Государственного административного принуждения

Ежегодно в России за нарушение миграционного законодатель­ства к административной ответственности привлекаются тысячи иностранных граждан и лиц без гражданства. Усиление ответствен-

Миграционая система России: концептуальные организационно-правовые основы: Ав-тореф. дис... д-ра юрид. наук. М., 2004; Миграция населения. Вып. 1-6 // Приложение к журналу «Миграция в России». М., 2001; Сборник нормативно-правовых документов, регулирующих правоотношения в сфере миграции. Ростов-н/Д, 2002; Миграция, права человека и экономическая безопасность современной России: состояние, проблемы, эффективность защиты: Сб. ст. / Под ред. В.М. Баранова. Н. Новгород, 2004; Миграция и национальная безопасность / Гл. ред. В.А. Ионцев. М, 2003; Мировой опыт миграцион­ной политики: ретроспектива и новейшие тенденции / Под ред. Г. Витковской. М., 2004; Тюркин МЛ. Сущность, структура и перспективы совершенствования миграционного процесса в Российской Федерации // Государство и право. 2004. № 9. С. 97-101 и др.

Иммиграционный контроль

и противодействие незаконной миграции

ности за нарушения в области миграции прежде всего связанно с тем, что постоянно увеличивается их количество.

Большое значение в укреплении законности и правопорядка в сфере миграции, а также правовой охраны миграционных отноше­ний имеют меры административного принуждения и административ­ной ответственности.

Законодательство Российской Федерации предусматривает до­вольно широкий спектр мер административного принуждения в об­ласти миграционных правоотношений. При этом, как правило, такие меры рассчитаны на неограниченно широкий круг лиц, в отношении которых они могут быть применены, то есть не поставлены в за­висимость от правового статуса субъекта, совершающего правона­рушение либо иной проступок, влекущий санкционированное госу­дарством воздействие. Другими словами, меры административного принуждения в равной степени могут применяться как к гражданам Российской Федерации, так и к иностранным гражданам и лицам без гражданства в случаях совершения ими противоправных деяний в миграционной области. Как следствие, не дифференцированы санк­ции, что на практике означает единство критериев при выборе и на­значении наказания.

В таком подходе к применению мер административного принуж­дения находит свое отражение одно из важнейших конституционных установлений о равенстве всех перед законом и гарантированности равенства прав и свобод независимо от пола, расы, национальности, языка, происхождения, имущественного и должностного положения, места жительства, отношения к религии, убеждений, принадлежно­сти к общественным объединениям, а также других обстоятельств.

В то же время любое государство, являясь гарантом соблюдения прав и свобод человека и гражданина, в первую очередь обязано за­ботиться об обеспечении интересов своих граждан.

В этой связи очевидно, что тех иностранных граждан и лиц без гражданства, которые своими действиями могут создавать или соз­дают угрозу национальной безопасности, общественному порядку, беспрепятственному осуществлению другими гражданами сво­их законных прав, не соблюдают санкционированные обществом и государством модели желаемого поведения, следует рассматри­вать как лиц, пребывание которых на территории государства, от-

Глава 5

личного от государства их гражданства или постоянного прожива­ния, перестает отвечать интересам как государства, так и личности. И в таком случае государство вправе ставить вопрос о принуди­тельном удалении такого иностранного гражданина или лица без гражданства со своей территории в связи с утратой им законных оснований для пребывания. Законодательство Российской Федера­ции различает две формы принудительного удаления - администра­тивное выдворение и депортацию.

Принудительное удаление иностранного гражданина или лица без гражданства с территории государства, как мера администра­тивного принуждения, представляет собой одно из характерных проявлений специфики миграционных правоотношений, когда санкция за совершение противоправного действия поставлена в прямую зависимость от правового статуса лица, обусловленного наличием или отсутствием у него гражданства Российской Феде­рации.

Что же касается иностранных граждан и лиц без гражданства, то их принудительное удаление с территории России является исклю­чительной мерой административного принуждения, когда признано, что другие средства и способы воздействия на иностранного граж­данина оказались неэффективными и не возымели воспитательного воздействия. Исключительность такой меры обусловлена не столь­ко тем, что она применяется, когда остальные меры уже исчерпаны, сколько тем, в какой степени она ограничивает права иностранно­го гражданина. Меры административного воздействия, связанные с принудительным удалением лица с территории Российской Федера­ции, отличаются наиболее серьезными последствиями, связанными с запретом въезда в Российскую Федерацию в течение 5 лет тому лицу, которое было подвергнуто административному выдворению либо депортации.

Необходимо отметить, что и административное выдворение, и де­портация, будучи мерами государственного принуждения связаны с ограничениями прав человека, предусмотренными Конституцией Российской Федерации и международными договорами.

Конституционный суд Российской Федерации обращает внима­ние на то, что «...установление ограничений прав и свобод должно быть соразмерно защищаемым Конституцией и законами ценностям

Иммиграционный контроль

и противодействие незаконной миграции

правового государства. Эти ограничения должны учитывать необхо­димый баланс интересов человека, общества и государства»²⁴.

Конституционные права человека могут быть ограничены в той мере, в какой это необходимо в целях защиты прав и законных ин­тересов других лиц Конституционный суд Российской Федерации в своем постановлении указал, что в тех случаях, когда конститу­ционные нормы позволяют законодателю установить ограничения закрепляемых ими прав, он не может осуществлять такое регули­рование, которое посягало бы на само существо того или иного права и приводило бы к утрате его содержания; при допустимости ограничения того или иного права в соответствии с конституцион­но одобряемыми целями государство, обеспечивая баланс консти­туционно защищаемых ценностей и интересов, должно использо­вать не чрезмерные, а только необходимые и строго обусловленные этими целями меры; публичные интересы, перечисленные в статье 55 Конституции Российской Федерации, могут оправдать право­вые ограничения прав и свобод, только если такие ограничения отвечают требованиям справедливости, являются адекватными, пропорциональными, соразмерными и необходимыми для защиты конституционно значимых ценностей, в том числе прав и законных интересов других лиц, не имеют обратной силы и не затрагивают само существо конституционного права, т. е. не ограничивают пре­делы и применение основного содержания соответствующих кон­ституционных норм; чтобы исключить возможность несоразмерно­го ограничения прав и свобод человека и гражданина в конкретной правоприменительной ситуации, норма должна быть формально определенной, точной, четкой и ясной, не допускающей расшири­тельного толкования установленных ограничений и, следовательно, произвольного их применения²⁵.

²⁴ Определение Конституционного суда Российской Федерации от 14 июля 1998 г
№ 86-0 «По делу о проверке конституционности отдельных положений Федерального
закона «Об оперативно-розыскной деятельности» по жалобе гражданки И Г Черновой»
//Собрание законодательства Российской Федерации 1998 №34 Ст 4368

²⁵ Постановление Конституционного суда Российской Федерации от 30 октября
2003 г № 15-П по делу о проверке конституционности отдельных положений Фе­
дерального закона «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие
в референдуме граждан в Российской Федерации» в связи с запросом группы депутатов

Глава 5

Несмотря на внешнюю схожесть, процедура депортации совер­шенно не тождественна административному выдворению и в первую очередь по своей правовой природе.

Процедура депортации применяется в том случае, когда формаль­но в действиях иностранного гражданина или лица без гражданства не содержится состава правонарушения, предусмотренного Кодексом Российской Федерации об административных правонарушениях, но при этом его дальнейшее пребывание на территории Российской Фе­дерации невозможно и нежелательно, в том числе и по соображениям обеспечения национальной безопасности, общественного порядка и защиты прав и законных интересов других лиц. При этом утрата за­конных оснований для пребывания в Российской Федерации необяза­тельно связана с волевыми действиями самого иностранного гражда­нина. Это может произойти и по не зависящим от него обстоятельствам (изменение законодательства, введение на принципе обоюдности ограничительных мер в отношении граждан какого-либо конкретного государства, выявление заболевания, препятствующего дальнейше­му пребыванию в стране, и т. д.). Между тем в соответствии с опре­делением Конституционного суда Российской Федерации от 12 мая 2006 г. № 155-O²⁶ при решении вопроса о том, является ли депор­тация иностранного гражданина, больного ВИЧ-инфекцией, необ­ходимой. Правоприменительными органами, руководствующимися гуманитарными соображениями, должны учитываться семейное по­ложение, состояние здоровья самого ВИЧ-инфицированного и иные исключительные, заслуживающие внимания обстоятельства.

Депортация чаще всего бывает связана с несоблюдением ино­странным гражданином требования покинуть территорию Россий­ской Федерации в случае сокращения ему срока пребывания или про-

Государственной думы и жалобами граждан С.А. Бунтмана, К.А. Катаняна и К С. Рож-кова // Российская газета. 2003. 31 октября.

²⁶ Определение Конституционного суда Российской Федерации от 12 мая 2006 г. № 155-O по жалобе гражданина Украины X. на нарушение его конституционных прав п. 2 ст. 11 Федерального закона «О предупреждении распространения в Российской Федерации заболевания, вызываемого вирусом иммунодефицита человека (ВИЧ-инфекции)», п. 13 ст. 7 и п. 13 ст. 9 Федерального закона «О правовом положении ино­странных граждан в Российской Федерации» // Вестник Конституционного суда Рос­сийской Федерации. 2006. № 5.

Иммиграционный контроль

и противодействие незаконной миграции

живания в Российской Федерации или аннулирования разрешения на временное проживание или вида на жительство. Так, если срок проживания или временного пребывания сокращен, то иностранный гражданин обязан выехать за пределы России в течение 3 дней, если же аннулировано разрешение на временное проживание или вид на жительство, то на выезд отводится 15 дней. Неисполнение иностран­ным гражданином перечисленных требований влечет применение к нему процедуры депортации.

Выше уже было отмечено, что депортация представляет собой некую обеспечительную меру, призванную предотвратить нане­сение ущерба интересам как государства, так и общества на этапе, когда в действиях того или иного иностранного гражданина еще не присутствуют признаки правонарушения, но его поведение уже перестало соответствовать общепринятым стандартам в силу опре­деленных обстоятельств. Таким образом, в известной степени депор­тация - это инструмент профилактики противоправных действий, круг которых, очевидно, не ограничивается только административ­ными правонарушениями. Именно таким пониманием сути инсти­тута депортации продиктовано включение в Федеральный закон № 114-ФЗ нормы, предусматривающей возможность принятия в от­ношении иностранного гражданина решения о нежелательности его пребывания (проживания) в Российской Федерации, влекущего за со­бой применение депортации в случае уклонения иностранного граж­данина от его добровольного выполнения. В качестве оснований для принятия решения о нежелательности пребывания (проживания) за­конодатель, в частности, определил ситуацию, при которой само пре­бывание (проживание) законно находящегося в Российской Федера­ции иностранного гражданина тем не менее создает реальную угрозу обороноспособности или безопасности государства, либо обще­ственному порядку, либо здоровью населения, в целях защиты основ конституционного строя, нравственности, прав и законных интере­сов других лиц. Заметим, что законодатель намеренно не обременил перечисленные критерии избыточной детализацией, поскольку каж­дый случай совершения иностранным гражданином нежелательных действий, способных создать реальную угрозу интересам государ­ства, является уникальным и, возможно, не имеющим прецедентов. Как следствие, каждый такой случай рассматривается компетентны-

Глава 5

ми органами с особой тщательностью, с учетом всех обстоятельств и личности самого иностранного гражданина, поскольку вынесение решения о нежелательности пребывания очень существенно может затрагивать права человека при том понимании, что с формальной стороны в его действиях не содержится состава какого-либо престу­пления или административного правонарушения.

Депортация в отличие от административного выдворения никогда не являлась видом административного наказания и никоим образом не связана с привлечением иностранного гражданина к ответствен­ности за совершение какого-либо наказуемого противоправного дея­ния. В этой связи вопросы депортации оставлены за рамками Кодек­са Российской Федерации об административных правонарушениях. В Кодексе нет даже упоминания о таком правовом институте. Проце­дура депортации должна раскрываться в специальных законодатель- j ных актах, регулирующих миграционные правоотношения.

Как следствие того, что депортация не представляет собой не только вид административного наказания, но и наказания вообще, она носит внесудебный характер, то есть решение о депортации при­нимается не судьей, а специально уполномоченным на основании фе­дерального закона субъектом - руководителем федерального органа исполнительной власти в сфере миграции или руководителем терри­ториального органа ФМС России.

Таким образом, административное выдворение от депортации от­личается по следующим параметрам: административное выдворение назначается судьей районного суда, а также соответствующими долж­ностными лицами органов Пограничной службы ФСБ России; реше­ние о депортации принимается «федеральным органом исполнитель­ной власти в сфере миграции и его территориальными органами во взаимодействии с федеральным органом исполнительной власти, ве­дающим вопросами внутренних дел, и его территориальными орга­нами, а также с иными федеральными органами исполнительной вла­сти и их территориальными органами в пределах их компетенции»; административное выдворение осуществляют органы Пограничной службы ФСБ России и органы внутренних дел, депортация осущест­вляется федеральным органом исполнительной власти в сфере ми­грации во взаимодействии с федеральным органом исполнительной власти, ведающим этими вопросами; административное выдворе-

Иммиграционный контроль

и противодействие незаконной миграции

ние осуществляется как в принудительном, так и самостоятельном контролируемом выезде, а депортация - только в принудительном и контролируемом выезде. Основным отличием рассматриваемых мер административного принуждения является то, что администра­тивное выдворение есть мера административного наказания, а депор­тация - мера административного пресечения.

Представляется, что административное выдворение и депортация являются эффективными способами воздействия на иностранных граждан и лиц без гражданства, допускающих нарушение действу­ющего законодательства Российской Федерации, незаконно находя­щихся на территории государства, тем самым создающих реальную угрозу интересам других лиц и в целом обществу и государству.

Однако их применение возможно только и при условии неукосни­тельного соблюдения норм федерального законодательства и, прежде всего, части 3 статьи 55 Конституции Российской Федерации, уста­навливающей основания для ограничения прав человека.

В настоящее время основным нормативным правовым актом, опре­деляющим порядок административного выдворения и депортации, является приказ Министерства внутренних дел Российской Феде­рации и Федеральной миграционной службы от 12 октября 2009 г. № 758/240 «Об организации деятельности Министерства внутрен­них дел Российской Федерации, Федеральной миграционной службы и их территориальных органов по депортации и административному выдворению за пределы Российской Федерации иностранных граж­дан или лиц без гражданства»²⁷.

Административное выдворение.

Под административным выдворением в настоящее время понима­ется, в соответствии со статьей 3.10 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях, принудительное и контро­лируемое перемещение иностранных граждан и лиц без гражданства

²⁷ Приказ МВД России и ФМС России от 12 октября 2009 г № 758/240 «Об орга­низации деятельности органов внутренних дел Российской Федерации, Федеральной миграционной службы и ее территориальных органов по депортации и административ­ному выдворению за пределы» // Бюллетень нормативных актов федеральных органов исполнительной власти. 2008. № 43.

Глава 5

через государственную границу Российской Федерации за пределы Российской Федерации. В зависимости от личности выдворяемого лица, степени его законопослушности, законом предусмотрено ис­ключение, и административное выдворение может осуществляться в форме контролируемого самостоятельного выезда иностранных граждан и лиц без гражданства из Российской Федерации, выполняе­мого на основании вступившего в силу соответствующего решения. В данном случае иностранный гражданин берет на себя обязатель­ство добровольно выехать за пределы Российской Федерации и до­бросовестно исполнить постановление суда.

Процедура административного выдворения не применяется в отно­шении иностранных граждан - военнослужащих (на период прохож­дения военной службы), а также иностранных граждан, признанных в установленном порядке беженцами (до утраты соответствующего статуса) или получивших политическое убежище в Российской Фе­дерации (до лишения временного убежища).

Будучи одним из видов административного наказания, админи­стративное выдворение носит личный характер, т. е. применяется лишь к лицу, совершившему административное правонарушение. Причем следует заметить, что административное выдворение осу­ществляется в отношении специального субъекта административной ответственности - иностранного гражданина или лица без граждан­ства (апатрида). С учетом этого обстоятельства законодатель в Ко­дексе Российской Федерации об административных правонарушени­ях дифференцировал составы административных правонарушений, выделив их по такому квалифицирующему признаку, как субъект ад­министративного правонарушения. Применение же административ­ного выдворения к гражданам Российской Федерации недопустимо как в силу самой логики конституционного регулирования, так и по­тому, что их право беспрепятственно возвращаться в Россию делает смысл данного наказания ничтожным и вытекает из самой природы взаимосвязи лица с государством, где личность в силу необходимого уважения ее достоинства выступает не как объект государственной деятельности, а как полноправный субъект²⁸.

²⁸ Постановление Конституционного суда Российской Федерации от 16 мая 1996 г. № 12-П «По делу о проверке конституционности пункта «г» ст. 18 Закона Российской

Иммиграционный контроль

и противодействие незаконной миграции

Административное выдворение как форма государственно-властного ограничения прав и свобод лиц, совершивших админи­стративное правонарушение, предусматривает соответствующий принципиальный режим его реализации. Порядок осуществления этой меры, т. е. процедура, в рамках которой только и возможно при­менение рассматриваемого наказания, также включает элементы принципиального характера, которые урегулированы администра­тивным законодательством.

В целом Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях предусматривает судебный порядок применения административного выдворения. Как таковая, судебная процедура назначения административного выдворения во многом предопреде­ляет высокий уровень защищенности тех прав, которые являются объектом ограничительного воздействия данного наказания. Тем не менее ряд административно-деликтных отношений, связанных с при­менением административного выдворения, остается за пределами су­дебного рассмотрения и поэтому в силу статьи 3.10 Кодекса Россий­ской Федерации об административных правонарушениях находится под контролем должностных лиц, обладающих административно-властными полномочиями. Несудебный порядок применения адми­нистративного выдворения допустим при совершении иностранным гражданином или лицом без гражданства административного право­нарушения при въезде в Россию.

Кодексом Российской Федерации об административных право­нарушениях определены семь административных правонарушений, за совершение которых иностранный гражданин или лицо без граж­данства могут быть подвергнуты административному выдворению за пределы Российской Федерации: нарушение режима государствен­ной границы (статья 18.1); нарушение режима в пунктах пропуска через государственную границу Российской Федерации (статья 18.4); нарушение иностранным гражданином или лицом без гражданства режима пребывания (проживания) в Российской Федерации (статья 18.8); нарушение правил привлечения и использования в Российской Федерации иностранных работников либо осуществление иностран-

Федерации «О гражданстве Российской Федерации» в связи с жалобой гражданина А.В. Смирнова» // Собрание законодательства Российской Федерации. 1996. № 21. Ст. 2579.

Глава 5

ными работниками трудовой деятельности в Российской Федерации без разрешения на работу (статья 18.10); нарушение иммиграцион­ных правил (статья 18.11); несоблюдение установленных в соответ­ствии с федеральным законом в отношении иностранных граждан, лиц без гражданства и иностранных организаций ограничений на осуществление отдельных видов деятельности (статья 18.17); предо­ставление ложных сведений при осуществлении миграционного уче­та (статья 19.27)²⁹.

Учитывая, что административное выдворение самым существенным образом затрагивает основные права и свободы человека, в том числе и закрепленные во Всеобщей декларации прав человека³⁰, законодатель установил четкие процессуальные требования к процедуре рассмотре­ния дел об административных правонарушениях, влекущих в качестве наказания административное выдворение, тем самым создав механизм правовых гарантий соблюдения интересов иностранного гражданина.

Так, в соответствии с пунктом 2 статьи 28.8 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях составленный протокол об административном правонарушении, совершение кото­рого влечет административное выдворение, должен быть передан на рассмотрение судье немедленно после его составления (вынесения). Законодатель намеренно не установил исчисляемый в часах либо днях срок передачи составленного протокола судье, применив кате­горию «немедленно». Это связано с тем, что в каждом конкретном случае срок передачи протокола судье может варьироваться в зави­симости от фактической удаленности лица, составившего протокол, от соответствующего суда, особенно в крупных по территории субъ­ектах Российской Федерации, и имеющихся транспортных возмож­ностей. Однако в любом случае закон предписывает предпринять все возможные меры к передаче протокола судье в максимально корот­кий срок с учетом всех перечисленных особенностей.

В свою очередь судья в соответствии со статьей 29.6 Кодекса Рос­сийской Федерации об административных правонарушениях обязан

²⁹ Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях от 30 де­
кабря 2001 г № 195-ФЗ // Собрание законодательства Российской Федерации. 2002.
№ 1 (часть!) Ст. 1.

³⁰ Принята Генеральной Ассамблеей ООН 10 декабря 1948 г.

Иммиграционный контроль

и противодействие незаконной миграции

рассмотреть дело об административном правонарушении, соверше­ние которого влечет административное выдворение, непосредственно в день получения протокола об административном правонарушении и других материалов дела, а в отношении лица, подвергнутого ад­министративному задержанию, - не позднее 48 часов с момента его задержания. При этом присутствие иностранного гражданина либо лица без гражданства, в отношении которого ведется производство по делу, является обязательным.

При вынесении решения об административном выдворении судья вправе решить вопрос и о содержании лица, подлежащего административному выдворению, в специально отведенных поме­щениях органов внутренних дел или органов безопасности либо в специальном учреждении, создаваемом в порядке, определяемом законом субъекта Российской Федерации, до момента фактической реализации решения об административном выдворении. В этом случае речь идет о принудительном контролируемом перемещении иностранного гражданина через государственную границу Россий­ской Федерации за пределы страны. Вместе с тем подчеркнем, что это не обязанность судьи, а его дискретное право, которое он реали­зует, только если сочтет необходимым. Если же судья ограничился лишь вынесением решения об административном выдворении, это означает, что в отношении иностранного гражданина применена процедура самостоятельного контролируемого выезда за пределы Российской Федерации и судебное решение он выполняет фактиче­ски добровольно.

Вынесенное судьей решение об административном выдворении вступает в законную силу по истечении 10 суток. Это время предо­ставляется иностранному гражданину или лицу без гражданства для реализации его законного права на обжалование принятого решения. Жалоба о назначении административного наказания в виде админи­стративного выдворения рассматривается вышестоящим судом (по отношению к суду, вынесшему решение) в течение 1 суток. Приня­тое по жалобе решение доводится до сведения органа, должностного лица, исполняющих постановление, а также лица, в отношении кото­рого вынесено решение.

После вступления вынесенного судом решения в законную силу начинается этап его исполнения. Исполнение решения об админи-

Глава 5

стративном выдворении в соответствии с Кодексом Российской Федерации об административных правонарушениях отнесено к ис­ключительной компетенции двух субъектов - органов безопасности и органов внутренних дел.

Законодательством Российской Федерации никакие иные органы не наделены функциями по административному выдворению.

Исполнение постановления об административном выдворении за пределы Российской Федерации иностранного гражданина или лица без гражданства производится путем официальной передачи ино­странного гражданина или лица без гражданства представителю вла­стей иностранного государства, на территорию которого указанное лицо выдворяется, либо путем контролируемого самостоятельного выезда лица, подлежащего административному выдворению за пре­делы Российской Федерации.

Иностранный гражданин выдворяется в государство его граж­данской принадлежности, а лицо без гражданства - в государство его постоянного места проживания. При отсутствии сведений о го­сударстве постоянного (преимущественного) проживания лица без гражданства, подлежащего административному выдворению, орган внутренних дел по согласованию с МИД России принимает меры по определению государства выезда выдворяемого лица без граж­данства. При оформлении в дипломатических представительствах или консульских учреждениях соответствующих иностранных государств виз, необходимых для следования выдворяемого ино­странного гражданина в государство конечного назначения, орган внутренних дел направляет в МИД России обращение об оказании по дипломатическим каналам содействия в оформлении указанных документов.

В случае если у выдворяемого лица отсутствуют действительные документы, удостоверяющие личность, на основании которых он вправе выехать из Российской Федерации и въехать в государство своего гражданства, орган, осуществляющий выдворение, направ­ляет в консульское учреждение или дипломатическое представи­тельство государства гражданства такого лица обращение об оказа­нии содействия в документировании. Выезд за пределы Российской Федерации выдворяемых иностранных граждан тех государств, с которыми у Российской Федерации установлен визовый порядок

Иммиграционный контроль

и противодействие незаконной миграции

въезда и выезда, осуществляется на основании предъявления всту­пившего в законную силу судебного решения об административном выдворении. Получение транзитной визы в данном случае не тре­буется.

Выдворяемый иностранный гражданин или лицо без гражданства подлежат обязательной государственной дактилоскопической реги­страции.

Об административном выдворении иностранного граждани­на или лица без гражданства из пункта пропуска через государ­ственную границу Российской Федерации уведомляются власти иностранного государства, на территорию или через территорию которого указанное лицо выдворяется, если административное выдворение предусмотрено международным договором Россий­ской Федерации с указанным государством. Правоприменитель­ная практика идет по пути, когда заключение международных до­говоров по вопросам административного выдворения не является обязательным требованием. То есть в большинстве случаев адми­нистративное выдворение иностранного гражданина в государство его гражданства является односторонним актом, базирующимся на общепризнанном принципе о праве человека всегда возвращаться в государство своего гражданства (хотя в конституционных актах далеко не всех стран закреплены соответствующие гарантии). В то же время часто возникают ситуации, когда иностранные граждане выдворяются в государство, не имеющее общей границы с Россий­ской Федерации. И если выдворение осуществляется с использо­ванием наземного транспорта, то в этом случае решается вопрос о транзите выдворяемого через территорию третьего государства или сразу нескольких третьих государств. Именно аспекты, свя­занные с транзитом, являются предметом правового регулирования указанных выше международных договоров.

Административное выдворение осуществляется за счет собствен­ных средств выдворяемого иностранного гражданина, а в случае от­сутствия таких средств у иностранного гражданина - за счет средств пригласившего его органа, дипломатического представительства или консульского учреждения иностранного государства, гражданином которого является выдворяемый иностранный гражданин, междуна­родной организации либо ее представительства.

Глава 5

В случае ее если установление приглашающей стороны невозмож­но, мероприятиятия по административному выдворению являются рас­ходными обязйязательствами Российской Федерации. Соответствующие средства предредусматриваются в бюджете тех федеральных органов исполнительщьной власти, к компетенции которых отнесена задача по осуществлешснию административного выдворения.

О каждом ом факте административного выдворения уведомляет­ся МИД Рососсии, который, в свою очередь, об административном выдворении № иностранного гражданина за пределы Российской Фе­дерации увед*едомляет дипломатическое представительство или кон­сульское учрефеждение иностранного государства в Российской Феде­рации, граждчсданином которого является выдворяемый иностранный гражданин..

В докумементах, удостоверяющих личность выдворяемых ино­странных гр граждан, проставляется отметка, свидетельствующая о запрещенинии въезда в Российскую Федерацию. При этом указы­вается основ ование запрещения въезда, наименование органа, про­ставившего о отметку, подпись и фамилия должностного лица, дата проставленияия отметки.

Примененение меры административного принуждения в виде адми-нистративнопого выдворения за пределы Российской Федерации на­кладывает не на иностранного гражданина или лицо без гражданства целый ряд отграничений.

В 2009 п году за пределы Российской Федерации было выдво­рено 34 01616 иностранных граждан и лиц без гражданства, что на 70% большеде, чем в 2008 году - 20 005.

Депортаьация

В соотвеветствии со статьей 2 Федерального закона № 115-ФЗ «О правовоюм положении иностранных граждан и лиц без граждан­ства» депортртация - это принудительная высылка иностранного граж­данина из РсРоссийской Федерации в случае утраты или прекращения законных осзснований для его дальнейшего пребывания (проживания) в Российскоюй Федерации.

Такие ооснования не имеют административно-деликтного значе­ния. Депортэтации подлежит не выехавший из Российской Федерации в установленные законом сроки иностранный гражданин:

Иммиграционный контроль

и противодействие незаконной миграции

1) срок проживания или временного пребывания которого в Рос­
сийской Федерации сокращен либо у которого аннулированы разре­
шение на временное проживание или вид на жительство³¹;

2) в отношении которого принято решение о нежелательности
пребывания (проживания) в Российской Федерации³²;

3) совместно с членами семьи получивший уведомление об отказе
в рассмотрении ходатайства о признании беженцем по существу или
об отказе в признании беженцем, либо уведомление об утрате или
о лишении статуса беженца, либо утративший временное убежище
или лишенный временного убежища, не использовавший право об­
жалования вынесенного решения или получивший отказ на жалобу
и не имеющий иных законных оснований для пребывания на терри­
тории Российской Федерации, а также лишенный статуса беженца
или временного убежища в связи с его осуждением за совершение
преступления на территории Российской Федерации, - после отбы­
тия наказания, если иные правила не предусмотрены международны­
ми договорами Российской Федерации³³;»

4) переданный иностранным государством Российской Федера­
ции в соответствии с международным договором Российской Феде­
рации о реадмиссии и не имеющий законных оснований для пребы­
вания (проживания) в Российской Федерации, в случае если между
Российской Федерацией и государством гражданской принадлежно­
сти либо постоянного или преимущественного проживания данно­
го иностранного гражданина не имеется международного договора
о реадмиссии³⁴.

Необходимо отметить, что механизм депортации во многом ана­логичен механизму административного выдворения. Так, как и в слу-

³¹ Статья 31 Федерального закона от 25 июля 2002 г. № 115-ФЗ «О правовом поло­
жении иностранных граждан в Российской Федерации». // Собрание законодательства
Российской Федерации. 2002. № 30. Ст. 3032.

³² Статья 25.10 Федерального закона от 15 августа 1996 г. № 114-ФЗ «О порядке
выезда из Российской Федерации и въезда в Российскую Федерацию». // Собрание за­
конодательства Российской Федерации. 1996. № 34. Ст. 4029.

³¹ Статья 13 Федерального закона от 19 февраля 1993 г. № 4528-1 «О беженцах» Российская газета. 1977. № 126.

³⁴ Пункт 6 статьи 32 Федерального закона от 25 июля 2002 г. № 115-ФЗ «О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации». // Собрание законодатель­ства Российской Федерации. 2002. № 30. Ст. 3032.

Глава 5

чае с административным выдворением, депортация осуществляется за собственные средства депортируемого, а в случае отсутствия таких средств - за счет средств пригласившего его органа, дипломатиче­ского представительства или консульского учреждения иностранного государства, гражданином которого является депортируемый ино­странный гражданин, международной организации либо ее предста­вительства. Если приглашающую сторону установить не удалось, то депортация осуществляется за счет средств федерального бюджета

Решение о депортации иностранного гражданина или лица без гражданства за пределы Российской Федерации в соответствии с приказом МВД России и ФМС России от 12 октября 2009 г. № 758/240 «Об организации деятельности Министерства внутренних дел Российской Федерации, Федеральной миграционной службы и их территориальных органов по депортации и административному вы­дворению за пределы Российской Федерации иностранных граждан или лиц без гражданства»³⁵ утверждается директором ФМС России или руководителем территориального органа ФМС России

О каждом факте депортации ФМС России направляет информа­цию МИД России, который уведомляет о депортации дипломатиче­ское представительство или консульское учреждение иностранного государства в Российской Федерации, гражданином которого являет­ся депортируемый иностранный гражданин.

В ряде случаев до момента депортации возникает необходимость ограничить свободу передвижения депортируемого иностранного гражданина, чтобы исключить возможность уклонения от высылки за пределы Российской Федерации. В этих целях иностранный граж­данин, подлежащий депортации, может содержаться в специально отведенных помещениях органов внутренних дел либо в специаль­ных учреждениях, создаваемых в порядке, установленном законом субъекта Российской Федерации (содержание депортируемых в спе­циально отведенных помещениях органов безопасности законом не

³⁵ Приказ МВД России и ФМС России от 12 октября 2009 г № 758/240 «Об орга­низации деятельности органов внутренних дел Российской Федерации, Федеральной миграционной службы и ее территориальных органов по депортации и административ­ному выдворению за пределы» // Бюллетень нормативных актов федеральных органов исполнительной власти 2008 № 43

11 имигрсционный контроль

и противодействие незаконной миграции

предусмотрено). Решение о помещении таког* лица в специальное учреждеше вправе принять только суд, поскол>^кУ затрагивается кон-е i итуцюнное право человека на свободу и лрчную неприкосновен­ность, офаничение которого допускается тольк' в судебном порядке.

Лицо в отношении которого принято решете о депортации, под­лежит обязательной государственной дактилоскопической регистра­ции. Сведения о депортации иностранного ражданина являются обязательными для представления при осуществлении миграцион­ного учета.

Решеше о депортации объявляется иностранному гражданину на личном триеме под роспись, одновременно еъ/У вручается копия ре­шения одепортации. Указанное решение будет являться основанием для выесда такого иностранного гражданина з1 пределы Российской Федерации.

В дохументах, удостоверяющих личность депортируемых ино-странньк граждан, проставляется отметка, свидетельствующая о за-прещен?и въезда в Российскую Федерацию. Дри этом указывается основание запрещения въезда, наименование сР^гана, проставившего отметку, подпись и фамилия должностного лица, Д^ата проставления отметки

Применение меры административного принуждения, связанной с депортацией за пределы Российской Федерации* накладывает на иностранного гражданина или лицо без гражданства ряд ограниче­ний, аналогичных тем, что предусмотрены для процедуры админи­стративного выдворения.

Нормами Федерального закона № 114-ФЗ ранее депортирован­ному иностранному гражданину или лицу без гражданства въезд в Российскую Федерацию может быть не разрешен, если такое лицо в период своего предыдущего пребывания в стране уклонилось от возмещения расходов, связанных с его депортацией. Данное ограни­чение действует до тех пор, пока такое лицо не возместит расходы в полном объеме.

В целом в 2009 году было депортировано 193 иностранных граж­дан и лиц без гражданства (в 2008 году - 61).

Необходимо отметить, что административное выдворение и де­портация являются эффективными механизмами противодействия незаконной миграции.

Глава 5

Однако правовой вакуум, образовавшийся в российском миграци­онном законодательстве вокруг понятий «депортация» и «выдворе­ние», установленных Федеральным законом «О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации», продолжает оста­ваться в центре внимания экспертов как государственных, так и не­правительственных правозащитных организаций.

В отношении административного выдворения сегодня существует определенная ясность.

Вопросы, связанные с депортацией, затрагивают права человека. Следовательно, их процедурная часть не должна регулироваться ак­том ниже федерального закона.

Вряд ли можно согласиться с мнением юристов, предлагающих разрешить проблему, внеся соответствующие изменения в Кодекс Рос­сийской Федерации об административных правонарушениях, - имен­но потому, что депортация не является наказанием, не предполагает в качестве своего основания совершение правонарушения. Необхо­дим специальный нормативный правовой акт.

В целях законодательного урегулирования процедуры, непосред­ственно затрагивающей конституционные права и свободы человека, был разработан проект федерального закона, вносящего изменения в Федеральный закон «О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации»³⁶. В нем в полном объеме урегулирована процедура депортации. Проект закона, в частности, включает в себя описание оснований, по которым к гражданину может быть примене­на депортация, описывает разделение ответственности за процедуру между разными органами государственной власти, предусматривает материальную часть процедуры, устанавливает сроки задержания лица, подлежащего депортации, и сроки рассмотрения необходимых документов.

Кроме этого, в целях усиления контроля за иностранными граж­данами и лицами без гражданства, подлежащими освобождению из мест лишения свободы и в отношении которых Министерством юстиции России принято решение о нежелательности их пребывания (проживания) на территории Российской Федерации, ФМС России

³⁶ Проект федерального закона № 198176-4 «О внесении изменений в Федеральный закон «О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации»

Иммиграционный контроль

и противодейсщвие незаконной миграции

подготовлен проект поправок в указанный законопроект, предусма-фивающий особый порядок депортации в отношении указанной категории иностранных граждан и заключающийся в их депортации t разу после освобождения из мест лишения свободы.

В настоящее время проект федерального закона находится на ста­дии подготовки ко второму чтению.

Еще раз необходимо подчеркнуть, что эффективность применения >тих процедур, с учетом безусловного обеспечения прав человека, напрямую зависит от полноты и четкости нормативного правового регулирования их механизма.

Дата добавления: 2015-09-05