Понятие и нормативно-правовая основа

1. Монополии называются естественными, потому что их формирование, функционирование и развитие на рынке опреде­ленных товаров происходит объективно, в силу не зависящих от воли и сознания людей специфических свойств, присущих этим товарам, работам и услугам. Объективная детерминированность естественных монополий, в свою очередь, обусловливает то, что их правовое регулирование лишь в минимальной степени определяется субъективным усмотрением законодателей и предполагает глубокое знание экономической и социальной природы соответствующих естественных монополий и макси­мально адекватное ее отражение в законодательных актах. От­дельные общественные отношения, возникающие на рынке, где действуют естественные монополии, вообще не поддаются нор­мативно-правовой корректировке и должны быть восприняты и закреплены в государственно-обязательных решениях так, как они сложились и утвердились на практике.

Естественной монополией обладают собственники и иные хозяйствующие субъекты, имеющие в своем распоряжении ред­кие и свободно не воспроизводимые элементы производства (например, редкие металлы, особые земельные участки, при­годные для возделывания и выращивания на них чая, виноград­ников). Сюда относятся также целые базовые отрасли производ­ственной инфраструктуры, которым свойственно особо важное и стратегическое значение для всего общества (железнодорож­ный транспорт, военно-промышленный комплекс и т. п.). Зача­стую наличие естественных монополий оправдывается тем, что

Тема 11. Естественные монополии

они дают огромный экономический выигрыш от больших мас­штабов производства. Естественные монополии возникают там, где невозможно или экономически нецелесообразно строить аналогичные предприятия, скажем, космодром, железную доро­гу или газопровод, параллельно уже действующим.

Естественная монополия существует, когда эффект ее масш­таба настолько велик, что один хозяйствующий субъект может снабжать весь рынок, имея более низкие издержки, чем были бы издержки у ряда конкурирующих с ним хозяйствующих субъектов. Такие условия характерны, например, для так назы­ваемых предприятий общественного пользования, к которым относятся, в частности, предприятия электро-, водо- и газо­снабжения, телефонная служба и т. д. В этих случаях эффект мас­штаба в производстве и распределении продукта настолько ве­лик, что для получения низких издержек на единицу продукции и низкой цены необходима именно крупномасштабная деятель­ность. В такой ситуации конкуренция является просто нерента­бельной. Если бы рынок был поделен между многими произво­дителями, эффект масштаба не был бы достигнут, издержки на единицу продукции были бы высоки и потребовались бы высо­кие цены, чтобы покрыть эти издержки¹.

Значение естественных монополий, а следовательно, и пра­вового регулирования их деятельности детерминировано местом естественных монополий в народном хозяйстве. Они, как прави­ло, служат базой всей экономики, играют ключевую роль в формировании издержек производства и цены любого товара, в повышении или, напротив, понижении благосостояния людей.

Наряду с отмеченными положительными качествами у есте­ственных монополий есть и крайне опасная оборотная сторона, являющаяся продолжением их позитивного влияния на эконо­мику, — возможность, опять же объективно детерминирован­ная, господствовать в соответствующих рыночных отношениях, устанавливать свою безраздельную диктатуру рыночной власти. Ограничение произвола естественных монополий достигается в основном двумя путями: установлением в сферах естественных монополий государственной собственности и государственным регулированием. Выбор каждое государство делает исходя из ха­рактера и объема «своих» естественных монополий, их особен­ностей. Но, как правило, применяются оба пути ограничения естественных монополий. Опыт свидетельствует, что в отноше-

¹ См.: Макконнелл К. Р., Брю С. Л. Экономика. М., 1992. Т. 1. С. 228.

§ 1. Понятие и нормативно-правовая основа 587

нии естественных монополий недостаточно использовать лишь общее антимонопольное законодательство и контроль за его исполнением, о чем говорилось в предыдущей теме. Контроль там осуществляется лишь за тем, чтобы хозяйствующие субъек­ты не мешали развитию свободной конкуренции на рынке. Не­обходимо еще непосредственное государственное регулирова­ние каждого отдельного естественного монополиста. В странах с развитой экономикой существуют, например, монополизиро­ванный общественный транспорт, системы водоснабжения и сбора мусора, создаются органы, регулирующие деятельность естественных монополий на общенациональном и местном уровне. В США примерно 10% валового внутреннего продукта производится такими регулируемыми отраслями.

2. В условиях советской экономики естественные монополии как специфический предмет государственно-правового регули­рования не выделялись, хотя они конечно же имелись. Такой надобности не возникало потому, что монополиями в своем роде были все отрасли народного хозяйства. По мере же проведения реформ, направленных на создание рыночной экономики, ста­новилась все более очевидной необходимость выделения в ней сектора, где экономические отношения не поддаются свободной конкуренции и потому нуждаются в особом правовом режиме. Практически работа по формированию нормативно-правовой основы естественных монополий началась с середины 90-х гг. и интенсивно проводится до сих пор. В этом месте темы обратим внимание лишь на структуру нормативно-правовой основы и ее особенности, а конкретный состав и содержание соответствую­щих нормативных правовых актов будут показаны по ходу рас­крытия правовых проблем естественных монополий.

Фундаментальное значение в ней имеет Федеральный закон от 17 августа 1995 г. № 147-ФЗ «О естественных монополиях»¹, определивший правовую основу федеральной политики в отно­шении естественных монополий в Российской Федерации. При­нят ряд других федеральных законов, действие которых распро­страняется на естественные монополии. В развитие федераль­ных законов издаются указы Президента РФ. Большим числом в нормативно-правовой основе естественных монополий пред­ставлены принимаемые в соответствии с федеральными закона­ми и указами Президента РФ постановления Правительства РФ, а также акты федеральных органов исполнительной власти.

¹ СЗ РФ. 1995. № 34. Ст. 3426; последнюю редакцию см.: Федеральный закон от 10 января 2003 г. № 16-ФЗ // СЗ РФ. 2003. № 2. Ст. 168.

Тема 11. Естественные монополии

Особенность нормативно-правовой основы естественных моно­полий состоит в том, что в ее состав входят законы и иные нор­мативные акты, принимаемые не только федеральными органами государственной власти, но и субъектами Российской Федерации по вопросам, которые находятся в их исключительном ведении или в совместном ведении с Российской Федерацией. Такое право субъектов Российской Федерации зафиксировано в ст. 76 Кон­ституции РФ, конституциях и уставах субъектов Федерации.

Еще одна особенность нормативно-правовой основы есте­ственных монополий — теснейшая связь с нормативно-право­вой основой конкуренции и монополистической деятельности. В начале экономических реформ высказывалось мнение, что нет необходимости создавать специальную нормативно-право­вую систему в области естественных монополий, а их регулиро­вание должно стать составной частью единого закона о конку­ренции и ограничении монополистической деятельности. Дей­ствительно, естественные монополии окружает конкурентная рыночная среда, а сами они занимают на рынке монопольное положение. Законодательство о естественных монополиях в кон­це концов получило самостоятельное развитие, но действует оно не изолированно от конкурентного. В частности, отдельные ста­тьи Федерального закона «О естественных монополиях» содер­жат ссылки на Закон о конкуренции, а многие положения пос­леднего как акта более общего порядка применяются к есте­ственным монополиям, что создает некоторые трудности в реализации обоих законов, о чем будет сказано в части второй темы.

3. Легальное определение понятия естественных монополий сложилось не просто и не сразу. Первая попытка была предпри­нята в Государственной программе демонополизации экономи­ки и развития конкуренции на рынках Российской Федерации (основные направления и первоочередные задачи), утвержден­ной постановлением Правительства РФ от 9 марта 1994 г. № 191¹. Она была продолжена в Указе Президента РФ от 28 февраля 1995 г. № 220 «О некоторых мерах по государствен­ному регулированию отечественных монополий в Российской Федерации» — первом нормативном правовом акте столь высо-

¹ Российская газета. 1994. 14 апр.; последнюю редакцию см.: поста­новление Правительства РФ от 4 сентября 1995 г. № 880 // СЗ РФ.

1995. №37. Ст. 3627.

§ 1. Понятие и нормативно-правовая основа 589

кого уровня, обращенном непосредственно к естественным монополиям¹. Обе попытки имеют сейчас лишь историко-науч-ный интерес. Ныне действующее определение, применяемое в нормотворчестве и предпринимательской практике, приведено в Федеральном законе «О естественных монополиях».

Исходным является выработанное собственной отечествен­ной и мировой практикой понимание естественной монополии как состояния товарного рынка, при котором удовлетворение спроса на этом рынке эффективнее в отсутствие конкуренции. Для такого рынка естественна не конкуренция, а монополия. Однако предложенная формула расплывчата и не дает ясного представления о естественных монополиях, позволяет субъек­тивно, по-своему толковать, что более, а что менее эффективно. Поэтому исходная формула дополнена еще тремя существенными компонентами.

Первый относится к самим истокам, материальным предпо­сылкам рыночных отношений — производственному процессу. Именно этот процесс в силу его технологических особенностей обеспечивает более или менее эффективное удовлетворение спроса в условиях отсутствия конкуренции. Сущность техноло­гических особенностей производства в сферах естественных мо­нополий состоит в том, что оно должно осуществляться при обратной пропорциональной зависимости в нем между объемом и издержками производства: по мере увеличения объема произ­водства издержки производства на единицу товара существенно понижаются.

Второй существенный компонент, уточняющий понятие ес­тественных монополий, обращен к результатам производствен­ной деятельности — естественно-монопольному товару, его ме­сту на рынке соответствующих товаров. Товары, производимые субъектами естественных монополий, не могут быть заменены в потреблении другими товарами, т. е. потенциальный покупатель в состоянии приобрести для своих нужд только данный, а ника­кой другой товар, и купить его он может только у одного конк­ретного продавца — естественного монополиста.

Третий по счету, но главный по значимости с точки зрения правового регулирования компонент интегрирует в себе и выво­дит вовне, делает достоянием заинтересованных участников рыночных отношений оба предыдущих компонента. Он касается одного из основных элементов рыночной экономики — цены:

¹ СЗ РФ. 1995. № 10. Ст. 858.

Тема 11. Естественные монополии

спрос на данном товарном рынке на товары, производимые субъектами естественных монополий, в меньшей степени зави­сит от изменения цены на этот товар, чем спрос на другие виды товаров. Спрос, не зависящий или зависящий в минимальной степени от цены, ее изменения, принято называть неэластич­ным.

Лишь все составляющие понятия, взятые вместе и наличе­ствующие одновременно, дают более или менее полное пред­ставление о естественных монополиях. Однако и сказанного мало, чтобы считать ту или иную хозяйственную деятельность естественной монополией. Если исходить только из приведен­ного определения, то к сфере естественных монополий можно отнести деятельность очень многих предпринимателей. Возьмем для примера самый распространенный товар — хлеб. Формально к естественной монополии можно отнести чуть ли не всех его производителей и продавцов. Ведь очевидно: чем больший объем хлебной продукции выпекает один хозяйству­ющий субъект, тем ниже издержки на ее производство; для массы людей хлеб никакой другой продукцией незаменим; спрос на него прямо не зависит от цены, хочешь не хочешь, а приходится покупать по предложенной продавцом цене. По­этому государство, опираясь на общее понятие естественных монополий, само решает, какие конкретно отрасли народного хозяйства или отдельные виды хозяйственной деятельности надлежит отнести к естественным монополиям. Сферы есте­ственных монополий подвижны. Они то расширяются, то су­жаются, то ликвидируются вовсе в зависимости от природных факторов (например, наличия или отсутствия, увеличения или уменьшения разведанных полезных ископаемых и иных природных богатств), от спроса на товары, конъюнктуры рын­ка в целом и иных причин. История российского законодатель­ства о естественных монополиях насчитывает всего несколько лет, но и за это короткое время сферы естественных монопо­лий уже кардинально изменились и продолжают уточняться в настоящее время.

4. Федеральным законом «О естественных монополиях» вы­делена и регулируется деятельность субъектов естественных мо­нополий в следующих сферах: транспортировка нефти и нефте­продуктов по магистральным трубопроводам; транспортировка газа по трубопроводам; услуги по передаче электрической и тепло­вой энергии; железнодорожные перевозки; услуги транспортных терминалов, портов, аэропортов; услуги общедоступной электри­ческой и почтовой связи. Персонально под действие этого Феде-

§ 1. Понятие и нормативно-правовая основа ___________________ 591

рального закона подпадают крупнейшие российские хозяйству­ющие субъекты, действующие на федеральном и межрегиональ­ных рынках — РАО «ЕЭС России», РАО «Газпром», АК «Транс­нефть», АК «Транснефтепродукт», организации железнодорож­ного транспорта, морские, речные и аэропорты. Заслуживает дальнейшего обсуждения вопрос о дополнении федеральных сфер естественных монополий. По мнению специалистов, к ре­гулируемым федеральным законом надлежит отнести водо­снабжение и канализацию.

В перечне сфер естественных монополий, приведенном в Федеральном законе от 17 августа 1995 г., акцент надо сделать на то, что узаконенные естественные монополии охватывают не всю соответствующую отрасль народного хозяйства — газо­вую, железнодорожный транспорт и т. п., а лишь ее передаю­щие («перевозящие») элементы. Например, в той же нефтяной промышленности — только транспортировку нефти и нефте­продуктов по магистральным трубопроводам. (Магистральный трубопровод — это основная, главная «труба» с системно при­вязанными к ней сооружениями, с помощью которых нефть и нефтепродукты перекачиваются для многих потребителей.) В газовой промышленности — транспортировку газа по лю­бым «трубам», включающим как магистральные трубопрово­ды, так и газораспределительную сеть, в том числе хранение газа.

Это же относится и к энергетике — базовой отрасли, от которой зависит развитие промышленности, состояние соци­альной сферы, да и эффективность всей национальной эконо­мики. В российской электроэнергетике естественная монопо­лия сложилась исторически. Но монополизм заключается только в услугах по передаче и распределению электроэнер­гии, т. е. им охватывается вся территория Российской Федера­ции, объединенная магистральными электрическими сетями, образующими единую энергосистему. Этот сложнейший тех­нологический комплекс позволяет наиболее эффективно ис­пользовать работу всех энергоисточников. Передающая энер­гию сеть по природе своей предназначена быть монопольной. Конкуренция здесь экономически бессмысленна. Она означа­ла бы повсеместное сооружение нескольких параллельных друг другу дорогостоящих сетей, предназначенных для выпол­нения буквально одних и тех же услуг и отличающихся друг от друга лишь тем, что они принадлежат разным хозяйствующим субъектам. Сомнительная выгода от экономии на издержках

Тема 11. Естественные монополии

производства электроэнергии за счет конкуренции между вла­дельцами сетей не идет ни в какое сравнение с бездумными затратами на строительство передающих сетей, кстати, свя­занное с выводом из эксплуатации значительных земельных площадей. Для усиления государственно-правового воздей­ствия на функционирующих здесь естественных монополистов ведется подготовка проекта федерального закона «О федераль­ных энергетических системах». Что касается гидравлических, атомных, солнечных, ветровых и других всевозможных произ­водителей электроэнергии, то они, напротив, могут и должны конкурировать на общероссийском оптовом рынке электри­ческой энергии.

Конечно, у электростанций есть некоторое сходство с есте­ственными монополиями. Они нередко расположены на боль­ших расстояниях одна от другой и подчас являются единствен­ными производителями электрической энергии на определен­ной территории. Не случайно упоминавшийся Указ Президента РФ от 28 февраля 1995 г. «О некоторых мерах по государственно­му регулированию естественных монополий в Российской Фе­дерации» относил производство электрической энергии, кста­ти, равно как и энергии тепловой, к сферам естественных мо­нополий. В Федеральном законе «О естественных монополиях» вопрос решен иначе. И сейчас принимаются энергичные меры для развития конкуренции между производителями электричес­кой энергии, в частности:

вводится совершенно новый рыночный механизм определе­ния цены электрической энергии путем конкурентного отбора заявок на ее продажу при данном уровне спроса, определяемом на основе заявок на покупку электрической энергии;

предполагается завершение формирования нормативно-пра­вовой базы функционирования всего оптового рынка электри­ческой энергии, в том числе утверждение правил работы опто­вого рынка на принципах конкуренции и порядка расчетов между субъектами оптового рынка, разработка договоров на поставки электрической энергии и мощности, договоров на ис­пользование межсистемной электрической сети оптового рынка и сетей региональных энергоснабжающих компаний, определе­ние условий взаимоотношений оператора оптового рынка с его участниками;

намечается переход к конкуренции электростанций на опто­вом рынке по полным затратам с выводом из эксплуатации не­экономичных мощностей;

§ 1. Понятие и нормативно-правовая основа____________________ 593

расширяется состав крупных потребителей, выводимых на оптовый рынок.

Из оставшихся трех сфер естественных монополий нуждают­ся в уточнении лишь «услуги транспортных терминалов, пор­тов, аэропортов». Услуги транспортных терминалов — это вся­кого рода производственные операции по приемке, перемеще­нию, хранению и сдаче грузов. Но к ним относятся не любые из перечисленных операций, а лишь те, которые органично увяза­ны, «слиты» с конкретным перевозчиком грузов, скажем, мо­гут проводиться на его территории только в специально отве­денных местах. Услуги портов и аэропортов близки по значению к услугам транспортных терминалов. Они включают производ­ственные и иные трудовые операции по обработке грузов, об­служиванию пассажиров, морских и речных судов, самолетов.

5. В отношении некоторых сфер естественных монополий приняты регулирующие их специальные нормативно-правовые акты, например федеральные законы от 7 июля 2003 г. № 126-ФЗ «О связи»¹, от 17 июля 1999 г. № 176-ФЗ «О почтовой связи»², постановление Правительства РФ от 13 августа 1996 г. № 950 «О мерах по сокращению перекрестного субсидирования потреби­телей по отдельным видам услуг связи»³. В основной своей час­ти в нормативно-правовую основу естественных монополий входит Федеральный закон от 3 апреля 1996 г. № 28-ФЗ «Об энергосбережении»⁴. Принятый впервые в юридической прак­тике нашего государства, он определяет нормативно-правовую основу по эффективному использованию энергетических ресур­сов, прежде всего электрической и тепловой энергии, на всех стадиях при их добыче, производстве, переработке, транспорти­ровке, хранении и потреблении. Особую заботу государство проявляет об установлении оптимальных цен на товары есте­ственных монополий, что вполне логично вытекает из места цены в числе компонентов, составляющих понятие естествен­ных монополий. Ценообразованию в сферах естественных мо­нополий посвящены многие акты всех уровней⁵.

¹ Российская газета 2003. 10 июля.

² СЗ РФ. 1999. № 29. Ст. 3697.

³ СЗ РФ. 1996. № 34. Ст. 4126.

⁴ СЗ РФ. 1996. № 15. Ст. 1551.

⁵ См., например: Федеральный закон от 14 апреля 1995 г. № 41-ФЗ
«О государственном регулировании тарифов на электрическую и тепло­
вую энергию в Российской Федерации» // СЗ РФ. 1995. № 16. Ст. 1316;
последнюю редакцию см.: Федеральный закон от 7 июля 2003 г. № 125-ФЗ

Тема 11. Естественные монополии

6. Качественные изменения в нормативно-правовой основе вызваны осуществляемой сейчас реформой естественных моно­полий. Основные положения структурной реформы в сферах ес­тественных монополий одобрены Указом Президента РФ от 28 апреля 1997 г. № 426¹. На сложность процесса реформирова­ния естественных монополий обратил внимание Президент РФ в Послании 2002 г. Оно должно использовать имеющиеся там огромные резервы для развития конкуренции и вместе с тем сопровождаться необходимым государственным контролем, с тем чтобы от модернизации естественных монополий не страда­ли граждане, муниципальные образования, государство. «Акку­ратное» отношение государства к этим монополиям, — сказал Президент РФ, — к сожалению, уже используется ими для под­нятия тарифов. И ссылки монополистов на рост издержек... чаще всего — несостоятельны».

Необходимость реформы обусловлена негативными последствия­ми функционирования ранее узаконенных естественных монопо­лий — снижением эффективности их деятельности, нерациональ­ным использованием производственного потенциала, свертыва­нием и фактически отсутствием в них конкурентных отношений, хотя такие возможности и имеются. Как следствие, растут цены в

// Российская газета. 2003. 10 июля; Постановление Правительства РФ от 7 марта 1995 г. № 239 «О мерах по упорядочению государственного регулирования цен (тарифов)» // СЗ РФ. 1995. № 11. Ст. 997; после­днюю редакцию см.: Постановление Правительства РФ от 2 апреля 2002 г. № 226 // СЗ РФ. 2002. № 15. Ст. 1431; Постановление Прави­тельства РФ от 13 октября 1995 г. № 997 «О государственном регулиро­вании цен (тарифов) на продукцию (услуги) естественных монополий» // Российская газета. 1995. 18 окт.; Постановление Правительства РФ от 12 февраля 1996 г. № 140 «О мерах по ограничению роста цен (тарифов) на продукцию (услуги) естественных монополий» // СЗ РФ. 1996. № 8. Ст. 772; последнюю редакцию см.: Постановление Правительства РФ от 3 апреля 1997 г. № 390 // СЗ РФ. 1997. № 15. Ст. 1793; Постановление Правительства РФ от 17 июля 1996 г. № 863 «О совершенствовании государственного регулирования на природный газ» // СЗ РФ. 1996. №31. Ст. 3727; последнюю редакцию см.: Постановление Правитель­ства РФ от 14 июля 1997 г. № 858 // СЗ РФ. 1997. № 29. Ст. 3525; Постановление Правительства РФ от 30 мая 2000 г. № 418 «Об уровнях тарифов на электрическую энергию, потребляемую населением» // СЗ РФ. 2000. № 23. Ст. 2430.

¹ СЗ РФ. 1997. № 18. Ст. 2132. В январе 2002 г. Правительство РФ одобрило Концепцию к Федеральному закону о регулировании тари­фов на электроэнергию (Российская газета. 2002. 23 янв.).

§ 1. Понятие и нормативно-правовая основа_____________ 595

сферах, где действуют естественные монополии, что повлекло общий скачок цен на товары, создаваемые с участием продуктов хозяйственной деятельности естественных монополий. Так, в электроэнергетике не обеспечивается оптимальный режим рабо­ты электростанций, что стало одной из причин увеличения удельного расхода топлива, возросли потери электроэнергии в электрических сетях энергосистем и увеличилась численность эк­сплуатационного персонала энергетических предприятий. Суще­ственно снизилась эффективность капитального строительства.

Или возьмем железнодорожный транспорт. На его долю при­ходится около 81% всего грузооборота России (исключая пере­возки трубопроводным транспортом) и 45% пассажирооборота. В структуре издержек промышленности расходы, связанные с перевозками по магистральным железным дорогам, составляют около 6%. В связи с этим сокращение транспортных затрат явля­ется важнейшей задачей повышения конкурентоспособности отечественной продукции. Однако существующая организаци­онно-производственная структура и низкая конкуренция со стороны других видов транспорта не способствуют созданию экономических стимулов к повышению эффективности рабо­ты железнодорожного транспорта. Не полностью используются мощности по ремонту и развитию производственной базы предприятий железнодорожного транспорта, непосредственно не связанных с осуществлением перевозочного процесса (ре­монтных, строительных, машиностроительных и других пред­приятий). Велики затраты на содержание объектов социальной сферы.

Реформирование естественных монополий наряду с другими важными моментами включает совершенствование их норма­тивной базы. В частности, реформа направлена на:

выведение из нынешних сфер естественных монополий ви­дов хозяйственной деятельности, которые не относятся к есте­ственным монополиям, и формирование из них рынков на ос­нове конкуренции;

выделение исходя из экономической целесообразности и в соответствии с федеральными законами самостоятельных пред­приятий из субъектов естественных монополий;

придание рынкам в сфере деятельности естественных моно­полий организованного характера за счет углубления правовой регламентации взаимоотношений между их участниками, пуб­личности цен (тарифов) и правил их определения, введения единых правил «доступа к сети» на недискриминационной ос­нове;

Тема 11. Естественные монополии

формирование организационно-правовой базы регулирова­ния деятельности субъектов естественных монополий на регио­нальном уровне, координация деятельности и разграничение компетенции между федеральными и территориальными орга­нами по регулированию в сферах естественных монополий.

Реализацией одного из таких направлений реформы, оче­видно, может служить реформа энергосистем центра России — Брянской, Калужской, Орловской, Тульской областей и созда­ние на их основе первого структурного элемента будущего рос­сийского рынка электроэнергии — Приокской территориаль­ной генерирующей компании.

Меры по реформированию естественных монополий в целом и их конкретных сфер неоднократно обсуждались на всех уров­нях федеральной законодательной и исполнительной власти. По многим проблемам острые дискуссии продолжаются до сих пор. По отдельным естественным монополиям, однако, удалось принять согласованные решения.

Так, постановлением Правительства РФ от 18 мая 2001 г. № 384 утверждена Программа структурной реформы на же­лезнодорожном транспорте, рассчитанная до 2010 г.¹ Прави­тельство РФ констатировало, что один из важных факторов, оказывающих отрицательное влияние на железнодорожный транспорт, — совмещение в одном отраслевом органе государ­ственного управления функций хозяйственной деятельности и государственного регулирования. Имеется в виду создать на базе Министерства путей сообщения РФ (далее — МПС России) в качестве субъекта открытое акционерное общество «Российские железные дороги», в которое должно объединиться более тыся­чи юридических лиц. Позднее намечено на базе этого ОАО учре­дить его дочерние организации — Федеральную пассажирскую компанию, специализированных перевозчиков (транзитных, рефрижераторных и т. п.).

Министерство же получает статус «чистого» федерального органа исполнительной власти в области железнодорожного транспорта. Одновременно с этим из монопольной структуры выделяются конкурентные виды деятельности. Сохраняются же единая государственная сетевая производственная инфраструк­тура железных дорог и централизованное диспетчерское управ­ление и т. д. В целом интересной «находкой» на путях перехода от монопольного состояния к конкурентному является класси­фикация существующих здесь видов деятельности на естествен-

СЗ РФ. 2001. № 23. Ст. 2366.

§ 1. Понятие и нормативно-правовая основа 597

но-монопольные, временно-монопольные (потенциально кон­курентные) и конкурентные. В отношении предприятий, осу­ществляющих два последних вида деятельности, будет решаться вопрос об их приватизации. Еще постановлением Правительства РФ от 21 марта 1998 г. № 338 «О реализации мер по совершен­ствованию структуры железнодорожного транспорта» был ут­вержден перечень государственных предприятий, не связанных непосредственно с организацией движения и обеспечением аварийно-восстановительных работ на железных дорогах (шпа-лопропиточные, щебеночные и др.), которые подлежали выво­ду из структуры железнодорожного транспорта и приватизации. Список дополнен постановлением Правительства РФ от 23 ав­густа 2001 г. № 623¹.

Обсуждается также весьма спорный вариант завершения ре­формы МПС России. Он предусматривает, что после отделения от Министерства хозяйственных функций и создания акционер­ного общества «Российские железные дороги» урезанное МПС России прекратит свое самостоятельное существование и вой­дет как составная часть в состав Министерства транспорта РФ.

7. В начале 2003 г. под планируемые реформы подведена осовремененная нормативно-правовая основа в виде федераль­ных законов от 10 января 2003 г. № 17-ФЗ «О железнодорожном транспорте» (далее — Федеральный закон № 17-ФЗ) и № 18-ФЗ «Устав железнодорожного транспорта Российской Федерации» (далее — Федеральный закон № 18-ФЗ), которые вступили в силу с 10 мая 2003 г.² С этого времени перестали действовать федеральные законы от 25 августа 1995 г. № 153-ФЗ «О феде­ральном железнодорожном транспорте» и от 8 января 1998 г. № 2-ФЗ «Транспортный устав железных дорог Российской Фе­дерации». Одновременно принят Федеральный закон от 10 ян­варя 2003 г. № 16-ФЗ «О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон «О естественных монополиях», направлен­ный на демонополизацию рынка железнодорожных перевозок. С 5 марта 2003 г. начал действовать Федеральный закон от 27 февраля 2003 г. № 29-ФЗ «Об особенностях управления и распоряжения имуществом железнодорожного транспорта»³. Тем самым железнодорожные перевозки стали первой из сфер

¹ СЗ РФ. 1998. № 14. Ст. 1582; последнюю редакцию см.: Поста­
новление Правительства' РФ от 26 апреля 2002 г. № 272 // Российская
газета. 2002. 7 мая.

² СЗ РФ. 2003. № 2. Ст. 169; Ст. 170.

³ СЗ РФ. 2003. № 9. Ст. 805.

Тема 11. Естественные монополии

естественных монополий, получившей новейшую законода­тельную базу для своей перестройки.

Более общим из вновь принятых транспортных законодатель­ных актов является Федеральный закон № 17-ФЗ. Он устанавли­вает правовые, организационные и экономические условия функ­ционирования железнодорожного транспорта общего пользова­ния, основы взаимодействия организаций железнодорожного транспорта и выполняющих работы (услуги) на железнодорож­ном транспорте индивидуальных предпринимателей с органами государственной власти и организациями других видов транс­порта, а также основы государственного регулирования в области железнодорожного транспорта необщего пользования.

Федеральный закон № 17-ФЗ закрепил принципы функцио­нирования железнодорожного транспорта: устойчивость его ра­боты; доступность, безопасность и качество оказываемых услуг; развитие конкуренции и становление развитого рынка услуг железнодорожного транспорта; согласованность функциониро­вания единой транспортной системы Российской Федерации.

Российская Федерация обеспечивает решение стоящих пе­ред железнодорожным транспортом задач путем эффективного регулирования и контроля в области железнодорожного транс­порта, а также путем участия в его развитии. Для этого оно рас­полагает всеми необходимыми возможностями. В введении Рос­сийской Федерации находится правовое регулирование в облас­ти железнодорожного транспорта.

Федеральный закон № 18-ФЗ, являясь более частным право­вым актом, регулирует отношения, возникающие между пере­возчиками, пассажирами, грузоотправителями (отправителя­ми), грузополучателями (получателями), владельцами инфра­структур железнодорожного транспорта общего пользования, владельцами железнодорожных путей необщего пользования, другими физическими и юридическими лицами при пользова­нии услугами железнодорожного транспорта общего пользова­ния и железнодорожного транспорта необщего пользования, и устанавливает их права, обязанности и ответственность.

Принципиально важное значение для проводимых реформ имеет то обстоятельство, что оба рассматриваемых нами федераль­ных закона исходят из необходимости выделения в регулируемых ими правоотношениях двух самостоятельных хозяйствующих субъектов — владельцев инфраструктуры железнодорожного транспорта общего пользования и перевозчиков. В соответствии с Федеральным законом № 18-ФЗ под инфраструктурой пони-

§ 1. Понятие и нормативно-правовая основа 599

мается технологический комплекс, включающий в себя железно­дорожные пути общего пользования и другие сооружения, желез­нодорожные станции, устройства электроснабжения, сети связи, системы сигнализации, централизации и блокировки, информа­ционные комплексы и систему управления движением и иные обеспечивающие функционирование этого комплекса здания, строения, сооружения, устройства и оборудование.

Владелец инфраструктуры — юридическое лицо или индиви­дуальный предприниматель, имеющие инфраструктуру на праве собственности или на ином праве и оказывающие услуги по ее использованию на основании соответствующих лицензии и до­говора. Перевозчик — юридическое лицо или индивидуальный предприниматель, принявшие на себя по договору перевозки железнодорожным транспортом общего пользования обязан­ность доставить пассажира, вверенный им отправителем груз, багаж, грузобагаж из пункта отправления в пункт назначения, а также выдать груз, багаж, грузобагаж уполномоченному на его получение лицу (получателю).

Взаимодействие между владельцами инфраструктуры и пере­возчиками при подготовке и осуществлении перевозок пасса­жиров, грузов, багажа, грузобагажа основываются на заключае­мом ими договоре об оказании услуг по использованию инфра­структуры. Договор является публичным. Взаимодействию сторон этого договора посвящена особая гл. III Федерального закона № 18-ФЗ. О важности и проблемности рассмотренных актов свидетельствует тот факт, что уже в марте 2003 г. Прави­тельство РФ направило в Государственную Думу проект феде­рального закона о внесении изменений и дополнений в Феде­ральный закон № 17-ФЗ и Федеральный закон № 18-ФЗ. В Фе­деральный закон № 18-ФЗ они внесены Федеральным законом от 7 июля 2003 г. № 122-ФЗ¹.

8. Постановлением от 11 июля 2001 г. № 526 Правительство РФ одобрило основные направления реформирования электроэнер­гетики Российской Федерации, рассчитанного на 8—10 лет². Предусмотрены, в частности, демонополизация и развитие кон­куренции при производстве, сбыте и оказании услуг (ремонт, наладка, проектирование и т. д.) в сфере электроэнергетики, демонополизация рынка топлива для тепловых электростанций. РАО «ЕЭС России» будет постепенно разделено на производ­ство, транспортировку и сбыт электроэнергии. Генерирующие мощности и сбыт предполагается приватизировать. С февраля

¹ Российская газета. 2003. 9 июля.

² СЗ РФ. 2001. № 29. Ст. 3032.

Тема 11. Естественные монополии

2002 г. начато создание федеральной сетевой компании с пере­дачей контрольного пакета акций государству. На таких же при­мерно условиях создается единая система диспетчерского уп­равления (системный оператор).

Одним из основных итогов реформирования электроэнер­гетики должно стать преобразование существующего феде­рального (общероссийского) оптового рынка электрической энергии (мощности) в полноценный конкурентный оптовый рынок электроэнергии и формирование эффективных рознич­ных рынков электроэнергии, обеспечивающих надежное энер­госнабжение потребителей.

Недавно под проводимые реформы была подведена законо­дательная основа. В начале 2003 г., наконец, завершилась дол­голетняя эпопея вокруг федерального закона об электроэнерге­тике, вошедшего в единый пакет из шести актов. Президент РФ подписал федеральные законы: 26 марта 2003 г. — № 35-ФЗ «Об электроэнергетике»¹; № 36-ФЗ «Об особенностях функциони­рования электроэнергетики в переходный период и о внесении изменений в некоторые законодательные акты Российской Фе­дерации и признании утратившими силу некоторых законода­тельных актов Российской Федерации в связи с принятием Фе­дерального закона «Об электроэнергетике»; № 37-ФЗ «О внесе­нии изменений и дополнений в часть вторую Гражданского кодекса Российской Федерации»; № 38-ФЗ «О внесении измене­ний и дополнений в Федеральный закон «О государственном регулировании тарифов на электрическую и тепловую энергию в Российской Федерации»; № 39-ФЗ «О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон «О естественных монополи­ях»², а 5 апреля 2003 г. — № 42-ФЗ «О внесении изменений в Федеральный закон «Об энергосбережении»³.

Выделим лишь несколько положений, вызывавших наиболь­шие споры при подготовке этих федеральных законов, свиде­тельствующих о роли государства в соответствующих обще­ственных отношениях и обеспечивающих сохранение единой электроэнергетической системы страны:

— в процессе приватизации у государства останется не менее 75% акций любой энергетической организации. В частности, согласно Федеральному закону «Об электроэнергетике» доля государства в уставном капитале «Федеральной сетевой компа-

¹ СЗ РФ. 2003. № 13. Ст. 1177.

² СЗ РФ. 2003. № 13. Ст. 1181.

³ СЗ РФ. 2003. № 14. Ст. 1255.

§ 1, Понятие и нормативно-правовая основа____________________ 601

нии» и системного оператора должна составлять вначале не ме­нее 52%, а затем будет доведена до 75% плюс одна акция;

—Правительство РФ обязано устанавливать уровни тарифов
и следить за тем, чтобы власти регионов их не превышали;

—значительно расширены полномочия властей субъектов
РФ в решении вопросов, связанных с электроэнергетикой;

—часть производимой электрической энергии может реали­
зовываться на рынке в условиях конкуренции, минуя государ­
ственный надзор;

—запрещены вызывавшие массовые нарекания веерные от­
ключения электрической энергии.

Пакетом федеральных законов представлен, однако, лишь каркас реформы. Конкретное ее наполнение составит множе­ство подзаконных актов федеральных органов исполнительной власти. В этой связи многие депутаты решили, что им удалось ответственность за конечные результаты реформы электроэнер­гетики переложить с себя на Правительство РФ.

Федеральный закон «Об электроэнергетике» является, по словам самого законодателя, «основой функционирования эко­номики и жизнеобеспечения». Примечательно, что понятие «законодательство» применительно к электроэнергетике ис­пользовано здесь в широком смысле слова, т. е. им охватывают­ся не только федеральные законы, но также указы Президента РФ и постановления Правительства РФ. В Федеральном законе почти нет статей, где не нашлось бы повода дать Правительству РФ поручения принять тот или иной нормативный акт. Только ст. 21, специально посвященная полномочиям Правительства РФ в области государственного регулирования и контроля в электроэнергетике, называет требующих издания его норматив­ных актов около 20 таких полномочий и столько же — при осу­ществлении полномочий непосредственно им самим или упол­номоченными им федеральными органами исполнительной власти.

Среди полномочий находим и весьма сомнительные с точки зрения их конституционности. Так, безоговорочно установле­но, что Правительство РФ «определяет основные направления государственной политики в сфере энергосбережения». Между тем, согласно Конституции Российской Федерации (ст. 80) оп­ределение основных направлений внутренней и внешней поли­тики государства отнесено к исключительной компетенции Президента РФ. При этом не имеет значения, идет ли речь об

Тема 11. Естественные монополии

энергосбережении, электроэнергетике, сельском хозяйстве, об­разовании или чем-то другом. И конституционная норма не просто официальная формальность, она имеет глубокий жиз­ненно важный смысл, является залогом целостности общества и государства, единства целей и действий народа, общества и го­сударства.

Главными нормативными актами, которые чаще всего упо­минаются в Федеральном законе и которые надлежит утвердить Правительству РФ, являются правила оптового рынка, основ­ные положения функционирования оптового рынка и основные положения функционирования розничных рынков. В самом Федеральном законе нередко указывается, какое именно прави­ло должно закрепить Правительство РФ в перечисленных актах (см., например, п. 2 ст. 12, п. 2 ст. 13, ст. 15, п. 5 ст. 25, п. 2 и п. 4 ст. 32, п. 3 ст. 37 и др). Правительство РФ 19 июня 2003 г. утвердило план действий по реформированию электроэнергети­ки до 2005 г., которым предусмотрено принятие 49 правитель­ственных постановлений и распоряжений, необходимых для осуществления реформы отрасли.

Крупная реформа осуществлена в области атомной энерге­тики. Распоряжением Правительства РФ от 8 сентября 2001 г. № 1207-р¹ реорганизовано государственное предприятие «Рос­сийский государственный концерн по производству электри­ческой и тепловой энергии на атомных станциях» (концерн «Росэнергоатом») путем присоединения к нему федеральных государственных унитарных предприятий атомной энергетики, имея в виду выполнение этим концерном функций генерирую­щей компании по производству на атомных станциях электри­ческой и тепловой энергии и ее реализации, а также обеспече­нию безопасного функционирования этих станций.

Как мы видим, правовые проблемы естественных монопо­лий перекрещиваются с соответствующими проблемами конку­ренции на товарных рынках. Нормативно-правовая основа ре­формирования естественных монополий призвана обеспечить переход там, где он возможен и целесообразен, из состояния естественных монополий в состояние конкурентного рынка.

Учитывая стратегическое значение естественных монопо­лий для народного хозяйства страны, Правительство РФ в пре­делах предоставленной ему компетенции внимательно отсле-

Российская газета. 2001. 26 сент.

§ 1. Понятие и нормативно-правовая основа 603

живает и направляет их текущую деятельность. Становится традицией в конце каждого года рассматривать на заседаниях Правительства РФ инвестиционные программы на предстоя­щий год в тесной увязке с ростом тарифов. На заседании в де­кабре 2002 г. Правительство РФ решило с 1 января 2003 г. под­нять цены на: газ — на 20%, электричество — на 14%, железно­дорожные перевозки (грузовые и пассажирские) — на 12%. Для расчетов при составлении бюджета 2004 г. Правительство РФ утвердило (в предварительном порядке) предельный уровень повышения тарифов в 2004 г.: на газ — 20%, услуги электро­энергетики — 16%, железнодорожные перевозки — 12%¹.

Важным является то обстоятельство, что сейчас найдена об­щая компромиссная позиция по поводу тарифов на энергоно­сители: в решении вопроса участвуют и исполнительная, и за­конодательная власти. Поправки к Федеральному закону «О го­сударственном регулировании тарифов на электрическую и тепловую энергию в Российской Федерации» предусматривают, что предельные уровни тарифов устанавливаются Правитель­ством РФ ежегодно до принятия Государственной Думой Феде­рального Собрания РФ в первом чтении проекта федерального закона о федеральном бюджете на очередной финансовый год. Если возникает необходимость изменить тарифы, Правитель­ство РФ должно внести в Государственную Думу предложение об изменении федерального бюджета².

9. По утверждению специалистов, реформа энергетики в перспективе чревата большими неприятностями. Она сходна с прежней приватизацией государственных и муниципальных предприятий, проводившейся в условиях отсутствия необходи­мой законодательной основы и оказавшейся крайне ущербной для экономики страны и граждан. И сейчас реформаторские за­коны в сфере энергетики не приняты, а процесс реформ идет полным ходом. Правда, в конце апреля 2002 г. такие проекты были внесены в Государственную Думу, в том числе «Об элект­роэнергетике». В 2002 г. принять их не удалось, и обсуждение продолжается в 2003 г. Как следствие, пагубные результаты са­мочинных реформ могут, как и в случае с приватизацией, ока­заться необратимыми. В этой связи заслуживает внимания мысль о том, что законодательство по реформе РАО «Газпром», РАО «ЕЭС России» и МПС России должно быть единым.

¹ Российская газета. 2003. 30 мая.

² Пока тарифы — под контролем, реформа — под вопросом // Рос-

сийская газета. 2002. 20 дек.

Тема 11. Естественные монополии

10. Государственно-правовое регулирование естественных монополий не ограничивается сферами, названными выше в п. 4, 5 и 6 темы. На это следует обратить особое внимание. Первоначально проект закона «О естественных монополиях» включал в круг регулируемых им общественных отношений также естественные монополии субъектов Российской Федера­ции. В окончательной редакции Федеральный закон охватыва­ет только субъектов естественных монополий, действующих на федеральном уровне. Федеральных законов, которые касались бы естественных монополий на региональном (субъектов Рос­сийской Федерации), межрегиональном и муниципальном уровнях, нет. Каждый субъект Российской Федерации правомо­чен сам в пределах Конституции РФ принимать законы и иные нормативно-правовые акты о естественных монополиях, отно­сящихся к его ведению, и определять в них «свои» сферы этих монополий и свой государственный механизм их регулирова­ния и контроля.

Правительство РФ постановлением от 17 ноября 2001 г. № 797 утвердило подпрограмму «Реформирование и модерниза­ция жилищно-коммунального комплекса Российской Федера­ции» федеральной целевой программы «Жилище» на 2002— 2010 годы». Им предприятия жилищно-коммунального хозяй­ства, обеспечивающие тепло-, электро-, водоснабжение и водоотведение населенных пунктов, отнесены к естественным локальным монополистам, деятельность которых подлежит регу­лированию. Однако лишь отдельные субъекты Федерации пыта­ются принять региональные законы о естественных монополиях. При этом практика показывает, что у субъектов Федерации и муниципальных образований не сложилось единого подхода к разработке и реализации мер по регулированию «своих» есте­ственных монополий. Подчас к режиму естественных монополий приравниваются хозяйствующие субъекты, исходя только из со­циальной значимости их деятельности, которая таковой не явля­ется: услуги по реализации населению твердого топлива, по со­держанию автомобильных дорог, по обслуживанию лифтового хозяйства, по уборке мусора и снега и т. п.¹ На рассмотрение Государственной Думы находится пакет федеральных законов о реформе жилищно-коммунального хозяйства. Начат вызываю­щий неоднозначную оценку эксперимент по сдаче в аренду на длительный срок частным предпринимателям объектов жилищ-

¹ См. подробнее: Доклад МАП России «О конкурентной политике в Российской Федерации». М., 1999. С. 208—209.

§ 1. Понятие и нормативно-правовая основа 605

но-коммунального хозяйства, в том числе водопроводов круп­ных городов¹.

11. Правовое понимание естественных монополий предпо­лагает обязательное выявление особенностей субъектного со­става участников соответствующих общественных отношений. Одну сторону участников этих отношений представляет субъект естественных монополий — хозяйствующий субъект, занятый про­изводством и (или) реализацией товаров в условиях естественной монополии. В качестве хозяйствующих субъектов могут быть только юридические лица. Граждане — индивидуальные пред­приниматели таким правом не располагают.

Надо сразу подчеркнуть: Федеральный закон «О естествен­ных монополиях» регулирует только ту деятельность предпри­нимателей — субъектов естественных монополий, которая не­посредственно относится к естественным монополиям. Но эти же субъекты могут заниматься и другим предприниматель­ством, на которое Федеральный закон не распространяется и в котором они участвуют не как субъекты естественных монопо­лий, а как обыкновенные, «рядовые» хозяйствующие субъекты.

Юридические лица в статусе хозяйствующих субъектов, как мы уже знаем, делятся на коммерческие и некоммерческие организа­ции. Какие из них могут претендовать на роль субъектов есте­ственных монополий? В Указе Президента РФ от 28 февраля 1995 г. № 220 «О некоторых мерах по государственному регулиро­ванию естественных монополий в Российской Федерации» прямо назывались и те и другие. Федеральный закон «О естественных монополиях» ответа на поставленный вопрос не дает. Изучение его правовых норм приводит к выводу, что субъекты естественных монополий, как правило, — коммерческие организации, они в этом качестве называются в ряде статей Федерального закона. Од­нако Закон не исключает того, что субъектом естественной моно­полии могут быть и некоммерческие организации, имеющие пра­во заниматься предпринимательской деятельностью.

Любопытной и заслуживающей распространения в законо­дательстве новеллой Федерального закона «О естественных мо­нополиях» является содержащееся в нем легальное определение понятия «руководитель». Термин «руководитель» часто исполь­зуется в деловом и бытовом общении, иногда он проникает и в нормативно-правовые акты. Близок ему по значению термин «начальник». И всегда, столкнувшись с термином «руководи-

См. об этом: Личная вода // Российская газета. 2003. 23 апр.

Тема 11. Естественные монополии

тель», надо мучительно думать: кто конкретно стоит за этим «приятным» словом, какую занимает должность в государствен­ном, хозяйственном, общественном аппарате, аппарате местно­го самоуправления и главное — каковы юридические признаки руководителя, его правовой статус. Мало что дает, а то и еще больше запутывает наш первый и незаменимый помощник в минуты подобных сомнений «Толковый словарь русского язы­ка» С. И. Ожегова, который разъясняет: руководитель — лицо, которое руководит, начальник — лицо тоже руководящее. Фе­деральный закон «О естественных монополиях» четко опреде­лил: руководитель субъекта естественной монополии (иного хо­зяйствующего субъекта) — лицо, уполномоченное выступать без доверенности от имени субъекта естественной монополии (иного хозяйствующего субъекта). Надо лишь подчеркнуть, что юриди­чески безукоризненное толкование понятия «руководитель», к сожалению, применяется только для целей самого этого Феде­рального закона.

Принадлежность того или иного начальствующего лица к корпусу руководителей можно безошибочно установить по учре­дительным документам юридического лица. Положения о нем и его статусе, в том числе о том, когда он уполномочен выступать без доверенности от имени хозяйствующего субъекта, содержатся в каждом из уставов коммерческой и некоммерческой организа­ции. Этим титулом наделяется, например, генеральный директор (директор) общества с ограниченной ответственностью, предсе­датель производственного кооператива или его правления. Как правило, подобная фигура имеется и в учредительных договорах полных товариществ и товариществ на вере, где функции руко­водителя возлагаются на одного из полных товарищей. В прак­тике предпринимательства и государственного управления вы­деление и знание статуса руководителя необходимо потому, что в ряде случаев, например при решении вопроса о юриди­ческой ответственности за нарушение законодательства о есте­ственных монополиях, он «отделяется» от хозяйствующего субъекта как организации и рассматривается в качестве само­стоятельного участника соответствующих правоотношений.

Вторая сторона участников общественных отношений в сфе­ре естественных монополий — потребитель. Им может быть как юридическое, так и физическое лицо, приобретающее товар, производимый и (или) реализуемый субъектом естественной монополии. «Потребитель» — понятие не менее «легкое», чем уже рассмотренное «руководитель». Оно используется столь

§ 1. Понятие и нормативно-правовая основа 607

же широко и повсеместно как с позитивной, так и негативной окраской, вошло во многие нормативно-правовые акты. Заме­тим лишь, что приведенное в Федеральном законе «О есте­ственных монополиях» понятие «потребитель» не надо сме­шивать с чрезвычайно распространенным понятием, давшим название Закону РФ «О защите прав потребителей» (в редак­ции Федерального закона от 9 января 1996 г. № 2-ФЗ). В пра­вовом значении они различны. По Закону РФ «О защите прав потребителей» потребитель, во-первых, — только гражданин. Юридическое лицо им быть не может. Во-вторых, это такой гражданин, который заказывает, приобретает или использует товары (работы, услуги) либо имеет намерение заказать или приобрести их исключительно для личных (бытовых) нужд, не связанных с извлечением прибыли. Гражданин, имеющий ста­тус индивидуального предпринимателя и осуществляющий пе­речисленные намерения либо действия в целях дальнейшей предпринимательской деятельности, потребителем по этому закону не является. Зато по Федеральному закону «О есте­ственных монополиях» потребителем может быть любой граж­данин, в том числе индивидуальный предприниматель.

Примененная выше конструкция «двух сторон» обществен­ных отношений в сферах естественных монополий условна. От­ношения могут переплетаться, пересекаться, складываться у субъектов естественных монополий между собой и у потребите­лей между собой.

Таким образом, в сферах естественных монополий в различ­ных вариантах непосредственно, прямо функционируют два лица: субъекты естественных монополий и потребители. На­значение государственно-правового регулирования — соблюс­ти, а при необходимости уравновесить баланс их интересов. Законодательство должно обеспечить, с одной стороны, реаль­ную доступность реализуемых субъектами естественных моно­полий товаров для потребителей, а с другой — эффективное, безубыточное, прибыльное функционирование самих субъектов естественных монополий. Кроме субъектов естественных моно­полий и потребителей в общественных отношениях, которые возникают на рынке товаров естественных монополий, участву­ют федеральные органы исполнительной власти, органы испол­нительной власти субъектов Российской Федерации и органы местного самоуправления. Особенно важную роль среди них иг­рают специальные органы регулирования и контроля естествен­ных монополий.

Тема 11. Естественные монополии

§ 2. Государственное регулирование и контроль в сферах естественных монополий

1. Для регулирования и контроля деятельности субъектов ес­тественных монополий образуются соответствующие федераль­ные органы исполнительной власти по регулированию есте­ственных монополий (далее — органы регулирования есте­ственных монополий). По своим структуре и функциям, а также полномочиям и порядку их осуществления они имеют много сходного с федеральными антимонопольными органами.

Органы регулирования естественных монополий образуются во всех узаконенных сферах деятельности естественных монополий. Однако необязательно в каждой сфере иметь отдельный орган. Один федеральный орган исполнительной власти может регу­лировать сразу несколько сфер деятельности естественных мо­нополий. Для осуществления своих полномочий они вправе со­здавать свои территориальные органы и наделять их полномо­чиями в пределах своей компетенции. Территориальные органы создаются с разрешения Правительства РФ и образуют вместе с соответствующим федеральным органом единую систему регу­лирования в соответствующей сфере естественной монополии.

Субъекты Федерации, в свою очередь, могут создавать свои аналогичные органы. Например, в упоминавшемся проекте за­кона «О регулировании естественных монополий в городе Мос­кве» есть такая норма: для регулирования и контроля деятель­ности субъектов естественных монополий в сферах, указанных в настоящем законе, образуются органы исполнительной власти г. Москвы по регулированию естественных монополий в г. Москве в порядке, установленном для городской администра­ции. Органы регулирования в ходе осуществления своих полно­мочий взаимодействуют с федеральными органами исполни­тельной власти по регулированию естественных монополий и их территориальными органами, а также федеральными анти­монопольными органами.

Государственные органы субъектов РФ по регулированию естественных монополий не входят в систему федеральных ор­ганов исполнительной власти. Жизнь покажет, насколько целе­сообразной окажется складывающаяся многослойная, разроз­ненная и дорогостоящая структура государственного регулиро­вания и контроля. Думается, более эффективным было бы, в зависимости от складывающейся ситуации на рынках с участи­ем субъектов естественных монополий, кадровых возможностей

Дата добавления: 2015-07-08