Нормативні акти та література

1. Конституція України: Прийнята на п’ятій сесії Верховної Ради України 28 червня 1996 року (зі змінами внесеними Законом України від 1 лютого 2011 року) // Відомості Верховної Ради України. – 1996. – № 30. – Ст. 141.

2. Про місцеве самоврядування в України: Закон України від 21 травня 1997 року (за станом на 7 липня 2011 року) // Відомості Верховної Ради України. – 1997. – № 24. – Ст. 170.

3. Про столицю України – місто-герой Київ: Закон України від 15 січня 1999 року (за станом на 1 січня 2011 року) // Відомості Верховної Ради України. – 1999. – № 11. – Ст. 79.

4. Про ратифікацію Європейської хартії місцевого самоврядування: Закон України від 15 липня 1997 року // Відомості Верховної Ради України. – 1997. – № 38. – Ст. 249.

5. Рішення Конституційного Суду України від 13 липня 2001 р. № 11 (справа про адміністративно-територіальний устрій) // Офіційний вісник України. – 2001. – № 29. – Стор. 162. – Ст. 1327. – Код акту 19478/2001.

6. Конституція України. Науково-практичний коментар / Редкол.: В.Я. Тацій, О.В. Петришин, Ю.Г. Барабаш та ін.; Нац. акад. прав. Наук України. – 2-ге вид., переробл. і допов. – Х.: Право, 2011. – С. 1028.

7. Погорілко В.Ф., Федоренко В.Л. Конституційне право України. – Підручник. – КНТ. – 2011. – 532 с.

8. Гетьман А. Реформа адміністративно-територіального устрою України: наукові підходи, основні напрямки // Юридиний вісник. – 2011. – №1. – С. 28-33.

9. Погорілко В. Ф., Баймуратов М. О., Бальций Ю. Ю. та ін. Муніципальне право України: Підручник. – 2-ге вид. доп. – К.: Правова єдність, 2009. – 716 с.

10. Батанов О. В. Муніципальне право України: Підручник. – X.: «Одіссей», 2008. – 528 с.

11.Лукашова В. Європейські принципи управління в системі місцевого самоврядування: організаційно-правові аспекти // Право України. – 2006. – №8. – С. 123 - 126.

12.Лелюк О. Перспективи розвитку територіальної основи місцевого самоврядування в період реформування територіального устрою в Україні // Підприємництво, господарство і право. – 2006. – №1. – С. 74-77.

13.Бориславська О. Поняття конституційно-правових засад місцевого самоврядування в Україні // Вісник Львівського інституту внутрішніх справ: Збірник / Гол. ред. В.Л. Ортинський. – Львів: Львівський інститут внутрішніх справ при НАВС України, 2003. – Вип.1 – С.321-327.

14.Біленчук П.Д., Кравченко В.В., Підмогильний М.В. Місцеве самоврядування в Україні (муніципальне право). Навчальний посібник – К.: Атіка, 2000. – 304 с.

Тема 5. Система місцевого самоврядування

1. Поняття системи місцевого самоврядування

2. Форми прямого волевиявлення громадян при здійс ненні місцевого самоврядування

3. Органи місцевого самоврядування

1. У вітчизняному законодавстві немає чіткого визначення поняття «система місцевого самоврядування». Так, ст. 5 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні», маючи назву «Система місцевого самоврядування», реально не відображає зміст цього явища, зводячи (звужуючи) його до системи суб’єктів місцевого самоврядування, при цьому не беручи до уваги, наприклад, форми безпосереднього волевиявлення територіальних громад. Слушним видається концептуальний підхід, за якого система місцевого самоврядування складається з еле­ментів, до яких віднесені суб'єкти місцевого самоврядування (місцеве населення, представницькі органи та ін.) та компоненти серед яких: а) форми безпосереднього волевияв­лення населення (референдум, вибори і тощо.); б) форми представництва публічної влади місцевого населення (органи місце­вого самоврядування); форми представництва територіального гро­мадського самоврядування (органи самоорганізації населення).

Тож, система місцевого самоврядування – це визначена Конституцією та законами України сукупність суб’єктів та різноманітних організаційних форм, за допомогою яких відповідна територіальна громада вирішує питання місцевого значення, здійснює функції і повноваження місцевого самоврядування.

В юридичній літературі поняття «система місцевого самоврядування» розглядається у двох зна­ченнях - як «система місцевого самоврядування взагалі» і як «система місцевого самоврядування конкретного села, селища, міста».

Такий підхід застосовується з метою розмежування системи місцевого самоврядування в її широкому значенні - як сукупності всіх організаційно-правових форм та інститутів, через які здійсню­ється в Україні місцеве самоврядування, та системи місцевого самоврядування в її вузькому значенні - певного організаційно-правового механізму здійснення місцевого самоврядування в ме­жах окремої адміністративно-територіальної одиниці - села, сели­ща, міста. При цьому слід мати на увазі, що на відміну від органів державної влади, які становлять єдину загальнодержавну систему, місцеве самоврядування не має і в принципі не може мати якоїсь єдиної в масштабі всієї країни системи. Це суперечить принципу організаційної автономності органів місцевого самоврядування і не відповідає їхній природі як органів конкретної територіальної громади. Система місцевого самоврядування, що склалася в межах окремого села, селища, міста, є повністю незалежною від аналогіч­ної системи в будь-якому іншому населеному пункті. Через це різні територіальні громади та їхні органи не характеризуються спільними системоутворюючими ознаками і не можуть становити єди­ної системи[21].

Відповідно до ст. 5 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» с истема місцевого самоврядування включає:

- територіальну громаду;

- сільську, селищну, міську раду;

- сільського, селищного, міського голову;

- виконавчі органи сільської, селищної, міської ради;

- районні та обласні ради, що представляють спільні інтереси територіальних громад сіл, селищ, міст;

- органи самоорганізації населення.

У містах з районним поділом за рішенням територі­альної громади міста або міської ради відповідно до цього Закону можуть утворюватися районні в місті ради. Районні в містах ради утворюють свої виконавчі органи та обирають голову ради, який одночасно є і головою її виконавчого комітету.

Слід зазначити, що не всі з перелічених елементів системи міс­цевого самоврядування села, селища, міста є такими, без яких вона б втратила свою цілісність. Так, одні елементи (територіальна громада; сільська,селищна, міська рада; сільський, селищний, міський голова; вико­навчі органи сільської, селищної, міської ради) мають обов'язко­вий для всіх систем місцевого самоврядування характер, інші (ра­йонні в місті ради та їхні виконавчі органи; органи самоорганізації населення) притаманні лише окремим із них.

Первин­ним, центральним суб'єктом місцевого самоврядування, є територі­альна громада. Закон України «Про місцеве самоврядування в Україні» під територі­альною громадою розуміють сукупність жителів, об'єднаних по­стійним проживанням у межах села, селища, міста, що є само­стійними адміністративно-територіальними одиницями, або добровільне об'єднання жителів кількох сіл, що мають єдиний адміністративний центр (ст. 1).

Слід зазначити, що соціально-правова структура такого багатоаспектного явища як територіальна громада містить поняття населення як со­ціальної спільноти жителів, об'єднаних спільною діяльністю, інтересами та цілями щодо задоволення потреб, пов'язаних з побутом, місцем проживання, відпочинком, навчанням, спілкуванням. Тобто до територіальної громади можуть належати громадя­ни України та іноземці, особи без громадянства, які постійно проживають у селі, селищі, місті і користуються такими ж правами і свободами, виконують такі ж обов'язки, як і громадяни України, за винятком, встановленим чинними законами. Під цим визначенням законодавець розуміє також територіальну основу місцевого самоврядування — село, селище і місто. Громада як територіальна одиниця, базова ланка терито­ріального устрою — це частина території держави, що має чітко визначені межі і є просторовою основою для діяльності суб'єктів місцевого самоврядування[22].

Пріоритет територіальної громади в системі місцевого само­врядування прямо закріплено у ст. 143 Конституції України, згідно з якою громада вирішує питання місцевого значення безпосеред­ньо або через утворені нею органи місцевого самоврядування. Відповідно до цих конституційних положень Закон України «Про місцеве самоврядування в Україні» (ст. 6) характеризує територіаль­ну громаду як первинний суб'єкт місцевого самоврядування, основ­ного носія його функцій і повноважень.

В юридичній літературі звертається увага на те, що конституційний статус територіаль­ної громади ще не отримав належної законодавчої деталізації, не визначено порядку створення, реорганізації та ліквідації терито­ріальних громад, їхнього статусу юридичної особи тощо. Функції та повноваження територіальних громад, як і загалом місцевого самоврядування в чинному за­конодавстві визначаються, як і за радянської системи, через ком­петенцію відповідних органів місцевого самоврядування. Це стримує розвиток місцевої демократії, стоїть на заваді станов­ленню дієздатних і самодостатніх територіальних громад. Усе це свідчить про те, що значною мірою територіальні гро­мади в Україні сьогодні існують лише на папері, вони ще не стали спільнотами людей, об'єднаних не лише спільним проживанням, а й спільними інтересами та спільною участю у вирішенні питань місцевого значення, спільною відповідальністю за розвиток села, селища, міста, а в суспільній свідомості місцеве самоврядування ще ототожнюється з місцевими органами влади та їхніми посадо­вими особами [23].

Особливістю конституційної моделі місцевого самоврядування в Україні є наявність в його системі спеціальних органів — районних і обласних рад, які повинні представляти спіль­ні інтереси територіальних громад сіл, селищ, міст, але, не маючи власних виконавчих органів, мають делегувати частину своїх повноважень місцевим органам виконавчої влади — районним та обласним дер­жавним адміністраціям. Така дуалістична модель організації публічної влади на місцях є національною специфікою. Вона робить актуальною проблему розмежування функцій та повноважень між органами місцевого са­моврядування та органами державної виконавчої влади.

Свої особливості мають системи місцевого самоврядування у містах загальнодержавного значення, якими є Київ та Севастополь.

Особливості здійснення місцевого самоврядування у місті Києві передбачені Законом України «Про столицю України — місто-герой Київ». Система міс­цевого самоврядування в місті Києві, зазначається у ст. 7 цього За­кону, включає територіальну громаду міста, міського голову, міську раду, виконавчий орган міської ради, районні ради, виконавчі органи районних у місті рад та органи самоорганізації населення. Особливістю цієї системи є те, що свої власні виконавчі органи міська та районні в цьому місті ради мають фор­мувати «на базі відповідних державних адміністрацій, які паралельно виконують функції державної виконавчої влади» (п. 2 Розд. VII При­кінцеві положення). Конституційний Суд України в своєму Рішенні від 25.12.2003 р. №21-рп/2003 зазначив, що Київська міська державна адміністрація є єдиним в організаційному відношенні органом, який виконує функції виконавчого органу Київської міської ради та паралельно функції місцевого органу виконавчої влади.

Що ж стосується системи місцевого самоврядування у місті Севастополі, то вона поки що не приведена у відповідність з чин­ною Конституцією України, оскільки спеціальний закон про ста­тус цього міста поки що не прийнятий.

2. Основними формами діяльності територіальних громад є форми їх безпосереднього (прямого) волевиявлення, спрямовані на забезпе­чення здійснення територіальними громадами безпосереднього само­врядування в межах Конституції і законів України. Існування і законодавче закріплення таких форм діяльності є свід­ченням не тільки широкої локальної децентралізації, але й доповне­нням її внутрішньомуніципальною децентралізацією, що виявляється розвитком і вдосконалюванням громадських засад в діяльності місце­вих співтовариств і розкріпаченням самодіяльної активності членів та­ких співтовариств — жителів певних територій, об'єднаних у громаду.

До форм прямого волевиявлення територіальних громад, які набули свого законодавчого закріплення, належать місцеві вибори, референдуми, загальні збори громадян за місцем їхнього проживання, місцеві ініціативи, громадські слухання.

Місцеві вибори. Відповідно до частин 1, 2 ст. 141 Конституції України до складу сільської, селищної, міської, районної, обласної ради вхо­дять депутати, які обираються жителями села, селища, міста, району, області на основі загального, рівного, прямого виборчо­го права шляхом таємного голосування строком на п'ять років. Територіальні громади на основі загального, рівного, прямого виборчого права шляхом таємного голосування обирають відповідно сільського, селищного та місько­го голову, який очолює виконавчий орган ради та головує на її засіданнях.

Основні засади, організацію і порядок проведення виборів депутатів Верховної Ради Автономної Республіки Крим, обласних, районних, міських, районних у містах, сільських, селищних рад та сільських, селищних, міських голів визначаються Законом України «Про вибори депутатів Верховної Ради Автономної Республіки Крим, місцевих рад та сільських, селищних, міських голів» від 10 липня 2010 р.

Відповідно до цього Закону вибори депутатів сільських, селищних рад проводяться за мажоритарною системою відносної більшості в одномандатних виборчих округах, на які поділяється територія відповідно села (кількох сіл, жителі яких добровільно об'єдналися у сіль­ську громаду), селища.

Вибори депутатів Верховної Ради Автономної Республіки Крим, обласних, районних, міських, районних у містах рад проводяться за змішаною (мажоритарно-пропорційною) системою, за якою: 1) половина від кількості депутатів (загального складу)
відповідної ради обирається за виборчими списками кандидатів у депутати від місцевих організацій політичних, партій у багатомандатному виборчому окрузі, межі якого збігаються з межами відповідно Автономної Республіки Крим, області, району, міста, району в місті; 2) половина від кількості депутатів (загального складу)
відповідної ради обирається за мажоритарною системою відносної більшості в одномандатних виборчих округах, на які поділяється територія відповідно Автономної Республіки Крим, області, району, міста, району в місті. Вибори сільських, селищних, міських голів проводяться за мажоритарною системою відносної більшості в єдиному одномандатному виборчому окрузі, межі якого збігаються з межами відповідно села (кількох сіл, жителі яких добровільно об’єдналися у сільську громаду), селища, міста згідно з існуючим адміністративно-територіальним устроєм.

Участь громадян України у місцевих виборах є добровіль­ною. Ніхто не може бути примушений до участі або неучасті у виборах.

Право голосу на місцевих виборах мають громадяни Украї­ни, котрі належать до відповідних територіальних громад, яким на день виборів виповнилося вісімнадцять років. Належність громадянина до відповідної територіальної громади визнача­ється його місцем проживання на її території згідно із Законом України «Про свободу пересування та вільний вибір місця про­живання в Україні».

Будь-які прямі або непрямі привілеї чи обмеження вибор­чих прав громадян України за ознаками раси, кольору шкіри, по­літичних, релігійних та інших переконань, статі, етнічного та со­ціального походження, майнового стану, місця проживання, за мовними або іншими ознаками забороняються. Не допускають­ся обмеження щодо участі громадян у виборчому процесі, крім обмежень, передбачених Конституцією України та Законом, який регулює порядок проведення місцевих виборів.

Військовослужбовці строкової служби, громадяни України, що проживають за кордоном, а також особи визнані судом недієздатними, та громадяни України, які за вироком суду перебувають у місцях позбавлення волі, вважаються такими, що не належать до жодної територіальної громади та не мають права голосу на місцевих виборах.

Місцеві вибори є рівними. Громадяни України беруть участь у місцевих виборах на рівних засадах.

Кожен виборець має по одному голосу на виборах депутатів місцевих рад та сільських, селищних, міських голів, в яких він бере участь. Ці голоси виборець може використати тільки на од­ній виборчій дільниці.

Місцеві вибори є прямими. Виборці безпосередньо обирають депутатів та сільських, селищних, міських голів шляхом голосування за кандидатів у депутати та кандидатів на посаду сільського, селищного, міського голови, висунутих та зареєстрованих у порядку, передбаченому Законом України «Про вибори депутатів Верховної Ради Автономної Республіки Крим, місцевих рад та сільських, селищних, міських голів».

Місцеві вибори є вільними. Виборцям забезпечуються умо­ви для вільного формування своєї волі та її вільного виявлення при голосуванні. Застосування насильства, погроз, обману, під­купу чи будь-яких інших дій, що перешкоджають вільному фор­муванню та вільному виявленню волі виборця, забороняється.

Голосування на місцевих виборах є таємним. Контроль за волевиявленням виборців у будь-якій формі забороняється.

Кожен виборець голосує на місцевих виборах особисто. Го­лосування за інших осіб чи передача виборцем права голосу будь-якій іншій особі забороняється.

Депутатом та сільським, селищним, міським головою може бути обраний громадянин України, який на день виборів досяг вісімнадцяти років та має право голосу відповідно до ст. 70 Конституції України. Депутатом, сільським, селищним, міським головою не може бути обраний громадянин України, який має судимість за вчинення умисного злочину, якщо ця судимість не­погашена або не знята в установленому законом порядку.

Право висування кандидатів у депутати та кандидатів на посаду сільського, селищного, міського голови належить грома­дянам України, які мають право голосу. Це право реалізується ними через місцеві організації партій (блоки) або шляхом само­висування у випадках, передбачених Законом України «Про вибори депутатів Верховної Ради Автономної Республіки Крим, місцевих рад та сільських, селищних, міських голів».

Виборчий процес здійснюється на засадах:

1) законності та заборони незаконного втручання будь-кого у цей процес;

2) політичного плюралізму та багатопартійності;

3) публічності і відкритості виборчого процесу;

4) рівності суб'єктів виборчого процесу перед законом;

5) рівності прав усіх кандидатів у депутати, кан­дидатів на посаду сільського, селищного, міського голови;

6) свободи передвиборної агітації, рівних можливостей до­ступу до засобів масової інформації незалежно від їх форми власності;

7) неупередженості органів державної влади, органів влади Автономної Республіки Крим, орга­нів місцевого самоврядування, їх посадових і службових осіб, керівників підприємств, установ і організацій до місцевих організацій партій, кандидатів у депутати та кандидатів на посаду сільського, се­лищного, міського голови.

Початок виборчого процесу оголошує відповідна виборча ко­місія у строки та в порядку, визначені Конституцією України та Законом України «Про вибори депутатів Верховної Ради Авто­номної Республіки Крим, місцевих рад та сільських, селищних, міських голів».

Виборчий процес включає такі етапи:

1) утворення виборчих округів;

2) утворення виборчих дільниць;

3) формування складу територіальних виборчих комісій, утворення дільничих виборчих комісій;

4) складання списків виборців, їх перевірка та уточнення;

5) висування та реєстрація кандидатів у депутати та кандидатів на посаду сільського, селищного, міського голови;

6) проведення передвиборної агітації;

7) голосування у день виборів;

8) підрахунок голосів виборців, установлення підсумків голосування і результатів місцевих виборів.

У випадках передбачених законом, виборчий процес включає також такі етапи: 1) повторне голосування;2) підрахунок голосів виборців, установлення підсумків повторного голосування і результатів місцевих виборів.

Виборчий процес завершується офіційним оприлюдненням результатів місцевих виборів.

Відповідно до ст. 7 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» місцевий референдум є формою вирішення те­риторіальною громадою питань місцевого значення шляхом прямого волевиявлення.

Згідно із Законом України «Про всеукраїнський та місцеві рефе­рендуми» від 3 липня 1991 р., місцеві референдуми проводяться в межах адміністративно-територіальних одиниць. Рішення, прийняті місцевим референдумом, мають вищу юридичну силу по відношенню до рішень рад, на території яких він проводиться. Ці рішення не потребують будь-якого затвердження державними органами і можуть бути скасо­вані або змінені лише в порядку, передбаченому цим Законом.

Відповідно до Закону України «Про всеукраїнський та місцеві рефе­рендуми» предметом місцевого референдуму може бути прийняття, зміна або скасування рішень з питань, віднесених законодавством України до відання місцевого самоврядування від­повідних адміністративно-територіальних одиниць; прийняття актів, які визначають зміст рішень рад та їхніх виконавчих органів.

У ст. 6 Закону України «Про всеукраїнський та місцеві рефе­рендуми» визначаються питання, які виносяться на місцеві референдуми. Оскільки вони мають належати лише до відання місце­вого самоврядування, на них не виносяться питання про скасування законних рішень органів державної влади і самоврядування, віднесе­ні до відання органів суду і прокуратури та пов'язані з обранням, при­значенням і звільненням посадових осіб, які належать до компетенції відповідної місцевої ради та її виконавчих органів.

Проведення референдумів з питань, які не належать до відання органів місцевого самоврядування, не допускається, а результати їх визнаються такими, що не мають юридичної сили.

Загальні збори громадян за місцем проживання — це одна із форм безпосередньої участі громадян у вирішенні питань місцевого зна­чення (ч. 1 ст. 8 Закону «Про місцеве самоврядування в Україні»). Такі збори є багатогранним та багатофункціональним явищем. Вони можуть розглядатися як засіб народовладдя та форма здійснен­ня місцевого самоврядування; організаційна форма діяльності гро­мадських організацій та структурний елемент інших форм народо­владдя; форма реалізації конституційних прав та свобод людини та громадянина - засіб волевиявлення; комплекс природних прав; засіб зворотного зв'язку між громадянами та державою тощо[24].

На відміну від місцевого референдуму, який є формою вирішен­ня питань місцевого значення шляхом голосування всіма членами громади, загальні збори проводяться на рівні «мікрогромад», у межах окремих частин сіл, селищ, міст як адміністративно-територіальних одиниць (будинків, вулиць, кварталів, мікрорайонів тощо), а тому є формою участі окремих груп членів територіальної громади в обго­воренні та вирішенні питань, що належать до відання місцевого само­врядування[25].

В юридичній літературі підкреслюється, що перевагою зборів як інституту безпосередньої демокра­тії і як форми діяльності територіальної громади є органічне поєд­нання в них колективної соціальної дії: обговорення тієї чи іншої проблеми, вираження колективної думки, прийняття колективного рішення з особистою активністю учасників зборів. У рамках зборів кожний його учасник тим чи іншим чином висловлює свою думку, виявляє інтерес до чогось, які, після зіставлення з думками та інтере­сами інших учасників, можуть набувати спільного значення. На від­міну від референдумів, діяльності представницьких органів зістав­лення думок та випрацювання спільного рішення має при проведенні зборів безпосередній характер, тобто «не відривається» від самих учасників, від тієї стадії зборів, на якій проходить обговорення пи­тань[26].

Пункт 2 ст. 8 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» встановлює, що рішення загальних зборів громадян враховують у своїй діяльності органи місцевого самовряду­вання — сільські, селищні, міські ради, що представляють відповідні громади.

Згідно з п. 3 ст. 8 цього Закону, передбачається, що порядок проведення загальних зборів громадян за місцем проживання (періо­дичність, місце проведення, способи оголошення про збори прийнят­тя й оприлюднення рішень та ін.) визначається законом та статутом територіальної громади.

Право територіальної громади, її членів на місцеві ініціативи закріплено у ст. 9 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні». Відповідно до п. 2. ст. 9 цього Закону порядок внесення місцевої ініці­ативи на розгляд ради визначається представницьким органом міс­цевого самоврядування або статутом територіальної громади. Таким чином, надаючи таке право органам місцевого самоврядування, За­кон допускає різні варіанти, що дає можливість найбільш оптимально врахувати історичні, національно-культурні, соціально-економічні та інші особливості здійснення місцевого самоврядування, але на основі Конституції та в межах Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні».

Місцева ініціатива, внесена на розгляд ради у встановленому порядку, підлягає обов'язковому розгляду на засіданні ради, яка відбувається у відкритій формі за участю членів ініціативної групи з питань місцевої ініціативи (п. 3 ст. 9 Закону). Таким чином, за­безпечується гласність і відкритість роботи органів місцевого самовряду­вання.

Відповідно до п. 4 ст. 9 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» рішення ради, прийняте з питання, винесеного на її розгляд шляхом місцевої ініціативи, обнародується в порядку, встановленому представницьким органом місцевого самоврядування або статутом територіальної громади.

Відповідно до ст. 13 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» територіальна громада має право про­водити громадські слухання — зустрічатися з депутатами відповідної ради та посадовими особами місцевого самоврядування, під час яких члени територіальної громади можуть заслуховувати їх, порушувати питання та вносити пропозиції щодо питань місцевого значення, які належать до відання місцевого самоврядування.

Зі змісту цієї статті витікає, що територіальна громада, по-перше, має право проводити такі слухання, по-друге, ці слухання проходять у формі зустрічей членів територіальної громади з депутатами відповідної ради та посадовими особами місцевого самоврядування, по-третє, Закон України «Про місцеве самоврядування в Україні» надає членам територіальної громади право під час слухань заслу­ховувати звіти депутатів відповідних рад про їхню роботу в цілому або з якогось конкретного питання, а також порушувати проблеми та вносити пропозиції щодо питань місцевого значення, що належать до відання місцевого самоврядування.

Пропозиції, які вносяться за результатами громадських слухань, підлягають обов'язковому розгляду органами місцевого самовряду­вання (п. 3 ст. 13 Закону).

Закон України «Про місцеве самоврядування в Україні» не визначає порядок організації громадських слухань, надаючи право регулювати ці питання територіальній громаді. Однак, закріплюючи в п. 2 ст. 13 цього Закону положення про те, що такі громадські слухання проводяться не рідше одного разу на рік, законодавець підкреслює важливість цієї форми безпосередньої участі територіальних громад в управлінні місцевими справами.

3. Розкриваючи зміст поняття «орган місцевого самоврядування», доцільно виходити з положень Конституції України (статті 5, 19, 38 тощо), згідно з якими органи місцевого самоврядування є само­стійним видом органів публічної влади - вони не входять до сис­теми органів державної влади. Такий підхід дозволяє виділити ознаки, що, по-перше, притаманні будь-яким органам публічної влади, зокрема й органам місцевого самоврядування, по-друге, специфічні ознаки органів місцевого самоврядування як самостій­ного виду органів публічної влади. До специфічних рис органів місцевого самовряду­вання в юридичній літературі відносять такі [27]:

1) орган місцевого самоврядування не входить до системи ор­ганів державної влади, він виступає самостійним (організаційно відокремленим) елементом системи місцевого самоврядування. Органи місцевого самоврядування не утворюють також і власної системи органів, що суперечило б принципу автономності місце­вого самоврядування - органи місцевого самоврядування різного територіального рівня в принципі не можуть бути підпорядковані по вертикалі;

2) орган місцевого самоврядування утворюється з метою вико­нання завдань і функцій місцевого самоврядування (як самостійної форми публічної влади). Зазначене не виключає участі органів міс­цевого самоврядування в реалізації завдань і функцій держави (ви­конання делегованих повноважень);

3) орган місцевого самоврядування становлять фізичні особи, які наділяються згідно з законом спеціальним статусом - депутата місцевої ради або службовця місцевого самоврядування. Закони України «Про вибори депутатів Верховної Ради Автономної Рес­публіки Крим, місцевих рад та сільських, селищних, міських голів» і «Про службу в органах місцевого самоврядування» перед­бачають, що депутатами місцевих рад і службовцями органів міс­цевого самоврядування можуть бути лише громадяни України;

4) владними повноваженнями орган місцевого самоврядуван­ня наділяється з метою вирішення питань місцевого значення (самоврядні повноваження). При цьому свої владні самоврядні повноваження орган місцевого самоврядування здійснює в інте­ресах територіальної громади (територіальних громад) та від її (їх) імені;

5) фінансування діяльності органу місцевого самоврядування здійснюється з бюджету місцевого самоврядування, з районного, обласного бюджету.

Виходячи з положень Конституції України (ст. 140) та Закону України «Про місцеве самоврядуван­ня в Україні» (статті 5, 10, 11) до органів місцевого самоврядування належать: сільські, селищні, міські ради та їх виконавчі органи, а також районні та обласні ради, що представляють спільні інтереси територіальних громад сіл, селищ, міст.

Сільські, селищні, міськи радиє органами місцевого самоврядування, що здійснюють від імені та в інтересах територіальних громад функції і повноваження місцевого самоврядування, визначені Конституцією України та іншими законами. Тобто це представницькі виборні органи, які відповідно до закону, приймають від імені громади рішення.

В юридичній літературі визначають такі основні ознаки рад як представницьких органів влади [28]:

- ради є колегіальними органами, до складу яких входять депу­тати, обрані безпосередньо населенням шляхом виборів;

- вони здобувають мандат довіри безпосередньо від населення територіальної громади, яка є первинним суб'єктом місцевого самоврядування, основним носієм його функцій і повнова­жень;

- їхня діяльність поширюється на всю територію громади;

- на основі закону вони наділені правом представляти інтереси громади;

- приймають рішення від імені громади;

- є органами загальної компетенції, до відання яких відносять­ся всі питання, які потребують нормативного регулювання;

- посідають провідне місце у системі органів місцевого само­врядування;

- виражають загальну волю населення територіальної громади, надаючи їм загальнообов'язкового характеру і здійснюючи у такий спосіб місцеву владу;

- у своїй діяльності поєднують місцеві інтереси з державними.

Сільські, селищні, міські, районні у містах (у разі їх створення), районні, обласні ради складаються із депутатів, які обираються на­селенням відповідної території на основі загального, рівного і прямого виборчого права шляхом таємного голосування.

Рада вважається повноважною за умови обрання не менш як двох третин депутатів від її загального складу. У разі якщо обрано менш як дві третини скла­ду, до обрання необхідної кількості депутатів продовжує здійснюва­ти повноваження рада попереднього скликання. При достроковому припиненні повноважень деяких депутатів, внаслідок чого до складу ради входить менш як дві третини депутатів, до обрання необхідної кількості депутатів така рада вважається повноважною за наявності більше половини депутатів від її загального складу.

Сільська, селищна, міська рада проводить свою роботу се­сійно. Сесія ради складається з пленарних засідань ради, а також засі­дань постійних комісій ради.

Сесії ради скликаються: сільської, селищної, міської - відповідно сільським, селищним, міським го­ловою, а районної у місті - головою ради в міру необхідності, але не менше одного разу на квартал, а з питань відведення земельних ділянок – не рідше ніж один раз на місяць.

Сесія сільської, селищної, міської, районної у місті ради по­винна бути також скликана на пропозицію не менш як однієї тре­тини депутатів від загального складу відповідної ради, виконав­чого комітету сільської, селищної, міської, районної у місті ради.

Перша сесія новообраної сільської, селищної, міської, районної у місті ради скликається відповідною територіальною виборчою комісією не пізніш як через два тижні після реєстрації новообраних депутатів ради у кількості, яка забезпечує повноважність складу ради.
Її відкриває голова цієї виборчої комісії. Він інформує раду про підсумки виборів депутатів, а також про підсумки виборів відповідно сільського, селищного, міського голови.Сесія ради є повноважною, якщо в її пленарному засіданні бере участь більше половини депутатів від загального складу ради.

Рада в межах своїх повноважень приймає нормативні та інші акти у формі рішень.Рішення ради приймається відкритим (зокрема поіменним) або таємним голосуванням.

Для вивчення, попереднього розгляду і підготовки питань, які належать до її відання, здійснення контролю за виконанням рішень ради, її виконавчого комітету рада створює постійні комі­сії. Постійні комісії обираються радою з депутатів ради на строк її повноважень у складі голови і членів комісії.

Районна у місті рада не має самостійного конституцій­ного статусу і створюється за рішенням міської ради відповідно до положень п. 2 Прикінцевих та Перехідних положень Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні». Таку характе­ристику статусу районної у місті ради було підтверджено у рішенні Конституційного Суду України від 9 лютого 2000 р. № 1-рп/2000 (справа про місцеве самоврядування).

Обласні та районні ради мають іншу, ніж сільські, селищ­ні, міські ради природу. Вони не виступають представницькими органами обласних і районних громад, оскільки Конституція України не передбачає існування таких громад і не розглядає на­селення області, району як суб'єктів місцевого самоврядування, відповідно, обласні, районні ради конституйовані як органи міс­цевого самоврядування, що представляють спільні інтереси територіальних громад сіл, селищ, міст, у межах повноважень, визначених Конституцією та законами України, також повно­важень, переданих їм сільськими, селищними, міськими радами.

В юридичній літературі відзначається, що віднесення обласних рад до системи місцевого самоврядування є недосконалим і неприродним. У масштабах області самоврядування не може бути місцевим, бо в такому статусі воно може існувати тільки на рівні територіальної громади. Та виходячи з цього пропонується надати обласним радам статусу органів регіонального самоврядування[29].

Обласна, районна рада не утворюють власних виконавчих органів, а відповідні повноваження делегуються ними обласній, районній державній адміністрації. Однак, дослідники проблем місцевого самоврядування підкреслюють необхідність утворення в районних та обласних радах виконавчих органів, що відповідатиме Європейській хар­тії місцевого самоврядування[30]. Відсутність власних виконавчих органів у районних та обласних радах ставить їх у цілковиту за­лежність від органів державної влади — місцевих державних адміністрацій, яким відповідні районні та обласні ради делегу­ють здійснення виконавчих функцій місцевого самоврядування[31].

Слушну думку висловлює М.І. Корнієнко щодо необхідності більш повно використовувати потенціал, що закладений в такій інституції, як виконавчий апарат цих рад (ч. 4 ст. 141 Конституції). Чинний Закон України «Про місцеве самоврядування в Україні», зводить роль виконавчого апарату районних, обласних рад лише до здійснення ними організаційного, інформаційного, правового та іншого забезпечення цих рад, тобто до функ­цій їх секретаріату. Проте ніщо не заважає районній, обласній раді створити у системі свого виконавчого апарату орган типу управління справами чи фонду комунального майна, тобто орган, який би взяв на себе оперативне управління тими об'єктами комунального май­на, які є спільною власністю територіальних громад і якими, згідно з Конституцією України, мають управляти районні, обласні ради [32].

Виконавчими органами сільських, селищних, міських, районних у містах (у разі їх створення) рад є їх виконавчі ко­мітети, відділи, управління та інші створювані радами виконавчі органи. Виконавчі органи сільських, селищних, міських, районних у містах рад є підконтрольними і підзвітними відповідним радам, а з питань здійснення делегованих їм повноважень органів вико­навчої влади - також підконтрольними відповідним органам вико­навчої влади.

Кількісний склад виконавчого комітету визначається відпо­відною радою. Персональний склад виконавчого комітету сіль­ської, селищної, міської ради затверджується радою за пропози­цією сільського, селищного, міського голови, районної у місті ра­ди — за пропозицією голови відповідної ради.

Виконавчий комітет ради утворюється у складі відповідно сільського, селищного, міського голови, районної у місті ради — голови відповідної ради, заступника (заступників) сільського, селищного, міського голови, голови районної у місті ради, керу­ючого справами (секретаря) виконавчого комітету, а також ке­рівників відділів, управлінь та інших виконавчих органів ради, інших осіб. Міська рада утворює у складі виконавчого комітету ради орган з питань містобудування та архітектури. До складу виконавчого комітету сільської, селищної, міської ради входить також за посадою секретар відповідної ради.

Очолює виконавчий комітет сільської, селищної, міської ра­ди відповідно сільський, селищний, міський голова, районної у місті ради — голова відповідної ради. У виконавчому комітеті сільської ради функції секретаря виконавчого комітету за рі­шенням ради може здійснювати секретар відповідної ради.

На осіб, які входять до складу виконавчого комітету ради і працюють у ньому на постійній основі, поширюються вимоги що­до обмеження сумісності їх діяльності з іншою роботою (діяль­ністю), встановлені Законом України «Про місцеве самовряду­вання в Україні» для сільського, селищного, міського голови.

До складу виконавчого комітету сільської, селищної, міської, районної у місті ради не можуть входити депутати відповідної ради, крім секретаря ради.

Виконавчий комітет сільської, селищної, міської, районної у місті (у разі її створення) ради може розглядати і вирішувати питання, віднесені Законом України «Про місцеве самовряду­вання в Україні» до відання виконавчих органів ради.

Виконавчий комітет ради:

1) попередньо розглядає проекти місцевих програм соціаль­но-економічного і культурного розвитку, цільових програм з ін­ших питань, місцевого бюджету, проекти рішень з інших питань, що вносяться на розгляд відповідної ради;

2) координує діяльність відділів, управлінь та інших вико­навчих органів ради, підприємств, установ та організацій, що належать до комунальної власності відповідної територіальної громади, заслуховує звіти про роботу їх керівників;

3) має право змінювати або скасовувати акти підпорядкова­них йому відділів, управлінь, інших виконавчих органів ради, а також їх посадових осіб.

Основною формою роботи виконавчого комітету сільської, селищної, міської, районної у місті (у разі її створення) ради є його засідання. Засідання виконавчого комітету скликають­ся відповідно сільським, селищним, міським головою (головою районної у місті ради), а в разі його відсутності чи неможливості здійснення ним цієї функції — заступником сільського, селищ­ного, міського голови з питань діяльності виконавчих органів ради (районної у місті ради — заступником голови ради) в міру необхідності, але не рідше одного разу на місяць і є правомочними, якщо в них беруть участь більше половини від загального складу виконавчого комітету.

Специфічне місце у системі місцевого самоврядування села, се­лища, міста належить сільському, селищному, міському голові. Ха­рактер його основних конституційних функцій (очолює виконавчий орган ради, головує на її засіданнях) характеризує його передусім як посадову особу ради та її виконавчого органу. З іншого боку, За­кон України «Про місцеве самовряду­вання в Україні» визначає сільського, селищного, міського голову як головну по­садову особу самої територіальної громади (ч. 1 ст. 12 цього Закону).

У зв'язку з цим в науці і практиці державного будівництва су­часної України не припиняється дискусія з приводу того, хто більш повноважний у системі місцевого самоврядування — рада як колегі­альний виборний орган територіальної громади чи її виконавчий ор­ган на чолі з безпосередньо обраним територіальною громадою сіль­ським, селищним, міським головою?

З цього приводу Конституційний Суд України в своєму Рішенні від 9 лютого 2000 р. №1-рп/2000 підкреслив, що у системі місцевого самоврядування має місце певна су­бординація її елементів, а зазначені вище конституційні функції сільського, селищного, міського голови визначають його передусім як посадову особу виконавчого органу ради та самої ради, їй підзвіт­ну та перед нею відповідальну як за роботу виконавчого органу ради, так і за організацію роботи самої ради.

Необхідно погодитися з М.І. Корнієнком, який вважає, що хоча Конституція України та Закон України «Про місцеве самоврядування в Україні» не врівноважує повноваження ради та сільського, селищ­ного, міського голови, однак останній не є «слабким». Завдяки поєднанню в особі голови властивостей спікера ради та керівника виконавчого органу ради досягається розумна гармонія в роботі представницького та виконавчого органу місцевого самоврядування[33]. Системний аналіз дає підстави для висновку, що на базовому рівні місцевого самоврядування вітчизняний законодавець прагнув створити систему «сильний мер — сильна рада», забезпечивши обидві сторони необхідними взаємними повноваженнями. Однак реальне співвідношення між сільським, селищним, міським головою і відвідною радою зумовлюється низкою факторів об'єктивного та суб'єктивного характеру: від особистих та організаційних якостей голови до співвідношення партійної належності голови і більшості депутатського корпусу[34].

Повноваження сільського, селищного, міського голови по­чинаються з моменту оголошення відповідною сільською, се­лищною, міською виборчою комісією на пленарному засіданні ради рішення про його обрання і закінчуються в день відкриття першої сесії відповідної сільської, селищної, міської ради, обраної на наступних чергових місцевих виборах, або, якщо рада не обрана, з моменту вступу на цю посаду іншої особи, обраної на наступних місцевих виборах, крім випадків дострокового припинення його повноважень.

Сільський, селищний, міський голова не може бути депутатом будь-якої ради, суміщати свою службову діяльність з іншою посадою, в тому числі на громадських засадах (крім викладацької, наукової та творчої роботи у позаробочий час), займатися підприємницькою діяльністю, одержувати від цього прибуток. На сільських, селищних, міських голів поширюються повноваження та гарантії депутатів рад, передбачені законом про статус депутатів рад, якщо інше не встановлено законом.

Повноваження сільських, селищних, міських голів визна­чено у ст. 42 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні». Однак перелік цих повноважень не є вичерпним, оскіль­ки відповідно до п. 19 ч. 3 ст. 42 цього Закону сільський, селищ­ний, міський голова здійснює інші повноваження місцевого са­моврядування, визначені законами, якщо вони не віднесені до виключних повноважень ради або не віднесені радою до відан­ня її виконавчих органів.

Сільський, селищний, міський голова несе персональну від­повідальність за здійснення наданих йому законом повнова­жень.

При здійсненні наданих повноважень сільський, селищний, міський голова є підзвітним, підконтрольним і відповідальним перед територіальною громадою, відповідальним — перед від­повідною радою, а з питань здійснення виконавчими органами ради повноважень органів виконавчої влади — також підконт­рольним відповідним органам виконавчої влади.

Сільський, селищний, міський голова не рідше одного ра­зу на рік звітує про свою роботу перед територіальною грома­дою на відкритій зустрічі з громадянами. На вимогу не мен­ше половини депутатів відповідної ради сільський, селищний, міський голова зобов'язаний прозвітувати перед радою про роботу виконавчих органів ради у будь-який визначений ними термін.

Сільський, селищний, міський голова у межах своїх повно­важень видає розпорядження.

Особливе місце в системі місцевого самоврядування посідають органи самоорганізації населення. З одного боку, вони виступають формою участі населення у вирішенні питань місцевого значення і здійснюють передані їм повноваження відповідних сільських, селищних, міських рад, що дозволяє характеризувати їх як владні структури, які мають певні спільні риси з органами місцевого самоврядування. З іншого боку, органи самоорганізації населення працюють на громадських засадах (винятки можуть бути зроблені лише для їх­ніх керівників), і їх можна розглядати як специфічну форму самоорганізації громадян за місцем проживання - в межах мікрорайо­нів, вулиць, кварталів тощо, що свідчить про їхню близькість із громадськими організаціями. Тож органи самоорганізації населен­ня характеризуються як окремими рисами органу публічної влади, так і рисами громадської організації[35].

Правовий статус органів самоорганізації населення в Україні визначається Конституцією України (ст. 140), Законом України «Про місцеве самоврядування в Україні» (статті 14, 26) та Законом України «Про органи самоорганізації населення» від 11 липня 2001 року.

Органи самоорганізації населення - представницькі ор­гани, що створюються жителями, які на законних підставах проживають на території села, селища, міста або їх частин, для ви­рішення завдань, передбачених Законом України «Про органи самоорганізації населення». Відповідно до цього Закону органами самоорганізації населення є будинкові, вуличні, квартальні комітети, комітети мікрорайонів, комітети районів у містах, сільські, селищні комітети. При цьому в юридичній літературі слушно звертається увага на те, що у протиріччя з Конституцією України та Законом України «Про місцеве самоврядування в Україні», ч. 2 ст. 3 Закону України «Про органи самоорганізації населення» містить вичерпний перелік органів самоорганізації населення»[36].

Основними завданнями органів самоорганізації населення є:

1) створення умов для участі жителів у вирішенні питань місцевого значення в межах Конституції та законів України;

2) задоволення соціальних, культурних, побутових та ін­ших потреб жителів шляхом сприяння у наданні їм відповідних послуг;

3) часть у реалізації соціально-економічного, культурного розвитку відповідної території, інших місцевих програм.

Обирати та бути обраними до органу самоорганізації насе­лення в порядку, передбаченому Законом України «Про органи самоорганізації населення», можуть жителі, які на законних підставах проживають на відповідній те­риторії. Забороняються будь-які обмеження права жителів, які мешкають на відповідній території, на участь у відповідному органі самоорганізації населення залежно від їх раси, кольору шкіри, політичних, релігійних та інших переконань, статі, етніч­ного та соціального походження, майнового стану, мовних або інших ознак.

Орган самоорганізації населення створюється за територі­альною ознакою. Територією, у межах якої діє орган самоорга­нізації населення, може бути частина території села, селища, міс­та, району в місті, у межах якої проживають жителі, які обрали цей орган.

Порядок утворення органів самоорганізації населення, пе­редбачений Законом України «Про органи самоорганізації на­селення», і включає такі етапи:

1) проведення зборів (конференції) жителів за місцем про­живання, в яких має брати участь (бути представленими) не менше половини жителів відповідної території, які мають право голосу. Рішення зборів (конференції) приймається більшістю голосів їх учасників;

2) подання ініціативною групою до сільської, селищної, мі­ської, районної у місті (у разі її створення) ради заяви про ство­рення органу самоорганізації населення, протоколу зборів (кон­ференції), жителів за місцем проживання про ініціювання ство­рення органу самоорганізації населення із зазначенням основних напрямів діяльності створюваного органу самоорганізації насе­лення, а також списку учасників зборів (конференції) жителів за місцем проживання із зазначенням прізвища, імені, по батько­ві, року народження, серії і номера паспорта та домашньої адре­си кожного учасника зборів (конференції) жителів;

3) розгляд сільською, селищною, міською, районною у місті (у разі її створення) радою питання про створення органу самоорганізації населення, що здійснюється на найближчому засі­данні відповідної ради за участю членів ініціативної групи збо­рів (конференції) жителів за місцем проживання;

4) обрання органу самоорганізації населення зборами (кон­ференцією) жителів за місцем проживання на основі загально­го, рівного виборчого права шляхом таємного голосування жи­телів, які на законних підставах проживають на відповідній те­риторії. Право голосу на виборах мають жителі, які досягли на день їх проведення вісімнадцяти років. Не мають права голо­су жителі, яких визнано судом недієздатними. Загальний склад органу самоорганізації населення визначається зборами (кон­ференцією) жителів за місцем проживання. Організація прове­дення зборів (конференції) жителів за місцем проживання, як правило, покладається на виконавчий комітет сільської, селищ­ної, міської, районної у місті (у разі її створення) ради. Орган самоорганізації населення обирається у складі керівника, заступ­ника (заступників) керівника, секретаря, інших членів. Обра­ними до складу органу самоорганізації населення вважаються особи, які одержали більше половини голосів учасників зборів (конференції) жителів за місцем проживання. Орган самоорга­нізації населення обирається терміном на строк повноважень відповідної ради, якщо інше не передбачено рішенням ради чи положенням про орган самоорганізації населення;

5) легалізація органу самоорганізації населення, яка є обо­в'язковою і здійснюється шляхом його реєстрації або повідом­лення про заснування. У разі реєстрації орган самоорганізації населення набуває статусу юридичної особи. Реєстрація органу самоорганізації населення здійснюється виконавчим комітетом відповідної ради. Органи самоорганізації населення можуть легалізувати своє заснування шляхом письмового повідомлення відповідного виконавчого комітету сільської, селищної, міської, районної у місті (у разі її створення) ради.

В юридичній літературі слушно зауважується, що порядок утворення органів самоорганізації населення є досить складним, громіздким та містить значну кількість питань, які не знайшли належного регулювання на рівні Закону України «Про органи самоорганізації населення»[37]. У зв’язку з цим слушною є пропозиція щодо необхідності спрощення порядку утворення та легалізації органів самоорганізації населення[38].

Питання для самоконтролю

1. Дайте визначення поняття «система місцевого самоврядування».

2. Охарактеризуйте роль територіальної громади в системі місцевого самоврядування.

3. Які елементи системи місцевого самоврядування мають обов’язковий характер для всіх систем місцевого самоврядування, а які притаманні лише окремим з них?

4. Як в Законі України «Про місцеве самоврядування в Україні» розуміється поняття територі­альна громада?

5. Які особливості має система місцевого самоврядування в місті Києві?

6. Назвіть форми безпосереднього волевиявлення територіальних громад та дайте їм стислу характеристику.

7. Які виборчі системи застосовуються на місцевих виборах в Україні?

8. Охарактеризуйте специфічні риси органів місцевого самоврядування в Україні.

9. Виходячи з положень Конституції України та Закону України «Про місцеве самоврядуван­ня в Україні» назвіть органи місцевого самоврядування.

10. Охарактеризуйте місце органів самоорганізації населення в системі місцевого самоврядування.

Дата добавления: 2015-07-11