураль П. Ф. Територіальна громада в Україні: історико-правове дослідження.- Львів: ЛЬВДУВС, «Край», 2008. – 468 с.

7. Гай-Нижник П. УНР та ЗУНР: становлення органів влади і національне державотворення (1917-1920 рр.) - Київ: Цифра-друк, 2010. - 304 c.

8. Аркуша О.Г., Бойко О.В., Бородін Є.І., Віднянський С.В., Гай-Нижник П.П., Солдатенко В.Ф. та інш. Історія державної служби в Україні. У 5 т. - Т. 1. - К.: "Ніка-Центр", 2009. - 544 с.

Тема 4. Основи місцевого самоврядування

Поняття основ місцевого самоврядування

Правові основи місцевого самоврядування

Організаційні основи місцевого самоврядування

Територіальні основи місцевого самоврядування

Матеріально-фінансові основи місцевого самоврядування

Місцеве самоврядування в Україні базується на фундаменті, який становлять правові, організаційні, матеріальні, фінансові та інші умови і можливості діяльності територіальних громад, органів та посадових осіб місцевого самоврядування по вирішенню питань місцевого значення. Ці умови та можливості називають основами місцевого самоврядування.

Основи місцевого самоврядування ґрунтуються на засадах конституційного ладу України (передусім, на принципах народного суверенітету та визнання і гарантування місцевого самоврядування) і виконують специфічну роль, яка полягає в тому, що в основах місцевого самоврядування конкретизуються стосовно організації і здійснення місцевого самоврядування фундаментальні ідеї та начала, сконцентровані у засадах конституційного ладу України.

У загальному вигляді, основи місцевого самоврядування – це система об’єктивно обумовлених вихідних ідей, корінних начал, які закріплені або випливають зі змісту Конституції України, чинних на території України міжнародних договорів та законів України, носять загальний характер і визначають сутність, побудову (організацію) та здійснення місцевого самоврядування в Україні.

Основи місцевого самоврядування виконують ряд функцій, які можна розглядати у соціальному аспекті (регулюючий та охоронний вплив на суспільні відносини, що виникають у процесі формування місцевого самоврядування) та внутрішньо-правовому (забезпечення концептуальної єдності, цілісності правового регулювання місцевого самоврядування) [17]. Термін «основи місцевого самоврядування» був введений Законом України «Про місцеве самоврядування в Україні» від 21 травня 1997 року у зв’язку з необхідністю встановлення основоположних засад діяльності населення зі здійснення місцевого самоврядування. Так, стаття 4 зазначеного Закону серед основних принципів місцевого самоврядування закріплює принцип правової, організаційної та матеріально-фінансової самостійності в межах повноважень, визначених законами; стаття 16 регламентує питання організаційно-правової, матеріальної і фінансової основ місцевого самоврядування. Виходячи з цього, можна зазначити, що систему основ місцевого самоврядування України становлять:

– правові основи як сукупність нормативно-правових актів, що регламентують організацію і функціонування місцевого самоврядування;

– організаційні основи як сукупність різних організаційних форм та інститутів місцевої демократії, за допомогою яких здійснюються функції і повноваження місцевого самоврядування, та елементів системи територіального устрою держави, в межах яких функціонує місцеве самоврядування;

– матеріально-фінансові основи як сукупність матеріальних і фінансових ресурсів, якими розпоряджається територіальна громада як первинний суб’єкт місцевого самоврядування.

2. Перш за все, Конституція Україниє правовою основою побудови системи місцевого самоврядування, організації і діяльності його органів. Як акт вищої юридичної сили вона закладає певний стабілізуючий фактор в правовий механізм функціонування місцевого самоврядування.Норми-принципи Конституції України закріплюють найважливіші відносини, які виникають у процесі організації і функціонування місцевого самоврядування в України, зокрема, територіальну організацію місцевого самоврядування, порядок та форми його здійснення, порядок формування та використання комунальної власності, гарантії самоврядних прав територіальних громад. Ці норми містяться більш як у 30 статтях Конституції України та їх можна систематизувати у наступні групи:

1. Норми, в яких закріплюються засади конституційного ладу, народовладдя, рівність всіх форм власності, гарантується місцеве самоврядування. До них відносяться:

• визнання і гарантування місцевого самоврядування (стаття 7);

• здійснення народом влади безпосередньо і через органи місцевого самоврядування (стаття 5);

• самостійність місцевого самоврядування, його органи не входять до системи органів державної влади (статті 5, 140);

• визнання і рівний захист всіх форм власності, включаючи і комунальну власність (стаття 13);

• обов’язок органів місцевого самоврядування діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України (стаття 19).

2. Норми, в яких регламентується діяльність місцевого самоврядування по забезпеченню прав і свобод людини і громадянина, зокрема:

• право громадян знайомитися в органах місцевого самоврядування з відомостями про себе, які не є державною або іншою захищеною законом таємницею (стаття 32);

• право громадян брати участь у місцевих референдумах, вільно обирати і бути обраними до органів місцевого самоврядування (стаття 38);

• право громадян на рівний доступ до служби в органах місцевого самоврядування (стаття 38);

• право громадян проводити збори, мітинги походи і демонстрації, про які завчасно сповіщаються органи місцевого самоврядування (стаття 39);

• право громадян на індивідуальні чи колективні звернення (петиції) до органів місцевого самоврядування (стаття 40);

• право громадян користуватися для задоволення своїх потреб об’єктами права комунальної власності (стаття 41);

• обов’язок органів місцевого самоврядування надавати житло громадянам, які потребують соціального захисту (стаття 47);

• право безоплатного надання медичної допомоги в комунальних закладах охорони здоров’я (стаття 49);

• право громадян на освіту, яке забезпечується доступністю і безоплатністю освіти (крім вищої) в комунальних навчальних закладах (стаття 43);

• право громадян на відшкодування за рахунок місцевого бюджету матеріальної та моральної шкоди, завданої незаконними рішеннями, діями чи бездіяльністю органів місцевого самоврядування, їх посадових і службових осіб при здійсненні ними своїх повноважень (стаття 56).

3. Норми, що закріплюють правові, організаційні, матеріальні та фінансові основи місцевого самоврядування, вони, зокрема, стосуються:

• порядку призначення чергових та позачергових виборів до органів місцевого самоврядування (стаття 85);

• підзвітності і підконтрольності місцевих державних адміністрацій радам у частині повноважень, делегованих їм відповідними районними чи обласними радами (стаття 118);

• обов’язку місцевих державних адміністрацій забезпечувати взаємодію з органами місцевого самоврядування та реалізацію повноважень, делегованих відповідними радами (стаття 119);

• складу представницьких органів місцевого самоврядування та принципів їх формування (стаття 141);

• матеріальної і фінансової основи місцевого самоврядування (стаття 142);

• державної підтримки місцевого самоврядування (стаття 142);

• предметів відання та повноважень місцевого самоврядування (стаття 143);

• можливості делегування органам місцевого самоврядування окремих повноважень органів виконавчої влади (стаття 143);

• права органів місцевого самоврядування в межах повноважень, визначених законом, приймати рішення, які є обов’язковими на відповідній території (стаття 144);

• необхідності законодавчого врегулювання питань організації місцевого самоврядування, діяльності та відповідальності органів місцевого самоврядування (стаття 146).

4. Норми, в яких закріплені правові гарантії місцевого самоврядування. Ці норми стосуються:

• підстав і порядку зупинення рішень органів місцевого самоврядування та звернення до суду з метою їх оскарження (стаття 144);

• судового захисту прав місцевого самоврядування (стаття 145).

Поряд з Конституцією України правову основу місцевого самоврядування становитьсистема нормативно-правових актів, що регламентують його організацію і функціонування, зокрема, закони України, відповідні акти Президента України і Кабінету Міністрів України, акти органів місцевого самоврядування та акти, прийняті на місцевих референдумах.

Ця система нормативно-правових актів будується на принципах жорсткої ієрархії, що передбачає, по-перше, верховенство норм Конституції України – норми всіх інших актів не можуть суперечити конституційним нормам, вони мають бути спрямовані на деталізацію і конкретизацію положень конституційних норм; по-друге, вищу юридичну силу норм законів України, в першу чергу Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні», по відношенню до підзаконних актів – указів Президента України, постанов Кабінету Міністрів України, рішень органів місцевого самоврядування; по-третє, відповідність актів місцевого самоврядування – актів місцевих референдумів та актів органів місцевого самоврядування положенням всіх нормативно-правових актів органів державної влади, що прийняті в межах їх компетенції.

Серед законів України, що містять норми, які регламентують питання організації та функціонування місцевого самоврядування, особливе місце займає Закон України «Про місцеве самоврядування в Україні» від 21 травня 1997 року, який по суті є «базовим» законом з цих питань. Саме на підставі цього Закону були розроблені законопроекти та прийняті закони, в яких регламентуються окремі питання функціонування місцевого самоврядування. Національне законодавство про місцеве самоврядування, окрім Конституції України та Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні», складається з Конституції Автономної Республіки Крим, затвердженої Законом України від 23 грудня 1998 р., Законів України «Про всеукраїнський та місцеві референдуми» від 3 липня 1991 р., «Про оренду державного та комунального майна» від 10 квітня 1992 р., «Про передачу об‘єктів права державної та комунальної власності» від 3 березня 1998 р., «Про столицю України – місто герой Київ» від 15 січня 1999 р., «Про службу в органах місцевого самоврядування» від 7 червня 2001 р., «Про органи самоорганізації населення» від 11 липня 2001 р., «Про статус депутатів місцевих рад» від 11 липня 2002 р., «Про транскордонне співробітництво» від 24 червня 2004 р., «Про асоціації органів місцевого самоврядування» від 19 квітня 2009 р., «Про вибори депутатів Верховної Ради Автономної Республіки Крим, місцевих рад та сільських, селищних, міських голів» від 10 липня 2010 р., Хартії Українських міст, прийнятої Загальними зборами Асоціації міст України 26 червня 1997 р. та інших. Важливу роль у регулюванні місцевого самоврядування відіграють закони, присвячені економічним питанням, зокрема, Бюджетний кодекс України від 8 липня 2010 р., Податковий кодекс України від 2 грудня 2010 р., Земельний кодекс України від 25 жовтня 2001 р. тощо. Сьогодні в Україні нараховується понад сімсот законів, так чи інакше пов’язаних зі сферою місцевого самоврядування. У його законодавчому забезпеченні залишається ще багато прогалин, недосконалих, суперечливих норм. До законів, які необхідно підготувати та прийняти, належать закони «Про самоврядування територіальних громад», «Про гарантії прав громадян на участь у місцевому самоврядуванні в Україні», «Про право комунальної власності та управління об’єктами комунальної власності і спільною власністю територіальних громад», «Про порядок делегування повноважень органам виконавчої влади та органам місцевого самоврядування та їх виконання» тощо, а з часом – Муніципальний кодекс України [18].

Правову основу місцевого самоврядування в Україні складають документи міжнародного значення, а саме: Європейська Хартія місцевого самоврядування (1985 р.); Всесвітня декларація місцевого самоврядування (1985 р.); Європейська декларація прав міст (1992 р.); Хартія конгресу місцевих і регіональних влад Європи (1994 р.); Європейська Хартія міст (1992 р.) тощо. Виключно важливе значення серед них має Європейська хартія місцевого самоврядування, яка сьогодні є основним міжнародно-правовим документом для країн-членів Ради Європи з питань організації місцевої влади на засадах місцевого самоврядування. В ньому викладені стандарти щодо організації управління на місцях на засадах місцевого самоврядування, які є обов’язкові для держав – членів Ради Європи.

Поряд з Конституцією і законами України, відповідними міжнародно-правовими документами, указами Президента України та постановами Кабінету Міністрів України важливим і необхідним елементом правової основи місцевого самоврядування виступають нормативні акти місцевого самоврядування – рішення органів місцевого самоврядування та місцевих референдумів. Ці акти виступають своєрідним засобом саморегуляції територіальної громади, системи місцевого самоврядування, а можливість їх прийняття прямо передбачена Конституцією України, стаття 144 якої визначає, що органи місцевого самоврядування в межах повноважень, визначених законом, приймають рішення, які є обов’язковими для виконання на відповідній території. Закон України «Про місцеве самоврядування в Україні» (ст. 26) деталізує нормотворчі повноваження представницьких органів місцевого самоврядування, відносячи до них, зокрема: затвердження статуту територіальної громади; прийняття регламенту ради; встановлення чисельного складу ради та її органів; наділення органів самоорганізації населення власними повноваженнями; затвердження програм соціально-економічного та культурного розвитку території; регулювання земельних відносин на відповідній території; затвердження місцевого бюджету; затвердження правил з благоустрою території; затвердження символіки тощо. Цей Закон (ст. 7) також закріплює право територіальної громади приймати обов’язкові для виконання рішення на місцевих референдумах.

За допомогою актів місцевого самоврядування встановлюються норми права, які є обов’язкові для населення, органів, установ та організацій, що здійснюють діяльність в межах відповідної території. Предметом цих актів можуть бути окремі питання статусу органів та посадових осіб місцевого самоврядування, організації їх діяльності, управління комунальною власністю, участі громадян, їх об’єднань у реалізації повноважень місцевого самоврядування тощо.

3. З поняттям «організаційні основи місцевого самоврядування» тісно пов'язано поняття «організаційні форми місцевого самоврядування».У зв’язку з цим, поняття «організаційні основи місцевого самоврядування» характеризує: структуру органів місцевого самоврядування; порядок, форми і принципи діяльності органів місцевого самоврядування; організацію служби в органах місцевого самоврядування[19].

Приведений підхід визначає лише одну групу форм участі населення у місцевому самоврядуванні, пов'язаних з системою місцевого самоврядування. Представляється неправильним визначення організаційних основ місцевого самоврядування лише через систему органів місцевого самоврядування під якою розуміється сукупність різних організаційних форм та інститутів місцевої демократії, за допомогою яких здійснюються функції і повноваження місцевого самоврядуванн я. До організаційних основ місцевого самоврядування доцільно відносити елементи системи територіального устрою держави, в межах яких функціонує місцеве самоврядування, що, у свою чергу, можна називати територіальною основою місцевого самоврядування. Отже, організаційні основи місцевого самоврядування – це сукупність різних організаційних форм та інститутів місцевої демократії, за допомогою яких здійснюються функції і повноваження місцевого самоврядування, та елементів системи територіального устрою держави, в межах яких функціонує місцеве самоврядування.

Закон України «Про місцеве самоврядування в Україні» (стаття 6) закріплює систему місцевого самоврядування, яка включає наступні елементи:

– територіальну громаду;

– сільську, селищну, міську раду;

– сільського, селищного, міського голову;

– виконавчі органи сільської, селищної, міської ради;

– районні й обласні ради, які представляють спільні інтереси територіальних громад сіл, селищ, міст;

– органи самоорганізації населення.

В містах з районним поділом за рішенням територіальної громади міста або міської ради можуть утворюватися районні в місті ради. Районні в місті ради формують свої виконавчі органи й обирають голову ради, який одночасно є і головою її виконавчого комітету.

Таким чином, місцеве самоврядування як специфічна форма, спосіб організації місцевої влади допускає різноманітність своїх конкретних виявів, які в сукупності складають певну систему, тобто визначену законодавством цілісну, структурно і функціонально побудовану сукупність елементів, існуючих і діючих на єдиних принципах, специфічну форму організації місцевої влади. У динаміці, у взаємодії елементи системи місцевого самоврядування утворюють механізм здійснення місцевої влади, яка забезпечує реалізацію функцій місцевого самоврядування. Організаційна структура системи місцевого самоврядування будується на легальних (законодавчих) основах.

Обравши критерієм форми реалізації місцевого самоврядування Закон України «Про місцеве самоврядування в Україні», в систему логічно включає форми безпосередньої демократії: збори (сходи) громадян, місцеві референдуми, вибори і т.п. Однак елементи системи місцевого самоврядування при застосуванні такого підходу виявляються різнорідними за природою і походженням. Так, до системи на різних засадах включаються суб'єкти місцевого самоврядування, органи місцевого самоврядування (які одночасно є формами реалізації місцевого самоврядування) і форми безпосередньої реалізації місцевого самоврядування цими ж суб'єктами.

4. Територіальну основу місцевого самоврядування складають визначені Конституцією і законами України елементи системи територіального устрою держави, в межах яких функціонує місцеве самоврядування.

Оскільки поняття територіальної основи місцевого самоврядування тісно пов'язане з поняттям територіального устрою, звернемося до розділу ІХ Конституції, яким визначається територіальний устрій України. Згідно ст. 132 Конституції територіальний устрій України базується на засадах єдності і цілісності державної території, поєднання централізації і децентралізації в здійсненні державної влади, збалансованості соціально-економічного розвитку регіонів, з урахуванням їх історичних, економічних, екологічних, географічних і демографічних особливостей, етнічних і культурних традицій. Не існує єдиної загальноприйнятої дефініції поняття «територіальний устрій». Проте, більшість науковців визначають «територіальний устрій» як політико-територіальну організацію держави, що характеризується внутрішнім поділом території держави на окремі територіальні одиниці, їх статусом та формою правових відносин між собою та з державою в цілому.

Згідно зі ст. 133 Конституції України систему адміністративно-територіального устрою України складають: Автономна Республіка Крим, області, райони, міста, райони в містах, селища і села.

Таким чином, адміністративно-територіальний устрій держави – це зумовлена географічними, історичними, економічними, етнічними, соціальними, культурними та іншими чинниками внутрішня територіальна організація держави з розподілом її на складові частини - адміністративно-територіальні одиниці, відповідно до яких будується система державних органів і система місцевого самоврядування. Саме ці адміністративно-територіальні одиниці є «просторовою основою» для організації і діяльності відповідних місцевих органів виконавчої влади і органів місцевого самоврядування.

Оптимальна для організації і функціонування місцевого самоврядування система адміністративно-територіального устрою повинна відповідати певним умовам.

По-перше, максимально можливої локалізації, яка випливає з основної мети місцевого самоврядування реалізації інтересів територіальної громади, що реально існує лише в межах населеного пункту. Дійсно, жителі населених пунктів (міст, тим більше селищ і сіл), як правило, чітко розуміють свою приналежність до певного угруповання людей за територіальною ознакою, відчувають свою безпосередню причетність до проблем свого міста, селища, села. На рівні району і області усвідомлення спільних інтересів, причетність до їх реалізації, ефективність самоорганізації, яка є невід'ємною частиною самоврядування, значно знижуються.

Друга умова диктується підконтрольністю органів і посадових осіб місцевого самоврядування населенню і також зводиться до максимальної обмеженості території, на якій діяльність органів і посадових осіб місцевого самоврядування виявляється найбільш чітко і де населення здатне оперативно реагувати на дії місцевої влади.

Третя умова – це доступність органів місцевого самоврядування для громадян-жителів в будь-який час, враховуючи їх територіальне місцезнаходження, оскільки значна частина послуг населенню надається органами місцевого самоврядування за місцем їх проживання (розгляд звернень, видача довідок, оформлення документів і т.п.).

Адміністративно-територіальними одиницями, в межах яких в Україні здійснюється місцеве самоврядування, є області, райони, міста, райони в містах, селища і села. Адміністративно-територіальний устрій грає важливу роль в організації і діяльності місцевого самоврядування, оскільки на різних його рівнях місцеве самоврядування характеризується певними особливостями. Конституція України і Закон України «Про місцеве самоврядування в Україні» за критерієм такої специфіки місцевого самоврядування виділяють дві основні групи елементів системи адміністративно-територіального устрою. Першу групу складають населені пункти (міста, селища і села), іншу - території (області і райони).

Населені пункти (міста, селища і села) є так званим «первинним» рівнем місцевого самоврядування, оскільки, як вже зазначалося, лише в межах цих адміністративно-територіальних одиниць створюється такий основоположний елемент системи місцевого самоврядування, як територіальна громада. Відповідно до п. 2 ст. 2 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» місцеве самоврядування на рівні населених пунктів здійснюється територіальними громадами сіл, селищ, міст як безпосередньо, так і через сільські, селищні, міські ради та їх виконавчі органи, а також через районні і обласні ради, які представляють спільні інтереси територіальних громад сіл, селищ, міст.

Традиційно населені пункти (міста, селища і села) поділяють на міські і сільські:

До міських населених пунктів відносяться:

– міста, які згідно з ч. ІІ ст. 133 Конституції України мають спеціальний статус, який визначається законами України (Київ і Севастополь);

– міста обласного підпорядкування (економічні і культурні центри областей, які, як правило, мають розвинену промисловість і місцеве господарство, районний поділ і кількість населення понад 50 тисяч осіб);

– міста районного підпорядкування (промислові центри, які мають самостійне місцеве господарство, достатню для обслуговування населення соціальну і культурну інфраструктуру і кількість населення понад 10 тисяч осіб);

– селища (населені пункти, розташовані при промислових підприємствах, спорудах, залізничних вузлах, гідротехнічних спорудах, підприємствах по виробництву і переробці сільськогосподарської продукції, а також населені пункти, на території яких розташовані вищі та середні спеціальні навчальні заклади, науково-дослідні установи, санаторії та інші стаціонарні лікувальні і оздоровчі установи, з кількістю населення до 10 тисяч осіб).

До сільських населених пунктів належать села, які мають переважно сільськогосподарську виробничу орієнтацію.

На жаль, в Україні досі не ухвалений закон про адміністративно-територіальний устрій, який визначав би основні поняття адміністративно-територіального устрою, правовий статус і види адміністративно-територіальних одиниць, повноваження органів державної влади і органів місцевого самоврядування відносно розв'язання питань адміністративно-територіального устрою і т.п. Тому в чинному законодавстві України поки що відсутнє чітке закріплення правового статусу населених пунктів. Навіть їх вищенаведена класифікація не закріплена чинним законодавством України, а є історично сформованою.

Що стосується міст зі спеціальним статусом, то сьогодні спеціальним законом, як того вимагає Конституція України, закріплений лише статус столиці України – міста Києва. Так, згідно п. 2 ст. 1 Закону України «Про столицю України – місто-герой Київ» місто Київ є:

– політичним і адміністративним центром держави;

– місцезнаходженням резиденції глави держави – Президента України, Верховної Ради України, Кабінету Міністрів України, Конституційного Суду України, Верховного Суду України, центральних органів державної влади;

– духовним, культурним, історичним, науково-освітнім центром України;

– місцезнаходженням дипломатичних представництв іноземних держав і міжнародних організацій в Україні.

Згідно п. 5 цієї статті столичний статус міста Києва покладає на органи місцевого самоврядування і органи виконавчої влади додаткові обов'язки і гарантує цим органам надання з боку держави додаткових прав.

Спеціальний правовий статус міста Севастополя зумовлений функціями, які він має у зв’язку з розташуванням у ньому інфраструктури ВМС України та Чорноморського флоту Росії. Проте Закон про його статус на сьогоднішній день поки що існує у вигляді проекту.

Потрібно також зазначити, що територія населених пунктів (міст, селищ і сіл) може ділитися на мікрорайони і мікроструктури (вулиці, квартали, дільниці, масиви), в межах яких діють органи самоорганізації населення.

Особливість областей і районів з позиції специфіки організаційно-правових форм здійснення місцевого самоврядування визначається передусім тим, що згідно ч. 4 ст. 140 Конституції України місцеве самоврядування на цих рівнях адміністративно-територіального устрою покликано представляти спільні інтереси територіальних громад сіл, селищ і міст. Територіальної громади як такої на цих рівнях адміністративно-територіального устрою не існує.

Область традиційно визначається як складова частина адміністративно-територіального устрою держави, що історично склалася, яка характеризується значною територією, де проживає багатонаціональне населення із загальними традиціями і менталітетом або де компактно представлені національні меншини.

Згідно ч. 2 ст. 133 Конституції України до складу України входять 24 області: Вінницька, Волинська, Дніпропетровська, Донецька, Житомирська, Закарпатська, Запорізька, Івано-Франківська, Київська, Кіровоградська, Луганська, Львівська, Миколаївська, Одеська, Полтавська, Рівненська, Сумська, Тернопільська, Харківська, Херсонська, Хмельницька, Черкаська, Чернігівська.

Район – це територія, яка виконує функцію політико-координаційного публічного центру з певним економічним потенціалом (передусім аграрний сектор і переробляюче виробництво) і господарською спеціалізацією, транспортом і інформаційною інфраструктурою, яка забезпечує зв'язок між сільськими населеними пунктами, між ними і містами, а також регіональними центрами.

Одним із найважливіших прав місцевого самоврядування відносно його територіальної основи є участь місцевого самоврядування в рішенні органами державної виконавчої влади питань, які стосуються зміни меж адміністративно-територіальних одиниць. Так, у відповідності зі ст. 5 Європейській хартії місцевого самоврядування зміни територіальних меж місцевої влади не можуть здійснюватися без попереднього з'ясування думки відповідних місцевих громад, можливо, шляхом проведення референдуму, якщо це дозволяється законом.

Відповідно до п. 13 ст. 92 Конституції України територіальний устрій України, а отже – і порядок вирішення питань адміністративно-територіального устрою, має визначатися виключно законом. Проте сьогодні вирішення зазначених питань регулюється Конституцією України, Законом України «Про місцеве самоврядування в Україні», іншими законами, а також Положенням про порядок вирішення питань адміністративно-територіального устрою Української РСР, затвердженим Указом Президії Верховної ради УРСР від 12 березня 1981 р., в частині, що не суперечить Конституції України, при цьому продовжує залишатися чітко не визначена компетенція Верховної Ради Автономної Республіки Крим, органів місцевого самоврядування щодо порядку і вирішення окремих питань адміністративно-територіального устрою. Нині відповідні повноваження по вирішенню питань адміністративно-територіального устрою мають Верховна Рада України щодо утворення і ліквідації районів, встановлення і зміни меж районів і міст, віднесення населених пунктів до категорії міст, найменування і перейменування населених пунктів і районів (п. 29 ч. 1 ст. 85 Конституції України), а також Верховна Рада Автономної Республіки Крим (п. 12 ч. 2 ст. 26 Конституції Автономної Республіки Крим), обласні, районні (п. 26 ч. 1 ст. 43 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні»), міські, селищні, сільські (п. 41 ч. 1 ст. 26 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні») ради щодо вирішення питань адміністративно-територіального устрою в межах і порядку, визначених законами.

Проте невизначеність деяких положень адміністративно-територіального устрою в Конституції України, відсутність до цього часу спеціального закону загострюють протиріччя між теорією і практикою вирішення зазначених питань. Неприйняття такого закону залишає невизначеність щодо питань встановлення і зміни меж Автономної Республіки Крим, областей і районів у містах, утворення і ліквідації районів у містах, їх найменування і перейменування. Навіть Рішення Конституційного Суду України від 13 липня 2001 р. № 11 у справі за конституційним поданням народних депутатів України щодо офіційного тлумачення термінів «район» та «район у місті», а також щодо офіційного тлумачення відповідних положень чинного законодавства стосовно повноважень міських рад самостійно вирішувати питання утворення і ліквідації районів у містах не зняло цієї проблеми. Є ряд і інших законодавчо невизначених та неврегульованих питань, зокрема невідповідність Конституції України та внутрішня суперечливість існуючої багаторівневої системи адміністративно-територіальних одиниць; розташування у багатьох випадках на території міст інших міст, а також сіл, селищ як окремих адміністративно-територіальних одиниць; збереження всупереч Конституції України серед адміністративно-територіальних одиниць таких їх категорій, як селище міського типу, сільрада, а також селищна рада та міська рада; недосконалість класифікації міст, надмірна подрібненість адміністративно-територіальних одиниць на нижчому рівні, а також віднесення населених пунктів до категорій сіл, селищ та міст. Отже, на законодавчому рівні наявна проблема удосконалення правових засад адміністративно-територіального устрою України.

Економічну основу місцевого самоврядування складає комунальна власність, місцеві фінанси, майно, що знаходяться в державній власності і передано в управління органам місцевого самоврядування, а також інша власність, яка слугує задоволенню потреб населення адміністративно-територіальної одиниці. Реальність місцевого самоврядування визначається передусім матеріальними і фінансовими ресурсами, якими розпоряджається територіальна громада та які в сукупності становлять матеріальну і фінансову основу місцевого самоврядування.

Конституція України (ст. 142) до матеріальної і фінансової основи місцевого самоврядування відносить рухоме та нерухоме майно, доходи місцевих бюджетів, інші кошти, землю, природні ресурси, що є у власності територіальних громад сіл, селищ, міст, районів у містах, а також об'єкти їх спільної власності, що перебувають в управлінні районних, обласних рад.

Провідне місце у структурі матеріальної і фінансової основи місцевого самоврядування займає комунальна власність. Поняття комунальної власності вперше на законодавчому рівні було введено Законом України «Про власність» від 7 лютого 1991 р. і на той час комунальна власність (або відповідно до закону − власність адміністративно-територіальних одиниць) розглядалась як різновид державної власності (ст. 31 Закону). Конституція України 1996 р. визначає комунальну власність як самостійну форму власності, суб'єктом якої є територіальні громади села (кількох сіл у разі добровільного об'єднання в сільську громаду їх жителів), селища, міста, району в місті. У частині другій ст. 142 Конституції встановлено, що територіальні громади сіл, селищ і міст можуть об'єднувати на договірних засадах об'єкти комунальної власності. У ст. 1 Закону «Про місцеве самоврядування в Україні» дається таке визначення: «Право комунальної власності — право територіальної громади володіти, доцільно, економно, ефективно користуватися і розпоряджатися на свій розсуд і в своїх інтересах майном, що належить їй, як безпосередньо, так і через органи місцевого самоврядування» [20].

Згідно з Законом «Про місцеве самоврядування в Україні» до складу комунальної власності входить рухоме і нерухоме майно, доходи місцевих бюджетів, інші кошти, земля, природні ресурси, підприємства, установи та організації, в тому числі банки, страхові товариства, а також пенсійні фонди, частка в майні підприємств, житловий фонд, нежитлові приміщення, заклади культури, освіти, спорту, охорони здоров'я, науки, соціального обслуговування та інше майно і майнові права, рухомі та нерухомі об'єкти, визначені відповідно до закону як об'єкти права комунальної власності, а також кошти, отримані від їх відчуження. Спадщина, визнана судом відумерлою, переходить у власність територіальної громади за місцем відкриття спадщини (ст. 60). Підставою для набуття права комунальної власності є передача майна територіальним громадам безоплатно державою, іншими суб'єктами права власності, а також майнових прав, створення, придбання майна органами місцевого самоврядування в порядку, встановленому законом.

Конституційне закріплення права власності територіальних громад на матеріальні і фінансові ресурси є запорукою розвитку і гарантією реального забезпечення їх права самостійно, в межах Конституції і законів, реалізовувати інтереси населення відповідних територій.

Рішення про наділення міських рад правами щодо управління майном і фінансовими ресурсами, які є у власності територіальних громад районів у містах, приймається на місцевих референдумах відповідних районних у містах громад. У разі якщо територіальна громада району в місті внаслідок референдуму не прийме рішення про передачу права управління майном та фінансами відповідній міській раді, а територіальна громада міста або міська рада не прийняла рішення про створення органів місцевого самоврядування районів у місті, міська рада здійснює управління майном та фінансовими ресурсами, які є у власності територіальних громад районів у містах, та несе відповідальність перед громадою відповідного району у місті.

Суттєвим конституційним положенням є норма, що держава бере участь у формуванні бюджетів місцевого самоврядування, фінансово його підтримує. Витрати органів місцевого самоврядування, що виникли у результаті рішень органів державної влади, компенсуються державою (ч. 3 ст. 142). Це конституційне положення повною мірою відповідає Всесвітній декларації місцевого самоврядування та Європейській хартії місцевого самоврядування, які передбачають вагомі гарантії фінансової та матеріальної самостійності органів місцевого самоврядування при здійсненні своїх повноважень.

У ст. 60 Закону «Про місцеве самоврядування в Україні» визначені права органів місцевого самоврядування щодо здійснення права власності, зокрема об'єктів комунальної власності. Ці органи володіють, користуються та розпоряджаються об'єктами права комунальної власності, в тому числі виконують всі майнові операції, можуть передавати об'єкти комунальної власності у постійне або тимчасове користування юридичним і фізичним особам, здавати їх в оренду, продавати і купувати. Закон чітко визначає обов'язкову умову, що майнові операції, які здійснюються органами місцевого самоврядування з об'єктами права комунальної власності, не повинні ослаблювати економічну основу місцевого самоврядування, зменшувати обсяг та погіршувати умови надання послуг населенню.

Конституцією України передбачено судовий захист прав органів місцевого самоврядування, зокрема їх майнових прав. Крім того, у п. 8 ст. 60 закону конкретно встановлено, що право комунальної власності територіальної громади захищається законом на рівних умовах з правами власності інших суб'єктів. Об'єкти права комунальної власності не можуть бути вилучені у територіальних громад і передані іншим суб'єктам права власності без згоди територіальної громади або рішення ради чи уповноваженого нею органу, за винятком випадків, передбачених законом.

Питання для самоконтролю

1. Що слід розуміти під основами місцевого самоврядування?

2. Назвіть основні складові правової основи місцевого самоврядування в Україні.

3. Охарактеризуйте нормотворчі повноваження представницьких органів місцевого самоврядування.

4. Дайте оцінку сучасного стану правової основи місцевого самоврядування.

5. Як співвідноситься поняття «організаційні основи місцевого самоврядування» з поняттям «організаційні форми місцевого самоврядування»?

6. Яким умовам повинна відповідати оптимальна для організації і функціонування місцевого самоврядування система адміністративно-територіального устрою?

7. Яке співвідношення адміністративно-територіального поділу і місцевого самоврядування?

8. У чому сутність дворівневої системи місцевого самоврядування?

9. Що складає матеріально-фінансову основу місцевого самоврядування?

10. Яке значення має конституційне закріплення права власності територіальних громад на матеріальні і фінансові ресурси?

Дата добавления: 2015-07-11