Исторические основы зарождения паспортной системы

Паспорт является документом, обладание которым означает удо-i'i оперение особой связи человека и государства, свидетельство на-цг пения его соответствующим комплексом прав. Основная функция паспорта сводится к легитимации, то есть удостоверению личности ииадельца. Однако с момента появления паспортов они использова­ние!, как средство контроля за передвижением населения, потенциал паспортной системы позволял решать вопросы укрепления обороно­способности, государственной безопасности, борьбы с преступно-с i ыо, обеспечения общественной безопасности, а при определенных условиях - решать экономические задачи, обеспечивать фискальные 11111ересы государства.

Каждое общество и государство на определенном этапе развития для успешного решения целого комплекса разнородных задач вводи­ло систему учета населения и контроля за его передвижением.

Зарождение первых звеньев учета и документирования населения на Руси, как свидетельствует Лаврентьевская летопись, относится к 945 году. Княжеская администрация выдавала купцам, занимав­шимся заграничной торговлей, грамоты, в которых были обозначены их корабли. Киевские и новгородские княжества положили начало учету населения. Велся он с фискальными целями, то есть для подат­ного обложения. Со второй половины XIII века, в период монголо-татарского ига, проводились учеты населения в отдельных русских княжествах для определения размеров дани. Кроме количественного учета населения, обращалось внимание и на проблемы его докумен­тирования. Так, в конце XIII века в Новгороде лицам, выезжающим в другие государства, и приезжавшим иностранцам выдавали «проез­жие грамоты», которые были своеобразным удостоверением их лич­ности и в то же время позволяли местным властям контролировать их поведение.

Однако жесткий порядок выдачи отпускных холопам часто не со­блюдался, поэтому в 50-е годы XVI века принимаются нормативно-правовые акты, которые предусматривали ряд существенных уточ-

Глава 5

нений и изменений в действующие правовые акты. При всем много­образии документов, свидетельствующих об освобождении крестьян и холопов (записи в переписных книгах, в духовных, купчих и прочих грамотах) отпускные оставались основными документами, удостове­ряющими личность отпущенного на волю человека. Одновременно совершенствовался порядок выдачи проезжих грамот. Иноземные купцы могли ездить по территории Российского государства лишь при наличии у них проезжей грамоты, выданной в Посольском при­казе. Таким образом, Соборное уложение 1649 года впервые законо­дательно закрепило требование удостоверения личности.

Система учета населения и контроля за его передвижением, за­родившаяся в раннефеодальных условиях древнерусского государ­ства, развивалась по мере формирования крепостничества, развития внутренней и внешней торговли, роста и расширения социальной напряженности, развития международных связей страны. Во второй половине XVII века возникла острая проблема удержания крестьян на постоянном месте жительства. В этот период времени появляются новые документы, удостоверяющие личность гражданина, а жесткий контроль государства за передвижением населения привел к созда­нию паспортной системы.

Документом, удостоверяющим личность иностранцев, прибыв­ших в Россию, а также отъезжавших за границу русских подданных, становится «пашпорт», иногда называемый также - «пас» (от фран­цузского - «passe» - проход, пропуск). Основным государственным органом, который вел учет населения и контролировал его передви­жение, стала полиция, для которой паспортное дело было одним из важнейших в ее многопрофильной деятельности. Первые доку­менты - паспорта - фактически без существенных изменений про­существовали вплоть до февральской буржуазно-демократической революции 1917 года.

Указ 1803 года установил «печатные» паспорта (вместо рукопис­ных) для купцов, мещан и крестьян с целью борьбы с использовани­ем фальшивых паспортов и участившимися случаями бегства кре­стьян. С начала 30-х годов и до конца XIX века основным законом, определяющим права и обязанности полиции по осуществлению па­спортного режима в империи, являлся Устав о паспортах и беглых. Отмена крепостного права в 1861 году обусловила необходимость

Регистрационный учет

и документирование граждан Российской Федерации

реформ паспортной системы. Крестьяне получили личную свобо­ду и вышли из-под надзора помещика. В 70-е и 80-е годы XIX века в связи с ростом революционного движения в России усилился над­зор полиции за населением.

С 1 января 1895 года в соответствии с Положением о видах на жительство началась выдача новых по форме документов. Вид на жи­тельство удостоверял личность, служил средством контроля за пере­движением из одной местности в другую, обеспечивал общий учет податных людей и контроль за сбором недоимок.

Основным документом, регламентирующим процедуру паспорти­зации населения России, в первые годы XX века был «Устав о паспор­тах», принятый в 1903 году. В соответствии с предписаниями Устава о паспортах лица, проживающие по месту постоянного жительства, не обязывались иметь паспорта.

В 1918 году паспортная система в России была ликвидирована. Декретом ВЦИК и СНК от 11 ноября 1917 г. «Об уничтожении со­словий и гражданских чинов» было установлено единое общее граж­данство республики. Но вскоре перед новой властью остро встала не­обходимость закрепления населения по месту жительства и введения контроля за передвижением граждан. 25 июня 1919 года принимается Декрет «О введении трудовых книжек в городах Москве и Петрогра­де», согласно которому все граждане РСФСР, достигшие 16-летнего возраста, были обязаны иметь трудовые книжки, служащие удосто­верением личности на территории республики.

Единая паспортная система была введена в СССР специальным постановлением ВЦИК и СНК СССР от 27 декабря 1932 г. «Об уста­новлении единой паспортной системы по Союзу ССР и обязатель­ной прописке паспортов» и одновременно принятым «Положением о паспортах»¹.

Подчеркивалось, что единая паспортная система вводится в це­лях лучшего учета населения городов, рабочих поселков и новостро­ек, а также в целях очистки их от укрывшихся кулацких, уголовных и иных антиобщественных элементов. Паспорт в местностях, где

¹ Постановление ВЦИК и СНК СССР от 27 декабря 1932 г «Об установлении еди­ной паспортной системы по Союзу ССР и обязательной прописке паспортов» // Собра­ние законодательства СССР. 1932 №84 Ст 516,517.

Глава 5

была введена паспортная система, стал единственным документом, удостоверяющим личность владельца.

Паспорт был обязателен для предъявления при прописке, при по­ступлении на работу, по требованию милиции и других администра­тивных органов. Паспорт был нужен и для осуществления иных прав граждан: трудовых, семейных, избирательных, на государственное страхование, медицинское обеспечение.

Паспортная система предусматривала прописку всех граждан по месту постоянного и временного проживания.

10 сентября 1940 года СНК СССР утвердил новое Положение о паспортах². Данный акт усиливал меры административного воздей­ствия в отношении некоторых категорий нарушителей и уголовную ответственность за злостное нарушение паспортного режима, вводил особый порядок прописки в столицах, центрах краев и областей. Для отдельных местностей СССР устанавливался особый паспортный режим, запрещающий проживание лиц, отбывших срочное лишение свободы или ссылку за тяжкие виды преступлений.

Новое Положение о паспортной системе в СССР, было утвержде­но постановлением Совета министров СССР от 28 августа 1974 г.³ При разработке указанного акта были учтены предложения трудя­щихся, советских органов, научных учреждений. Этот нормативно-правовой акт в большей степени соответствовал требованиям вре­мени, потребностям создания условий для лучшего учета населения страны, регулирования его передвижения в городах и сельской местности.

Особенностью новой паспортной системы является установление для всех граждан страны единого порядка пользования паспортами независимо от того, где они проживают, в городе или селе, и в какой сфере производства работают. В новом паспорте появилась строка «национальность». Действие нового паспорта не ограничивалось. Идея паспорта, фиксирующего факт советского гражданства, пред­полагала взаимосвязь гражданина и государства, их взаимопомощь, гордость и ответственность за огромную державу.

² Положение о паспортах от 10 сентября 1940 г // СП СССР 1940 Ст 591

³ Положение о паспортной системе в СССР, утвержденное постановлением Совета
министров СССР от 28 августа 1974 г.//Известия ЦК КПСС. 1990. № 11. С. 150-159.

IWucmpaifvoHHbiu учет

и документирование граждан Российской Федерации

Организационные и правовые основы документирования российскими паспортами

Указом Президента Российской Федерации от 13 марта 1997 г. № 232 «Об основном документе, удостоверяющем личность гражда­нина Российской Федерации на территории Российской Федерации»⁴ иведен в действие паспорт гражданина Российской Федерации, яв­ляющийся основным документом, удостоверяющим личность граж­данина Российской Федерации на ее территории.

Во исполнение названного Указа было принято постановление Пра­вительства Российской Федерации от 8 июля 1997 г. № 828 «Об утверж­дении Положения о паспорте гражданина Российской Федерации, образ­ца бланка и описания паспорта гражданина Российской Федерации»⁵.

В соответствии с указанным нормативным правовым актом па­спорт гражданина Российской Федерации является основным доку­ментом, удостоверяющим личность гражданина Российской Федера­ции на территории Российской Федерации, который обязаны иметь все граждане Российской Федерации, достигшие 14-летнего возраста и проживающие на территории Российской Федерации.

Паспорта изготавливаются и оформляются по единому для всей Российской Федерации образцу на русском языке. Республики, входя­щие в состав Российской Федерации, могут изготавливать вкладыши к паспорту с текстом на государственных языках этих республик.

В соответствии с постановлением Правительства Российской Федерации от 23 января 2004 г. № 35 «О внесении изменений и до­полнений в постановление Правительства Российской Федерации от 8 июля 1997 г. № 828⁶» поэтапную замену паспорта гражданина

⁴ Указ Президента Российской Федерации от 13 марта 1997 г. № 232 «Об основном
документе, удостоверяющем личность гражданина Российской Федерации на терри­
тории Российской Федерации» // Собрание законодательства Российской Федерации
1997. №11 Ст 1301

⁵ Постановление Правительства Российской Федерации от 8 июля 1997 г
№ 828 «Об утверждении Положения о паспорте гражданина Российской Федерации,
образца бланка и описания паспорта гражданина Российской Федерации» // Собрание
законодательства Российской Федерации 1997 №28 Ст 3444

⁶ Постановление Правительства Российской Федерации от 23 января 2004 г
№ 35 «О внесении изменений и дополнений в постановление Правительства Россий­
ской Федерации от 8 июля 1997 г № 828» // Собрание законодательства Российской
Федерации. 1997. № 11 Ст. 1301

Глава 5

СССР образца 1974 года на паспорт гражданина Российской Феде­рации органы внутренних дел осуществили до 1 июля 2004 года. МВД России осуществлен комплекс организационных, материально-технических и практических мер, позволивших успешно завершить к установленному сроку замену паспортов гражданина СССР образ­ца 1974 года, удостоверяющих личность гражданина Российской Фе­дерации на паспорта гражданина Российской Федерации. Приказом МВД России от 24 мая 2003 г. № 347 «О документировании отдель­ных категорий граждан Российской Федерации»⁷ утвержден времен­ный порядок замены паспорта гражданина СССР образца 1974 года на паспорт гражданина Российской Федерации гражданину, зареги­стрированному по месту жительства в одном субъекте Российской Федерации, а фактически проживающему или зарегистрированному по месту пребывания в другом субъекте Российской Федерации.

Органами внутренних дел Российской Федерации совместно с органами социальной защиты населения субъектов Российской Федерации были приняты дополнительные меры по паспортизации отдельных категорий жителей субъектов Российской Федерации, в том числе предусматривающие оказание целевой материальной по­мощи малообеспеченным гражданам в связи с необходимостью из­готовления фотографий и внесения платы за выдаваемые паспорта, предоставление автотранспорта и выделение фотографов для выезда к престарелым гражданам и инвалидам.

Основными результатами проведенной паспортизации стали создание эффективной системы организации оформления и выда­чи паспортов, обеспечение национальных интересов Российской Федерации в сфере борьбы с незаконной миграцией, противодей­ствия международной террористической и иной преступной дея­тельности.

В рамках проведения административной реформы 20 декабря 2006 года ФМС России инициировано принятие постановления Пра­вительства Российской Федерации № 779 «О внесении изменений в постановление Правительства Российской Федерации от 8 июля

⁷ Приказ МВД России от 24 мая 2003 г № 347 «О документировании отдельных категорий граждан Российской Федерации» // Бюллетень нормативных актов федераль­ных органов исполнительной власти 2003 № 37

Регистрацьнный учет

и документоование граждан Российской Федерации

1997 г. № 28»⁸, одним из основных предметов регулирования кото­рого являеся внесение изменений в описание бланка паспорта граж­данина Росийской Федерации, позволяющих усилить его защитные свойства (орячее ламинирование, лазерное перфорирование нуме­рации стрниц). С 1 марта 2007 года, в соответствии с указанным постановлнием выдаются паспорта только нового образца. Назван­ным постаовлением на территориальные органы ФМС России воз­ложены ппномочия по изъятию паспорта, выданного в нарушение установленого порядка.

Кроме ого, в целях выявления фактов подделки паспортов осу-ществлею оснащение территориальных органов ФМС России и их структурнгх подразделений специальными приборами для опреде­ления подинности паспортов, позволяющими обеспечить контроль ультрафиаетовых свойств защищенных и маркированных участков, а также виуальной проверки способов печати изображений, выявления исправленй, подчисток и иных нарушений поверхности паспорта.

ФМС Ьссии проведены мероприятия по'созданию автоматизиро­ванной сктемы «Российский паспорт», включающие в себя постав­ку техничских средств, доработку существующих и проектирование новых прграммных компонентов, сертификацию программного обе­спечения подключение к системе информационных подразделений территорильных органов ФМС России.

В территориальных органах ФМС России проводится опытная
эксплуатция комплексов формирования электронного фотобанка
заявлени] о выдаче (замене) паспорта гражданина Российской Фе­
дерации целью последующего его включения в вышеуказанную
автоматиированную систему. Основной задачей развития автомати­
зирований системы является усовершенствование интеграционно­
го модул, позволяющего осуществлять обмен данных между ФМС
России ] другими заинтересованными федеральными органами
исполни^гельной власти о количестве всех выданных российских
паспорте. ¹

⁸ Постновление Правительства Российской Федерации от 20 декабря 2006 г № 779 «О шесении изменений в постановление Правительства Российской Федера­ции от 8 юля 1997 г № 828» // Собрание законодательства Российской Федерации 2006 № 52(3 ч) Ст 5596

Глава

В рамках реализации мероприятий проводимой в Российской Ф< дерации административной реформы приказом ФМС России от 7 Д1 кабря 2009 г. № 339 утвержден Административный регламент Фсд< ральной миграционной службы по предоставлению государствен!юн услуги по выдаче, замене и по исполнению государственной функции по учету паспортов гражданина Российской Федерации, удостовсря ющих личность гражданина Российской Федерации на территории Российской Федерации⁹.

Целью разработки указанного Административного регламента ян ляется:

- совершенствование нормативного правового регулирования
предоставления государственной услуги по выдаче, замене и испол
нения государственной функции по учету паспортов;

- повышение эффективности и результативности администра­
тивно-управленческой деятельности ФМС России и ее территориаль­
ных органов при взаимодействии с заявителями, органами государ­
ственной власти и местного самоуправления, иными учреждениями
и организациями;

- создание комфортных условий для реализации гражданами Рос­
сийской Федерации прав и свобод, гарантированных им Конституци­
ей Российской Федерации.

Разработанный Административный регламент позволяет закре­пить ответственность подразделений центрального аппарата и терри­ториальных органов ФМС России за выполнением административных действий и процедур, в том числе в ходе обжалования гражданами действий или бездействия должностных лиц, а также регламентиро­вать порядок и процедуры выбора вариантов решений должностными лицами (в случае возможности различных вариантов решений).

Кроме того, в Административном регламенте закреплены следую­щие нововведения по порядку предоставления названной государ­ственной услуги:

⁹ Приказ ФМС России от 7 декабря 2009 г № 339 «Об утверждении Администра­тивного регламента Федеральной миграционной службы по предоставлению государ­ственной услуги по выдаче, замене и по исполнению государственной функции по учету паспортов гражданина Российской Федерации, удостоверяющих личность граж­данина Российской Федерации на территории Российской Федерации» // Российская газета 2010 №46

>к трационныи учет ¹ п<ументирование граждан Российской Федерации

установлен прозрачный механизм осуществления администра-< i> hiii.ix действий и процедур по предоставлению государственной iyi и по выдаче, замене паспортов;

определены требования к документам, представляемым заявите-1 имеете с подачей заявления; установлены конкретные сроки рассмотрения заявления и сроки

■»>рлботки полученного пакета документов должностными лицами
'1'МС России;

установлены процедуры обжалования и контроля деятельности

■ "I рудников ФМС России.

---

Дата добавления: 2015-09-05