Правового государства 9 страница

--------------------------------

<223> Там же.

Таким образом, принцип системности становится наглядным в процессе выявления, утверждения и реализации Конституционным Судом принципа конституционности.

Считая конституционные нормы главным системообразующим фактором, В.О. Лучин подчеркивает, что системность права обусловливается существованием в нормах связей субординации. "Конституция предопределяет иерархическую организацию системы права в наиболее главных ее моментах, - пишет он. - Эту упорядоченность и задает Конституция, в соответствии с которой происходит включение нормативных актов разного уровня в единую, целостную систему. Субординационные свойства системообразующей функции находят свое проявление в установлении видов нормативных актов, различии их юридической силы, а в ряде случаев - в необходимости издания законодательных актов" <224>. Следует отметить, что "принципу конституционности не противоречит тот факт, что судьи Конституционного Суда РФ в осуществлении своих полномочий руководствуются также приравненными по юридической силе к Конституции РФ решениями и правовыми позициями Конституционного Суда РФ, общепризнанными принципами и нормами международного права, признанными Российской Федерацией" <225>.

--------------------------------

<224> Лучин В.О. Конституционные нормы и правоотношения: Учебное пособие. М., 1997. С. 40.

<225> Витрук Н.В. Конституционное правосудие: судебное конституционное право и процесс: Учебное пособие. М., 2011. С. 378.

Системность в исследуемом аспекте означает также, что, имея своей целью установить и констатировать соответствие либо несоответствие принципу конституционности того или иного правового акта (его части), Конституционный Суд Российской Федерации на основе исследованных им материалов принимает решение, как это следует из ст. 74 Федерального конституционного закона о Конституционном Суде Российской Федерации, оценивает исходя из буквального смысла рассматриваемого акта и смысла, придаваемого ему официальным и иным толкованием или сложившейся правоприменительной практикой. Оценке подлежит также и то место, которое занимает исследуемый на предмет конституционности акт в системе правовых актов.

В деле о проверке конституционности ст. ст. 1 и 31 ФЗ РФ от 21 июля 1993 года "О государственной тайне" в связи с жалобой ряда граждан Конституционный Суд Российской Федерации в мотивировочной части Постановления от 27 марта 1996 года N 8-П отметил, например, что исходя из буквального смысла ст. 21 Закона о государственной тайне устанавливаемый ею порядок носит характер общего правила, не исключающего, однако, возможности использования иных способов доступа к государственным секретам и защиты государственной тайны, само существование которых обусловлено, в частности, особенностями правового статуса отдельных категорий лиц, вытекающими из Конституции Российской Федерации или непосредственно предусмотренными законом <226>.

--------------------------------

<226> Вестник Конституционного Суда Российской Федерации. 1996. N 2.

Иными словами, конституционность Закона "О государственной тайне" вызвана большим числом непосредственно связанных с этим Законом норм других правовых актов.

Необходимость при установлении конституционности выявлять конституционно-правовой смысл принципов и норм самой Конституции Российской Федерации, законодательных и подзаконных актов, как служащих непосредственным предметом конституционно-судебного разбирательства, так и находящихся в сущностно-содержательной и логической связи с этим предметом, объективно позволяет во многих случаях после подобного выявления и формулирования Конституционным Судом Российской Федерации соответствующих суждений, обобщений, выводов и др. образовываться тому нормативно-правовому пласту, из которого выделяются новые правовые нормы и принципы.

Думается все же, что главная особенность конституционного правосудия, отличающая его от деятельности судов общей юрисдикции и арбитражных судов, - это разрешение в установленной конституционно-процедурной форме споров по запросам перечисленных в ч. 2 ст. 125 Конституции Российской Федерации государственных органов о соответствии Конституции Российской Федерации названных в этой же статье правовых актов. О наличии в этой категории дел правовых споров отчетливо свидетельствует содержание ст. 85 "Допустимость запроса" ФКЗ "О Конституционном Суде Российской Федерации".

Запрос о конституционности правового акта, обращенный в Конституционный Суд Российской Федерации, заключает в себе потребность разрешения правового спора, если:

- заявитель считает нормативный акт органа государственной власти или договор между органами государственной власти неконституционными и не подлежащими действию, в то время как другая сторона - издавший этот нормативный акт орган государственной власти или сторона договора - по логике его действия и поведения полагает, что нормативный акт соответствует Конституции и должен действовать;

- заявитель считает, что нормативный правовой акт органа государственной власти или договор между органами государственной власти соответствует Конституции Российской Федерации и должен действовать, в то время как издавший этот акт орган государственной власти или сторона договора придерживаются противоположного мнения и федеральный орган государственной власти, либо высший государственный орган субъекта Российской Федерации, а также их должностные лица официально приняли решение о прекращении акта или договора, отказываются исполнять их как не соответствующих Конституции Российской Федерации.

Вместе с тем в Конституционный Суд Российской Федерации поступает немало обращений, в которых ставятся вопросы о нарушении конституционных прав и свобод в связи с отсутствием того или иного закона. Конституционный Суд Российской Федерации не наделен специальным полномочием оценивать конституционность законодательных пробелов, однако данная проблема нередко возникает при осуществлении конституционного судопроизводства <227>. При таких обстоятельствах Конституционным Судом Российской Федерации была сформулирована правовая позиция, согласно которой пробельность закона может являться основанием проверки его конституционности, если возникший пробел нарушает или может нарушить конкретные конституционные права. При этом, оценивая законодательный пробел как противоречащий Конституции, Конституционный Суд не может ограничиться лишь констатацией его неконституционности. Он фактически формулирует новую норму исходя из смысла Конституции. В связи с этим Конституционный Суд Российской Федерации выработал несколько способов преодоления законодательных пробелов.

--------------------------------

<227> См.: Зорькин В.Д. Конституционно-правовое развитие России. М., 2011. С. 170.

1. Прямое применение норм Конституции либо конституционно-правовое истолкование закона. Как отмечает В.Д. Зорькин, "указание в резолютивной части постановления на прямое действие Конституции, сопровождаемое отсылками к данному Конституционным Судом истолкованию соответствующих норм, содержится во многих решениях Конституционного Суда" <228>. Показательным является Постановление от 10 июля 2007 года N 9-П, в котором Конституционный Суд Российской Федерации констатировал, что федеральным законодателем не были предусмотрены достаточные гарантии обеспечения прав застрахованных лиц в случае неуплаты страхователем страховых взносов или уплаты их не в полном объеме. При этом Суд указал, что впредь до установления законодателем соответствующего правового регулирования - исходя из принципа непосредственного действия Конституции Российской Федерации и с учетом особенностей отношений между государством и Пенсионным фондом Российской Федерации и между государством, страхователями и застрахованными лицами - право застрахованных лиц, работавших по трудовому договору, на получение трудовой пенсии с учетом предшествовавшей ее назначению (перерасчету) трудовой деятельности при неуплате или ненадлежащей уплате их страхователями (работодателями) страховых взносов в Пенсионный фонд Российской Федерации должно обеспечиваться государством в порядке исполнения за страхователя обязанности по перечислению Пенсионному фонду Российской Федерации необходимых средств в пользу тех застрахованных лиц, которым назначается трудовая пенсия (производится ее перерасчет), за счет средств федерального бюджета. Фактически Конституционный Суд Российской Федерации сформулировал новую правовую норму.

--------------------------------

<228> Там же. С. 179.

2. Определение основных направлений будущего правового регулирования исходя из смысла норм Конституции. Так, в Постановлении от 22 марта 2007 года N 4-П, признав неконституционной норму о максимальном размере пособия по беременности и родам (Федеральный закон "О бюджете Фонда социального страхования Российской Федерации на 2007 год" ограничивает размер пособия по беременности и родам для застрахованных женщин, чей средний заработок превышает предусмотренную в нем предельную сумму), Конституционный Суд Российской Федерации указал, что, т.к. среди источников формирования доходов Фонда одним из основных является единый социальный налог, то при определении критериев установления конституционно оправданного максимального размера пособия по беременности и родам, выплачиваемого из средств Фонда социального страхования Российской Федерации, следует пользоваться подходом к определению налоговой базы единого социального налога, в зависимости от величины которой устанавливаются налоговые ставки.

3. Возврат к прежнему правовому регулированию. Такой механизм был применен Конституционным Судом в Определении от 3 октября 2006 года.

4. Отказ от признания неконституционности закона в целях недопущения образования пробела. Например, в Постановлении от 5 февраля 2007 года N 2-П Конституционный Суд Российской Федерации признал оспариваемые положения Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации конституционными, указав, что с федерального законодателя не снимается обязанность исходя из требований Конституции Российской Федерации с учетом Постановления Конституционного Суда РФ установить процедуры, обеспечивающие выявление и пересмотр ошибочных судебных постановлений, и привести правовое регулирование надзорного производства в соответствие с признаваемыми Российской Федерацией международно-правовыми стандартами.

Особая функциональная направленность деятельности органов конституционного правосудия на обеспечение верховенства Конституции Российской Федерации либо конституции (устава) субъекта Российской Федерации предопределяет специфику конституционно-судебного правотворчества как результата данной деятельности и особое место принимаемых решений в системе правового регулирования. Несомненно, правотворчество не является главной целью этой деятельности, а конституционность обеспечивается не достижением формального сходства либо буквальным воспроизведением в правовом акте соответствующих конституционных принципов, норм и положений. Основной смысл обеспечения конституционности - в сущностном соответствии, отсутствии содержательных и логических противоречий и расхождений в смысловой структуре правовых норм. Критерием конституционности является Конституция Российской Федерации как целостное и единое правовое явление, когда все сравниваемые конституционные принципы и нормы рассматриваются в сущностной и содержательной взаимосвязи с рядом других, отвечающих в каждом конкретном случае смыслу, назначению и целям, лежащим в основе выявления конституционности, конституционных принципов, норм и положений. В результате этого принимается решение, которое содержит универсальные правила поведения для различных участников разнообразных правоотношений, что подчеркивается такими свойствами этих решений, как их общеобязательность, окончательность (непреодолимость) и непосредственность действия.

Таким образом, конституционно-судебное правотворчество как разновидность судебного правотворчества, осуществляемого Конституционным Судом Российской Федерации и конституционными (уставными) судами субъектов Российской Федерации, обеспечивает реализацию принципа верховенства Конституции, преодолевает пробелы в правовом регулировании, не становясь основной целью деятельности органов конституционного судопроизводства, соответствует всем признакам, свойственным судебному правотворчеству. Вместе с тем конституционно-судебное правотворчество обладает рядом особенностей, присущих решениям конституционных (уставных) судов, которые проявляются прежде всего в специфике предмета и объекта, послуживших причиной и основой их принятия, в особенностях юридической природы, характера и юридического содержания принимаемых решений, а также в присущих этим решениям юридических свойствах окончательности, общеобязательности и непосредственности действия.

§ 1.5. Конституционно-судебное правотворчество

как элемент концепции современного правового государства

и инструмент его преобразования

Сегодня, когда перед лицом глобальных угроз и вызовов многие правовые постулаты и принципы подвергаются пересмотру и переоценке, от того, насколько своевременно и эффективно государственная власть находит и использует правовые способы воздействия на стремительно меняющиеся политические и экономические условия, зависит в итоге защищенность граждан, дальнейшее развитие и процветание государства. Однако вне зависимости от политической конъюнктуры законодательное регулирование должно осуществляться таким образом, чтобы соблюдался принцип поддержания доверия граждан к закону и действиям государства, предполагающий сохранение разумной стабильности в правовом регулировании и недопустимость внесения произвольных изменений в действующую систему правовых норм. И безусловно, незыблемыми остаются конституционно закрепленные ценности, которые являются важнейшими составляющими основ конституционного строя Российской Федерации, - приоритет прав и свобод человека и гражданина, справедливость и равенство, верховенство права, правовое государство. Воплощение этих ценностей, а также развивающих и конкретизирующих их предписаний Конституции Российской Федерации в жизнь обеспечивает режим конституционной законности, защита которой и составляет смысл деятельности Конституционного Суда Российской Федерации <229>.

--------------------------------

<229> Решение Конституционного Суда Российской Федерации от 21 апреля 2009 г. "Об информации об исполнении решений Конституционного Суда Российской Федерации" // Журнал конституционного правосудия. 2009. N 4. С. 2 - 14.

Как отмечает В.Д. Зорькин, "общепризнанный принцип верховенства (господства) права или правового государства лежит в основе нового миропорядка и конституционного строя современных демократий. Альтернативой ему является бесправие и социальный хаос. Поэтому данный принцип положен в основу Конституции РФ, а его реализация принадлежит к числу коренных, приоритетных национальных интересов нашей страны" <230>.

--------------------------------

<230> Зорькин В.Д. Верховенство права и конституционное правосудие // Журнал российского права. 2005. N 12. С. 30 - 36.

Традиционно правовое государство понимают как государство, характеризующееся конституционным правлением, развитой правовой системой и верховенством правового закона в общественной жизни, системой социального контроля над властью и наличием эффективных механизмов, гарантирующих правовую защищенность личности и обеспечивающих ей активное и беспрепятственное использование демократических прав и свобод. Действие принципа правового государства означает ограничение его деятельности правовыми нормами, что предполагает нормативное закрепление компетенции органов государственной власти, преобладание права над произволом, равенство в правах - формальное равенство, судебный (независимый) механизм применения правовых норм, ограничение власти правами отдельной личности. Свобода усмотрения у государственных органов остается, хотя и она должна регулироваться правом в виде установления целей и принципов их деятельности. В формальном смысле принцип правового государства заключается также в следовании иерархии правовых норм.

Важнейшая роль в реализации названных постулатов правовой государственности принадлежит органам конституционного правосудия.

Юридическое предназначение и функциональное содержание конституционного правосудия характеризуют его прежде всего в качестве института, оказывающего охранительно-гарантирующее воздействие на состояние конституционно-правовой системы и обеспечивающего высокий уровень безопасности конституционных ценностей. Именно с ним в Российской Федерации связано осуществление высшего конституционного судебного контроля и тем самым институционализация и поддержание режима конституционности <231>. Как верно отмечает М.Ю. Федан, "в контексте текущей модернизации российской правовой системы важнейшее значение приобретает задача дальнейшей конституционализации законодательства, проводимой сквозь призму интерпретационной практики Конституционного Суда для целей полноценного и всестороннего гарантирования защиты основных прав и свобод граждан, а также иных конституционных ценностей. Соответствующая конституционализация - это единственная возможность сбалансированного и гармоничного существования и развития правовой системы (прежде всего нормативной базы и правоприменительной практики). Любые иные ориентиры создают угрозу "перекоса" правового регулирования в сторону частно- либо публично-правовых начал и, как следствие, приводят к деформации конституционных ценностей" <232>.

--------------------------------

<231> Несмеянова С.Э. Теоретико-правовое исследование конституционно-судебного контроля в Российской Федерации: Дис.... д-ра юрид. наук. Екатеринбург, 2004. С. 58 - 59.

<232> Федан М.Ю. Указ. соч. С. 11.

Стоящие перед Россией проблемы и трудности нашли разрешение в ходе осуществления конституционного правосудия и отразились в характере вопросов, поставленных в жалобах граждан и органов государственной власти, обратившихся в Конституционный Суд Российской Федерации. Сама идея создания специализированного института конституционного контроля вытекает из принципа разделения властей, подразумевающего необходимость формирования "механизмов сдержек и противовесов" для установления эффективных пределов бюрократии, а также связана с так называемым широким пониманием Конституции - не только как свода основополагающих конституционно-правовых норм и институтов, но и как ядра всей системы российского права. Следуя этой логике, гарантия действенности Конституции должна опираться главным образом на возможность беспрепятственного аннулирования противоречащих ей правовых актов, но при этом, исходя из смысла разделения властей, аннулирование данных актов не может быть доверено тому самому органу, который их принял <233>. Осуществляя проверку конституционности нормативных актов, разрешая споры о компетенции и реализуя иные полномочия, органы конституционного правосудия занимают значимое место в структуре правовой государственности, а создаваемые в ходе их деятельности правовые нормы содействуют укреплению и воплощению в жизнь важнейших постулатов правового государства. При таких обстоятельствах представляется уместным проанализировать основные признаки правового государства с учетом форм участия в их реализации органов конституционного правосудия.

--------------------------------

<233> Шахрай С.М. "Признать соответствующим Конституции...": Документы, стенограммы выступлений, решения. М.: Олма Медиа Групп, 2011. С. 37.

Первым и одним из главных признаков, характеризующих государство как правовое, является отсутствие в обществе властных структур, стоящих вне и над органами государственной власти. Все государственно-властные полномочия должны принадлежать и осуществляться только публичными органами государства. Никакие другие органы и организации не могут быть наделены правом осуществлять публичную политическую власть. Организация, порядок формирования и полномочия всех государственных органов в правовом государстве должны быть урегулированы Конституцией и законодательством.

Конституционный Суд Российской Федерации является принципиально новым для страны институтом государственности и российской правовой системы, на который обществом возлагаются большие надежды. И эти надежды, оправдываются: Конституционный Суд Российской Федерации ныне - важнейший институт государственной власти. Он устойчиво и стабильно функционирует, воспитывает уважение к Основному Закону страны со стороны органов государственной власти, должностных лиц и, конечно, граждан. Конституционный Суд Российской Федерации является органом государственной власти, который стоит в одном ряду с такими высшими органами государственной власти, как глава государства, парламент и правительство.

Отнесение Конституционного Суда Российской Федерации к высшим органам государственной власти обусловлено прежде всего тем, что его компетенция, наряду с компетенцией Президента, Государственной Думы, Совета Федерации и Правительства, изложена довольно развернуто в самой Конституции Российской Федерации. Это в некоторой степени дистанцирует его от иных высших судебных органов (Верховного Суда Российской Федерации и Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации), компетенция которых определена текущим законодательством. При этом более подробно статус Конституционного Суда Российской Федерации и порядок осуществления им деятельности установлены федеральным конституционным законом, что подчеркивает важное место данного правового института в государственно-властном механизме и гарантирует наибольшую стабильность его функционирования, т.к. указанный тип законов не может быть изменен по упрощенной процедуре.

Между тем, по справедливому замечанию А.В. Глухова, использование понятия "контроль" для характеристики взаимодействия Конституционного Суда и иных органов государственной власти правового государства является спорным. Система органов государственной власти не предполагает управление одного элемента системы другим элементом. "Контроль" Конституционного Суда рассматривается как объективно необходимый и непрерывный процесс не только разделения функций органов государственной власти, но также их взаимовлияния, взаимосдерживания и взаимоограничения <234>.

--------------------------------

<234> Глухов А.В. Юридическая природа постановлений и определений Конституционного Суда Российской Федерации в сфере труда: Автореф. дис.... канд. юрид. наук. М., 2009. С. 12.

Конституционно-уставное правосудие в субъектах государства - составная часть судебного конституционного правосудия Российской Федерации в целом, его функционирование обеспечивает единое конституционное пространство на основе федеральной Конституции и конституций и уставов субъектов Федерации на всей территории России. Правовая логика взаимоотношений Российской Федерации и входящих в нее субъектов, самостоятельность и полнота государственной власти субъектов Российской Федерации в пределах их собственных полномочий, наличие у них учредительных актов (конституций и уставов), контроль за соблюдением которых осуществляют сами субъекты Российской Федерации, неизбежно приводит к выводу о возможности и необходимости создания в субъектах Российской Федерации специализированных органов конституционно-уставного контроля.

Конституционное правосудие, отмечает С.А. Савченко, являясь правовой формой судебной защиты конституционных положений основных законов субъектов Российской Федерации, призвано обеспечить их непосредственную реализацию и не допустить злоупотреблений со стороны региональных властных государственно-правовых институтов <235>.

--------------------------------

<235> Савченко С.А. Конституционный процесс реализации норм, закрепляющих основы конституционного строя России: Автореф. дис.... докт. юрид. наук. Тюмень, 2011. С. 43.

Выступая основным субъектом конституционного контроля, органы конституционного правосудия обладают признаками постоянства и нейтральности, что отличает их от органов законодательной и исполнительной власти.

Следует отметить, что обычно государственные органы, принадлежащие какой-либо одной ветви власти не имеют права отменять акты, исходящие от государственных органов другой ветви власти. В то же время конституционные суды имеют право проводить анализ правового акта с точки зрения соответствия его смыслу и содержанию Основного Закона, а также формальным требованиям Конституции, и в случае, когда воля законодателя, которая выражена в законе, не носит правового характера, такой закон может быть признан Конституционным Судом недействительным. В этом состоит отличие от исполнительной и судебной властей, которые призваны обеспечивать верховенство закона, реализовывать любую волю законодателя. Конституционный Суд Российской Федерации и конституционные (уставные) суды в известных пределах создают право, определяя направление развития законодательства, создавая прецеденты толкования Конституции и законов <236>. Основная функция конституционного правосудия уходит своими корнями в сферу надгосударственных отношений; это объясняется тем, что оно закрепляет и преобразует в право первичную волю граждан, заложенную в конституции.

--------------------------------

<236> См.: Витрук Н.В. Конституционное правосудие. М.: Закон и право; Изд. объед. "ЮНИТИ", 1998. С. 85.

Как верно замечает К.В. Демченков, "единственным нормативно-правовым актом, который связывает Конституционный Суд при рассмотрении им дела по существу, остается Конституция. Именно она представляет собой совокупность абстрактных норм и принципов права, являющихся объектами толкования. Поэтому толкование таких норм и принципов, какими являются конституционные правовые принципы и нормы, придает Конституционному Суду функцию учредительной власти, а его актам конституционно-атрибутивный характер" <237>. Данный вывод можно распространить и на конституционные (уставные) суды субъектов Российской Федерации.

--------------------------------

<237> Демченков К.В. Юридическая природа актов Конституционного Суда РФ: Дис.... канд. юрид. наук. М., 2001. С. 134.

Конечно, Конституционный Суд Российской Федерации и конституционные (уставные) суды субъектов - не единственные гаранты соблюдения и реализации принципов правового государства. Однако они являются высшими арбитрами в данной сфере, чье решение будет носить окончательный характер. Именно через них можно оспорить любой акт государственной власти, а также (решением Конституционного Суда) объявить противозаконной любую политическую акцию, которая вступает в противоречие с принципами права.

В юридической науке правовую природу органов конституционного правосудия в Российской Федерации принято определять как двойственную, поскольку они не только являются особыми судебными органами, входящими в качестве составной части в общую систему судебной власти согласно ст. 118 Конституции Российской Федерации, но и представляют собой органы одного уровня с высшими звеньями законодательной и исполнительной власти, через которые судебная власть фактически участвует в соблюдении баланса властей.

Заметим также, что конституционное правосудие ни в юридическом, ни в фактическом смысле нельзя ставить в одну плоскость с обычным правосудием. Это объясняется наличием в деятельности Конституционного Суда Российской Федерации и конституционных (уставных) судов элементов учредительной власти, что является функцией высшего порядка. Конституционные суды своими актами изменяют пространство конституционно-властных отношений, непосредственно расширяя, сужая или дополняя его. Тем самым они оказывают влияние на конституционно-правовую доктрину в целом.

Органы конституционного правосудия существенно отличаются от иных судебных органов по своей компетенции, процедуре деятельности и механизму исполнения принятых ими решений. Производимая ими проверка соответствия нормативно-правовых актов самого высокого уровня Конституции Российской Федерации, конституции (уставам) субъектов "происходит по другим правилам, нежели правосудие, на основе логического, систематического, исторического анализа нормативных положений. В процессе толкования аргументы, важные при осуществлении "обычного" (гражданского, уголовного, арбитражного) правосудия, могут не браться в расчет" <238>.

--------------------------------

<238> Лучин В.О., Доронина О.Н. Жалобы граждан в Конституционный Суд РФ. М., 1998. С. 17.

Ж.И. Овсепян также придерживается позиции, согласно которой организационная и функциональная специфика правового статуса Конституционного Суда Российской Федерации предопределяет его особое место в общей системе разделения властей, а также в структуре судебной власти. Однако он приводит иное обоснование: "Судебный конституционный контроль нельзя отождествлять в полной мере с традиционными судебными функциями, так как это одновременно и политическая деятельность, осуществляемая в юрисдикционной форме" <239>. Подобное мнение высказывают М.В. Баглай и Н.В. Витрук, утверждая, что "принимаемые Конституционным Судом РФ решения являются политическими актами, имеющими долгосрочные политические последствия" <240>, а также Б.С. Эбзеев, отмечающий, что "Конституция Российской Федерации, на основе которой Конституционный Суд принимает свои решения, имеет не только правовое, но и политическое содержание, ввиду чего федеральный судебный орган конституционного контроля допустимо рассматривать как политико-правовой институт".

Дата добавления: 2015-07-11