Служебных отношений 2 страница

Можно привести и другие аналогичные примеры. Так, следователь прокуратуры осуществляет функцию расследования преступлений, трудовой инспектор проверяет соблюдение трудового законодательства и т.п., при этом все они наделены правом от своего имени принимать управленческие решения, направленные на решения общегосударственных задач.

Поэтому сложно согласиться с Л.В. Вагиной, которая считает, что "властные решения, обязательные для неопределенного круга лиц, принимает не каждый государственный служащий от своего имени, а руководитель государственного органа от имени органа государственной власти и управления" <1>. Возможность самостоятельно осуществлять юридически значимые действия и принимать обязательные для неопределенного круга лиц решения имеется не только у ограниченного числа руководителей государственных органов (которые к тому же не всегда относятся к государственным служащим), а у значительного числа чиновников самых различных групп и категорий.

--------------------------------

<1> Вагина Л.В. Оплата труда: государственная гражданская служба. М., 2007. С. 56.

В то же время, как уже отмечалось выше, мы не оспариваем тот факт, что не все государственные служащие сами наделены правом принимать такие решения. Значительная категория государственных служащих не реализуют функции государства напрямую, а обеспечивают (в самом широком смысле этого слова) деятельность других государственных служащих. В данном случае правильным представляется замечание В.С. Нечипоренко и Е.В. Охотского о том, что "далеко не все государственные служащие непосредственно "управляют" (военнослужащий, служащий государственной железной дороги и т.п.); они включены в процесс социальной организации. Следовательно, наряду с управлением важной функцией государственной службы выступает организация жизни граждан... Организация тесно связана с управлением: внутри управления она может выступать как его организационная функция. Там, где теряется внешний аспект (собственно управленческий), организация становится самостоятельным явлением, самоорганизацией" <1>.

--------------------------------

<1> См.: Государственная служба: теория и организация / Под ред. Е.В. Охотского и В.Г. Игнатова. Ростов-на-Дону, 1998. С. 66.

Поэтому можно сказать, что не каждый государственный служащий непосредственно реализует функции государства, однако в целом реализация общегосударственных задач является неотъемлемым признаком государственной службы. Точно так же не все государственные служащие наделены властными полномочиями, однако в целом государственная служба выступает в качестве инструмента реализации государственной власти. При этом направленность государственной службы на реализацию функций государства (а следовательно, повышенная значимость для государства в ее стабильном функционировании) требует установления публично-правового режима регулирования для всех государственных служащих, как для тех, кто непосредственно реализует эти функции, так и для тех, кто организует и обеспечивает их деятельность.

Итак, важнейшими специфическими особенностями государственной службы являются, во-первых, ее публичный характер, то есть осуществляется в общеполезных целях, для достижения общественного блага, во-вторых, направленность на реализацию функций государства, в-третьих, властный характер. При этом часть государственных служащих реализует функции государства непосредственно, а другая часть осуществляет организационные функции. Служащие, непосредственно осуществляющие государственные функции (и наделенные в связи с этим властными полномочиями), относятся к категории должностных лиц.

Обоснование данной позиции позволяет трактовать государственную службу как "публично-правовое отношение между государством и служащим, основанное на подчинении и имеющее своим содержанием обязательную деятельность, идущую от лица государства и направленную к осуществлению определенной государственной задачи" <1>.

--------------------------------

<1> См.: Государственная служба: теория и организация / Под ред. Е.В. Охотского и В.Г. Игнатова. Ростов-на-Дону, 1998. С. 35.

Отсюда некоторыми учеными делается вывод, что "государственные служащие являются субъектами реализации государственных функций и в связи с этим наделены особым статусом, то есть возможностью использовать властно-управленческие полномочия, решать государственные задачи" <1>. "Особый характер выполняемых государственными служащими функций предопределяет необходимость помещения их под особый режим правового регулирования, характеризующийся главенствованием императивных установлений, что может быть обеспечено лишь нормами публичного права" <2>.

--------------------------------

<1> См.: Тихомиров Ю.А. Публичное право. М., 1995. С. 29 - 30.

<2> Минасян С.П. Институт государственной гражданской службы в административном законодательстве (проблемы формирования): Дис.... канд. юрид. наук. М., 2005. С. 81.

В действительности, однако, дело обстоит несколько сложнее. Как совершенно, на наш взгляд, обоснованно указывает А.В. Гусев, указание на публичный характер государственной службы все же является недостаточным основанием для введения особого режима регулирования труда государственных служащих. "Сама по себе публичность (то есть направленность не на частный, а на общий, в данном случае государственный, интерес) присуща и другим видам общественно значимой деятельности, тем не менее не являющимся государственной службой. Не говоря уже о публичных политиках (лицах, занимающих государственные должности категории "А" в представительных и исполнительных органах государственной власти), публичный характер имеет и деятельность таких лиц, как, например, нотариусы и адвокаты. Как отмечалось в Постановлении Конституционного Суда от 23 декабря 1999 г. по делу о проверке отдельных положений ряда федеральных законов, устанавливающих тарифы страховых взносов в государственные внебюджетные фонды, эти лица на профессиональной основе обеспечивают защиту прав и законных интересов граждан и юридических лиц. Профессиональная деятельность нотариусов является особой юридической деятельностью, она осуществляется от имени государства, что предопределяет публично-правовой статус нотариусов... Деятельность, имеющую публично-правовой характер, осуществляют также адвокаты, на которых возложена публичная обязанность обеспечивать защиту прав и свобод человека и гражданина (в том числе по назначению судов), гарантируя тем самым право каждого на получение квалифицированной юридической помощи" <1>.

--------------------------------

<1> Гусев А.В. Судебные органы и вопросы государственной службы // Вестник Уставного суда Свердловской области. 2001. N 2 (4).

Развивая данную мысль, следует отметить, что если под публичностью понимать направленность на общественный интерес, публичный характер имеет деятельность всех государственных (и муниципальных) предприятий и учреждений. Если считать публичный характер государственной службы единственным критерием, определяющим специфический характер труда государственных служащих, в таком случае под административно-правовой режим регулирования следует поместить всех работников таких предприятий и учреждений, что вряд ли является целесообразным <1>.

--------------------------------

<1> Хотя в литературе такие предложения высказываются. См.: Кудис Э.В. Государственная гражданская служба как форма реализации публичных интересов: Автореф. дис.... канд. юрид. наук. Ростов-на-Дону, 2006.

Здесь, правда, следует уточнить, что публичная значимость государственной службы как целостного организационно-правового института все же гораздо выше, чем значимость иных публичных институтов. Это вытекает из второго признака государственной службы - направленности на решение общегосударственных задач. Приостановка деятельности государственных органов (например, в случае забастовки государственных служащих) делала бы в большинстве случаев невозможным и нормальное функционирование подведомственных им государственных предприятий и учреждений, крайне затруднила бы работу иных организаций, негативно отразилась и на гражданах. Поэтому, хотя признак публичности и не является определяющим, отбрасывать его нельзя.

Подвергая критике традиционно выделяемые в литературе специфические особенности государственной службы, А.В. Гусев предлагает собственный критерий, позволяющий, по его мнению, обосновать особый характер государственной службы. Таковым, с его точки зрения, является организационная структура государственной службы. В частности, он отмечает, что "государственная служба всегда является службой в органах государственной власти, проходит в составе государственного аппарата, которому присущи организационно-функциональное единство, иерархичность, соподчиненность нижестоящих звеньев вышестоящим. На эти особенности организации государственной службы применительно к деятельности органов внутренних дел и прокуратуры обращалось внимание в Постановлениях Конституционного Суда от 10 декабря 1997 г. и от 1 декабря 1999 г. Таким образом, особенности правового статуса государственных служащих, порядок назначения их на должность, содержание и характер должностных полномочий непосредственно определяются спецификой организационного строения соответствующей системы органов государственной власти" <1>. Развивая данную мысль, он указывает на то, что "государственный служащий подвластен не только руководству государственного органа по месту прохождения службы, но и другим вышестоящим государственным органам и должностным лицам. Подчиненность государственного служащего вытекает не из трудового договора, а основывается на его включении в иерархическую организационную структуру государственного аппарата. В дисциплинарных отношениях государственному служащему противостоит не отдельный работодатель, а государственный аппарат, обладающий неизмеримо большей силой власти" <2>.

--------------------------------

<1> Гусев А.В. Судебные органы и вопросы государственной службы // Вестник Уставного суда Свердловской области. 2001. N 2 (4).

<2> Гусев А.В. Особенности метода правового регулирования труда на российской государственной службе // Вестник Уставного суда Свердловской области. 2002. N 1 (5).

С нашей точки зрения, все же не следует связывать специфику государственной службы именно со структурой системы органов государственной власти. Дело в том, что сама эта система является достаточно нестабильной (в особенности это касается исполнительной власти, в органах которой служит подавляющее большинство государственных служащих), к тому же привязка государственной службы к конкретной системе органов власти (прокуратуры, МВД, суда и т.д.) подрывает ее организационное единство. В то же время рациональным зерном данной позиции является указание на то, что государственная служба имеет организационную структуру, принципиально отличную от других социальных институтов.

Как представляется, специфику государственной службы определяет не ее структура сама по себе, а неотделимость государственной службы от государственного аппарата. В современном социуме нет другой организации, подобной государству, с точки зрения всеобъемлющего характера, масштабов деятельности, стабильности функционирования и т.д. Соответственно, все эти признаки характеризуют и государственную службу. Именно глубокая структурированность и иерархичность государственного аппарата придают государственной службе системную устойчивость, прочность, статус государственного института. Привязка же государственной службы к конкретной системе каких-либо органов государственной власти, с нашей точки зрения, позволяет охарактеризовать особенности отдельных видов государственной службы, но не всего данного института в целом.

В связи с указанным представляется принципиально важным законодательное закрепление прямой публично-правовой связи между государством (а не государственным органом) и государственным служащим. Только оно делает возможным установить для государственных служащих принципиально отличную от обычных трудовых отношений правовую конструкцию, характеризующуюся преобладанием императивных начал и наличием государственно-властной составляющей.

Таким образом, специфическими особенностями государственной службы выступают:

1) публичность;

2) направленность на реализацию функций государства;

3) властный характер служебной деятельности;

3) особая организационная структура, характеризующаяся неотделимостью от государственного аппарата;

4) наличие прямой публично-правовой связи между государством и государственным служащим.

Данные особенности характеризуют государственную службу в неразрывном единстве, и исключение любой из них является таким же неоправданным, как и придание одной большей значимости, чем другой.

§ 2. Специфика отдельных видов публичной службы

Единство государственной службы вместе с тем не исключает возможности ее разделения на виды, образующие ее систему. Система государственной службы Российской Федерации в настоящее время включает в себя следующие виды государственной службы:

- государственная гражданская служба;

- военная служба;

- правоохранительная служба.

Государственная гражданская служба направлена на реализацию общеадминистративных функций государственного управления в узком смысле. В соответствии с Федеральным законом от 27 июля 2004 г. N 79-ФЗ "О государственной гражданской службе Российской Федерации" государственная гражданская служба Российской Федерации - это вид государственной службы, представляющей собой профессиональную служебную деятельность граждан Российской Федерации на должностях государственной гражданской службы Российской Федерации по обеспечению исполнения полномочий федеральных государственных органов, государственных органов субъектов Российской Федерации, лиц, замещающих государственные должности Российской Федерации, и лиц, замещающих государственные должности субъектов Российской Федерации (включая нахождение в кадровом резерве и другие случаи).

Из приведенного определения можно сделать следующие выводы:

- государственная гражданская служба определяется законодателем как профессиональная деятельность. Это означает, что служебная деятельность должна осуществляться непрерывно, в качестве основного вида деятельности, на основе специальных знаний и навыков;

- работать на государственной службе могут только граждане Российской Федерации. Исключения из данного правила могут быть установлены международными договорами Российской Федерации;

- государственная гражданская служба осуществляется с целью обеспечения полномочий федеральных государственных органов, государственных органов субъектов Российской Федерации, лиц, замещающих государственные должности Российской Федерации, и лиц, замещающих государственные должности субъектов Российской Федерации. Государственный орган - это организованное государством в установленном порядке публично-правовое лицо, представляющее собой обособленную часть государственного аппарата, наделенное государственно-властными полномочиями по выполнению отдельных функций государства или субъектов федеративного государства. Характерной чертой государственного органа является осуществление деятельности от имени и по поручению государства.

Федеративный характер Российского государства предопределяет выделение федеральной государственной гражданской службы и государственной гражданской службы субъектов Российской Федерации.

Под федеральной государственной гражданской службой понимается профессиональная служебная деятельность граждан на должностях федеральной государственной гражданской службы по обеспечению исполнения полномочий федеральных государственных органов и лиц, замещающих государственные должности Российской Федерации (ч. 2 ст. 5 Федерального закона "О системе государственной службы Российской Федерации"). Федеральная государственная гражданская служба в соответствии с п. "т" ст. 71 Конституции Российской Федерации и ч. 4 ст. 2 Федерального закона "О системе государственной службы Российской Федерации" находится в исключительном ведении Российской Федерации.

Под государственной гражданской службой субъекта Российской Федерации понимается профессиональная служебная деятельность граждан на должностях государственной гражданской службы субъекта Российской Федерации по обеспечению исполнения полномочий субъекта Российской Федерации, а также полномочий государственных органов субъекта Российской Федерации и лиц, замещающих государственные должности субъекта Российской Федерации (ч. 3 ст. ст. 5 Федерального закона "О системе государственной службы Российской Федерации"). Правовое регулирование государственной гражданской службы субъекта Российской Федерации в соответствии с ч. 4 ст. 2 Федерального закона "О системе государственной службы Российской Федерации" находится в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации, а ее организация - в ведении субъекта Российской Федерации.

Военная и правоохранительная службы призваны обеспечить специфические функции охраны общественного порядка и защиты Российского государства от внутренних и внешних угроз.

Военная служба - особый вид федеральной государственной службы, исполняемой гражданами в Вооруженных Силах Российской Федерации, а также во внутренних войсках Министерства внутренних дел Российской Федерации, в войсках гражданской обороны, инженерно-технических и дорожно-строительных воинских формированиях при федеральных органах исполнительной власти, Службе внешней разведки Российской Федерации, органах федеральной службы безопасности, федеральном органе специальной связи и информации, федеральных органах государственной охраны, федеральном органе обеспечения мобилизационной подготовки органов государственной власти Российской Федерации, воинских подразделениях федеральной противопожарной службы и создаваемых на военное время специальных формированиях, а также иностранными гражданами в Вооруженных Силах Российской Федерации, других войсках, воинских формированиях и органах (ст. 2 Федерального закона от 28 марта 1998 г. "О воинской обязанности и военной службе"). Особенность отражает ее существенные отличия от всех других видов государственной службы, которыми являются:

1) ее предназначенность, то есть возможность применения специальных (военных) методов для решения поставленных задач, использование для этого средств вооруженной борьбы (оружия и вооружения как индивидуального, так и коллективного применения). Такая возможность не предоставляется любым другим видам государственной службы;

2) исполнение военной службы не только в добровольном порядке, но и по призыву как форме воинской обязанности, являющейся юридической обязанностью части населения государства, что также не присуще другим видам государственной службы, и ряд иных особенностей <1>.

--------------------------------

<1> См.: Кудашкин А.В. К вопросу о сущности военной службы и ее месте в системе государственной службы // Право в Вооруженных Силах. 2003. N 8.

Правоохранительная служба - это вид федеральной государственной службы, основной целью которой является охрана общественного порядка, представляющий собой деятельность граждан, которым присваиваются специальные звания, на должностях в правоохранительных органах. Следует иметь в виду, что в соответствии с ч. 1 ст. 19 Федерального закона "О системе государственной службы Российской Федерации" определение правоохранительной службы как вида федеральной государственной службы применяется со дня вступления в силу федерального закона о правоохранительной службе. В настоящее время такой закон пока не принят.

Как видно из приведенного выше определения, выделение правоохранительной службы среди других видов государственно-служебной деятельности предлагается производить по двум критериям: функциональному (охрана общественного порядка) и организационному (прохождение на должностях в правоохранительных органах). Однако оба критерия не позволяют выделить должности правоохранительной службы с высокой степенью точности, прежде всего потому, что не существует дефиниции самих "правоохранительных органов" <1> и в законодательстве четко не определено, какие государственные органы относятся к правоохранительным. Критикуется и сам термин "правоохранительная служба", так как "правоохранительной службой, в широком смысле слова, можно считать любую государственно-служебную деятельность органов исполнительной власти, так как вся их деятельность направлена на исполнение законов и на обеспечение и защиту прав и свобод человека и гражданина" <2>.

--------------------------------

<1> См.: Россинский Б.В. О законодательной дефиниции государственной службы // История становления и современное состояние исполнительной власти в России / Отв. ред. Н.Ю. Хаманева. М.: Новая правовая культура, 2003. С. 161.

<2> Старилов Ю.Н. Что происходит с институтом российской государственной службы? // Журнал российского права. 2004. N 9.

Как нам представляется, указанная проблема является составной частью проблемы более общего характера: законодатель в настоящее время не определил корректных критериев для разделения российской государственной службы на виды. Данная проблематика очень точно обозначена в автореферате диссертации Э.В. Кудис: "для гражданской службы он [критерий разделения службы на виды] образован указанием на абстрактный "набор" органов и должностных лиц, функционирование которых обеспечивается этим видом службы; для военной службы - комбинация субъектного (Вооруженные Силы Российской Федерации, другие войска, воинские (специальные) формирования и прочее) и содержательного элементов; правоохранительная служба выделяется по функциональному признаку, определяющему лишь содержание правоохранительной деятельности. Различные методологические подходы к определению критериев разных видов государственных служб в результате не позволяют дать четкого ответа об объеме соответствующих понятий; максимальная содержательная абстрактность функционального признака гражданской службы фактически означает формирование понятия гражданской службы по остаточному принципу: все, что не вошло в правоохранительную и военную, но относится к государственной службе, является службой гражданской. В результате категория гражданской службы утрачивает свою функциональную целостность как институт административного права" <1>.

--------------------------------

<1> Кудис Э.В. Государственная гражданская служба как форма реализации публичных интересов: Автореф. дис.... канд. юрид. наук. Ростов-на-Дону, 2006.

Фактически в настоящее время отнесение должностей государственной службы к военной, гражданской или правоохранительной осуществляется по принципу ad hoc, то есть для конкретного случая. Между тем определение четких критериев разграничения должностей государственной службы по видам является достаточно важным хотя бы потому, что каждый из указанных видов обладает собственной спецификой. Речь идет о следующем: хотя выделенные выше особенности государственной службы характерны для всех ее видов и, соответственно, предопределяют общий для всех их публично-правовой режим регулирования, такие виды службы, как военная и правоохранительная, характеризуются большим отходом от частноправового регулирования, чем служба гражданская, а следовательно, правовой статус военнослужащего и служащего правоохранительной службы еще больше отдаляется от статуса обычного работника.

В связи с этим П.П. Сергун в своем диссертационном исследовании обоснованно подчеркивает, что "государственная служба может быть общего и специального характера; общий характер служебных отношений проявляется в межотраслевом аспекте, когда государственно-служебные функции реализуются через устоявшиеся общие стандарты и подходы, имеющие отношение ко всем сферам деятельности, а служебные отношения специального характера носят выраженную отраслевую направленность, которая проявляется через профессиональную деятельность государственных служащих" <1>.

--------------------------------

<1> Сергун П.П. Государственная служба в органах внутренних дел Российской Федерации: теоретико-правовое исследование: Дис.... докт. юрид. наук. М., 1998. С. 12.

По мнению А.Ф. Ноздрачева, наиболее общее отличие специальных видов государственной службы от общегражданской государственной службы заключается в предназначении этих видов государственной службы, то есть в выполняемых ими функциях и задачах. Для всех специальных видов государственной службы, включая и военную службу, в целом характерны следующие признаки:

специфика выполняемых задач и функций;

наличие специальных принципов в организации службы;

особые условия службы, нередко сопряженные с риском;

наличие профессиональной специфики;

особые служебные обязанности (защита жизни и здоровья людей, обеспечение безопасности граждан и установленного порядка управления, прав и публичных интересов граждан, материальных ценностей, охрана общественного порядка и правопорядка и т.д.);

наличие особых дисциплинарных уставов, положений о дисциплине, учитывающих особенности должностных функций и условия службы сотрудников;

особые условия и порядок поступления на службу, ее прохождения, присвоения специальных званий, проведение испытательного срока, аттестации, прекращения службы;

наличие определенного в нормативных административно-правовых актах статуса государственных служащих с установленным кругом прав и обязанностей;

особый порядок привлечения к видам правовой ответственности (прежде всего административной и материальной);

специальное обеспечение (денежное содержание, социальные льготы, форменная одежда, знаки различия и т.п.) <1>.

--------------------------------

<1> См.: Ноздрачев А.Ф. Государственная служба: Учеб. для подготовки государственных служащих. М., 1999. С. 53.

Таким образом, возвращаясь к выводу о том, что государственная служба является особым видом трудовой деятельности, отметим, что специальные виды государственной службы отличаются большей спецификой, чем государственная гражданская служба.

Перечень должностей, относимых к правоохранительной службе, в будущем, как предполагается, будет определен соответствующим указом Президента РФ. В настоящее время можно лишь предполагать, прохождение службы на каких должностях будет считаться правоохранительной службой. По мнению А.Ф. Ноздрачева, признаками правоохранительных органов, осуществляющих указанные виды деятельности в государстве, признаются:

- государственный характер организации и деятельности;

- выполнение задач специально подготовленными кадрами;

- осуществление правоохранительной деятельности согласно установленной законом процедуре;

- предусмотренные законом поводы и основания для возникновения правоохранительной деятельности;

- возможность обжалования действий правоохранительных органов в служебном и судебном порядке;

- ответственность должностных лиц за нарушение прав и свобод граждан <1>.

--------------------------------

<1> Ноздрачев А.Ф. Преобразования в системе государственной службы в контексте административной реформы // Законодательство и экономика. 2006. N 2.

В литературе к правоохранительным органам относят: прокуратуру РФ; органы внутренних дел; ФСБ России; ФТС России; ГФС России; ФСКН России; МЧС России; ФСО России; ФСИН России; ФССП России; СВР России (Д.Н. Бахрах, К.С. Бельский, С.А. Воронцов, Д.С. Дресвянкин и др.). Отдельные авторы относят к правоохранительным органам также судебные органы и органы юстиции (О.А. Галустьян, А.П. Кизлык) <1>.

--------------------------------

<1> См.: Артемьев А.М. К вопросу об определении сущности правоохранительной службы и ее структуры // Российский следователь. 2008. N 2.

Наиболее полный структурный перечень правоохранительной службы дает Е.Л. Патрашко, который включает в правоохранительную сферу Министерство внутренних дел Российской Федерации; Федеральную миграционную службу; Федеральную службу безопасности Российской Федерации; Федеральную службу Российской Федерации по контролю за оборотом наркотиков; Федеральную службу судебных приставов и Федеральную службу исполнения наказаний, находящиеся в ведении Министерства юстиции Российской Федерации; Федеральную противопожарную службу, находящуюся в составе Министерства Российской Федерации по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий; Федеральную таможенную службу, а также прокуратуру Российской Федерации <1>.

--------------------------------

<1> Патрашко Е.Л. Государственная правоохранительная служба Российской Федерации: Автореф. дис.... канд. юрид. наук. М., 2005.

По нашему мнению, к правоохранительным служащим в перспективе могут быть отнесены прокуроры; следователи; лица, производящие дознание; лица, осуществляющие оперативно-розыскную деятельность; сотрудники федеральных органов внутренних дел, осуществляющие охрану общественного порядка и обеспечение общественной безопасности, а также исполнение приговоров, определений и постановлений судов (судей) по уголовным делам, постановлений органов расследования и прокуроров; сотрудники учреждений и органов уголовно-исполнительной системы; сотрудники органов федеральной службы безопасности; сотрудники органов по контролю за оборотом наркотических средств и психотропных веществ; сотрудники федеральных органов государственной охраны. В настоящее время служебная деятельность указанных лиц регулируется различными законодательными и подзаконными актами:

Дата добавления: 2015-08-21