Беженцы и лица, ищущие убежища

С начала XX века международное сообщество, столкнувшись с проблемой беженцев, из гуманитарных соображений стало брать па себя функции по их защите и оказанию помощи.

28 июля 1951 года была принята Конвенция Организации Объеди­ненных Наций о статусе беженцев. Определение Конвенции приме­нялось в отношении лиц, ставших беженцами до 1 января 1951 года, иными словами тех, кто стал беженцем в результате Второй мировой войны. Вместе с тем скоро стало очевидным возникновение новых потоков беженцев, никак не связанных с послевоенной ситуацией в Европе. Протокол 1967 года официально исключил названные огра­ничения, придав положениям Конвенции всеобщее измерение.

В ноябре 1992 года Российская Федерация присоединилась к Кон­венции 1951 года и Протоколу 1967 года, касающимся статуса беженца, которые также стали документами обычного права в области предо­ставления убежища. К ним присоединились более 140 государств. Эти государства взяли на себя ряд обязательств в отношении находящихся на их территории лиц, признаваемых ими в качестве беженцев.

Таким образом, Российская Федерация исходя из международных обязательств в области предоставления убежища взяла на себя обяза­тельства предоставлять международную защиту всем иностранным гражданам, которые подвергаются преследованию по политическим мотивам у себя на родине, соблюдать «принцип невысылки».

В 1984 году была принята Конвенция против пыток и других же­стоких, бесчеловечных и унижающих достоинство видов обращения и наказания. Российская Федерация присоединилась к ней в 1987 го­ду, подтвердив свое обязательство не высылать (т. е., не выдворять, не депортировать и не экстрадировать) иностранного гражданина в страну, где ему угрожают пытки и другие жестокие бесчеловечные или унижающие достоинство виды обращения и наказания.

Положения этих международных документов легли в основу нового российского законодательства об убежище, в том числе о беженцах.

Глава 5

Принятие в феврале 1993 года Федеральный закон «О беженцах» ^ь положило начало созданию в России новой системы предоставления убежища иностранным гражданам.

За прошедшие годы эта система постоянно совершенствовалась и в настоящее время позволяет предоставлять надежное убежище по­литически преследуемым на родине иностранным гражданам, кото­рые оказались на территории России.

Система предоставления убежища включает:

- развитое законодательство по вопросам предоставления убежища;

- необходимую инфраструктуру для работы с лицами, ищущими
убежища в Российской Федерации и получившими таковое;

- подготовленных специалистов для работы с данной категорией
лиц.

Основная тяжесть работы по реализации российского законода­тельства об убежище возложена на ФМС России и ее территориаль­ные органы.

В своей деятельности по данному направлению ФМС Рос­сии взаимодействует с другими министерствами и ведомствами, международными и неправительственными организациями, в том числе с Управлением Верховного комиссара по делам беженцев (УВКБ)

УВКБ начала действовать с 1 января 1951 года. Это организация системы ООН, занимающаяся оказанием помощи беженцам. УВКБ ООН осуществляет деятельность в Российской Федерации через Представительство в Москве, которое было открыто в 1992 году. Основной целью Агентства является поддержка усилий Правитель­ства Российской Федерации по созданию справедливой и эффектив­ной системы предоставления убежища в соответствии с международ­ными стандартами.

В сфере деятельности УВКБ ООН находятся не только беженцы, но и другие категории лиц, такие, как лица, ищущие убежища, бежен­цы, возвращающиеся домой, лица без гражданства. По отношению к ним УВКБ выполняет контролирующую функцию.

¹⁵ Федеральный закон от 19 февраля 1993 г № 4528-1 «О беженцах» // Ведомости Съезда народных депутатов и Верховного совета Российской Федерации 1993 № 12 Ст 425

/ '< ализация законодательства и пГшасти вынужденной миграции

УВКБ ООН предоставляет помощь лицам, ищущим убежища, к период рассмотрения миграционными службами их ходатайств о предоставлении убежища. Эта помощь включает проведение кон­сультаций по правовым, социальным и психологическим вопросам, обеспечение юридической поддержки в суде, предоставление базо-ной медицинской помощи, содействие в интеграции детей беженцев и местные школы, обучение небольших групп взрослых профессио­нальным навыкам и занятия по русскому языку УВКБ ООН помога­ет возвратиться домой тем, кто желает. Мандат УВКБ ООН распро-сграняется на лиц, которые пользуются защитой ООН, независимо об того, присоединилась ли страна его пребывания к Конвенции 1951 года и Протоколу 1967 года. На таких беженцев, лиц без граждан­ства распространяется мандат Верховного Комиссара, и они именуют­ся мандатными беженцами. Статус мандатного беженца, как правило, предоставляется УВКБ ООН иностранным гражданам на территории тех стран, где отсутствует эффективная национальная система предо­ставления убежища. Лицо, признанное в-качестве мандатного беженца, пользуется защитой против высылки, и ему гарантируется обхождение в соответствии с основными гуманитарными принципами.

Взаимодействие ФМС России и УВКБ ООН осуществляется на основании утвержденного в Женеве Соглашения между Правитель­ством Российской Федерации и Управлением Верховного комиссара ООН по делам беженцев от 6 октября 1992 г.

Российская Федерация предоставляет на своей территории ино­странным гражданам три вида убежища:

- политическое убежище,

- предоставление убежища путем признания беженцем;

- временное убежище.

Российская Федерация предоставляет иностранным гражданам
и лицам без гражданства политическое убежище на основании ста­
тьи 63 Конституции в соответствии с общепризнанными нормами
международного права. "

Предоставление политического убежища на территории Рос­сийской Федерации производится Указом Президента Российской Федерации и регулируется Положением «О порядке предоставле­ния Российской Федерацией политического убежища», утверж­денным Указом Президента Российской Федерации от 21 июля

Глава 5

1997 г. № 746¹⁶. Предоставление политического убежища является исключительной формой предоставления убежища и применяется редко.

Основной формой предоставления убежища в Российской Фе­дерации является признание беженцем. Статус беженца предо­ставляется в соответствии с положениями Федерального закона от 19 февраля 1993 г. № 4528-1 «О беженцах». Определение по­нятия «беженец» дано в статье 1 Федерального закона «О бе­женцах». Беженец - это лицо, которое не является гражданином Российской Федерации и которое в силу вполне обоснованных опасений является жертвой преследований по признаку расы, ве­роисповедания, гражданства, национальности, принадлежности к определенной социальной группе или политических убежде­ний находится вне страны своей гражданской принадлежности и не может пользоваться защитой этой страны или не желает пользоваться такой защитой вследствие таких опасений; или, не имея определенного гражданства и находясь вне страны своего прежнего обычного местожительства в результате подобных со­бытий, не может или не желает вернуться в нее вследствие таких опасений.

В бытовом понимании слова к беженцам часто относят внутри-перемещенных лиц, лиц, ищущих убежища (но еще не получивших статуса беженца), и вообще всех лиц, вынужденно переселившихся из одного места в другое.

Также признание за иностранными гражданами, нуждающимися в убежище, статуса «беженцы» в Российской Федерации является формой их защиты.

Как участник Конвенции ООН 1951 года «О беженцах» и Прото­кола 1967 года, Российская Федерация выполняет взятые обязатель­ства, предоставляя надежную защиту всем, кто отвечает критериям, определяющим понятие «беженец» и кто не исключается из числа лиц, которым может быть предоставлено убежище, поскольку они не нуждаются в нем либо не заслуживают его.

¹⁶ Указ Президента Российской Федерации от 21 июля 1997 г № 746 «Об утверж­дении Положения о порядке предоставления Российской Федерацией политического убежища»//Собрание законодательства Российской Федерации 1997 №30 Ст 3601

Ратшация законодательства и ы масти вынужденной миграции

Причины, из-за которых иностранные граждане обращаются с ходатайствами об убежище в Российской Федерации, могут быть спмыми разными и не всегда обоснованными, с точки зрения го­сударства. Это:

1. Реальные преследования или вполне обоснованные опасения
стать жертвой таких преследований по политическим мотивам
в государстве происхождения.

2. Невозможность государства гражданской принадлежности пре­
доставить эффективную защиту от незаконного преследования
со стороны частных лиц или группы лиц (политических и дру­
гих организаций).

3. Желание покинуть страну, где отсутствует социально-
экономическая стабильность либо идут боевые действия.

4. Уклонение от экстрадиции на родину за совершение уголовных
преступлений.

5. Уклонение от воинской службы либо от других обязательств
перед государством гражданской принадлежности.

6. Желание получить разрешение на пребывание (проживание)
в Российской Федерации.

7. Желание получить квалифицированную медицинскую помощь
в России.

8. Желание найти работу в России и улучшить материальное по­
ложение.

9. Другие причины.

В соответствии со статьей 12 Федерального закона «О беженцах» временное убежище на территории Российской Федерации предостав­ляется иностранным гражданам и лицам без гражданства из числа тех, которые имеют основания для признания беженцем, но ограничива­ются заявлением с просьбой о предоставлении возможности временно пребывать на территории Российской Федерации либо не имеют осно­ваний для признания беженцем по обстоятельствам, предусмотрен­ным указанным Законом, но из гуманных побуждений не могут быть выдворены (депортированы) за пределы Российской Федерации.

В первом случае подразумевается, что заявитель соответствует критериям статуса беженца, но исходя из собственных соображений отказывается от статуса беженца, предпочитая получить временное убежище на территории Российской Федерации.

Глава 5

Во втором случае вопрос о предоставлении временного убежи­ща рассматривается в отношении лиц, не имеющих оснований для признания их беженцами, которые, не имея иных законных осно­ваний для пребывания в Российской Федерации, добровольно не покинули ее территорию и подлежат административному выдворе­нию (депортации) в соответствии с законодательством Российской Федерации.

К лицам, не имеющим оснований для признания беженцем, от­носятся:

- лица, которым отказано в рассмотрении ходатайства по суще­
ству на основании подпункта 1 статьи 5 Федерального закона «О бе­
женцах»;

- лица, которым отказано в признании беженцем (так как они не
соответствуют критериям статуса беженца, установленным подпун­
ктом 1 пункта 1 статьи 1 Федерального закона «О беженцах»);

- лица, утратившие статус беженца или лишенные статуса бежен­
ца по основаниям подпунктов 1 и 2 статьи 9 Федерального закона
«О беженцах».

Наличие или отсутствие оснований для признания лица бе­женцем может быть установлено только в результате процедуры признания беженцем, следовательно, претендовать на получение временного убежища могут лица, первоначально заявившие о же­лании быть признанными беженцами на территории Российской Федерации и подавшие ходатайство о признании беженцем. Со­гласно изменениям, внесенным в Федеральный закон «О государ­ственной дактилоскопической регистрации» от 25 июля 1998 г. № 128-ФЗ¹⁷, обязательной государственной регистрации подле­жат беженцы и лица, ищущие убежища.

Основным же и общим критерием предоставления лицу времен­ного убежища является наличие у него в случае возвращения на ро­дину вполне обоснованных опасений стать жертвой пыток или дру­гих жестоких, бесчеловечных или унижающих достоинство видов обращения или наказания.

¹⁷ Федеральный закон от 25 июля 1998 г № 128-ФЗ «О государственной дактилоско­пической регистрации в Российской Федерации» // Собрание законодательства Россий­ской Федерации. 1998. № 31. Ст. 3806.

1\'<шишция законодательства ц попасти вынужденной миграции

Исходя из практики обстоятельствами (причинами), при кото­рых гакое убежище обычно предоставляется, наиболее часто яв-пиются:

1. Реальная угроза для лица в случае его возвращения на терри-
юрию государства гражданской принадлежности (прежнего обыч­
ною местожительства) стать жертвой пыток и других жестоких,
бесчеловечных или унижающих достоинство видов обращения и
наказания вследствие существования в данном государстве посто­
янной практики грубых, вопиющих массовых нарушений прав че­
ловека (в том числе внесудебное лишение жизни или свободы).

2. Реальная угроза для жизни или свободы лица вследствие вну­
треннего или международного конфликта (гражданская война или
вооруженный конфликт), охватывающего всю территорию государ­
ства его гражданской принадлежности (прежнего обычного место­
жительства), куда это лицо должно быть выдворено (депортировано).
Как правило, в таких случаях отсутствует возможность перемещения
лица через границу этого государства и вбзможность его возвраще­
ния непосредственно на территорию этого государства или отдель­
ных его районов, безопасных для пребывания, либо такое возвраще­
ние станет актом жестокого и бесчеловечного обращения ним.

Свидетельством наличия таких обстоятельств может служить официальная информация о внутриполитической обстановке в стране, куда возвращается иностранный гражданин.

3. Состояние здоровья - заболевание человека, требующего неот­
ложной медицинской помощи в Российской Федерации, поскольку
на родине он такую помощь получить не может.

Временное убежище на территории Российской Федерации предо­ставляется в соответствии со статьей 12 Федерального закона «О бе­женцах». Порядок предоставления временного убежища утвержден постановлением Правительства Российской Федерации от 9 апреля 2001г. №274¹⁸.

Российская Федерация неуклонно выполняет свои международ­ные обязательства по предоставлению надежного и эффективного

¹⁸ Постановление Правительства Российской Федерации от 9 апреля 2001 г. № 274 «О предоставлении временного убежища на территории Российской Федера­ции» // Собрание законодательства Российской Федерации. 2001. № 16. Ст. 1603.

Глава. 5

убежища иностранным гражданам и лицам без гражданства на сносМ территории.

Самым главным обязательством является обеспечение соблю­дения принципа «невысылки» беженца в страну, где его жизни или свободе будет угрожать опасность по причине его расы, вероиспо­ведания, гражданства, принадлежности к определенной социальной группе или политических убеждений (статья 10, 12 Федерального п\- кона «О беженцах», статья 33 Конвенции).

Однако следует отметить, что имеются исключения, если беже­нец представляет серьезную угрозу безопасности принимающей стране (например, ее конституционному строю, территориальной целостности, независимости или состоянию мира с другими госу­дарствами) или если по вступившему в силу судебному пригово­ру без возможности обжалования он осужден за совершение особо опасного преступления (например, убийства, изнасилования, воо­руженного ограбления) и при этом продолжает представлять обще­ственную угрозу для данной страны. В этих случаях убежище не предоставляется.

В период с 2004 по 2009 годы с ходатайствами о признании беженцами в территориальные органы ФМС России обратились 10272 выходца из 80 государств мира.

Решение о предоставлении убежища принимается с учетом ин­формации о ситуации в стране происхождения лиц, ищущих убежи­ще в Российской Федерации.

В рамках реализации законодательства о беженцах лица, ищущие убежища и получившие таковое, документируются территориальны­ми органами ФМС России:

- свидетельствами о рассмотрении ходатайства о признании
беженцами по существу;

- удостоверениями беженца;

- проездными документами беженца;

- свидетельствами о предоставлении временного убежища.

При прибытии на территорию Российской Федерации иностран­ных граждан в поисках убежища в экстренном массовом порядке ра­бота с ними по определению статуса осуществляется по групповому принципу без проведения индивидуальной процедуры признания бе­женцами. Места пребывания данных лиц и условия их содержания

m шция законодательства части вынужденной миграции

• 111 "оделяются Правительством Российской Федерации (статья 14 Фе-i |«ильного закона «О беженцах»).

Детально порядок рассмотрения ходатайств о предоставлении ншштического убежища и ходатайств о признании беженцем из-иожсны в соответствующих Административных регламентах ФМС России, утвержденных приказами ФМС России, по исполнению го­сударственной функции по исполнению законодательства Россий­ской Федерации по предоставлению политического убежища ино-ci ранным гражданам и лицам без гражданства от 5 декабря 2007 г. Л» 451²⁰ и по исполнению государственной функции по исполнению шконодательства Российской Федерации о беженцах от 5 декабря 2007 г. № 452²¹.

²⁰ Приказ ФМС России от 5 декабря 2007 г. № 451 «Об утверждении Администра­
тивного регламента Федеральной миграционной службы по исполнению государствен­
ной функции по исполнению законодательства Российской Федерации по предостав­
лению политического убежища иностранным гражданам и лицам без гражданства» //
Российская газета. 2008. № 58.

²¹ Приказ ФМС России от 5 декабря 2007 г. № 451 «Об утверждении Администра­
тивного регламента Федеральной миграционной службы по исполнению функций по
исполнению законодательства Российской Федерации о беженцах» // Российская газе­
та. 2008. № 88.

Глеюсз 5

Контрольные вопросы и задания

1. Что вы понимаете под вынужденной миграцией⁷ Каковы причины
ее появления?

2. Дайте характеристику основных терминов, входящих в понятие
«вынужденная миграция».

3. Проанализируйте основные положения российского законодательства
в отношении беженцев.

4. Назовите основные проблемы действующего законодательства
в области вынужденной миграции в Российской Федерации.

Список литературы и источников

1. Конвенция ООН о статусе беженцев 1951 г. и Протокол к ней 1967 г.

2. Федеральный закон от 19 февраля 1993 г. № 4528-1 «О бежен­
цах» // Ведомости Съезда народных депутатов и Верховного совета
Российской Федерации. 1993. № 12. Ст. 425.

3. Федеральный закон от 19 февраля 1993 г. № 4530-1 «О вынужденных
переселенцах» // Ведомости Совета народных депутатов и Верховного со­
вета Российской Федерации. 1993. № 12. Ст. 427.

4. Федеральный закон от 25 июля 1998 г. № 128-ФЗ «О государственной
дактилоскопической регистрации в Российской Федерации» // Собрание за­
конодательства Российской Федерации. 1998. № 31. Ст. 3806.

5. Указ Президента Российской Федерации от 21 июля 1997 г. № 746 «Об
утверждении Положения о порядке предоставления Российской Федераци­
ей политического убежища» // Собрание законодательства Российской Фе­
дерации. 1997. № 30. Ст. 3601.

6. Постановление Правительства Российской Федерации от 30 апре­
ля 1997 г. № 510 «О Порядке выплаты компенсации за утраченное жилье
и/или имущество гражданам, пострадавшим в результате разрешения кризиса
в Чеченской Республике и покинувшим ее безвозвратно» // Собрание зако­
нодательства Российской Федерации. 1997. № 20. Ст. 2281.

7. Постановление Правительства Российской Федерации от 6 марта
1998 г. № 274 «Об оказании государственной поддержки гражданам Рос­
сийской Федерации, лишившимся жилья в результате осетино-ингушского
конфликта в октябре - ноябре 1992 года» // Собрание законодательства Рос­
сийской Федерации. 1998. № 11. Ст. 1289.

8. Постановление Правительства Российской Федерации от 3 марта 2001 г.
№ 163 «О финансировании расходов на содержание и питание граждан, вре-

Реализация законодательства в области вынужденной миграции

мснно юкинувших места постоянного проживания на территории Чеченской Респубшки и находящихся в местах временного размещения на территории Рос­сийски Федерации, а также на оплату проезда и провоза багажа указанных граж­дан к пестам их проживания на территории Чеченской Республики в 2001 г.» // Собрание законодательства Российской Федерации. 2001. № 11. Ст. 1037.

9. Постановление Правительства Российской Федерации от 9 апреля
2001 г.№ 274 «О предоставлении временного убежища на территории Рос­
сийски Федерации» // Собрание законодательства Российской Федерации.
2001. J? 16. Ст. 1603.

10.Установление Правительства Российской Федерации от 4 июля 2003 г.
№ 404 «О порядке осуществления компенсационных выплат за утраченное
жилье i имущество пострадавшим в результате разрешения кризиса в Чечен­
ской Республике гражданам, постоянно проживающим на ее территории» //
Собраше законодательства Российской Федерации. 2003. № 28. Ст. 2929.

11.Постановление Правительства Российской Федерации от 31 декабря

2005 г.№ 865 «О дополнительных мерах по реализации федеральной целе­
вой прграммы «Жилище» на 2002-2010 годы» // Собрание законодатель­
ства Российской Федерации. 2006. № 6. Ст. 694.

12. Постановление Правительства Российской Федерации от 21 марта

2006 г. № 153 «О некоторых вопросах реализации подпрограммы «Выпол­
нение государственных обязательств по обеспечению жильем категории
граждш, установленных федеральным законодательством» федеральной
целевсй программы «Жилище» на 2002-2010 годы» // Собрание законода­
тельства Российской Федерации. 2006. № 13. Ст. 1405.

13. Постановление Правительства Российской Федерации от 24 дека­
бря 2039 г. № 1087 «Об утверждении федеральной целевой программы «Со-
циалью-экономическое развитие Республики Ингушетия на 2010-2016 годы» //
Собрание законодательства Российской Федерации. 2010. № 1. Ст. 100.

14. Приказ ФМС России от 5 декабря 2007 г. № 451 «Об утверждении
Административного регламента Федеральной миграционной службы по ис­
полнению государственной функции по исполнению законодательства Рос­
сийской Федерации по предоставлению политического убежища иностран­
ным гражданам и лицам без гражданства» // Российская газета. 2008. № 58.

15. Приказ ФМС России от 5 декабря 2007 г. № 451 «Об утверждении
Административного регламента Федеральной миграционной службы по ис­
полнению функций по исполнению законодательства Российской Федера­
ции о беженцах» // Российская газета. 2008. № 88.

Глава 5

16. Приказ ФМС России от 20 декабря 2007 г. № 465 «Об утверждении
Административного регламента Федеральной миграционной службой по ис­
полнению государственной функции по предоставлению статуса вынужден­
ного переселенца, продлению срока его действия, утрате и лишению статус!)
вынужденного переселенца, а также по учету вынужденных переселенцев»
// Российская газета. 2008. № 55.

17. Приказ ФМС России от 7 декабря 2009 г. № 339 «Об утверждении
Административного регламента Федеральной миграционной службы по
предоставлению государственной услуги по выдаче, замене и по исполне­
нию государственной функции по учету паспортов гражданина Российской
Федерации, удостоверяющих личность гражданина Российской Федерации
на территории Российской Федерации // Российская газета. 2010. № 46.

18. Проблемы вынужденной миграции. Материалы конференции. Мос­
ква, 2005.

i трационныи учет

\\'\н'нтирование граждан Российской Федерации

6. Регистрационный учет

и документирование граждан

Российской Федерации

Дата добавления: 2015-09-05