Читайте также:
|
|
При анализе вопросов взаимодействия федеральных органов исполнительной власти в процессе осуществления иммиграционного контроля стоит согласиться с мнением о том, что «процесс взаимодействия - это система действий, реально совершаемых в соответствии
Глава 5
с процедурой теми или иными гражданами, организациями, органами и должностными лицами, и система правоотношений, складывающаяся в результате и посредством этих действий»37, от эффективности которого во многом зависит и эффективность осуществляемой ими деятельности в целом, и решение поставленных перед ними задач38.
В связи с этим взаимодействие Федеральной миграционной службы, ее территориальных органов с иными органами исполнительной власти Российской Федерации является не только одним из основных направлений деятельности, но одним из важных аспектов для решения поставленных задач в сфере миграции и, прежде всего, при осуществлении контрольно-надзорных полномочий.
Федеральные органы исполнительной власти, обладающие полномочиями в сфере миграции можно разделить на две категории: органы, на которые возложены непосредственно функции по осуществлению миграционной политики, и органы, осуществляющие отдельные полномочия в сфере миграции. К первой группе относятся МВД России и ФМС России; ко второй группе - МИД России, ФСБ России, Минюст России, Минсоцразвития России и др.
Особое значение в данной системе имеет взаимодействие ФМС России и ее территориальных органов с МВД России, с органами внутренних дел.
Указами Президента Российской Федерации от 19 июля 2004 г. № 927 «Вопросы Министерства внутренних дел»39 и № 928 «Вопросы Федеральной миграционной службы» определены полномочия данных федеральных органов исполнительной власти.
Министерство внутренних дел Российской Федерации является федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по выработке и реализации государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере внутренних дел, а также по выработке государственной политики в сфере миграции.
37 Управленческие процедуры. М.. Наука, 1988 С 5
38 Хинкин П Взаимодействие государственных органов исполнительной власти при
осуществлении контроля и надзора.
39 Указ Президента Российской Федерации от 17 июля 2004 г № 927 «Вопросы Ми
нистерства внутренних дел Российской Федерации» // Собрание законодательства Рос
сийской Федерации. 2004. № 30. Ст. 3149.
Иммиграционный контроль
и противодействие незаконной миграции
Поскольку в соответствии с административной реформой федеральные министерства определены как органы, проводящие государственную политику и осуществляющие нормативное правовое регулирование в установленной сфере деятельности, функции и полномочия МВД России носят общий, координационный характер. В соответствии с действующим законодательством Российской Федерации формирование государственной политики в сфере миграции возложено на Министерство внутренних дел Российской Федерации.
В то же время ФМС России является федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим правоприменительные функции, функции по контролю, надзору и оказанию государственных услуг в сфере миграции, а также разработку нормативных правовых актов по регулированию общественных отношений в установленной сфере деятельности.
Следует отметить, что взаимодействие ФМС России, ее территориальных органов с органами внутренних дел является многоаспектным.
Так, в целях стабилизации обстановки территориальными органами ФМС России во взаимодействии с органами внутренних дел Российской Федерации принимаются организационные и практические меры, направленные на повышение эффективности профилактики в среде иностранных граждан, выявление и пресечение правонарушений, связанных с исполнением миграционного законодательства.
Особое значение имеет разработка совместных нормативных правовых актов в сфере реализации контрольно-надзорных полномочий ФМС России, например, как указывалось выше, приказ МВД России и ФМС России «Об утверждении Административного регламента по исполнению государственной функции контроля и надзора за соблюдением положений миграционного законодательства Российской Федерации иностранными гражданами и лицами без гражданства и за соблюдением правил привлечения работодателями, заказчиками работ (услуг) иностранных работников в Российскую Федерацию и использования их труда», приказ МВД России и ФМС России «Об организации деятельности Министерства внутренних дел Российской Федерации, Федеральной миграционной службы и их территориальных органов иностранных граждан или лиц без гражданства» и др.
В связи с ростом напряженности на российском рынке труда большей актуальностью характеризуется деятельность по усилению кон-
w
Глава 5
троля за использованием иностранной рабочей силы. Пристальное внимание уделяется недопущению фактов выдачи разрешений на работу иностранным гражданам, осужденным за совершение тяжкого или особо тяжкого преступления, а также имеющим непогашенную или неснятую судимость за совершение тяжкого или особо тяжкого преступления на территории Российской Федерации либо за ее пределами.
Важным направлением взаимодействия территориальных органов ФМС России и органов внутренних дел Российской Федерации остается проведение совместных оперативно-профилактических мероприятий, таких, как «Нелегальный мигрант» и «Нелегал». При этом стоит отметить, что эффективность этих совместных мероприятий выше повседневных проверок.
В Российской Федерации оперативно-профилактические мероприятия и специальные операции под условным названием «Нелегал» проводятся ежегодно, начиная с 2006 года. Мероприятия осуществляются на наиболее интенсивных направлениях въезда-выезда иностранных граждан и лиц без гражданства на территорию Российской Федерации из третьих стран, в приграничных субъектах Российской Федерации, на маршрутах водного, железнодорожного и авиационного транспорта.
Помимо указанных мероприятий, проводятся и другие совместные с ФСБ России, органами прокуратуры оперативно-профилактические мероприятия, направленные на предупреждение и пресечение нелегальной миграции, нарушений режима пребывания иностранных граждан на территории Российской Федерации и правил привлечения и использования иностранных работников («Иностранец», «Гостиница», «Профилактика», «Работодатель», «Режим», «Контроль»).
Одной из актуальных проблем государственного контроля в сфере миграции остается информационный обмен всех заинтересованных федеральных органов исполнительной власти.
В настоящее время на постоянной основе организовано предоставление информации о наличии либо отсутствии гражданства Российской Федерации у лиц, подлежащих привлечению к уголовной ответственности за совершение преступлений, а также выдворению за пределы Российской Федерации.
Не менее важной задачей является обеспечение деятельности государственной информационной системы миграционного учета,
Иммиграционный контроль
и противодействие незаконной миграции
представляющей собой комплексную специализированную межведомственную автоматизированную информационную систему, содержащую информацию о российских и иностранных гражданах и лицах без гражданства.
В рамках осуществления информационного обмена в настоящее время развернуты автоматизированные рабочие места и организован доступ к информационным ресурсам государственной информационной системы миграционного учета в ГИАЦ МВД России, МИД России, ФСБ России, ФНС России, Росфинмониторинге.
Следует подчеркнуть, что от четкого и слаженного взаимодействия территориальных органов ФМС России и органов внутренних дел зависит эффективность осуществления контроля за соблюдением миграционного законодательства иностранными гражданами и лицами без гражданства на территории Российской Федерации, контроля и надзора в сфере внешней трудовой миграции, привлечения иностранных работников в Российскую Федерацию и использования их труда.
Приоритетным направлением в сфере реализации контрольно-надзорных полномочий ФМС России является взаимодействие с органами погранконтроля ФСБ России.
Эффективность работы по осуществлению функций контроля и надзора в сфере миграции многократно возрастает при условии получения сотрудниками подразделений иммиграционного контроля достоверных сведений о лицах, въезжающих в страну и выезжающих из страны, учета этих данных путем обработки въездных и выездных частей миграционной карты. В соответствии с постановлением Правительства Российской Федерации от 16 февраля 2008 г. № 77 «Об утверждении Правил учета в пунктах пропуска через государственную границу Российской Федерации иностранных граждан и лиц без гражданства, въезжающих на территорию Российской Федерации (в том числе лиц, ищущих убежища), следующих транзитом через территорию Российской Федерации, и взаимодействия органов пограничного контроля и органов иммиграционного контроля при его осуществлении»40 органы пограничного контроля обязаны в течение
40 Постановление Правительства Российской Федерации от 16 февраля 2008 г № 77 «Об утверждении Правил учета в пунктах пропуска через государственную границу Российской Федерации иностранных граждан и лиц без гражданства, въезжающих
Глава 5 |
Л
суток передавать сведения о фактах въезда в Российскую Федерацию и выезда из Российской Федерации иностранных граждан или лиц без гражданства в органы миграционного учета. Кроме этого, в рамках совершенствования межведомственного взаимодействия между пограничными органами и территориальными органами ФМС России и в целях противодействия незаконной миграции было разработано и издано указание Федеральной миграционной службы и Федеральной службы безопасности Российской Федерации от 28 января 2008 г. № МС-1/4-1553/2 «О совершенствовании взаимодействия между пограничными органами и территориальными органами ФМС России».
Необходимо отметить, что с учетом оценки миграционной ситуации и состояния оперативной обстановки в субъектах Российской Федерации, с участием подразделений органов внутренних дел, территориальных органов ФСБ России, иных заинтересованных органов исполнительной власти организуются и проводятся оперативно-профилактические мероприятия и специальные мероприятия по выявлению и пресечению деятельности лиц и структур, организующих незаконную миграцию, нарушений режима пребывания (проживания) иностранных граждан и лиц без гражданства на территории Российской Федерации, правил привлечения и использования иностранных работников с применением к виновным лицам мер воздействия в соответствии с действующим законодательством. Основной задачей проведения подобных совместных мероприятий является повышение уровня контроля за въездом в Российскую Федерацию, пребыванием (проживанием), выездом с территории Российской Федерации и транзитным проездом иностранных граждан и лиц без гражданства через территорию Российской Федерации.
В рамках анализа межведомственного взаимодействия необходимо также рассмотреть вопрос об основных направлениях взаимодействия ФМС России и МИД России.
на территорию Российской Федерации (в том числе лиц, ищущих убежища), следующих транзитом через территорию Российской Федерации, и взаимодействия органов пограничного контроля и органов иммиграционного контроля при его осуществлении // Собрание законодательства Российской Федерации. 2008. № 8. ст. 735.
Иммиграционный контроль
и противодействие незаконной миграции
Министерство иностранных дел Российской Федерации является федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по выработке и реализации государственной политики и норматГивно-правовому регулированию в сфере международных отношегоий Российской Федерации. МИД России осуществляет наблюдение за выполнением международных договоров Российской Федерацией, в том числе в сфере миграции; уведомляет о депортации или об аадминистративном выдворении иностранного гражданина или лицаа без гражданства дипломатическое представительство или консульское учреждение иностранного государства в Российской Федерации,, гражданином которого является иностранный гражданин или где преимущественно проживает; содействует в обеспечении вы-дворени% (депортации) лиц за пределы территории Российской Федерации; осуществляет иные полномочия.
6 мая[ 2008 года состоялось подписание Соглашения между Министерством иностранных дел России и Федеральной миграционной службой[ о взаимодействии по вопросам обеспечения интересов России во взаимоотношениях с иностранными государствами в области миграции. Документ создает необходимую нормативно-правовую базу сотрудничества МИД России и ФМС России, а также регламентирует рзаботу представителей Федеральной миграционной службы в составу российских дипломатических представительств и представительств ФМС России в иностранных государствах.
В соо ггветствии с Положением о Министерстве юстиции Российской Федерации, утвержденным УказомПрезидентаРоссийскойФедерации от 13 октября 2004 г. № 131341, Минюст России принимает в пределах компетенции решения о нежелательности пребывания (проживания) на территории Российской Федерации иностранных граждан и лиц без гражданства. В целях осуществления контроля за исполнением указанных решений был разработан совместный приказ Министерства юстиции Российской Федерации и Федеральной миграционной службы от 7 октября 2008 г. № 225/240 «Об утверждении Регламента взаимодействия Федеральной службы исполнения наказаний и Фе-
41 Ука3 Президента Российской Федерации от 13 октября 2004 г. № 1313 «Вопросы Министерства юстиции Российской Федерации» // Собрание законодательства Российской Федерации. 2004. № 42. Ст. 4108.
Глава 5
деральной миграционной службы, их территориальных органов по контролю за исполнением вынесенных Минюстом России решений о нежелательности пребывания (проживания) в Российской Федерации иностранных граждан и лиц без гражданства, подлежащих освобождению из мест лишения свободы»42.
В соответствии с указанным приказом основными направлениями взаимодействия являются: обмен информацией между ФСИН России и ФМС России при осуществлении мероприятий, связанных с исполнением вынесенных Министерством юстиции Российской Федерации решений о нежелательности пребывания (проживания) в Российской Федерации иностранных граждан или лиц без гражданства, подлежащих освобождению из мест лишения свободы; организация оформления документов на иностранных граждан или лиц без гражданства, освобождаемых из мест лишения свободы, включая свидетельство на возвращение в страну их гражданской принадлежности (для лиц без гражданства - в страну постоянного (преимущественного) проживания), - в случае отсутствия у них документов, дающих право на выезд за пределы Российской Федерации и, при необходимости, визы для выезда из Российской Федерации.
В настоящее время в связи с необходимостью выработки дополнительных мер, направленных на повышение эффективности взаимодействия указанных федеральных органов исполнительной власти, ФСИН России и ФМС России проводится мониторинг применения Регламента с целью выявления наиболее проблемных вопросов, возникающих при его реализации.
В рамках реализации указанного приказа в 2009 году в территориальные органы ФМС России поступило 3 570 распоряжений Министерства юстиции Российской Федерации о нежелательности пребывания (проживания) иностранных граждан или лиц без гражданства, подлежащих освобождению из мест лишения свободы,
42 Приказ Министерства юстиции Российской Федерации и Федеральной миграционной службы от 7 октября 2008 года № 225/240 «Об утверждении Регламента взаимодействия Федеральной службы исполнения наказаний и Федеральной миграционной службы, их территориальных органов по контролю за исполнением вынесенных Министерством юстиции Российской Федерации решений о нежелательности пребывания (проживания) в Российской Федерации иностранных граждан и лиц без гражданства, подлежащих освобождению из мест лишения свободы» // Российская газета 2008 № 223
Глава 5
деральной миграционной службы, их территориальных органов по контролю за исполнением вынесенных Минюстом России решений о нежелательности пребывания (проживания) в Российской Федерации иностранных граждан и лиц без гражданства, подлежащих освобождению из мест лишения свободы»42.
В соответствии с указанным приказом основными направлениями взаимодействия являются: обмен информацией между ФСИН России и ФМС России при осуществлении мероприятий, связанных с исполнением вынесенных Министерством юстиции Российской Федерации решений о нежелательности пребывания (проживания) в Российской Федерации иностранных граждан или лиц без гражданства, подлежащих освобождению из мест лишения свободы; организация оформления документов на иностранных граждан или лиц без гражданства, освобождаемых из мест лишения свободы, включая свидетельство на возвращение в страну их гражданской принадлежности (для лиц без гражданства - в страну постоянного (преимущественного) проживания), - в случае отсутствия у них документов, дающих право на выезд за пределы Российской Федерации и, при необходимости, визы для выезда из Российской Федерации.
В настоящее время в связи с необходимостью выработки дополнительных мер, направленных на повышение эффективности взаимодействия указанных федеральных органов исполнительной власти, ФСИН России и ФМС России проводится мониторинг применения Регламента с целью выявления наиболее проблемных вопросов, возникающих при его реализации.
В рамках реализации указанного приказа в 2009 году в территориальные органы ФМС России поступило 3 570 распоряжений Министерства юстиции Российской Федерации о нежелательности пребывания (проживания) иностранных граждан или лиц без гражданства, подлежащих освобождению из мест лишения свободы,
42 Приказ Министерства юстиции Российской Федерации и Федеральной миграционной службы от 7 октября 2008 года № 225/240 «Об утверждении Регламента взаимодействия Федеральной службы исполнения наказаний и Федеральной миграционной службы, их территориальных органов по контролю за исполнением вынесенных Министерством юстиции Российской Федерации решений о нежелательности пребывания (проживания) в Российской Федерации иностранных граждан и лиц без гражданства, подлежащих освобождению из мест лишения свободы» // Российская газета. 2008. № 223.
Иммиграционный контроль
и противодействие незаконной миграции
осуществлено 3 452 выезда сотрудников территориальных органов ФМС России в учреждения, исполняющие наказание, для ознакомления с личными делами осужденных, направлено 2 899 запросов в дипломатические представительства или консульские учреждения государств гражданской принадлежности (предполагаемой гражданской принадлежности) иностранных граждан или постоянного (преимущественного) проживания лиц без гражданства с целью оформления документов, оформлено 306 свидетельства на возвращение, рассмотрено 9 874 обращения администраций учреждений, исполняющих наказания, депортировано 8 иностранных граждан и лиц без гражданства, в отношении которых принято решение о нежелательности их пребывания (проживания) на территории Российской Федерации.
Особое значение имеет и взаимодействие Федеральной миграционной службы и Федеральной службы судебных приставов.
В соответствии с Федеральным законом от 21 июля 1997 г. № 118-ФЗ «О судебных приставах»43, от 2 октября 2007 г. № 229-ФЗ «Об исполнительном производстве»44, положением о Федеральной службе судебных приставов на судебных приставов возлагаются задачи по обеспечению установленного порядка деятельности Конституционного суда Российской Федерации, Верховного суда Российской Федерации, Высшего арбитражного суда Российской Федерации, судов общей юрисдикции и арбитражных судов, а также по исполнению судебных актов и актов других органов, предусмотренных федеральным законом об исполнительном производстве, в том числе и территориальных органов Федеральной миграционной службы.
В случае неисполнения решений территориальных органов ФМС
России лицом, признанным виновным в совершении административ
ных правонарушений в сфере миграции, соответствующие постанов
ления по делам об административном правонарушении могут быть
переданы на принудительное исполнение в территориальные органы
ФССП России.?
43 Федеральный закон от 21 июля 1997 г № 118-ФЗ «О судебных приставах» // Со
брание законодательства Российской Федерации. 1997. № 30 Ст. 3590
44 Федеральный закон от 2 октября 2007 г. № 229-ФЗ «Об исполнительном произ
водстве» // Собрание законодательства Российской Федерации. 2007. № 41. Ст 4849
Иммиграционный контроль
и противодействие незаконной миграции
сведения о месте фактического пребывания должника - физического лица на территории Российской Федерации.
Необходимо отметить, что по результатам реализации указанного распоряжения будет рассмотрен вопрос о необходимости внесения изменений в действующее законодательство, направленных на повышение уровня взыскания административных штрафов за правонарушения в сфере миграции.
Необходимо подчеркнуть, что взаимодействие с Федеральной службой судебных приставов является одним из приоритетных направлений межведомственного взаимодействия. В 2009 году в территориальные органы ФССП России для принудительного исполнения было направлено 346 286 постановлений об административных правонарушениях, вынесенных территориальными органами ФМС России, на общую сумму 1 446 017 тыс. руб., из которых взыскано 124 097 на сумму 645462,9 тыс. руб.
Федеральная миграционная служба в процессе реализации контрольно-надзорных полномочий координирует свою деятельность с Федеральной службой по труду и занятости. Для этих целей был разработан и принят совместный приказ от 3 апреля 2007 г., которым был утвержден Регламент взаимодействия двух служб и их территориальных органов по осуществлению мероприятий по контролю (надзору) за трудовой деятельностью иностранных работников на территории Российской Федерации45. Так, в соответствии с указанным Регламентом одним из основных направлений деятельности является проведение совместных проверочных мероприятий, целью которых является обеспечение соблюдения установленного порядка привлечения и использования иностранных работников, защиты национального рынка труда, защиты прав трудящихся мигрантов, предотвращения и пресечения незаконной трудовой деятельности иностранных граждан на территории Российской Федерации. Детерминирующим фактором данного взаимодействия является обеспечение национальных интересов.
45 Приказ Федеральной службы по труду и занятости и Федеральной миграционной службы от 3 апреля 2007 г. № 40/66 «Об утверждении Регламента взаимодействия Федеральной службы по труду и занятости и Федеральной миграционной службы и их территориальных органов по осуществлению мероприятия по контролю (надзору) за трудовой деятельностью иностранных граждан на территории Российской Федерации» // Российская газета. 2007. № 100.
Глава 5
Кроме отмеченных выше федеральных органов исполнительной власти, ФМС России взаимодействует и с другими органами государственной власти в процессе реализации возложенных на нее задач и контрольно-надзорных полномочий, так как без указанного взаимодействия невозможно было бы обеспечить эффективность осуществления государственного контроля в сфере миграции.
Практика взаимодействия Федеральной миграционной службы с иными федеральными органами исполнительной власти в части осуществления контроля показывает, что:
- на уровне центральных аппаратов федеральных органов испол
нительной власти формами взаимодействия являются проведение
совместных заседаний коллегий федеральных органов исполнитель
ной власти, совместных совещаний, участие в законопроектной ра
боте и согласование проектов нормативных правовых актов, обмен
информационными данными, участие в согласительных комиссиях
при разработке нормативных правовых актов, разработка и принятие
совместных управленческих документов (приказов) регламентирую
щих порядок взаимодействия;
- на уровне территориальных подразделений федеральных органов
исполнительной власти обычно детализируются и конкретизируются
общие планы взаимодействий, принимаются планы взаимодействий;
проводятся совместные проверочные мероприятия; осуществляется
межведомственный обмен информацией.
Полагаем, что от эффективности межведомственного взаимодействия напрямую зависит результативность осуществления государственного контроля в сфере миграции.
Дата добавления: 2015-09-05; просмотров: 57 | Нарушение авторских прав
<== предыдущая страница | | | следующая страница ==> |
Государственного административного принуждения | | | Основные формы контрольно-надзорной деятельности ФМС России в сфере миграционных отношений |