Понятие и общая характеристика преступлений против государственной власти, интересов государственной службы и службы в органах местного самоуправления

Глава 30 действующего Уголовного кодекса РФ «Преступления против государственной власти, интересов государственной службы и службы в органах местного самоуправления» на момент принятия УК включала в себя статьи, содержащие описаниепризнаков следующих преступлений: злоупотребление должностными полномочиями (ст. 285), превышение должностных полномочий (ст. 286), отказ в предоставлении информации Федеральному Собранию Российской Федерации или Счетной палате Российской Федерации (ст. 287), присвоение полномочий должностного лица (ст. 288), незаконное участие в предпринимательской деятельности (ст. 289), получение взятки (ст. 290), дача взятки (ст. 291), служебный подлог (ст. 292), халатность (ст. 293). Федеральный закон от 8 декабря 2003 г. дополнительно включил в эту главу ст. 285-1 (нецелевое расходование бюджетных средств) и ст. 285-2 (нецелевое расходование средств государственных внебюджетных фондов). Таким образом, с учетом квалифицированных видов в данной главе в настоящее время содержится описание двадцати пяти составов служебных преступлений. Из них: преступлений небольшой тяжести – 6, средней тяжести – 9, тяжких – 9, особо тяжких – 1.

Значение службы, управленческой деятельности в жизни современного общества, особенно в период проведения демократических преобразований и экономических реформ, трудно переоценить. Однако в деятельности аппаратов государственной, муниципальной и иных видов службы имеется множество недостатков и проблем. В Послании Федеральному Собранию на 2003 г. Президент РФ обратился к проблеме коррупции, отметив, что «российская бюрократия оказалась плохо подготовленной к выработке и реализации решений, адекватных современным потребностям страны. И, наоборот, она неплохо приспособилась извлекать так называемую «административную ренту» из своего положения»⁴. Еще более резкая оценка была дана в Послании Президента РФ Федеральному Собранию РФ на 2005 г.: «Наше чиновничество еще в значительной степени представляет собой замкнутую и подчас просто надменную касту, понимающую государственную службу как разновидность бизнеса. И поэтому задачей номер один для нас по-прежнему остается повышение эффективности государственного управления, строгое соблюдение чиновниками законности, предоставление ими качественных публичных услуг населению. В наши планы не входит передача страны в распоряжение неэффективной коррумпированной бюрократии»⁵. В Концепции национальной безопасности Российской Федерации, утвержденной Указом Президента РФ от 17 декабря 1997 г. № 1300 (в ред. от 10 января 2000 г.), отмечаются ослабление правового контроля за ситуацией в стране, сращивание отдельных элементов исполнительной и законодательной власти с криминальными структурами, проникновение их в сферу управления банковским бизнесом, крупными производствами, торговыми организациями и товаропроизводящими сетями⁶.

Статистика зарегистрированных преступлений против государственной власти, интересов государственной службы и службы в органах местного самоуправления, начиная с 1997 г., выглядит следующим образом:

Таблица в доработке

Год
Злоупотребление должностными полномочиями (ст. 285 УК)
Превышение должностных полномочий (ст. 286 УК)
Отказ в предоставлении информации Федеральному Собранию РФ (ст. 287)
Присвоение полномочий должностного лица (ст. 288 УК)
Незаконное участие в предпринимательской деятельности (ст. 289 УК)
Получение взятки (ст. 290 УК)
Дача взятки (ст. 291 УК)
Служебный подлог (ст.292 УК)
Халатность (ст. 293 УК)
Нецелевое расходование бюджетных средств (ст.285-1 УК)	-	-	-	-	-	-	-
Нецелевое расходование средств государственных внебюджетных фондов (ст. 285-2 УК)	-	-	-	-	-	-	-

Обращает на себя внимание существенный рост зарегистрированных служебных преступлений, хотя далеко не все возбужденные уголовные дела направляются в суд и заканчиваются обвинительным приговором. В то же время следует иметь в виду высочайшую латентность служебных преступлений, объясняемую множеством причин, среди которых можно назвать отсутствие подчас политической воли в борьбе с коррупцией и другими злоупотреблениями чиновников по службе, сложности раскрытия и расследования этих преступлений, недостаточно четкую законодательную регламентацию составов, неясность критериев отграничения служебных преступлений от иных правонарушений по службе, влекущих дисциплинарную либо административную ответственность.

В названии главы 30-й УК отражен видовой объект преступлений, ответственность за совершение которых регламентирована в статьях данной главы: государственная власть, интересы государственной службы и службы в органах местного самоуправления. Согласно Конституции РФ единственным источником власти в Российской Федерации является ее многонациональный народ, который осуществляет свою власть непосредственно, а также через органы государственной власти и органы местного самоуправления. Государственная власть (законодательная, исполнительная, судебная) осуществляется посредством деятельности федеральных государственных органов и органов государственной власти субъектов Российской Федерации. Кроме того, закон может наделять отдельными государственными полномочиями и органы местного самоуправления. Нарушая нормальную деятельность органов государственной власти и местного самоуправления, виновное лицо тем самым совершает посягательство на саму государственную власть.

Федеральный закон от 27 мая 2003 г. № 58-ФЗ «О системе государственной службы Российской Федерации» определяет государственную службу РФ как профессиональную служебную деятельность граждан Российской Федерации по обеспечению исполнения полномочий: Российской Федерации; федеральных органов государственной власти, иных федеральных государственных органов; субъектов Российской Федерации; органов государственной власти субъектов РФ, иных государственных органов субъектов РФ; лиц, занимающих должности, устанавливаемые Конституцией РФ, федеральными законами для непосредственного исполнения полномочий федеральных государственных органов; лиц, занимающих должности, устанавливаемые конституциями, уставами, законами субъектов РФ для непосредственного исполнения полномочий государственных органов субъектов РФ.

Система государственной службы включает в себя: государственную гражданскую службу, подразделяемую на федеральную гражданскую государственную службу и государственную гражданскую службу субъектов РФ; военную службу; правоохранительную службу. Государственная гражданская служба понимается как профессиональная служебная деятельность граждан на должностях государственной гражданской службы по обеспечению исполнения полномочий федеральных государственных органов, государственных органов субъектов РФ, лиц, занимающих государственные должности РФ и субъектов РФ. Военная служба – вид государственной службы, представляющей собой профессиональную служебную деятельность граждан на воинских должностях в Вооруженных Силах РФ, других войсках, воинских (специальных) формированиях и органах, осуществляющих функции по обеспечению обороны и безопасности государства. Наконец, правоохранительная служба – это вид федеральной государственной службы, представляющей собой профессиональную служебную деятельность граждан на должностях правоохранительной службы в государственных органах, службах и учреждениях, осуществляющих функции по обеспечению безопасности, законности и правопорядка, по борьбе с преступностью, по защите прав и свобод человека и гражданина.

Муниципальная служба исполняется в создаваемых в муниципальных образованиях (городах, районах, поселках и т. д.) органах местного самоуправления. К таковым относятся выборные и другие органы, наделенные полномочиями на решение вопросов местного значения и не входящие в систему органов государственной власти. В нормативную базу, регламентирующую службу в органах местного самоуправления (муниципальную службу), прежде всего входят Федеральный закон от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» и Федеральный закон от 8 января 1998 г. № 8-ФЗ «Об основах муниципальной службы в Российской Федерации». Последний из названных законов определяет муниципальную службу как профессиональную деятельность, которая осуществляется на постоянной основе на муниципальной должности, не являющейся выборной.

Интересы государственной и муниципальной службы заключаются, прежде всего, в четком, полном и своевременном выполнении задач публичного управления, стоящих соответственно перед каждым государственным органом и органом местного самоуправления. Сущностную характеристику интересов государственной и муниципальной службы можно уяснить, обратившись к положениям федеральных законов «О государственной гражданской службе» от 27 июля 2004 г. № 79-ФЗ и «Об основах муниципальной службы в Российской Федерации», где говорится о принципах, на которых основаны данные виды службы, обязанностях и ограничениях для государственных и муниципальных служащих. Служащие государственных органов и органов местного самоуправления должны в своей деятельности строго руководствоваться Конституцией РФ, федеральными законами, иными нормативными актами и должностными инструкциями. Они должны признавать, соблюдать и защищать права и свободы человека и гражданина; добросовестно, на высоком профессиональном уровне исполнять должностные обязанности в рамках компетенции государственного или муниципального органа, установленной законодательством; не совершать действия, связанные с влиянием каких-либо личных, имущественных (финансовых) и иных интересов, препятствующих добросовестному исполнению должностных обязанностей; не оказывать предпочтение каким-либо общественным или религиозным объединениям, профессиональным или социальным группам, организациям и гражданам, соблюдать ограничения, установленные федеральным законодательством для государственных и муниципальных служащих, и др.

Таким образом, видовым объектом для преступлений, составы которых предусмотрены в главе 30 УК РФ, являются государственная власть, интересы государственной службы и службы в органах местного самоуправления или, иначе говоря, нормальная деятельность публичного аппарата управления в лице государственных органов законодательно, исполнительной и судебной власти, органов местного самоуправления, а также аппарата управления в Вооруженных Силах, других войсках и воинских формированиях Российской Федерации по выполнению стоящих перед ними задач.

Поскольку среди субъектов данной группы преступлений закон (примечание к ст. 285 УК) называет и должностных лиц государственных и муниципальных учреждений, которые не являются государственными или муниципальными служащими, очевидно, что объектом посягательства с их стороны не могут быть интересы государственной службы или службы в органах местного самоуправления. Таковым будет нормальная деятельность государственных и муниципальных учреждений по осуществлению управленческих, социально-культурных и иных функций некоммерческого характера. Следовательно, название главы 30 УК не полностью отражает объект посягательства преступлений, составы которых в ней изложены. Более правильным являлось бы название данной главы – «Преступления против интересов публичной службы», как это сделано в Модельном уголовном кодексе для государств-участников СНГ.

Посягательства на государственную власть, интересы государственной и муниципальной службы нередко сопровождаются причинением физического, имущественного и морального вреда гражданам, имущественного ущерба коммерческим и иным организациям, серьезными нарушениями конституционных и иных прав граждан, причинением другого вреда интересам общества и государства. Это позволяет говорить о возможном наличии дополнительного объекта и факультативных объектов (собственность, интересы личности и др.) при совершении таких посягательств.

Другим отличительным признаком данной группы преступлений является то, что все они (кроме дачи взятки) совершаются специальными субъектами, как бы изнутри системы государственных или муниципальных органов и учреждений самими работниками этих органов, государственных или муниципальных учреждений, военнослужащими, наделенными определенными полномочиями и использующими эти полномочия в преступной деятельности. В большинстве составов преступлений таким специальным субъектом является должностное лицо (ст. 285, 285-1, 285-2, 286, 287, 289, 290, 293). В то же время в примечании 4 к ст. 285 УК сказано, что в случаях, специально предусмотренных соответствующими статьями, ответственность за преступления против государственной власти, интересов государственной службы и службы в органах местного самоуправления несут государственные служащие и служащие органов местного самоуправления, не относящиеся к числу должностных лиц. Таких случаев два: присвоение полномочий должностного лица (ст. 288) и служебный подлог (ст. 292). За служебный подлог несут ответственность и должностные лица.

В российском уголовном законодательстве предлагается собственное понятие должностного лица как субъекта преступлений против государственной власти, интересов государственной службы и службы в органах местного самоуправления, отличающееся от определения должностного лица как субъекта административных правонарушений (примечание к ст.2.4 КоАП РФ 2001 г)⁷.

Согласно примечания 1 к ст. 285 УК должностными лицами признаются лица, постоянно, временно или по специальному полномочию осуществляющие функции представителя власти либо выполняющие организационно-распорядительные, административно-хозяйственные функции в государственных органах, органа местного самоуправления, государственных и муниципальных учреждениях, а также в Вооруженных Силах РФ, других войсках и воинских формированиях РФ. Таким образом, закон четко выделяет две группы граждан, подпадающих под понятие должностного лица. Первую из них составляют лица, постоянно, временно или по специальному полномочию осуществляющие функции представителя власти.

В примечании к ст. 318 УК раскрыто понятие представителя власти применительно ко всем случаям его использования в Уголовном кодексе: таковым признается должностное лицо правоохранительного или контролирующего органа, а также иное должностное лицо, наделенное в установленном законом порядке распорядительными полномочиями в отношении лиц, не находящихся от него в служебной зависимости. Это определение нельзя признать удачным, поскольку оно тавтологично и к тому же не всякое должностное лицо правоохранительного или контролирующего органа обладает правомочиями представителя власти. Более полное и содержательное определение представителя власти предложено в п.2 постановления Пленума Верховного Суда РФ от 10 февраля 2000 г. №6 «О судебной практике по делам о взяточничестве и коммерческом подкупе», согласно которому к представителям власти следует относить лиц, осуществляющих законодательную, исполнительную или судебную власть, а также работников государственных, надзорных или контролирующих органов, наделенных в установленном законом порядке распорядительными полномочиями в отношении лиц, не находящихся от них в служебной зависимости, либо правом принимать решения, обязательные для исполнения гражданами, а также организациями независимо от их ведомственной подчиненности. Суть в том, что деятельность представителя власти строится на взаимоотношениях с лицами, не находящимися в его служебном подчинении, зависимости. Многие представители власти вообще не имеют подчиненных им по службе лиц (а если и имеют, то их статус как представителя власти определяется не наличием распорядительных полномочий в отношении подчиненных), но обладают властными полномочиями по отношению к широкому, не определенному заранее кругу граждан (например, следователь, налоговый инспектор, сотрудники милиции и т.д.).

Представители власти осуществляют функции федеральной государственной власти, государственной власти субъектов Федерации, а также властные функции органов местного самоуправления. Законодательную власть осуществляют депутаты представительных органов государственной власти соответствующего уровня (Федерации и субъектов Федерации). В муниципальных образованиях законодательную власть также осуществляют депутаты представительного органа местного самоуправления, обладающего правом принимать от имени местного населения обязательные решения, действующие на территории муниципального образования, по предметам, отнесенным уставом этого образования к его ведению.

На федеральном уровне исполнительную власть осуществляет Правительство РФ. В систему федеральных органов исполнительной власти входят федеральные министерства, федеральные службы и федеральные агентства. Для осуществления своих полномочий федеральные органы исполнительной власти создают территориальные органы и назначают соответствующих должностных лиц – представителей власти. В систему органов исполнительной власти субъектов Федерации входят высшее должностное лицо (президент, глава администрации, губернатор и т.д.), правительство (администрация), министерства, комитеты, главные управления (управления), департаменты, отделы и т.д. На муниципальном уровне также осуществляется исполнительная власть по вопросам непосредственного обеспечения жизнедеятельности населения муниципального образования. Согласно Федеральному закону «Об общих принципах организации местного самоуправления» в структуру органов местного самоуправления, помимо представительного органа муниципального образования, входят: глава муниципального образования, местная администрация (исполнительно-распорядительный орган муниципального образования), контрольный орган муниципального образования, иные органы местного самоуправления, предусмотренные уставом муниципального образования и обладающие собственными полномочиями по решению вопросов местного значения.

Кроме государственных органов, строго выполняющих функции какой-либо из ветвей государственной власти, имеются и другие специализированные органы для осуществления властных функций государства, но входящие ни в одну из ветвей власти, например, Прокуратура РФ, Счетная палата РФ, Центральный банк РФ, Федеральное казначейство и др.

Помимо руководящего состава федеральных органов исполнительной власти и их территориальных органов, органов исполнительной власти субъектов РФ и местного самоуправления представителями власти являются оперативные работники различных служб, комитетов, комиссий, инспекций и т.д., действующих как на федеральном, так и на региональном уровнях, фактически выполняющие надзорные, контрольные, разрешительные и тому подобные функции, возложенные на эти органы, в частности, осуществляющие контроль за исполнением законов, выдачу разрешений на осуществление определенного вида деятельности и (или) конкретных действий юридическим лицам и гражданам, регистрацию документов, прав, объектов, поддержание общественного порядка, финансовый контроль, ведущие борьбу с преступностью, обеспечивающие государственную, радиационную, санитарно-эпидемиологическую, экологическую, пожарную и иную безопасность. Поэтому представителями власти являются наделенные соответствующими полномочиями работники прокуратуры, налоговых и таможенных органов, органов МВД и ФСБ РФ, состоящие на государственной службе аудиторы, государственные инспекторы и контролеры различных служб, судебные приставы, военнослужащие при выполнении возложенных на них обязанностей по охране общественного порядка, обеспечению безопасности и иных функций, при выполнении которых военнослужащие наделяются распорядительными полномочиями, и т.д. Отнесение тех или иных работников контролирующих, надзирающих и регистрирующих органов к числу представителей власти производится путем анализа их полномочий, имея в виду указанную особенность представителей власти.

Судебная власть осуществляется судьями Конституционного Суда РФ, конституционных (уставных) судов субъектов РФ, федеральных судов общей юрисдикции, арбитражных судов всех уровней и мировыми судьями.

Технические работники и неоперативный состав, работающий в органах законодательной, исполнительной и судебной власти, прокурорско-следственных, иных контролирующих и надзирающих органах (начальники канцелярий, хозяйственных и юридических отделов, секретари, референты, консультанты и т.п.), не могут признаваться представителями власти, хотя некоторые из них являются должностными лицами, но уже по другому основанию, поскольку выполняют в этих органах организационно-распорядительные или административно-хозяйственные функции.

Представителями власти признаются также лица, выполняющие соответствующие функции временно или по специальному полномочию. Как отметил Пленум Верховного Суда РФ в постановлении №6 от 10 февраля 2000 г. «О судебной практике по делам о взяточничестве и коммерческом подкупе», выполнение функций представителя власти по специальному полномочию означает, что «лицо выполняет функции, возложенные на него законом (стажеры органов милиции, прокуратуры и др.), нормативным актом, приказом или распоряжением вышестоящего должностного лица либо правомочным на то органом или должностным лицом. Такие функции могут осуществляться в течение определенного времени или одноразово либо совмещаться с основной работой (народные и присяжные заседатели и др.)». Отдельные полномочия представителя власти предоставлены законом и некоторым работникам негосударственных и немуниципальных органов. Например, капитаны морских и речных судов, находящихся в дальнем плавании, руководители геолого-разведочных партий и зимовок, удаленных от мест расположения органов дознания, в соответствии с уголовно-процессуальным законодательством, выполняют некоторые функции органов дознания. Специальные полномочия представителя власти по рассмотрению дел об административных правонарушениях и назначению административного наказания предоставлены согласно Кодексу РФ об административных правонарушениях ряду работников транспорта, работающих в коммерческих организациях, государственных или муниципальных унитарных предприятиях, акционерных обществах, не связанных с государственными органами служебными или трудовыми отношениями, но действующих на основании закона от имени государственных органов.

Вторая группа должностных лиц – субъектов преступлений против государственной власти, интересов государственной службы и службы в органах местного самоуправления – характеризуется наличием организационно-распорядительных или административно-хозяйственных обязанностей непосредственно в самих государственных органах, органах местного самоуправления, государственных или муниципальных учреждениях, Вооруженных Силах РФ, других войсках и воинских формированиях РФ. Таким образом, если субъект не является представителем власти, то первое, что должно быть выяснено для решения вопроса о том, можно ли его считать должностным лицом, состоит в следующем: относится ли организация, где данный субъект состоит на службе, к числу государственных или муниципальных органов либо государственных или муниципальных учреждений.⁸ При положительном ответе на этот вопрос следует переходить к анализу функций данного лица на предмет того, являются ли они организационно- распорядительными или административно-хозяйственными.

Особо важным является отграничение государственных и муниципальных учреждений от государственных и муниципальных унитарных предприятий и от учреждений, основанных на иной, не государственной и не муниципальной форме собственности, поскольку управленческие работники государственных и муниципальных унитарных предприятий и негосударственных и немуниципальных учреждений, согласно действующему уголовному законодательству, не признаются должностными лицами, даже если выполняемые ими функции в этих предприятиях и учреждениях имеют организационно-распорядительный или административно-хозяйственный характер.

Военная служба исполняется гражданами в Вооруженных Силах РФ, других войсках, воинских (специальных) формированиях и органах, осуществляющих функции по обеспечению обороны и безопасности государства. Другие войска – это внутренние войска Министерства внутренних дел РФ и войска гражданской обороны. К воинским формированиям, согласно Федеральному закону от 31 мая 1996 г. №61-ФЗ «Об обороне», относятся инженерно-технические и дорожно-строительные воинские формирования при федеральных органах исполнительной власти. Кроме того, военная служба исполняется в органах Федеральной службы безопасности, Службы внешней разведки РФ, федеральных органах государственной охраны, федеральном органе обеспечения мобилизационной подготовки органов государственной власти РФ, федеральном органе специальной связи и информации, воинских подразделениях Государственной противопожарной службы МЧС РФ и создаваемых на военное время специальных формированиях.

Суть организационно-распорядительных функций (обязанностей)

должностного лица заключается в руководстве деятельностью других людей, управлении людьми, участком работы государственного (муниципального) органа, государственного (муниципального) учреждения, воинской части или подразделения. К организационно-распорядительным функциям, в частности, относятся: организация работы органа (учреждения) в целом или на отдельных участках, подбор и расстановка кадров, прием на работу и увольнение, организация и планирование работы, контроль и проверка исполнения поддержание дисциплины, применение мер поощрения, осуществление дисциплинарных прав и т.п. Именно в таких действиях усматривает содержание организационно-распорядительных функций Пленум Верховного Суда РФ в постановлении «О судебной практике по делам о взяточничестве и коммерческом подкупе».

Всякий служащий государственного органа или органа местного самоуправления, государственного или муниципального учреждения, а также военнослужащий Вооруженных Сил РФ, других войск и вооруженных формирований РФ, имеющий в своем подчинении других людей, направляющий и организующий их работу (службу), является должностным лицом в связи с наличием у него организационно-распорядительных функций. Поэтому не вызывает сомнений наличие указанных функций у руководителей (и их заместителей) министерств, департаментов, федеральных служб, федеральных агентств, управлений, отделов, иных структурных подразделений этих государственных или муниципальных органов, руководителей (и их заместителей) государственных и муниципальных учреждений науки, образования, культуры, здравоохранения и т.д., отделов, секторов, участков, кафедр и т.д. этих учреждений, командиров частей и подразделений в Вооруженных Силах, иных войсках и воинских формированиях РФ.

Суть административно-хозяйственных функций должностного лица заключается в распоряжении и управлении имуществом государственных органов или органов местного самоуправления, имуществом государственных или муниципальных учреждений, Вооруженных Сил РФ, других войск или воинских формирований РФ. Все работники названных структур, независимо от занимаемого ими положения в служебной иерархии, в функции которых входит распоряжение материальными ценностями, учет и контроль над их расходованием, организация отгрузки, получения и отпуска материальных ценностей, получение и выдача денежных средств с оформлением соответствующих документов, учет произведенной работы и начисление вознаграждения за труд и т.п., - это должностные лица по признаку наличия у них административно-хозяйственных функций. Такими полномочиями в том или ином объеме обладают начальники планово-хозяйственных, снабженческих, финансовых отделов и их заместители, заведующие хранилищами материальных ценностей, бухгалтеры, кассиры и т.д., исполняющие их в государственных или муниципальных органах, государственных или муниципальных учреждениях, Вооруженных Силах РФ, других войсках и воинских формированиях РФ.

Важным и широко применяемым на практике критерием при решении вопроса о возможности признания работников государственных и муниципальных органов и учреждений должностными лицами является наличие у них права совершать по службе юридически значимые действия управленческого характера, способные порождать, изменять и прекращать правовые отношения, что позволяет утверждать, что эти действия имеют организационно-распорядительный или административно-хозяйственный характер. Специалист, работающий в государственном или муниципальном учреждении и выполняющий сугубо профессиональные или технические обязанности, не является должностным лицом. Однако, если наряду или в связи с осуществлением этих обязанностей на данного работника в установленном порядке было возложено исполнение организационно-распорядительных или административно-хозяйственных функций, то в случае их нарушения он несет ответственность как должностное лицо (например, врач – за злоупотребление полномочиями, связанными с направлением на госпитализацию, выдачей листков нетрудоспособности, оформлением других документов, участием в работе ВТЭК, призывных комиссий; преподаватель – за нарушение обязанностей, возложенных на него как на члена квалификационной или экзаменационной комиссии). Так, Судебная коллегия Верховного Суда РФ признала правильным осуждение врача-хирурга как должностного лица за совершение служебных подлогов и получение взяток за выдачу фиктивных листков нетрудоспособности.⁹ По ряду уголовных дел Верховный Суд РФ отмечал, что прием зачетов и экзаменов, выставление по ним оценок – это деятельность, имеющая организационно-распорядительный характер, так как от результатов экзаменов (зачетов) зависит возможность поступления в учебное заведение, право обучающегося продолжать учебу, получать стипендию, наконец, получит свидетельство об окончании учебного заведения и т.д. Преподаватель, совершающий злоупотребления в связи с наличием у него подобных прав и обязанностей, несет ответственность как должностное лицо, если он постоянно или временно выполняет функции в государственном или муниципальном образовательном учреждении.¹⁰

Таким образом, необходимо различать должностную деятельность отдельных категорий служащих государственных и муниципальных учреждений, связанную с выполнением имеющихся у них организационно-распорядительных или административно-хозяйственных обязанностей, от сугубо профессиональной деятельности этих же служащих, когда последние не осуществляют указанные обязанности и, следовательно, не выступают в качестве должностных лиц.

При временном исполнении должностных функций или при исполнении их по специальному полномочию субъект признается должностным лицом на время или в связи с исполнением возложенных на него должностных функций. Возможны и случаи выполнения субъектами разовых отдельных поручений должностного характера (например, поручение принять участие в проверке, работе той или иной комиссии и т.п.), в процессе и в связи с выполнением которых они рассматриваются как должностные лица, способные нести ответственность за соответствующие преступления. Специальные полномочия, на основании которых лица выполняют организационно-распорядительные, административно-хозяйственные обязанности, должны быть надлежащим образом и с соблюдением установленного порядка юридически оформлены (приказом, письменным распоряжением управомоченного должностного лица, иным официально выданным документом).

Федеральный закон от 27 июля 2004 г. «О государственной гражданской службе Российской Федерации» не выделяет среди государственных гражданских служащих категорию «должностные лица», а подразделяет должности государственной гражданской службы на четыре категории: руководители, помощники (советники), специалисты, обеспечивающие специалисты. Руководствуясь законодательным определением должностного лица, содержащимся в УК, следует признать, что под это определение безусловно подпадают: руководители и заместители руководителей государственных органов и их структурных подразделений, руководители и заместители руководителей территориальных органов федеральных органов исполнительной власти и их структурных подразделений, руководители и заместители руководителей представительств государственных органов и их структурных подразделений, поскольку они наделены организационно-распорядительными и административно-хозяйственными полномочиями. Что же касается других категорий государственных служащих (помощники (советники), специалисты, обеспечивающие специалисты), то однозначного ответа на вопрос, соответствует ли их статус признакам должностного лица по УК РФ, нет. Применительно к соответствующему их действию (бездействию) по службе необходимо каждый раз определять: выступает ли в данном случае этот государственный служащий (например, специалист) как представитель власти или совершает ли этот государственный служащий в силу предоставленных ему полномочий юридически значимые действия, влекущие правовые последствия. При положительном ответе такой государственный служащий рассматривается как должностное лицо – специальный субъект соответствующих преступлений по УК РФ.

Частное лицо, а также лицо, выполняющее управленческие функции в коммерческой или иной организации, не может быть субъектом – исполнителем (соисполнителем) преступлений против государственной власти, интересов государственной службы и службы в органах местного самоуправления. Однако в соответствии с ч. 4 ст. 34 УК вполне законным будет привлечение подобных лиц к ответственности за соучастие в качестве организаторов, подстрекателей или пособников или же за участие в совершении некоторых из этих преступлений в составе организованной группы.

Таким образом, преступления против государственной власти, интересов государственной службы и службы в органах местного самоуправления – это предусмотренные УК РФ деяния, посягаюшие на нормальную, регламентированную законом деятельность публичного аппарата управления, совершенные служащими (должностными лицами) этого аппарата с использованием служебных полномочий, а также лицами, осуществляющими функции публичного аппарата управления по специальному поручению (полномочию).

С объективной стороны, большинство этих преступлений совершается путем активных действий виновных лиц. В составах преступлений, предусмотренных статьями 285, 287, 293 УК, формой осуществления общественно опасного посягательства на интересы нормальной деятельности публичного аппарата управления может являться и преступное бездействие, заключающееся в невыполнении или ненадлежащем выполнении должностным лицом возложенных на него служебных обязанностей. Однако независимо от формы поведения (действие или бездействие) имеется в виду служебное поведение публичного служащего, т.е. связанное с установленным кругом обязанностей и прав по обеспечению полномочий должностного лица государственного или муниципального органа, государственного или муниципального учреждения, Вооруженных Сил, других войск и воинских формирований РФ.

Составы преступлений, включенные в гл. 30 УК, сконструированы по типу как материальных, так и формальных составов. Для материальных составов (ст. 285, 286, 288 УК) характерным последствием является существенное нарушение прав и законных интересов граждан или организаций либо охраняемых законом интересов общества или государства. Вредные последствия служебных преступлений, совершенных в различных сферах деятельности должностных лиц, бывают весьма разнообразными и перечислить их конкретно в законе вряд ли возможно. Существенное нарушение прав и законных интересов не сводится только лишь к причинению материального ущерба. Это может быть вред физический, моральный, политический, идеологический и т.д. Существенное нарушение – это оценочное понятие, поскольку в законе не установлены никакие критерии для отграничения существенного нарушения от несущественного и от тяжких последствий, наступление которых является квалифицирующим обстоятельством в составах злоупотребления должностными полномочиями (ч. 3 ст. 285 УК), превышения должностных полномочий (п. «в» ч. 3 ст. 286 УК) и отказа в предоставлении информации Федеральному Собранию РФ или Счетной палате РФ (п. «в» ч. 3 ст.287 УК). В связи с этим правоприменитель обязан произвести оценку наступивших последствий и аргументировать отнесение их к одной из названных категорий последствий служебного правонарушения. Пленум Верховного Суда СССР еще применительно к нормам о должностных преступлениях в УК РСФСР 1960 г. отмечал, что существенный вред охраняемым законом правам и интересам граждан, общественным и государственным интересам может выражаться в причинении не только материального, но и иного вреда, в частности в нарушении конституционных прав и свобод граждан, подрыве авторитета органов власти, создании помех и сбоев в их работе, нарушении общественного порядка, сокрытии крупных хищений, тяжких преступлений и др. Тяжкие последствия усматривались, когда в результате преступления причинен такой вред, как крупная авария, длительная остановка транспорта или производственного процесса, дезорганизация работы государственного (муниципального) органа или учреждения, нанесение материального ущерба в особо крупных размерах, причинение смерти или тяжкого вреда здоровью хотя бы одному человеку и т.д. Очень широкий спектр тяжких последствий может наступить при неправомерном отказе в предоставлении или уклонении от предоставления информации, а также предоставлении заведомо неполной или ложной информации Федеральному Собранию РФ или Счетной палате РФ (п. «в» ч. 3 ст. 287 УК), определивших ошибочные решения этих государственных органов. Только в составе халатности конкретизированы последствия этого деяния в виде крупного ущерба в сумме, превышающей сто тысяч рублей (ч. 1 ст. 293 УК), причинения тяжкого вреда здоровью или смерти (ч. 2), смерти двух или более лиц (ч. 3).

В материальных составах служебных преступлений обязательным элементом объективной стороны является причинная связь. Только при установлении причинной связи между действием (бездействием) по службе и существенным нарушением прав и законных интересов гражданина, организации, общества или государства либо соответствующим тяжким последствием существует объективное основание для вменения данных последствий должностному лицу.

Криминалообразующим признаком в составах нецелевого расходования бюджетных средств (ст. 285-1 УК) и нецелевого расходования средств государственных внебюджетных фондов (ст. 285-2 УК) признается совершение этих деяний в крупном размере, т.е. в сумме, превышающей один миллион пятьсот тысяч рублей.

За одним исключением (халатность), все преступления против государственной власти, интересов государственной службы и службы в органах местного самоуправления являются умышленными. Мотивы их совершения, как правило, в законе не указываются, за исключением составов злоупотребления должностными полномочиями (ст. 285 УК) и служебного подлога (ст. 292 УК), обязательным признаком которых является мотив – корыстная или иная личная заинтересованность.

Служебные преступления должностных лиц и государственных (муниципальных) служащих необходимо отличать от служебных правонарушений (проступков) этих же лиц, влекущих для них лишь дисциплинарную, административную или материальную ответственность. Разграничение между преступлениями и проступками по службе проводится по степени их опасности, критериями которой являются прежде всего тяжесть наступивших последствий от служебного правонарушения (в материальных составах), а также некоторые иные указанные в соответствующих статьях УК обстоятельства (мотив, размер незаконного расходования бюджетных или внебюджетных средств).

Большинство составов, включенных в главу 30 УК – это составы так называемых общих служебных преступлений. Они могут совершаться любыми должностными лицами (служащими), в любом государственном (муниципальном) органе или учреждении и влечь разнообразные последствия. Помимо них, в других главах УК есть немало специальных составов преступлений, совершаемых должностными лицами в определенной, указанной в законе сфере деятельности либо конкретно названными должностными лицами (судья, следователь и т.д.). Это ряд преступлений против конституционных прав и свобод человека и гражданина (гл. 19), преступлений в сфере экономической деятельности (ст. 169, 170 и др.), преступлений против правосудия (гл. 31) и др. Согласно ч. 3 ст. 17 УК, если преступление предусмотрено общей и специальной нормами, то совокупность преступлений отсутствует и уголовная ответственность наступает по специальной норме. Напротив, если соответствующее преступное деяние, согласно признакам его состава, может быть совершено как частным, так и должностным лицом, то должностное лицо, совершившее общеуголовное преступление с использованием служебных полномочий, подлежит ответственности по совокупности преступлений, так как в этом случае деяние причиняет вред двум самостоятельным основным объектам.

Дата добавления: 2015-08-17