Служебных отношений 6 страница

Однако еще более интересна интерпретация Европейским судом по правам человека принципа необходимости ограничения в демократическом обществе. Прилагательное "необходимый" в смысле п. 2 ст. 10, рассматривается как существование "неотложной социальной потребности". Договаривающиеся государства обладают определенной свободой усмотрения в оценке существования такой потребности, но при этом предусматривается контроль со стороны европейских органов.

Суд, осуществляя контроль, видит свою задачу не в том, чтобы подменять компетентные национальные органы, а в том, чтобы в свете ст. 10 проверить их решения, основанные на таком усмотрении. Суд обязан рассмотреть обжалуемое вмешательство в свете всего дела и определить, было ли вмешательство "соразмерным преследуемой правомерной цели" и были ли выдвигаемые национальными властями доводы в его оправдание "соответствующими и достаточными". Эти принципы применяются и к государственным служащим, хотя государство вправе, в силу их особого статуса, обязывать их к сдержанности. На государственных служащих, как и на других граждан, распространяется защита, предоставляемая ст. 10 Конвенции.

Поэтому на Суд, с учетом обстоятельств каждого дела, возлагается задача установить, был ли найден должный баланс между основополагающим правом каждого индивида на свободу слова и законным интересом демократического государства сделать так, чтобы его государственная служба действовала с учетом требований п. 2 ст. 10.

Исходя из этого, Европейский суд пришел к выводу, что, хотя причины, выдвинутые правительством в оправдание своего вмешательства в осуществление г-жой Фогт ее права на свободу слова, безусловно, заслуживают внимания, в демократическом обществе они недостаточны, чтобы убедительно установить необходимость ее увольнения. Даже допуская определенную степень усмотрения в решении этого вопроса, вывод может быть только один: увольнение г-жи Фогт с должности учителя средней школы в порядке дисциплинарного взыскания несоразмерно с преследуемой правомерной целью. Соответственно, имело место нарушение ст. 10.

В более поздних делах Европейский суд по правам человека развивал и совершенствовал данную позицию, в том числе и применительно к иным правам, гарантированным Конвенцией.

В частности, им было отмечено, что государства - участники Конвенции, решая вопрос о необходимости вмешательства, имеют право усмотрения, а задача Суда ограничивается рассмотрением жалоб на оспариваемое вмешательство в свете дела в целом; он призван определить его "соразмерность преследуемой правомерной цели", а также проверить "соответствие и достаточность" причин, выдвигаемых национальными властями в оправдание вмешательства <1>.

--------------------------------

<1> Постановление Европейского суда по делу "Боуман против Соединенного Королевства" ("Bowman v. U.K.") от 19 февраля 1998 г. // Европейский суд по правам человека. Избранные решения. Т. 2. М.: Норма, 2000. С. 461 - 474; решение по делу "Гудвин против Соединенного Королевства" от 27 марта 1996 г. // Европейский суд по правам человека. Избранные решения. Т. 2. М.: Норма, 2000. С. 182 - 195.

Интересные (и во многом сходные) критерии допустимости законодательного ограничения конституционных прав были выработаны Конституционным Судом Российской Федерации.

Нужно отметить, что Конституционный Суд Российской Федерации также неоднократно обращался к понятию "баланса конституционных прав и свобод", "справедливого баланса частных интересов граждан и публичных интересов государства" <1>.

--------------------------------

<1> См., например: Определение КС РФ от 16 октября 2007 г. N 675-О-О.

Как нам представляется, в качестве критерия обоснованности законодательного регулирования порядка и условий реализации тех или иных прав (в том числе и ограничений этих прав) в российском конституционном правосудии выступает сформулированный в целом ряде определений и постановлений Конституционного Суда принцип справедливости.

Анализ правовых позиций Конституционного Суда РФ, выраженных в целом ряде однородных дел позволяет говорить по меньшей мере о трех значениях, которые вкладываются в понятие принципа справедливости.

Во-первых, указанные требования и ограничения должны отвечать условию соразмерности. Иными словами, они не только должны соответствовать конституционно значимой цели, но и не должны быть избыточными по отношению к этой цели. В транскрипции Европейского суда любое вмешательство должно быть "необходимым и соразмерным". Так, например, по ряду дел, которые в той или иной степени касались ограничения правомочий собственника (в некоторых случаях - также свободы предпринимательской деятельности и свободы договоров), Конституционный Суд сформулировал следующую позицию: возможные ограничения федеральным законом права владения, пользования и распоряжения имуществом, исходя из общих принципов права, должны отвечать требованиям справедливости, то есть быть адекватными, пропорциональными, соразмерными и необходимыми для защиты конституционно значимых ценностей, в том числе частных и публичных прав и законных интересов других лиц (Постановление от 1 апреля 2003 г. "По делу о проверке конституционности положения пункта 2 статьи 7 Федерального закона "Об аудиторской деятельности" в связи с жалобой гражданки И.В. Выставкиной" <1>).

--------------------------------

<1> Постановление Конституционного Суда РФ от 1 апреля 2003 г. N 4-П "По делу о проверке конституционности положения пункта 2 статьи 7 Федерального закона "Об аудиторской деятельности" в связи с жалобой гражданки И.В. Выставкиной" // СЗ РФ. 2003. N 15. Ст. 1416.

Другой пример - Постановление Конституционного Суда РФ от 30 октября 2003 г. N 15-П "По делу о проверке конституционности отдельных положений Федерального закона "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации" в связи с запросом группы депутатов Государственной Думы и жалобами граждан С.А. Бунтмана, К.А. Катаняна и К.С. Рожкова" <1>. Здесь Конституционный Суд, в частности, указал, что ограничения конституционных прав, в том числе свободы массовой информации, должны быть необходимыми и соразмерными конституционно признаваемым целям таких ограничений.

--------------------------------

<1> Постановление Конституционного Суда РФ от 30 октября 2003 г. N 15-П "По делу о проверке конституционности отдельных положений Федерального закона "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации" в связи с запросом группы депутатов Государственной Думы и жалобами граждан С.А. Бунтмана, К.А. Катаняна и К.С. Рожкова" // СЗ РФ. 2003. N 44. Ст. 4358.

Наконец, Конституционный Суд в ряде своих решений отмечал, что возможные ограничения федеральным законом конституционных прав не должны "затрагивать существо данных конституционных прав" <1>. Так, в упомянутом выше деле о проверке конституционности положений ч. 2 ст. 170 и ч. 2 ст. 235 Кодекса законов о труде Российской Федерации и п. 3 ст. 25 Федерального закона "О профессиональных союзах, их правах и гарантиях деятельности" Суд признал указанные нормы не соответствующими Конституции Российской Федерации на том основании, что они приводят к утрате реального содержания права работодателя. Напомним, что речь шла о нормах, устанавливающих запрет на увольнение отдельных категорий работников по инициативе работодателя независимо от оснований такого увольнения.

--------------------------------

<1> Определение КС РФ от 4 декабря 2003 г. N 456-О // Вестник Конституционного Суда РФ. 2004. N 3; Постановление КС РФ от 12 июля 2007 г. N 10-П // СЗ РФ. 2007. N 30. Ст. 3988.

В этой связи Суд отметил, что оспариваемые нормы презюмируют незаконность увольнения работника и в этом смысле лишают работодателя права в судебном порядке доказывать обоснованность расторжения трудового договора. Отсутствие возможности доказывать в суде необходимость и обоснованность увольнения таких недобросовестных работников, совершивших дисциплинарный проступок, а в случае расторжения трудового договора с работником, входящим в состав профсоюзных органов и не освобожденным от основной работы, - и неправомерность отказа профсоюзного органа дать согласие на его увольнение, по сути, лишает работодателя возможности защищать в судебном порядке свои права и законные интересы, то есть существенно ограничивает его конституционное право на судебную защиту.

Во-вторых, законодательные нормы, закрепляя порядок и условия реализации того или иного права, не должны оставлять возможностей для произвольного толкования и применения <1>. Иными словами, в содержание сформулированного Конституционным Судом принципа справедливости входит и принцип определенности правовой нормы. Конституционный Суд Российской Федерации в своих решениях неоднократно указывал, что неопределенность содержания правовой нормы не может обеспечить ее единообразное понимание, создает возможность злоупотребления исполнительной властью своими полномочиями, порождает противоречивую правоприменительную практику, ослабляет гарантии защиты конституционных прав и свобод, может привести к произволу и, следовательно, к нарушению принципов равенства, а также верховенства закона. По мнению суда, самого по себе нарушения требования определенности правовой нормы, влекущего ее произвольное толкование правоприменителем, достаточно для признания такой нормы не соответствующей Конституции Российской Федерации.

--------------------------------

<1> Постановление Конституционного Суда РФ от 6 апреля 2004 г. N 7-П "По делу о проверке конституционности положений пункта 2 статьи 87 Кодекса торгового мореплавания Российской Федерации и Постановления Правительства Российской Федерации от 17 июля 2001 года N 538 "О деятельности негосударственных организаций по лоцманской проводке судов" в связи с жалобой международной общественной организации "Ассоциация морских лоцманов России" и автономной некоммерческой организации "Общество морских лоцманов Санкт-Петербурга" // Вестник Конституционного Суда РФ. 2004. N 6.

В данном случае речь идет об адекватности и соразмерности правовой нормы и возникающих на ее основе правовых отношений. Иными словами, сама конструкция правовой нормы должна обеспечивать единообразие и предсказуемость правового регулирования соответствующих отношений, эллиминируя не основанное на законе усмотрение правоприменителя.

Следует заметить, что проблема определенности правовых норм в настоящее время приобретает актуальность в исследованиях, посвященных анализу коррупциогенности законодательства. В частности, отмечается связь между административным усмотрением госслужащих и возможными коррупционными проявлениями <1>.

--------------------------------

<1> См.: Тихомиров Ю.А. Управление на основе права. М., 2007. С. 281 - 318.

Наконец (в-третьих), изменяя законодательно закрепленный порядок и условия реализации конституционного права, законодатель должен поддерживать правовую определенность и связанную с ней предсказуемость законодательной политики, для того чтобы участники соответствующих правоотношений могли в разумных пределах предвидеть последствия своего поведения и быть уверенными в том, что приобретенное ими на основе действующего законодательства право будет уважаться властями и будет реализовано <1>.

--------------------------------

<1> Постановление КС РФ от 29 января 2004 г. N 2-П.

Другими словами, третья концепция принципа справедливости, сформулированная Конституционным Судом РФ, сводится к "соразмерности" и "адекватности" изменений действующего законодательства, "правил игры". В этой связи Конституционный Суд РФ неоднократно подчеркивал, что изменение законодателем ранее установленных условий должно осуществляться таким образом, чтобы соблюдался принцип поддержания доверия граждан к закону и действиям государства, который предполагает сохранение разумной стабильности правового регулирования и недопустимость внесения произвольных изменений в действующую систему норм.

К сожалению, на сегодняшний день формирование правовых основ регулирования труда государственных служащих далеко не всегда соответствует данным критериям.

Говоря же о перспективах развития законодательства о государственной и муниципальной службе в России, в общем виде они могут выглядеть следующим образом:

1. Служение государству, а не конкретному государственному (муниципальному) органу или должностному лицу требует усилить императивные начала государственной и муниципальной службы в плане упрощения возможности изменения условий служебной деятельности. Данное предложение уже высказывалось в научной литературе. Так, например, А.А. Гришковец указывал, что усиление административного начала на государственной службе при одновременном сохранении на какой-то срок трудового договора как основы взаимоотношений между государственным служащим и государством (органом государства) должно выразиться в значительном расширении оснований, когда существенные условия этого договора могут быть на законных основаниях изменены по инициативе государства и без согласия на то государственного служащего <1>. Данное предложение может натолкнуться на следующее возражение: в соответствии с п. 1 ст. 1 Конвенции МОТ N 29 (1930 г.) о принудительном или обязательном труде (ратифицирована Указом Президиума Верховного Совета СССР от 4 июня 1956 г.) Российская Федерация обязалась упразднить применение принудительного или обязательного труда во всех его формах, то есть всякую работу или службу, требуемую от какого-либо лица под угрозой какого-либо наказания и для которой это лицо не предложило добровольно своих услуг (п. 1 ст. 2 Конвенции) <2>. Соответственно, перевод без согласия гражданского служащего может рассматриваться как требование выполнения работы или службы, для которой данное лицо не предложило добровольно своих услуг, то есть как принудительный труд.

--------------------------------

<1> Гришковец А.А. Правовое регулирование государственной гражданской службы в Российской Федерации. М., 2003. С. 58.

<2> Конвенция Международной организации труда N 29 о принудительном или обязательном труде (Женева, 28 июня 1930 г.) // Конвенции и рекомендации, принятые Международной конференцией труда. 1919 - 1956. Т. 1. Женева: Международное бюро труда, 1991.

Здесь можно отметить следующее. Во-первых, далеко не любое изменение трудового договора (служебного контракта) является переводом. Так, например, в соответствии с ч. 4 ст. 28 Федерального закона "О государственной гражданской службе Российской Федерации" "не является переводом на иную должность гражданской службы и не требует согласия гражданского служащего перемещение его на иную должность гражданской службы без изменения должностных обязанностей, установленных служебным контрактом и должностным регламентом". Представляется, что определенное изменение условий служебного контракта без согласия государственного гражданского служащего (например, в случае предоставления ему дополнительных полномочий либо перемещения на другую должность) не противоречит вышеуказанной Конвенции МОТ.

Во-вторых, применительно к государственной и муниципальной службе, на наш взгляд, требуется концептуально иной подход к определению места прохождения службы и выполняемых обязанностей. Трудовой договор (служебный контракт) с государственным (муниципальным) служащим (пока они сохраняются в системе служебных отношений) должен быть соглашением о прохождении службы, а не о выполнении каких-либо конкретных обязанностей при замещении конкретной должности. Таким образом, не будет нарушен запрет на принудительный или обязательный труд, так как гражданин при поступлении на государственную (муниципальную) службу будет давать свое согласие на переводы на другие должности a priori. Представляется, что в случае возникновения служебной необходимости служащий может быть переведен и на нижестоящую должность, однако государственной гарантией в таком случае должно выступать сохранение ему денежного содержания не ниже, чем по предыдущей должности, на весь период исполнения служебных обязанностей, с учетом всех предусматриваемых законодательством индексаций. Обязательное согласие служащего на перевод должно требоваться, на наш взгляд, только в случае перевода в другую местность.

2. Также должны быть существенно расширены возможности привлечения государственных и муниципальных служащих к осуществлению служебной деятельности за пределами нормальной продолжительности служебного времени (в том числе в ночное время), а также в выходные и праздничные дни. В настоящее время вопросы служебного времени государственных и муниципальных служащих практически полностью регулируются трудовым законодательством (ст. ст. 97, 99, 113 ТК РФ и др.).

В рамках служебного законодательства, на наш взгляд, должны быть решены следующие вопросы:

- определена максимальная продолжительность служебного времени при установлении для служащего ненормированного служебного дня;

- установлена принципиальная возможность привлечения служащих к осуществлению служебной деятельности за пределами нормальной продолжительности служебного времени, а также в выходные и праздничные дни в случае возникновения необходимости неотложного решения государственным (муниципальным) органом задач, имеющих общесоциальное значение;

- четко определены размеры компенсаций, полагающихся государственным и муниципальным служащим в случае осуществления ими служебной деятельности за пределами нормальной продолжительности служебного времени, в выходные и праздничные дни. При этом, учитывая специфику оплаты труда государственных и муниципальных служащих, размер компенсаций должен рассчитываться не от должностного оклада (как это предусмотрено трудовым законодательством), а от среднемесячного денежного содержания.

3. Непрерывность осуществления служебной деятельности должна обеспечиваться сохранением существующего в настоящее время запрета на проведение забастовок как средства разрешения коллективных служебных споров. В настоящее время вопрос о допустимости забастовок на государственной и муниципальной службе является спорным. Некоторые авторы, ссылаясь на опыт Западной Европы, считают, что следует исключить из законодательства о государственной службе норму, запрещающую гражданским служащим принимать участие в забастовках, сохранив такой запрет для военнослужащих и государственных служащих правоохранительных органов <1>. Представляется, однако, что проведение забастовок в государственных и муниципальных органах нанесет существенный ущерб общественным интересам, поэтому данный запрет соответствует критериям, установленным ч. 3 ст. 55 Конституции Российской Федерации. Как совершенно обоснованно утверждает А.Ф. Ноздрачев, "государственный служащий органически связан с государством, осуществляет свои полномочия от имени и по поручению государства. Поэтому его необоснованный отказ от работы или согласованное уменьшение результативности труда, а также иные акции, аналогичные забастовкам (снижение темпов работы, "служба по предписанию" - излишнее рвение к формальному соблюдению правил, приближающееся к фактическому отказу от работы), могут серьезно нарушить функционирование госорганов и даже поставить под угрозу безопасность государства" <2>.

--------------------------------

<1> Козбаненко В.А. Правовое обеспечение статуса государственных гражданских служащих (теоретико-административные аспекты): Дис.... докт. юрид. наук. М., 2003. С. 201 - 202.

<2> Ноздрачев А.Ф. Государственная служба: Учеб. для подготовки государственных служащих. М., 1999. С. 87.

4. Формирование континентальной модели государственной службы в Российской Федерации требует усложнения процедуры порядка увольнения государственных и муниципальных служащих по инициативе представителя нанимателя. В данном случае речь идет в основном о создании дополнительных гарантий для служащих. Как представляется, о любом случае увольнения служащего по инициативе представителя нанимателя должен заранее ставиться в известность компетентный государственный или муниципальный орган по управлению государственной или муниципальной службой (в случае отсутствия такие органы должны быть созданы). При этом государственный или муниципальный служащий должен быть наделен правом обратиться в такой орган с требованием провести проверку обоснованности увольнения (в установленные законодательством сроки). До окончания проверки служебные отношения с ним прекращены быть не могут. Государственным и муниципальным служащим также должно быть предоставлено право обращения в эти органы и при увольнении по собственному желанию или по соглашению сторон в случаях, когда заявления об увольнении были ими написаны под давлением непосредственного руководства. При увольнении по инициативе представителя нанимателя (кроме случаев увольнения по виновным основаниям) служащим должна выплачиваться денежная компенсация, размер которой должен быть прямо пропорционален стажу государственной или муниципальной службы.

Указанные меры позволят обеспечить стабильность прохождения государственной и муниципальной службы, защитить работников от необоснованных увольнений и таким образом уменьшить их зависимость от неправомерных решений непосредственных руководителей.

5. Высокая социальная значимость принимаемых государственными и муниципальными служащими решений требует установления для них повышенных мер ответственности (в первую очередь для должностных лиц). В рамках института дисциплинарной ответственности требуется более четко определить соотношение между тяжестью совершаемых дисциплинарных проступков и налагаемых мер взыскания. Дисциплинарная ответственность государственных и муниципальных служащих должна носить не частноправовой, как у обычных работников, а публично-правовой характер, что может выразиться, в частности, в определении в федеральном законодательстве перечня дисциплинарных проступков, за которые ответственность будет наступать независимо от усмотрения непосредственного руководителя.

Существенной спецификой по сравнению с трудовым законодательством должен быть наделен институт материальной ответственности на государственной и муниципальной службе. Представляется, что служащие, наделенные распорядительными полномочиями, должны нести полную материальную ответственность в случае принятия ими неправомерных управленческих решений, причинивших неоправданный ущерб физическим и юридическим лицам. В отношении некоторых государственных и муниципальных служащих возможно страхование их ответственности.

Разумеется, данный перечень является далеко не полным. Приведенные примеры лишь иллюстрируют особенности государственной и муниципальной службы как публичных институтов, невозможность их регулирования в рамках традиционных трудовых отношений в силу несоответствия объективно существующих потребностей базовым положениям отрасли трудового права. Сохранение правового регулирования служебных отношений в системе трудового права ведет к разрушению единства его предмета, превращению отрасли трудового права в аморфную структуру, лишь по формальным признакам объединяющую качественно различные общественные отношения.

Дата добавления: 2015-08-21