Реализации контрольно-надзорных полномочий

Федеральной миграционной службы в Российской Федерации

В современном мире в эпоху глобализации вопросы регулирования миграционных процессов приобретают важнейшее значение, поскольку позитивные и негативные стороны этого явления оказывают весомое воз­действие на развитие любого государства мира. Умение наладить управ­ление этими процессами является сегодня одним из основных показате­лей эффективности деятельности органов государственной власти.

Сложность и многоаспектность миграционных проблем диктует необходимость создания четких правовых и организационных меха­низмов регулирования миграционных потоков.

В соответствии с Указом Президента Российской Федерации от 19 июля 2004 г. № 928 «Вопросы Федеральной миграционной службы»¹ основным федеральным органом исполнительной власти, реализующим государственную политику в сфере миграции и осу­ществляющим правоприменительные функции, а также функции по контролю, надзору и оказанию государственных услуг в сфере ми­грации, является Федеральная миграционная служба.

Одними из основных задач ФМС России являются осуществление контроля за соблюдением иностранными гражданами и лицами без гражданства установленных правил проживания и временного пре­бывания в Российской Федерации, осуществление контроля и надзо­ра в сфере внешней трудовой миграции, а также разработка и реали­зация во взаимодействии с иными государственными органами мер по предупреждению и пресечению незаконной миграции.

Контрольно-надзорные полномочия Федеральной миграцион­ной службы служат реализации миграционной политики в Россий­ской Федерации в части управления иммиграционными процессами, в ходе которых выявляется, предупреждается и пресекается незакон-

¹ Указ Президента Российской Федерации от 19 июля 2004 г. № 928 «Вопросы Феде­ральной миграционной службы // Собрание законодательства Российской Федерации. 2004. №30. ст. 3150.

Иммиграционный контроль

и противодействие незаконной миграции

пая миграция, обеспечивается защита прав и законных интересов ино­странных граждан и лиц без гражданства, определяется их правовой статус при въезде в Российскую Федерацию, транзитном проезде через территорию Российской Федерации, соблюдении ими порядка и пра­вил пребывания (проживания) на территории Российской Федерации.

Необходимо отметить, что осуществление ФМС России данного вида государственного контроля является одним из важнейших ин­тегрирующих звеньев миграционной политики государства, которое направлено на реализацию функций государства по обеспечению национальной безопасности и охраны общественного порядка, но­сит разветвленный и многообразный правовой характер, и основной задачей этого направления является достижение разумного баланса между обеспечением национальной безопасности и стимулировани­ем законной миграции.

ФМС России в процессе реализации контрольно-надзорных пол­номочий руководствуется Конституцией Российской Федерации, фе­деральными конституционными закодами, федеральными законами указами Президента Российской Федерации, постановлениями Пра­вительства Российской Федерации, а также ведомственными норма­тивными правовыми актами.

Стоит согласиться с мнением о том, что в развитии законодатель­ства, регулирующего отношения в сфере реализации контрольных полномочий ФМС России, после принятия Конституции Российской Федерации 1993 года можно выделить три этапа, каждый из кото­рых имеет определенную специфику по своему содержанию: первый этап охватывает период с 1993 до конца 1999 года; второй - включает в себя период с 2000 по 2005 год; третий - возникает с начала 2006 года и продолжается по настоящее время.

Цели и задачи нормотворчества на этих этапах также имели раз­личный характер, что связано со спецификой политических и обще­ственных процессов в России в указанные периоды времени. Однако наиболее существенные изменения миграционного законодательства Российской Федерации, в том числе регламентирующ_его порядок осуществления реализаций контрольных полномочий ФМС России произошли в 2006 - начале 2007 годов.

На этапе развития законотворчества в области миграционного за­конодательства в 1994-1999 годах восполнялись существовавшие до

этого правовые пробелы в регулировании некоторых общественных отношений в миграционной сфере и осуществлялся определенный перевод многих аспектов такого регулирования с подзаконного на за­конодательный уровень.

Именно в данный период были приняты федеральные законы Рос­сийской Федерации «О порядке выезда из Российской Федерации и въезда в Российскую Федерацию», «О государственной политике в отношении соотечественников за рубежом», новая редакция Феде­рального закона «О беженцах» и др.

Очередной этап развития российского законотворчества в сфере регулирования миграционных отношений, начавшийся с 2000 года, связывается, прежде всего, с реализацией политики укрепления рос­сийской государственности.

К важнейшим законодательным актам, принятым в течение второ­го этапа развития законодательства, регулирующего миграционные отношения, следует отнести Федеральный закон от 25 июля 2002 г. № 115-ФЗ «О правовом положении иностранных граждан в Россий­ской Федерации» и Федеральный закон от 10 января 2003 г. № 7-ФЗ «О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон «О по­рядке выезда из Российской Федерации и въезда в Российскую Феде­рацию». В этих законодательных актах четко прослеживается прио­ритет - наряду с общечеловеческими ценностями - стратегических государственных интересов Российской Федерации при регулирова­нии внешних миграционных потоков в нашей стране.

С 2006 года начинается третий этап развития миграционного за­конодательства. 18 июля 2006 года были обнародованы федеральные законы:

- № 110-ФЗ «О внесении изменений в Федеральный закон «О пра­вовом положении иностранных граждан в Российской Федерации» и о признании утратившими силу отдельных положений Федераль­ного закона «О внесении изменений и дополнений в некоторые зако­нодательные акты Российской Федерации»². Закон предоставил пре­имущества в трудоустройстве гражданам иностранных государств,

² Федеральный закон от 18 июля 2006 г № 110-ФЗ «О внесении изменений в Фе­деральный закон «О правовом положении иностранных граждан в Российской Феде­рации» и о признании утратившими силу отдельных положений Федерального закона

Иммиграционный контроль

и противодействие незаконной миграции

с которыми у Российской Федерации заключены соглашения о вза­имных безвизовых поездках граждан. Была упрощена процедура по­лучения разрешения на работу иностранными гражданами, прибыв­шими в Российскую Федерацию в порядке, не требующем получения визы. Работодатели получили право привлекать и использовать для осуществления трудовой деятельности иностранных граждан, при­бывших в Российскую Федерацию в порядке, не требующем получе­ния визы, и имеющих разрешение на работу, без получения разреше­ния на привлечение и использование иностранных работников.

- № 109-ФЗ «О миграционном учете иностранных граждан и лиц
без гражданства в Российской Федерации»³. Основной сферой дей­
ствия данного Федерального закона является строгое соблюдение кон­
ституционных и международно-правовых стандартов прав человека
и гражданина на свободу передвижения, выбор места пребывания
и жительства. Соответствие Федерального закона общепризнанным
международно-правовым стандартам выражается в закреплении в нем
уведомительного характера миграциенного учета. Разрешительный
порядок регистрации по официальному месту жительства и учета по
месту пребывания допускается только в закрытых административно-
территориальных образованиях, в зонах экологического бедствия
и в иных случаях, предусмотренных федеральными законами.

Так, в 2008 году на миграционный учет было поставлено 9 165 927 иностранных граждан и лиц без гражданства (в 2007 году - 7 856 511). Вместе с тем в 2009 году количество иностранных граждан, постав­ленных на миграционный учет, уменьшилось в связи с последствия­ми мирового финансового кризиса (8 608 421 иностранных граждан и лиц без гражданства).

- № 121-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные
акты Российской Федерации по вопросу совершенствования государ­
ственного управления в сфере миграции»⁴.

«О внесении изменений и дополнений в некоторые законодательные акты Российской Федерации» // Собрание законодательства Российской Федерации 2006 № 30 Ст 3286

³ Федеральный закон от 18 июля 2006 г № 109-ФЗ «О миграционном учете ино­
странных граждан и лиц без гражданства в Российской Федерации» // Собрание законо­
дательства Российской Федерации 2006 № 30 Ст 3285

⁴ Федеральный закон от 18 июля 2006 г № 121-ФЗ «О внесении изменений в от­
дельные законодательные акты Российской Федерации по вопросу совершенствования

Глава

Принятие нового миграционного законодательства в значительно!) степени упростило процедуру приобретения иностранными граждп нами правового статуса на территории Российской Федерации.

Одновременно с шагами по либерализации миграционного за ко нодательства в России были приняты шаги по усилению админио рн тивной ответственности за незаконное привлечение и использован не иностранных работников и осуществление иностранными граждан,! ми трудовой деятельности без разрешений на работу.

Так, Федеральным законом от 5 ноября 2006 г. № 189-ФЗ «О нис сении изменений в Кодекс Российской Федерации об администраi мм ных правонарушениях (в части усиления ответственности за пару шение порядка привлечения к трудовой деятельности в Российской Федерации иностранных граждан и лиц без гражданства)»⁵ суще ственно увеличен размер административных штрафов за нарушение правил пребывания, проживания иностранных граждан и лиц бе i гражданства на территории Российской Федерации, а также за ни-рушение правил привлечения и использования иностранной рабочей силы на территории Российской Федерации.

Одной из новелл названного Федерального закона является но \ можность привлечения к административной ответственности инди­видуальных предпринимателей без образования юридического лицп как юридических лиц по правонарушениям, предусмотренным гла вой 18 Кодекса.

С учетом ситуации, сложившейся на оптовых и розничных рын ках, связанной с незаконным привлечением и использованием ино­странной рабочей силы, Кодекс был дополнен статьей 18.16, которой введена административная ответственность для управляющих огпо-выми и розничными рынками компаний за нарушения на их терриio-рии миграционных правил, выразившиеся в предоставлении торго­вых мест юридическим лицам, индивидуальным предпринимателям.

государственного управления в сфере миграции» // Собрание законодательства России ской Федерации № 31 (часть 1). Ст. 3420.

¹ Федеральный закон от 5 ноября 2006 г. № 189-ФЗ «О внесении изменений в Кодекс' Российской Федерации об административных правонарушениях (в части усиления ш ветственности за нарушение порядка привлечения к трудовой деятельности в России ской Федерации иностранных граждан и лиц без гражданства)»// Собрание законодп тельства Российской Федерации. 2006. № 45. Ст. 4641.

Иммиграционный контроль U противодействие незаконной миграции

Коюрые незаконно привлекают иностранных работников к трудовой ^стельности.

И несенные в действующее законодательство изменения были Поправлены на реализацию принципов соразмерности и неотврати­мое i и наказания и установили принципиально новые по сравнению I' предыдущими нормативными правовыми актами основы реализа­ции контрольно-надзорных полномочий ФМС России.

I акже необходимо выделить Федеральный закон от 3 июня 2009 г. N¹» 112-ФЗ «О внесении изменения в статью 28.7 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях»⁶.

Федеральный закон направлен на совершенствование установлен­ною законодательством порядка привлечения к административной til не i етвенности лиц, виновных в нарушении миграционного законо-дтельства Российской Федерации, и предусматривает возможность проведения административного расследования в случае выявления укп (анных правонарушений.

11ринятие Федерального закона повышает эффективность дея-1слыюсти ФМС России и ее территориальных органов по выявлению \\ пресечению административных правонарушений в сфере мигра­ции, а также способствует обеспечению реализации принципа неот-иршимости наказания за совершенное правонарушение.

Гак, территориальными органами ФМС России было вынесено около 6 тыс. определений о возбуждении административного рассле­дования, по итогам которых составлено 4,6 тыс. административных npoi околов в отношении работодателей и принимающей стороны Miit рантов.

Массив подзаконных актов, являющихся правовой основой дея-ичп.поста ФМС России и направленных на регулирование миграци­онных процессов, представлен указами Президента Российской Фе­дерации, постановлениями Правительства Российской Федерации, пкiими федеральных министерств и ведомств.

Характерным примером выступает Указ Президента Российской Федерации от 19 июля 2004 г. № 928 «Вопросы Федеральной мигра-

" Федеральный закон от 3 июня 2009 г. № 112-ФЗ «О внесении изменения в статью.'К 7 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях» // Со-Пршшс иконодательства Российской Федерации. 2009. № 23. ст. 2767.

Глава 5

ционной службы», определяющий задачи, основные направления де­ятельности и полномочия Федеральной миграционной службы. Не­обходимо также отметить и Указ Президента Российской Федерации от 21 марта 2007 г. № 403 «О внесении изменений в некоторые акты Президента Российской Федерации по вопросам государственно­го управления в области миграционной политики»⁷, в соответствии с которым ФМС России была наделена полномочиями по разработке нормативных правовых актов в установленной сфере деятельности.

Также к подзаконным актам относится постановление Прави­тельства Российской Федерации от 16 августа 2004 г. № 413 «О ми­грационной карте»⁸, утверждающее Правила использования мигра­ционной карты. Рассматриваемыми Правилами детально регламен­тируются вопросы, связанные с оформлением миграционных карт в целях осуществления иммиграционного контроля за иностранны­ми гражданами и лицами без гражданства.

Подзаконными актами, регламентирующими правовое положение иностранных граждан в Российской Федерации, выступают поста­новления Правительства Российской Федерации от 1 ноября 2002 г. № 789 «Об утверждении положения о выдаче иностранным гражда­нам и лицам без гражданства разрешения на временное проживание»⁹ и № 794 «Об утверждении положения о выдаче иностранным гражда­нам и лицам без гражданства вида на жительство»¹⁰, определяющие порядок выдачи иностранным гражданам разрешения на временное проживание и вида на жительство соответственно.

⁷ Указ Президента Российской Федерации от 21 марта 2007 г. № 403 «О внесении
изменений в некоторые акты Президента Российской Федерации по вопросам государ­
ственного управления в области миграционной политики» // Собрание законодатель­
ства Российской Федерации. 2007. № 13. Ст. 1540.

⁸ Постановление Правительства Российской Федерации от 16 августа 2004 г.
№ 413 «О миграционной карте» // Собрание законодательства Российской Федерации.
2004. № 34. Ст. 3553.

⁹ Постановление Правительства Российской Федерации от 1 ноября 2002 г.
№ 789 «Об утверждении положения о выдаче иностранным гражданам и лицам без
гражданства разрешения на временное проживание» // Собрание законодательства Рос­
сийской Федерации. 2002. № 45. Ст. 4516.

¹⁽¹ Постановление Правительства Российской Федерации от 1 ноября 2002 г. № 794 «Об утверждении положения о выдаче иностранным гражданам и лицам без гражданства вида на жительство» // Собрание законодательства Российской Федера­ции. 2002. № 45. Ст. 4520.

Иммиграционный контроль

и противодействие незаконной миграции

К подзаконным актам, регулирующим миграционные правоотно­шения, относится и постановление Правительства Российской Феде­рации от 15 января 2007 г. № 9 «О порядке осуществления миграци­онного учета иностранных граждан и лиц без гражданства в Россий­ской Федерации»¹¹.

Согласно Правилам осуществления миграционного учета ино­странных граждан и лиц без гражданства в Российской Федерации, утвержденным указанным постановлением, постоянно или времен­но проживающий в Российской Федерации иностранный гражданин обязан зарегистрироваться по месту жительства, а временно пребы­вающий в Российской Федерации иностранный гражданин обязан встать на учет по месту пребывания.

Кроме этого, можно выделить постановление Правительства Российской Федерации от 16 февраля 2008 г. № 77¹², определяющее порядок взаимодействия органов пограничного контроля и органов иммиграционного контроля в части осуществления контроля за ино­странными гражданами и лицами без гражданства в пунктах про­пуска через государственную границу, а также предусматривающее обязанность органов пограничного контроля передавать информацию об иностранных гражданах и лицах без гражданства, пересекающих государственную границу Российской Федерации.

Внутриорганизационные правовые основы функционирования Федеральной миграционной службы представлены, в основном, ак­тами подзаконного характера. Среди них: указы Президента Россий­ской Федерации, постановления Правительства Российской Феде­рации, приказы Министра внутренних дел Российской Федерации, приказы директора ФМС России.

¹¹ Постановление Правительства Российской Федерации от 15 января 2007 г. № 9 «О
порядке осуществления миграционного учета иностранных граждан и лиц без граждан­
ства в Российской Федерации» // Собрание законодательства Российской Федерации.
2007. № 5. Ст. 653..

¹² Постановление Правительства Российской Федерации от 16 февраля 2008 г.
№ 77 «Об утверждении Правил учета в пунктах пропуска через государственную грани­
цу Российской Федерации иностранных граждан и лиц без гражданства, въезжающих
на территорию Российской Федерации (в том числе лиц, ищущих убежища), следую­
щих транзитом через территорию Российской Федерации, и взаимодействия органов
пограничного контроля и органов иммиграционного контроля при его осуществлении»
// Собрание законодательства Российской Федерации. 2008. № 8. Ст. 735.

Глава 5

Одним из определяющих подзаконных актов, регламенти­рующих деятельность ФМС России, является приказ МВД Рос­сии от 2 декабря 2005 г. № 983 «Об утверждении типового по­ложения о территориальном органе Федеральной миграционной службы»¹³, определяющий основные полномочия и организацию деятельности территориального органа Федеральной миграцион­ной службы. Приказом регламентированы основные задачи тер­риториального органа, среди которых и осуществление контроля за соблюдением иностранными гражданами и лицами без граж­данства установленных правил проживания и временного пребы­вания в Российской Федерации, реализация во взаимодействии с другими территориальными органами федеральных органов исполнительной власти мер по предупреждению и пресечению незаконной миграции, а также осуществление в соответствии с законодательством Российской Федерации контроля и надзора в сфере внешней трудовой миграции, привлечения иностранных работников в Российскую Федерацию и трудоустройства граждан Российской Федерации за пределами Российской Федерации.

Стоит выделить приказ ФМС России от 3 июня 2008 г. № 137 «О полномочиях должностных лиц системы ФМС России по составлению протоколов об административных правонарушениях»¹⁴. В соответствии с указанным приказом, в отличие от приказа МВД Рос­сии от 2 июня 2005 г. № 444 «О полномочиях должностных лиц МВД России и ФМС России по составлению протоколов по делам об адми­нистративных правонарушениях и административному задержанию»¹⁵, правом составлять протоколы об административных правонарушени­ях были наделены государственные гражданские служащие.

¹³ Приказ МВД России от 2 декабря 2005 г № 983 «Об утверждении типового по­
ложения о территориальном органе Федеральной миграционной службы» // Бюллетень
нормативных актов федеральных органов исполнительной власти 2005 № 51

¹⁴ Приказ ФМС России от 3 июня 2008 г № 137 «О полномочиях должностных лиц
системы ФМС России по составлению протоколов об административных правонаруше­
ниях» // Бюллетень нормативных актов федеральных органов исполнительной власти
2008 №27

¹⁵ Приказ МВД России от 2 июня 2005 г № 444 «О полномочиях должностных лиц
МВД России и ФМС России по составлению протоколов по делам об административ­
ных правонарушениях и административному задержанию» // Бюллетень нормативных
актов федеральных органов исполнительной власти 2005 № 31

Иммиграционный контроль

и противодействие незаконной миграции

Особое значение в системе подзаконных нормативных правовых актов, составляющих правовую основу осуществления контрольно-надзорных полномочий ФМС России и ее территориальных ор­ганов, имеет приказ МВД России и ФМС России от 30 апреля 2009 г. № 338/97 «Об утверждении Административного регламента по исполнению государственной функции контроля и надзора за со­блюдением положений миграционного законодательства Российской Федерации иностранными гражданами и лицами без гражданства и за соблюдением правил привлечения работодателями, заказчиками работ (услуг) иностранных работников в Российскую Федерацию и использования их труда»¹⁶.

В соответствии с приложением к приказу Регламент устанавли­вает правила проведения проверочных мероприятий по соблюдению положений законодательства Российской Федерации в сфере мигра­ции, выявления и пресечения административных правонарушений, а также фиксации фактов выявленных административных правона­рушений.

При этом деятельность территориальных органов ФМС России при проведении проверочных мероприятий осуществляется в целях обеспечения контроля и надзора в сфере миграции, а также выяв­ления и пресечения административных правонарушений в области обеспечения режима пребывания иностранных граждан и лиц без гражданства на территории Российской Федерации, предусмотрен­ных главой 18 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях.

Большую роль в противодействии незаконной миграции играет приказ МВД России и ФМС России от 12 октября 2009 г. № 758/240 «Об организации деятельности органов внутренних дел Российской Федерации, Федеральной миграционной службы и ее территори­альных органов по депортации и административному выдворению

¹⁶ Приказ МВД России и ФМС России от 30 апреля 2009 г № 338/97 «Об утверж­дении Административного регламента по исполнению государственной функции контроля и надзора за соблюдением положений миграционного законодательства Российской Федерации иностранными гражданами и лицами без гражданства и за соблюдением правил привлечения работодателями, заказчиками работ (услуг) ино­странных работников в Российскую Федерацию и использования их труда» // Россий­ская газета 2009 № 108

Глава 5

за пределы Российской Федерации иностранных граждан и лиц без гражданства»¹⁷. Данным приказом определен порядок взаимодей­ствия МВД России и его территориальных органов с ФМС России и ее территориальных органов в части, касающейся исполнения решений о депортации и постановлений судов об административном выдворе­нии за пределы Российской Федерации иностранных граждан или лиц без гражданства, при этом компетенция указанных органов исполни­тельной власти четко разграничена. Кроме этого, приказом предусмо­трена возможность принятия решения о депортации не только дирек­тором ФМС России, но и начальником территориального органа ФМС России по мотивированному представлению начальника (руководителя) структурного подразделения территориального органа ФМС России.

Таким образом, анализ правовых основ деятельности Федераль­ной миграционной службы позволяет сделать выводы о том, что, во-первых, большинство нормативных правовых актов, составляющих правовую основу функционирования ФМС России, являются актами межотраслевого регулирования. Их реализация осуществляется во многих сферах жизни общества, в том числе и тех, которые не связаны напрямую с миграцией, что, в свою очередь, доказывает межотрасле­вой характер деятельности Федеральной миграционной службы.

И, во-вторых, значительная часть направлений деятельности ФМС России основана на актах подзаконного характера, принятых во исполнение конституционных предписаний и положений феде­рального законодательства.

Необходимо отметить, что контрольно-надзорная деятельность ФМС России направлена не только на пресечение незаконной мигра­ции, которая представляет собой «въезд в страну, пребывание (про­живание) на ее территории, транзитный проезд и выезд с ее терри­тории иностранных граждан и лиц без гражданства с нарушением правил миграционного законодательства»¹⁸.

¹⁷ Приказ МВД России и ФМС России от 12 октября 2009 г. № 758/240 «Об орга­
низации деятельности органов внутренних дел Российской Федерации, Федеральной
миграционной службы и ее территориальных органов по депортации и административ­
ному выдворению за пределы» // Бюллетень нормативных актов федеральных органов
исполнительной власти. 2008. № 43.

¹⁸ Джафаров С.А Национальная безопасность России (аспекты: гражданство, ино­
странцы, транснациональная незаконная миграция). М., 2007; Смирнова В А. Нелегаль-

Иммиграционный контроль

и противодействие незаконной миграции

В целом содержание такой деятельности имеет более объемный и разнообразный характер и может быть определено понятием «им-миграционный контроль», которое за непродолжительный период своего введения и использования в законодательстве и правоприме­нительной практике неоднократно меняло свое содержательное на­полнение, отражая существенные изменения в государственной ми­грационной политике.

Необходимо отметить, что система иммиграционного контроля служит реализации миграционной политики в Российской Федера­ции в части управления иммиграционными процессами, в ходе кото­рых выявляется, предупреждается и пресекается незаконная мигра­ция, обеспечивается защита прав и законных интересов иностранных граждан и лиц без гражданства, определяется их правовой статус при въезде в Российскую Федерацию, транзитном проезде через террито­рию Российской Федерации, соблюдении ими порядка и правил пре­бывания (проживания) на территории Российской Федерации.

Впервые понятие «иммиграционный контроль» было закрепле­но Указом Президента Российской Федерации от 16 декабря 1993 г. № 2145 «О мерах по введению иммиграционного контроля»¹⁹.

Согласно данному Указу иммиграционный контроль вводится в пун­ктах пропуска через государственную границу в целях обеспечения государственного регулирования миграционных потоков при въезде на территорию Российской Федерации иностранных граждан и лиц без гражданства. В 1994 году Правительством Российской Федерации в раз­витие Указа Президента Российской Федерации было принято постанов­ление «Об утверждении Положения об иммиграционном контроле»²⁰, определяющее механизмы осуществления данного контроля.

В соответствии с указанными нормативными правовыми акта­ми под иммиграционным контролем понималась деятельность Фе­деральной миграционной службы и ее территориальных органов,

ная миграция как угроза национальной безопасности Российской Федерации // Мигра­ционное право. 2009. № 1.

¹⁹ Указ Президента Российской Федерации от 16 декабря 1993 г. № 2145 «О мерах по
введению иммиграционного контроля» // Российская газета. 1993. № 240

²⁰ Постановление Правительства Российской Федерации от 8 сентября 1994 г.
№ 1020 «Об утверждении Положения об иммиграционном контроле» // Собрание за­
конодательства Российской Федерации. 1994. № 21. Ст. 2384.

Глава 5

которая направлена на регулирование миграции и осуществление в пределах своей компетенции мер по предупреждению неконтроли­руемой миграции на территорию Российской Федерации иностран­ных граждан и лиц без гражданства.

Данное представление об иммиграционном контроле получило свое развитие в Концепции регулирования миграционных процес­сов в Российской Федерации, одобренной распоряжением Прави­тельства Российской Федерации от 1 марта 2003 г. № 256-р²¹. В ней были сформулированы такие основные направления деятельности в области обеспечения контроля за иммиграционными процессами в Российской Федерации, как разработка и создание единой системы иммиграционного контроля на территории Российской Федерации; совершенствование деятельности государственных органов испол­нительной власти, осуществляющих иммиграционный контроль на территории России, координация их взаимодействия с органами по­граничного и таможенного контроля; активизация договорного про­цесса с государствами - участниками Содружества Независимых Государств и заключение двусторонних и многосторонних соглаше­ний в рамках Содружества, определяющих ответственность сторон за поощрение или непротиводействие незаконной миграции, в том числе незаконной трудовой миграции, за нарушение границ Содру­жества, а также согласование порядка выдачи виз в пределах СНГ; повышение ответственности руководителей организаций независимо от их организационно-правовой формы за незаконное использование иностранных работников; обеспечение прав иммигрантов и контроль за соблюдением ими своих обязанностей, содействие добровольному возвращению беженцев в места их прежнего проживания; реализация мер по выдворению незаконных иммигрантов из России в государ­ства гражданской принадлежности или постоянного проживания.

Представляется, что определение иммиграционного контроля, со­держащееся в указанных нормативных правовых актах, изначально было сформулировано неточно, что обусловило проблемы в право­применении. Однако, несмотря на имеющиеся недостатки, это были

²¹ Концепция регулирования миграционных процессов, одобренная распоряжением Правительства Российской Федерации от 1 марта 2003 г. № 256-р // Собрание законода­тельства Российской Федерации, 2003, № 10, ст. 923.

Иммиграционный контроль

и противодействие незаконной миграции

единственные акты, которые содержали определение понятия «им­миграционный контроль».

Действующее законодательство Российской Федерации не со­держит дефиниции института иммиграционного контроля. Однако данный термин, не имея четкого и исчерпывающего определения, признается федеральным законодательством и используется в ряде нормативных правовых актов, что порождает ряд проблем в право­применительной практике.

Так, в частности, статьей 18.11 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях предусмотрена ответствен­ность иностранных граждан и лиц без гражданства за уклонение от прохождения иммиграционного контроля. В условиях неопределен­ности критериев иммиграционного контроля практическая реали­зация данной нормы вызывает существенные затруднения и может приводить к необоснованному ограничению прав и свобод иностран­ных граждан и лиц без гражданства.

В связи с этим Федеральной миграционной службой разработан проект федерального закона «О внесении изменений в некоторые за­конодательные акты Российской Федерации по вопросу совершен­ствования государственного управления в сфере миграции», пред­усматривающий внесение изменений в статьи 2 и 30 Федерального закона от 25 июля 2002 г. № 115-ФЗ «О правовом положении иностран­ных граждан в Российской Федерации»²² в части установления поня­тия «иммиграционный контроль» и перечня уполномоченных субъ­ектов его осуществления. Это позволит в равной степени обеспечить как интересы государства, так и права иностранных граждан и лиц без гражданства, пребывающих на территории Российской Федерации.

Результат обобщения существующих научных подходов и точек зре­ния²³ показывает отсутствие устоявшихся определений терминов «им­миграционный контроль», «система иммиграционного контроля» не только в российском законодательстве, но и в международном праве.

²² Федеральный закон от 25 июля 2002 г. № 115-ФЗ «О правовом положении ино­
странных граждан в Российской Федерации» // Собрание законодательства Российской
Федерации. 2002. № 30. Ст. 3032.

²³ Прудников С.А Административно-правовое регулирование миграции населения
в Российской Федерации: Автореф. дис... канд. юрид. наук. М., 2003; Тюркин МЛ

Глава 5

Полагаем, что иммиграционный контроль - это организационно-правовая деятельность федерального органа исполнительной власти в сфере миграции, его территориальных органов, а также иных орга­нов исполнительной власти и их территориальных органов в преде­лах компетенции, служащая обеспечению соблюдения иностранными гражданами и лицами без гражданства правил въезда в Российскую Федерацию, выезда из Российской Федерации режима пребывания (проживания) в Российской Федерации, правил миграционного уче­та, порядка осуществления трудовой деятельности на территории Российской Федерации, а также транзитного проезда через террито­рию Российской Федерации.

Необходимо подчеркнуть, что эффективность осуществления им­миграционного контроля напрямую зависит от четкости нормативно­го регулирования механизма реализации указанных полномочий.

Преодоление возникающих трудностей в области осуществления контроля в сфере миграции невозможно без совершенствования пра­вовой базы, осуществления всестороннего международного сотруд­ничества и согласованного взаимодействия органов государственной власти Российской Федерации.

Административные процедуры,

Дата добавления: 2015-09-05