Федеральной миграционной службы

При анализе вопросов взаимодействия федеральных органов ис­полнительной власти в процессе осуществления иммиграционного контроля стоит согласиться с мнением о том, что «процесс взаимодей­ствия - это система действий, реально совершаемых в соответствии

Глава 5

с процедурой теми или иными гражданами, организациями, органа­ми и должностными лицами, и система правоотношений, складыва­ющаяся в результате и посредством этих действий»³⁷, от эффективно­сти которого во многом зависит и эффективность осуществляемой ими деятельности в целом, и решение поставленных перед ними задач³⁸.

В связи с этим взаимодействие Федеральной миграционной служ­бы, ее территориальных органов с иными органами исполнительной власти Российской Федерации является не только одним из основ­ных направлений деятельности, но одним из важных аспектов для решения поставленных задач в сфере миграции и, прежде всего, при осуществлении контрольно-надзорных полномочий.

Федеральные органы исполнительной власти, обладающие полно­мочиями в сфере миграции можно разделить на две категории: орга­ны, на которые возложены непосредственно функции по осуществле­нию миграционной политики, и органы, осуществляющие отдельные полномочия в сфере миграции. К первой группе относятся МВД Рос­сии и ФМС России; ко второй группе - МИД России, ФСБ России, Минюст России, Минсоцразвития России и др.

Особое значение в данной системе имеет взаимодействие ФМС России и ее территориальных органов с МВД России, с органами внутренних дел.

Указами Президента Российской Федерации от 19 июля 2004 г. № 927 «Вопросы Министерства внутренних дел»³⁹ и № 928 «Вопро­сы Федеральной миграционной службы» определены полномочия данных федеральных органов исполнительной власти.

Министерство внутренних дел Российской Федерации является федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по выработке и реализации государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере внутренних дел, а также по выработке государственной политики в сфере миграции.

³⁷ Управленческие процедуры. М.. Наука, 1988 С 5

³⁸ Хинкин П Взаимодействие государственных органов исполнительной власти при
осуществлении контроля и надзора.

³⁹ Указ Президента Российской Федерации от 17 июля 2004 г № 927 «Вопросы Ми­
нистерства внутренних дел Российской Федерации» // Собрание законодательства Рос­
сийской Федерации. 2004. № 30. Ст. 3149.

Иммиграционный контроль

и противодействие незаконной миграции

Поскольку в соответствии с административной реформой фе­деральные министерства определены как органы, проводящие го­сударственную политику и осуществляющие нормативное право­вое регулирование в установленной сфере деятельности, функции и полномочия МВД России носят общий, координационный характер. В соответствии с действующим законодательством Российской Фе­дерации формирование государственной политики в сфере миграции возложено на Министерство внутренних дел Российской Федерации.

В то же время ФМС России является федеральным органом испол­нительной власти, осуществляющим правоприменительные функ­ции, функции по контролю, надзору и оказанию государственных услуг в сфере миграции, а также разработку нормативных правовых актов по регулированию общественных отношений в установленной сфере деятельности.

Следует отметить, что взаимодействие ФМС России, ее территори­альных органов с органами внутренних дел является многоаспектным.

Так, в целях стабилизации обстановки территориальными органа­ми ФМС России во взаимодействии с органами внутренних дел Рос­сийской Федерации принимаются организационные и практические меры, направленные на повышение эффективности профилактики в среде иностранных граждан, выявление и пресечение правонару­шений, связанных с исполнением миграционного законодательства.

Особое значение имеет разработка совместных нормативных пра­вовых актов в сфере реализации контрольно-надзорных полномочий ФМС России, например, как указывалось выше, приказ МВД России и ФМС России «Об утверждении Административного регламента по исполнению государственной функции контроля и надзора за со­блюдением положений миграционного законодательства Российской Федерации иностранными гражданами и лицами без гражданства и за соблюдением правил привлечения работодателями, заказчиками работ (услуг) иностранных работников в Российскую Федерацию и использо­вания их труда», приказ МВД России и ФМС России «Об организации деятельности Министерства внутренних дел Российской Федерации, Федеральной миграционной службы и их территориальных органов иностранных граждан или лиц без гражданства» и др.

В связи с ростом напряженности на российском рынке труда боль­шей актуальностью характеризуется деятельность по усилению кон-

w

Глава 5

троля за использованием иностранной рабочей силы. Пристальное вни­мание уделяется недопущению фактов выдачи разрешений на работу иностранным гражданам, осужденным за совершение тяжкого или осо­бо тяжкого преступления, а также имеющим непогашенную или несня­тую судимость за совершение тяжкого или особо тяжкого преступления на территории Российской Федерации либо за ее пределами.

Важным направлением взаимодействия территориальных органов ФМС России и органов внутренних дел Российской Федерации оста­ется проведение совместных оперативно-профилактических меро­приятий, таких, как «Нелегальный мигрант» и «Нелегал». При этом стоит отметить, что эффективность этих совместных мероприятий выше повседневных проверок.

В Российской Федерации оперативно-профилактические меро­приятия и специальные операции под условным названием «Неле­гал» проводятся ежегодно, начиная с 2006 года. Мероприятия осу­ществляются на наиболее интенсивных направлениях въезда-выезда иностранных граждан и лиц без гражданства на территорию Россий­ской Федерации из третьих стран, в приграничных субъектах Россий­ской Федерации, на маршрутах водного, железнодорожного и авиа­ционного транспорта.

Помимо указанных мероприятий, проводятся и другие совместные с ФСБ России, органами прокуратуры оперативно-профилактические мероприятия, направленные на предупреждение и пресечение не­легальной миграции, нарушений режима пребывания иностранных граждан на территории Российской Федерации и правил привлече­ния и использования иностранных работников («Иностранец», «Го­стиница», «Профилактика», «Работодатель», «Режим», «Контроль»).

Одной из актуальных проблем государственного контроля в сфере миграции остается информационный обмен всех заинтересованных федеральных органов исполнительной власти.

В настоящее время на постоянной основе организовано предо­ставление информации о наличии либо отсутствии гражданства Рос­сийской Федерации у лиц, подлежащих привлечению к уголовной ответственности за совершение преступлений, а также выдворению за пределы Российской Федерации.

Не менее важной задачей является обеспечение деятельности государственной информационной системы миграционного учета,

Иммиграционный контроль

и противодействие незаконной миграции

представляющей собой комплексную специализированную межве­домственную автоматизированную информационную систему, со­держащую информацию о российских и иностранных гражданах и лицах без гражданства.

В рамках осуществления информационного обмена в настоящее время развернуты автоматизированные рабочие места и организован доступ к информационным ресурсам государственной информаци­онной системы миграционного учета в ГИАЦ МВД России, МИД России, ФСБ России, ФНС России, Росфинмониторинге.

Следует подчеркнуть, что от четкого и слаженного взаимодействия территориальных органов ФМС России и органов внутренних дел за­висит эффективность осуществления контроля за соблюдением мигра­ционного законодательства иностранными гражданами и лицами без гражданства на территории Российской Федерации, контроля и над­зора в сфере внешней трудовой миграции, привлечения иностранных работников в Российскую Федерацию и использования их труда.

Приоритетным направлением в сфере реализации контрольно-надзорных полномочий ФМС России является взаимодействие с ор­ганами погранконтроля ФСБ России.

Эффективность работы по осуществлению функций контроля и надзора в сфере миграции многократно возрастает при условии по­лучения сотрудниками подразделений иммиграционного контроля достоверных сведений о лицах, въезжающих в страну и выезжающих из страны, учета этих данных путем обработки въездных и выездных частей миграционной карты. В соответствии с постановлением Пра­вительства Российской Федерации от 16 февраля 2008 г. № 77 «Об утверждении Правил учета в пунктах пропуска через государствен­ную границу Российской Федерации иностранных граждан и лиц без гражданства, въезжающих на территорию Российской Федерации (в том числе лиц, ищущих убежища), следующих транзитом через территорию Российской Федерации, и взаимодействия органов по­граничного контроля и органов иммиграционного контроля при его осуществлении»⁴⁰ органы пограничного контроля обязаны в течение

⁴⁰ Постановление Правительства Российской Федерации от 16 февраля 2008 г № 77 «Об утверждении Правил учета в пунктах пропуска через государственную грани­цу Российской Федерации иностранных граждан и лиц без гражданства, въезжающих

Глава 5

Л

суток передавать сведения о фактах въезда в Российскую Федерацию и выезда из Российской Федерации иностранных граждан или лиц без гражданства в органы миграционного учета. Кроме этого, в рам­ках совершенствования межведомственного взаимодействия между пограничными органами и территориальными органами ФМС Рос­сии и в целях противодействия незаконной миграции было разрабо­тано и издано указание Федеральной миграционной службы и Феде­ральной службы безопасности Российской Федерации от 28 января 2008 г. № МС-1/4-1553/2 «О совершенствовании взаимодействия между пограничными органами и территориальными органами ФМС России».

Необходимо отметить, что с учетом оценки миграционной си­туации и состояния оперативной обстановки в субъектах Россий­ской Федерации, с участием подразделений органов внутренних дел, территориальных органов ФСБ России, иных заинтересован­ных органов исполнительной власти организуются и проводятся оперативно-профилактические мероприятия и специальные меро­приятия по выявлению и пресечению деятельности лиц и структур, организующих незаконную миграцию, нарушений режима пребы­вания (проживания) иностранных граждан и лиц без гражданства на территории Российской Федерации, правил привлечения и ис­пользования иностранных работников с применением к виновным лицам мер воздействия в соответствии с действующим законода­тельством. Основной задачей проведения подобных совместных мероприятий является повышение уровня контроля за въездом в Российскую Федерацию, пребыванием (проживанием), выездом с территории Российской Федерации и транзитным проездом ино­странных граждан и лиц без гражданства через территорию Россий­ской Федерации.

В рамках анализа межведомственного взаимодействия необходи­мо также рассмотреть вопрос об основных направлениях взаимодей­ствия ФМС России и МИД России.

на территорию Российской Федерации (в том числе лиц, ищущих убежища), следую­щих транзитом через территорию Российской Федерации, и взаимодействия органов пограничного контроля и органов иммиграционного контроля при его осуществлении // Собрание законодательства Российской Федерации. 2008. № 8. ст. 735.

Иммиграционный контроль

и противодействие незаконной миграции

Министерство иностранных дел Российской Федерации являет­ся федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по выработке и реализации государственной политики и нормат_Гивно-правовому регулированию в сфере международных отношегоий Российской Федерации. МИД России осуществляет на­блюдение за выполнением международных договоров Российской Федерацией, в том числе в сфере миграции; уведомляет о депортации или об аадминистративном выдворении иностранного гражданина или лицаа без гражданства дипломатическое представительство или консульское учреждение иностранного государства в Российской Фе­дерации,, гражданином которого является иностранный гражданин или где преимущественно проживает; содействует в обеспечении вы-дворени% (депортации) лиц за пределы территории Российской Феде­рации; осуществляет иные полномочия.

6 мая[ 2008 года состоялось подписание Соглашения между Ми­нистерством иностранных дел России и Федеральной миграционной службой[ о взаимодействии по вопросам обеспечения интересов Рос­сии во взаимоотношениях с иностранными государствами в области миграции. Документ создает необходимую нормативно-правовую базу сотрудничества МИД России и ФМС России, а также регламен­тирует рзаботу представителей Федеральной миграционной службы в составу российских дипломатических представительств и предста­вительств ФМС России в иностранных государствах.

В соо ггветствии с Положением о Министерстве юстиции Российской Федерации, утвержденным УказомПрезидентаРоссийскойФедерации от 13 октября 2004 г. № 1313⁴¹, Минюст России принимает в пределах компетенции решения о нежелательности пребывания (проживания) на территории Российской Федерации иностранных граждан и лиц без гражданства. В целях осуществления контроля за исполнением указанных решений был разработан совместный приказ Министер­ства юстиции Российской Федерации и Федеральной миграционной службы от 7 октября 2008 г. № 225/240 «Об утверждении Регламента взаимодействия Федеральной службы исполнения наказаний и Фе-

⁴¹ Ука₃ Президента Российской Федерации от 13 октября 2004 г. № 1313 «Вопросы Министерства юстиции Российской Федерации» // Собрание законодательства Россий­ской Федерации. 2004. № 42. Ст. 4108.

Глава 5

деральной миграционной службы, их территориальных органов по контролю за исполнением вынесенных Минюстом России решений о нежелательности пребывания (проживания) в Российской Федера­ции иностранных граждан и лиц без гражданства, подлежащих осво­бождению из мест лишения свободы»⁴².

В соответствии с указанным приказом основными направлениями взаимодействия являются: обмен информацией между ФСИН России и ФМС России при осуществлении мероприятий, связанных с испол­нением вынесенных Министерством юстиции Российской Федерации решений о нежелательности пребывания (проживания) в Российской Федерации иностранных граждан или лиц без гражданства, подлежа­щих освобождению из мест лишения свободы; организация оформ­ления документов на иностранных граждан или лиц без гражданства, освобождаемых из мест лишения свободы, включая свидетельство на возвращение в страну их гражданской принадлежности (для лиц без гражданства - в страну постоянного (преимущественного) про­живания), - в случае отсутствия у них документов, дающих право на выезд за пределы Российской Федерации и, при необходимости, визы для выезда из Российской Федерации.

В настоящее время в связи с необходимостью выработки дополни­тельных мер, направленных на повышение эффективности взаимо­действия указанных федеральных органов исполнительной власти, ФСИН России и ФМС России проводится мониторинг применения Регламента с целью выявления наиболее проблемных вопросов, воз­никающих при его реализации.

В рамках реализации указанного приказа в 2009 году в терри­ториальные органы ФМС России поступило 3 570 распоряжений Министерства юстиции Российской Федерации о нежелательности пребывания (проживания) иностранных граждан или лиц без граж­данства, подлежащих освобождению из мест лишения свободы,

⁴² Приказ Министерства юстиции Российской Федерации и Федеральной миграцион­ной службы от 7 октября 2008 года № 225/240 «Об утверждении Регламента взаимодей­ствия Федеральной службы исполнения наказаний и Федеральной миграционной службы, их территориальных органов по контролю за исполнением вынесенных Министерством юстиции Российской Федерации решений о нежелательности пребывания (проживания) в Российской Федерации иностранных граждан и лиц без гражданства, подлежащих освобождению из мест лишения свободы» // Российская газета 2008 № 223

Глава 5

деральной миграционной службы, их территориальных органов по контролю за исполнением вынесенных Минюстом России решений о нежелательности пребывания (проживания) в Российской Федера­ции иностранных граждан и лиц без гражданства, подлежащих осво­бождению из мест лишения свободы»⁴².

В соответствии с указанным приказом основными направлениями взаимодействия являются: обмен информацией между ФСИН России и ФМС России при осуществлении мероприятий, связанных с испол­нением вынесенных Министерством юстиции Российской Федерации решений о нежелательности пребывания (проживания) в Российской Федерации иностранных граждан или лиц без гражданства, подлежа­щих освобождению из мест лишения свободы; организация оформ­ления документов на иностранных граждан или лиц без гражданства, освобождаемых из мест лишения свободы, включая свидетельство на возвращение в страну их гражданской принадлежности (для лиц без гражданства - в страну постоянного (преимущественного) про­живания), - в случае отсутствия у них документов, дающих право на выезд за пределы Российской Федерации и, при необходимости, визы для выезда из Российской Федерации.

В настоящее время в связи с необходимостью выработки дополни­тельных мер, направленных на повышение эффективности взаимо­действия указанных федеральных органов исполнительной власти, ФСИН России и ФМС России проводится мониторинг применения Регламента с целью выявления наиболее проблемных вопросов, воз­никающих при его реализации.

В рамках реализации указанного приказа в 2009 году в терри­ториальные органы ФМС России поступило 3 570 распоряжений Министерства юстиции Российской Федерации о нежелательности пребывания (проживания) иностранных граждан или лиц без граж­данства, подлежащих освобождению из мест лишения свободы,

⁴² Приказ Министерства юстиции Российской Федерации и Федеральной миграцион­ной службы от 7 октября 2008 года № 225/240 «Об утверждении Регламента взаимодей­ствия Федеральной службы исполнения наказаний и Федеральной миграционной службы, их территориальных органов по контролю за исполнением вынесенных Министерством юстиции Российской Федерации решений о нежелательности пребывания (проживания) в Российской Федерации иностранных граждан и лиц без гражданства, подлежащих освобождению из мест лишения свободы» // Российская газета. 2008. № 223.

Иммиграционный контроль

и противодействие незаконной миграции

осуществлено 3 452 выезда сотрудников территориальных органов ФМС России в учреждения, исполняющие наказание, для ознаком­ления с личными делами осужденных, направлено 2 899 запросов в дипломатические представительства или консульские учреждения государств гражданской принадлежности (предполагаемой граж­данской принадлежности) иностранных граждан или постоянного (преимущественного) проживания лиц без гражданства с целью оформления документов, оформлено 306 свидетельства на возвра­щение, рассмотрено 9 874 обращения администраций учреждений, исполняющих наказания, депортировано 8 иностранных граждан и лиц без гражданства, в отношении которых принято решение о нежелательности их пребывания (проживания) на территории Российской Федерации.

Особое значение имеет и взаимодействие Федеральной миграци­онной службы и Федеральной службы судебных приставов.

В соответствии с Федеральным законом от 21 июля 1997 г. № 118-ФЗ «О судебных приставах»⁴³, от 2 октября 2007 г. № 229-ФЗ «Об исполнительном производстве»⁴⁴, положением о Федеральной службе судебных приставов на судебных приставов возлагаются за­дачи по обеспечению установленного порядка деятельности Консти­туционного суда Российской Федерации, Верховного суда Россий­ской Федерации, Высшего арбитражного суда Российской Федера­ции, судов общей юрисдикции и арбитражных судов, а также по ис­полнению судебных актов и актов других органов, предусмотренных федеральным законом об исполнительном производстве, в том числе и территориальных органов Федеральной миграционной службы.

В случае неисполнения решений территориальных органов ФМС
России лицом, признанным виновным в совершении административ­
ных правонарушений в сфере миграции, соответствующие постанов­
ления по делам об административном правонарушении могут быть
переданы на принудительное исполнение в территориальные органы
ФССП России.?

⁴³ Федеральный закон от 21 июля 1997 г № 118-ФЗ «О судебных приставах» // Со­
брание законодательства Российской Федерации. 1997. № 30 Ст. 3590

⁴⁴ Федеральный закон от 2 октября 2007 г. № 229-ФЗ «Об исполнительном произ­
водстве» // Собрание законодательства Российской Федерации. 2007. № 41. Ст 4849

Иммиграционный контроль

и противодействие незаконной миграции

сведения о месте фактического пребывания должника - физического лица на территории Российской Федерации.

Необходимо отметить, что по результатам реализации указанного распоряжения будет рассмотрен вопрос о необходимости внесения изменений в действующее законодательство, направленных на повы­шение уровня взыскания административных штрафов за правонару­шения в сфере миграции.

Необходимо подчеркнуть, что взаимодействие с Федеральной службой судебных приставов является одним из приоритетных на­правлений межведомственного взаимодействия. В 2009 году в тер­риториальные органы ФССП России для принудительного исполне­ния было направлено 346 286 постановлений об административных правонарушениях, вынесенных территориальными органами ФМС России, на общую сумму 1 446 017 тыс. руб., из которых взыскано 124 097 на сумму 645462,9 тыс. руб.

Федеральная миграционная служба в процессе реализации кон­трольно-надзорных полномочий координирует свою деятельность с Федеральной службой по труду и занятости. Для этих целей был раз­работан и принят совместный приказ от 3 апреля 2007 г., которым был утвержден Регламент взаимодействия двух служб и их территориаль­ных органов по осуществлению мероприятий по контролю (надзору) за трудовой деятельностью иностранных работников на территории Российской Федерации⁴⁵. Так, в соответствии с указанным Регламен­том одним из основных направлений деятельности является проведе­ние совместных проверочных мероприятий, целью которых является обеспечение соблюдения установленного порядка привлечения и ис­пользования иностранных работников, защиты национального рынка труда, защиты прав трудящихся мигрантов, предотвращения и пресече­ния незаконной трудовой деятельности иностранных граждан на тер­ритории Российской Федерации. Детерминирующим фактором данно­го взаимодействия является обеспечение национальных интересов.

⁴⁵ Приказ Федеральной службы по труду и занятости и Федеральной миграцион­ной службы от 3 апреля 2007 г. № 40/66 «Об утверждении Регламента взаимодействия Федеральной службы по труду и занятости и Федеральной миграционной службы и их территориальных органов по осуществлению мероприятия по контролю (надзору) за трудовой деятельностью иностранных граждан на территории Российской Федерации» // Российская газета. 2007. № 100.

Глава 5

Кроме отмеченных выше федеральных органов исполнительной власти, ФМС России взаимодействует и с другими органами госу­дарственной власти в процессе реализации возложенных на нее задач и контрольно-надзорных полномочий, так как без указанного взаимо­действия невозможно было бы обеспечить эффективность осущест­вления государственного контроля в сфере миграции.

Практика взаимодействия Федеральной миграционной службы с иными федеральными органами исполнительной власти в части осуществления контроля показывает, что:

- на уровне центральных аппаратов федеральных органов испол­
нительной власти формами взаимодействия являются проведение
совместных заседаний коллегий федеральных органов исполнитель­
ной власти, совместных совещаний, участие в законопроектной ра­
боте и согласование проектов нормативных правовых актов, обмен
информационными данными, участие в согласительных комиссиях
при разработке нормативных правовых актов, разработка и принятие
совместных управленческих документов (приказов) регламентирую­
щих порядок взаимодействия;

- на уровне территориальных подразделений федеральных органов
исполнительной власти обычно детализируются и конкретизируются
общие планы взаимодействий, принимаются планы взаимодействий;
проводятся совместные проверочные мероприятия; осуществляется
межведомственный обмен информацией.

Полагаем, что от эффективности межведомственного взаимодей­ствия напрямую зависит результативность осуществления государ­ственного контроля в сфере миграции.

Дата добавления: 2015-09-05