Служебных отношений 1 страница

§ 1. Специфические особенности государственной службы

как публичного института

Поскольку в дальнейшем в работе речь пойдет о современном состоянии и перспективах развития служебного права Российской Федерации, в настоящей ее части попробуем определить, существуют ли (и если да, то каковы их специфические особенности) такие виды службы, как государственная и муниципальная, предопределяющие объективную необходимость введения особого режима их правового регулирования.

Рассматривая сущность службы, прежде всего обратим внимание на то, что сам этот термин многозначен. В современном словаре русского языка содержатся шесть его определений <1>. Так, с одной стороны, службами именуются многие органы государственной исполнительной власти (Федеральная служба безопасности, Федеральная служба охраны, Федеральная служба судебных приставов), с другой - под службой понимается деятельность отдельных категорий граждан. Во втором значении службу можно обозначить как один из видов социальной общеполезной деятельности. По мнению Д.Н. Бахраха, она состоит в управлении, обслуживании его (делопроизводственном, техническом и др.) или социально-культурном обслуживании людей <2>.

--------------------------------

<1> См.: Современный словарь русского языка: В 4 т. Т. 4. М., 1988. С. 143 - 144.

<2> См.: Бахрах Д.Н. Административное право: Учебник. Часть общая. М., 1993. С. 97.

С.И. Ожегов определяет службу как работу, занятия служащего, а также место его работы. Соответственно, служащий - "это лицо, работающее по найму в различных областях умственного труда, а служить - значит нести, исполнять службу; делать что-нибудь для кого-нибудь, выполнять чью-нибудь волю, приказания, направлять свою деятельность на чью-либо пользу" <1>.

--------------------------------

<1> Ожегов С.И., Шведова Н.Ю. Толковый словарь русского языка. 4-е изд. М., 1997. С. 732.

Другие авторы характеризуют службу как "профессиональную деятельность определенного контингента - служащих - по организации исполнения и практической реализации полномочий государственных, общественных и других социальных структур" <1>. Служба в обобщенном понимании рассматривается как один из видов оплачиваемой профессиональной деятельности людей, в которой заинтересовано общество <2>.

--------------------------------

<1> См.: Манохин В.М. Служба и служащий в Российской Федерации: правовое регулирование. М., 1997. С. 9.

<2> См.: Козбаненко В.А. Основы государственной службы и кадровой политики Российской Федерации. М., 1999. С. 18.

Для разграничения видов трудовой деятельности и вычленения служебной деятельности, по мнению В.М. Манохина, существенное значение имеют два фактора:

- процесс труда;

- объект воздействия в процессе труда со стороны его участников <1>.

--------------------------------

<1> См.: Манохин В.М. Служба и служащий в Российской Федерации: правовое регулирование. М., 1997. С. 5 - 6.

Специфика службы по сравнению с другими видами деятельности заключается в том, что служащий в процессе своей работы обычно не создает материальных ценностей и не оказывает хозяйственных услуг. Объект воздействия служащего иной - это сознание и поведение людей. Врач лечит, преподаватель учит, государственный чиновник управляет - все они являются служащими.

Воздействие служащего на других людей не всегда осуществляется напрямую. Так, например, служащий может заниматься обработкой обращений граждан в государственный орган, однако непосредственно с гражданами при этом не общаться. Поэтому можно сказать, что еще одним признаком служащего является то, что в большинстве случаев он работает с информацией, которая одновременно выступает средством воздействия на людей.

Наконец следует отметить: поэтому процесс труда служащего регулируется не только профессионально-технологическими правилами, но и нормами социальных взаимоотношений, многие из которых есть правовые нормы. Наличие правовых отношений в самом процессе труда служащего является характерной особенностью и обязательным элементом всей его трудовой деятельности. Статус служащего обязывает его вступать в социальные, в том числе правовые, отношения с теми субъектами, которым он служит или которых обслуживает <1>.

--------------------------------

<1> См.: Конин Н.М. Административное право России. М.: Юристъ, 2004. С. 142 - 143.

Существуют различные виды служебной деятельности. Так, в основе систематизации, предлагаемой Д.Н. Бахрахом, находится определение формы собственности, на которой основаны те или иные организации:

- частные предприятия, учреждения;

- международные, иностранные, смешанные организации;

- общественные и иные организации, основанные на коллективной собственности;

- государственные организации <1>.

--------------------------------

<1> См.: Бахрах Д.Н. Административное право: Учебник. Часть общая. М., 1993. С. 99 - 100.

В принципе такой же подход был использован Ю.Н. Стариловым. Он выделяет виды служащих в зависимости от того, в какой организации они исполняют обязанности (а значит, и виды организаций тоже):

- служащие государственных органов;

- служащие государственных учреждений, предприятий, организаций и объединений;

- муниципальные служащие;

- служащие негосударственных организаций;

- служащие общественных объединений;

- служащие органов управления международных, иностранных, смешанных организаций <1>.

--------------------------------

<1> См.: Старилов Ю.Н. Служебное право: Учебник. М.: БЕК, 1996. С. 129.

В.М. Манохин, разделяя все организации, представленные в Российской Федерации, на государственные и негосударственные, соответственно и службу в них делит на государственную и негосударственную. При этом к государственной службе им отнесены служба в государственных органах (государственном аппарате) и в вооруженных формированиях (Вооруженные Силы, внутренние войска, пограничные войска и др.). В качестве составных частей службы негосударственной В.М. Манохин выделяет:

- муниципальную службу;

- службу в аппарате общественных объединений граждан;

- службу в аппарате политических партий;

- службу в органах управления в системе кооперативных организаций, охватывающих хозяйственную область, сферы здравоохранения, образования, науки, оказания правовой помощи населению и организациям и др.;

- службу в частных организациях <1>.

--------------------------------

<1> См.: Манохин В.М. Служба и служащий в Российской Федерации: правовое регулирование. М., 1997. С. 15 - 19.

Все виды негосударственной службы В.М. Манохин предлагал объединить под общим названием "гражданская служба". Здесь необходимо отметить, что значительно позднее выхода указанной работы В.М. Манохина термин "гражданская служба" был использован в Федеральном законе от 27 мая 2003 г. "О системе государственной службы Российской Федерации" применительно к одному из видов государственной службы. В силу этого термин "гражданская служба" в противопоставлении "государственной службе" использовать в настоящее время вряд ли возможно. Однако, рассматривая государственную гражданскую службу как немилитаризованный вид государственной службы (поскольку это не военная и не правоохранительная служба) и имея в виду несомненную связь между государственной гражданской службой и муниципальной службой (подробнее об этом будет сказано далее), вполне допустимо, на наш взгляд, говорить о двух видах гражданской службы: государственной и муниципальной.

Во всяком случае, государственной службой, исходя из этого, является тот вид социальной службы, который осуществляется в органах государственной власти <1>.

--------------------------------

<1> См.: Сергун П.П. Государственная служба в органах внутренних дел Российской Федерации: теоретико-правовое исследование: Дис.... докт. юрид. наук. М., 1998. С. 65.

По мнению Н.М. Конина, государственная служба как организационно-правовой институт государства призвана обеспечить организацию и практическое осуществление задач и функций государства, ибо государственный аппарат проявляет себя лишь в деятельности своих служащих, а без них он остается общей схемой и мертвой конструкцией <1>. К государственной относится служба, решающая государственно значимые задачи: обороны, безопасности, защиты целостности, неприкосновенности и суверенитета страны, охраны общественного порядка и т.д., то есть задачи, которые решаются в интересах всего государства и без решения которых его существование немыслимо.

--------------------------------

<1> См.: Конин Н.М. Российское административное право. Общая часть. Саратов, 2001.

Все это предопределяет особенности в правовом регулировании государственной службы. Конституционный Суд Российской Федерации в своих определениях неоднократно подчеркивал, что "специфика государственной службы Российской Федерации как профессиональной деятельности по обеспечению исполнения полномочий государственных органов предопределяет особый правовой статус государственных служащих в трудовых отношениях. Регламентируя правовое положение государственных служащих, порядок поступления на государственную службу и ее прохождения, государство может устанавливать в этой сфере и особые правила" <1>.

--------------------------------

<1> См., напр.: Определения от 4 декабря 1997 г. по жалобе гражданина А.М. Насташкина, от 1 июля 1998 г. по запросу Верховного Суда Российской Федерации и от 19 апреля 2000 г. по жалобе гражданина И.У. Бетанти на нарушение конституционных прав и свобод положениями статьи 25 Федерального закона "Об основах государственной службы Российской Федерации", Определения от 8 февраля 2001 г. "По запросу Люберецкого городского суда Московской области о проверке конституционности положений пункта 1 статьи 20.1 Федерального закона "Об основах муниципальной службы в Российской Федерации" и подпункта 4 пункта 3 статьи 41 Закона Московской области "О муниципальных должностях и муниципальной службе в Московской области", от 5 июля 2001 г. "По запросу Суда Чукотского автономного округа о проверке конституционности положений статьи 43 Федерального закона "О прокуратуре Российской Федерации" и по жалобе гражданина Соковца Владимира Платоновича на нарушение этими положениями его конституционных прав".

В то же время, отмечая данный факт, Конституционный Суд РФ нигде не указывал, в чем же именно состоят эти особенности государственной службы. Между тем этот вопрос является крайне важным, так как особые правила должны устанавливаться не произвольно, а детерминироваться специфическими особенностями государственной службы, быть обоснованными, необходимыми, справедливыми.

Другими словами, установление специальных требований и ограничений к лицам, проходящим государственную службу либо претендующим на замещение должности государственной службы, является прерогативой законодателя <1>. Однако "компетенция законодателя" в этом смысле не может быть абсолютной. Согласно правовой позиции Конституционного Суда РФ, различия в правовом статусе лиц, принадлежащих к разным по условиям и роду деятельности категориям, согласуются с принципом равенства, закрепленным в ст. 19 (ч. ч. 1 и 2) Конституции Российской Федерации, только в том случае, когда они являются объективно оправданными, обоснованными и соответствуют конституционно значимым целям. Обоснованность или необоснованность таких ограничений, по мнению Конституционного Суда РФ, означает их соответствие или несоответствие цели и задачам государственной службы как специфической профессиональной деятельности.

--------------------------------

<1> Нужно сказать, что Конституционный Суд РФ, особенно в последнее время, при отказе в принятии или удовлетворении жалобы нередко ссылается на "компетенцию законодателя".

В связи с этим попробуем выявить эти особенности и для начала обратимся собственно к сущности государственной службы. В научной литературе отмечается неоднозначность подходов к определению государственной службы <1>.

--------------------------------

<1> См.: Государственная служба: теория и организация / Под ред. Е.В. Охотского и В.Г. Игнатова. Ростов-на-Дону, 1998. С. 33.

Изучением государственной службы как социального и правового явления занимались еще русские ученые-юристы середины XIX - начала XX в. Так, Н. Нелидов понимал под государственной службой действия, осуществлявшиеся работниками государственных органов, посредством которых административные структуры выполняли возложенные на них функции <1>. В данном определении государственная служба рассматривается как вспомогательный, обслуживающий механизм государственного аппарата.

--------------------------------

<1> См.: Нелидов Н. Юридические и политические основания государственной службы. Ярославль, 1874. С. 136 - 137.

Такое понимание сущности государственной службы встречается и в настоящее время <1>. В принципе он был заложен и в основу законодательного определения государственной службы ранее действовавшим Федеральным законом от 31 июля 1995 г. N 119-ФЗ "Об основах государственной службы Российской Федерации": под государственной службой в настоящем Федеральном законе понимается профессиональная деятельность по обеспечению исполнения полномочий государственных органов (ч. 1 ст. 2).

--------------------------------

<1> См., например: Масленникова Е.В., Пресняков М.В., Татаринова Л.Н., Чаннов С.Е. Государственная гражданская служба в Российской Федерации. М., 2006. С. 8.

Е.В. Масленникова считает, что "недостатком этой модели являются: ориентация профессиональных усилий на достижение более частных целей государственных органов по отношению к цели деятельности государства; дезагрегирование института государственной службы на множество фрагментов, зачастую характеризующихся отсутствием устойчивых взаимосвязей" <1>. "В Законе основной акцент сделан не на сущность государственной службы, а на ее обслуживающий, сервисный характер" <2>. Как совершенно справедливо в связи с этим замечают В.С. Нечипоренко и Е.В. Охотский, "служение государству в указанном определении низводится до служения государственному органу, хотя это несравнимые понятия. Вследствие этого в стороне остаются проблемы использования государственными служащими прерогатив государственной власти, реализации законов государства, социальные задачи государственной службы" <3>.

--------------------------------

<1> Липатов Э.Г. и др. Комментарий к Федеральному закону "О системе государственной службы Российской Федерации" (постатейный). М., 2007. С. 4.

<2> См.: Масленникова Е.В., Пресняков М.В., Татаринова Л.Н., Чаннов С.Е. Государственная гражданская служба в Российской Федерации. М., 2006. С. 8.

<3> См.: Государственная служба: теория и организация / Под ред. Е.В. Охотского и В.Г. Игнатова. Ростов-на-Дону, 1998. С. 33.

Г.В. Атаманчук указывает, что "в данном Законе не просмотрены и не учитываются взаимосвязь и взаимозависимость между государством, государственной властью, государственным аппаратом, государственным управлением и государственной службой. Последняя рассматривается лишь как самодовлеющее явление, призванное обеспечивать исполнение полномочий государственных органов (ст. 2 п. 1). Законодатель упустил непреложный факт, что полномочия государственных органов составляют лишь часть их компетенции, которая включает в себя также функции этих органов (что и как они должны делать) и предметы ведения или управляемые объекты, по отношению к которым они и призваны осуществлять свои функции и полномочия" <1>. "...Смысл "профессиональной деятельности" на государственной службе сводится к "обеспечению полномочий государственных органов", то есть к выполнению фактически вспомогательной, обслуживающей профессиональной деятельности" <2>.

--------------------------------

<1> Атаманчук Г.В. Сущность государственной службы: история, теория, закон, практика. М., 2003. С. 160.

<2> Атаманчук Г.В. Сущность государственной службы: история, теория, закон, практика. М., 2003. С. 163.

Иной подход к сущности государственной службы демонстрировал Н.М. Коркунов, который рассматривал государственную службу как "особое публично-правовое отношение служащего к государству, основанное на подчинении и имеющее своим содержанием обязательную деятельность, совершаемую от лица государства и направленную к осуществлению определенной задачи государственной деятельности" <1>.

--------------------------------

<1> Коркунов Н.М. Русское государственное право. Т. 1. СПб., 1914. С. 400.

Также и один из основоположников науки советского административного права С.С. Студеникин определял государственную службу как "отношение того или иного лица к государству, в силу которого это лицо получает полномочия осуществлять в той или иной форме государственные функции" <1>. В.М. Манохин указывал, что "государственная служба есть одна из сторон (или частей) деятельности... государства по организации и правовому регулированию работы личного состава - государственных служащих по практическому и непосредственному осуществлению задач государства" <2>. По мнению Г.В. Атаманчука, "государственная служба - это практическое, профессиональное участие граждан в осуществлении целей и функций государства посредством (путем) исполнения государственных должностей, учрежденных в государственных органах" <3>.

--------------------------------

<1> Вопросы советского административного права. М.; Л., 1949. С. 121.

<2> Манохин В.М. Советская государственная служба. М., 1966. С. 10.

<3> Атаманчук Г.В. Концепция Кодекса государственной службы Российской Федерации // Ежегодник-97: Государственная служба России. М., 1998. С. 19.

В целом можно констатировать, что принципиально восприятие государственной службы как публичной деятельности, напрямую связанной с реализацией функций всего государства, а не обслуживанием конкретного государственного органа, достаточно прочно закрепилось в российской правовой науке. В связи с этим нельзя не отметить, что во многих европейских языках прилагательное "государственная" переводится как "гражданская", "публичная", то есть во главу угла ставится публично-правовой характер государственно-служебных отношений. Суть такого подхода - поступивший в аппарат государственного управления специалист находится на службе не только в соответствующем государственном органе, но и у государства в целом.

Поэтому вряд ли корректно сводить исполнение государственной должности госслужбы только к профессиональному обслуживанию власти <1>. В связи с этим более точным выглядит определение государственной службы, данное в действующем Федеральном законе от 27 мая 2003 г. "О системе государственной службы Российской Федерации". Этот законодательный акт устанавливает, что государственная служба Российской Федерации - это профессиональная служебная деятельность граждан Российской Федерации по обеспечению исполнения полномочий:

--------------------------------

<1> Несмотря на это, данный подход к сущности государственной службы в настоящее время имеет достаточно много сторонников, прежде всего среди представителей науки трудового права. Более подробно он будет рассмотрен в следующем параграфе работы.

- Российской Федерации;

- федеральных органов государственной власти, иных федеральных государственных органов;

- субъектов Российской Федерации;

- органов государственной власти субъектов Российской Федерации, иных государственных органов субъектов Российской Федерации;

- лиц, замещающих должности, устанавливаемые Конституцией Российской Федерации, федеральными законами для непосредственного исполнения полномочий федеральных государственных органов;

- лиц, замещающих должности, устанавливаемые конституциями, уставами, законами субъектов Российской Федерации для непосредственного исполнения полномочий государственных органов субъектов Российской Федерации.

Государственная служба потому является государственной, что это не только административно-бюрократический элемент государственного аппарата, а прежде всего социальный институт публично-правового регулирования. При такой модели для госслужащего главным является добросовестное и самоотверженное служение людям, качественное "осуществление целей и функций государства посредством практического исполнения должностных обязанностей и правомочий в государственном аппарате" <1>. В таком случае госслужащий выступает не только как профессионал-управленец, но и как публичное должностное лицо, в круг полномочий которого входят реализация государственных функций и профессиональное обеспечение выполнения государственными органами или лицами, занимающими государственные должности, полномочий органов государственной власти.

--------------------------------

<1> См.: Атаманчук Г.В. Сущность государственной службы. М., 2002. С. 54.

Здесь, правда, следует обратить внимание на то, что значительная часть ученых придерживается мнения о том, что государственная служба, а значит, и госслужащие лично не властвуют, не реализуют государственные задачи, что в их компетенцию осуществление государственной власти не входит. Объяснение: власть по отношению к обществу связана с принятием законов, государственно-управленческих и политических решений. Собственно политическими полномочиями госслужба и ее персонал не обладают. Госслужащие реализуют исполнительно-распорядительные, организационно-управленческие, информационно-аналитические, протокольно-технические и иные функции, их главная задача - профессиональное обеспечение принятия и реализации политических решений. Политики и госслужащие существенно разнятся по источникам получения, уровню и объемам полномочий, по профессиональному опыту, профилю и формам работы, по характеру ответственности <1>.

--------------------------------

<1> См.: Масленникова Е.В., Пресняков М.В., Татаринова Л.Н., Чаннов С.Е. Государственная гражданская служба в Российской Федерации. М., 2006. С. 8 - 9.

С этой точкой зрения трудно согласиться. В сферу ведения так называемых "политических должностных лиц" (Президент Российской Федерации, федеральные министры, депутаты представительных органов различных уровней) входят в основном задачи по определению общих направлений государственной политики Российской Федерации и ее субъектов. В то же время принятие конкретных управленческих решений, в том числе и общегосударственного характера, возлагается на государственных служащих самого различного уровня.

Более обоснованной выглядит другая позиция, которая приводится в основном представителями науки трудового права.

Так, например, Л.А. Чиканова отмечает, что "каждый в отдельности гражданский служащий не может выполнять и не выполняет функцию государства (например, служащий правового или финансового департамента, занимающий старшую или младшую должность гражданской службы). Функции государства по управлению теми или иными сферами общественной жизни, как это вытекает из содержания ст. ст. 3, 5, 11 Конституции РФ и предусмотрено Указом Президента РФ от 9 марта 2004 г. N 314 "О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти", выполняют соответствующие государственные органы" <1>. При этом, по ее мнению, уже эти государственные органы для реализации возложенных на них государственных функций принимают на работу (нанимают) граждан, которые выполняют в данном органе определенную трудовую функцию.

--------------------------------

<1> См.: Чиканова Л.А. Правовое регулирование служебных отношений на государственной гражданской службе: вопросы теории и практики // Журнал российского права. 2005. N 4.

Частично с данной точкой зрения можно согласиться. Действительно, не все государственные служащие непосредственно реализуют функции государства. В то же время Л.Н. Чиканова не совсем права, вообще отрицая за государственными служащими эту возможность. Действительно, "служащий правового или финансового департамента, занимающий старшую или младшую должность гражданской службы", скорее всего, напрямую не реализует функции государства. А вот заместитель федерального министра, заместитель руководителя федеральной службы, руководитель территориального подразделения федерального органа исполнительной власти, принимая от своего имени решения в пределах компетенции государственного органа, на наш взгляд, задействованы и в реализации функций государства. Так, например, в соответствии с п. 1 Положения о Федеральной налоговой службе (утв. Постановлением Правительства РФ от 30 сентября 2004 г. N 506) федеральная налоговая служба (ФНС России) является федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по контролю и надзору за соблюдением законодательства о налогах и сборах, за правильностью исчисления, полнотой и своевременностью внесения в соответствующий бюджет налогов и сборов, в случаях, предусмотренных законодательством Российской Федерации, за правильностью исчисления, полнотой и своевременностью внесения в соответствующий бюджет иных обязательных платежей, за производством и оборотом этилового спирта, спиртосодержащей, алкогольной и табачной продукции, а также функции агента валютного контроля в пределах компетенции налоговых органов. При этом согласно п. 9.8 этого же Положения руководитель Федеральной налоговой службы на основании и во исполнение Конституции Российской Федерации, федеральных конституционных законов, федеральных законов, актов Президента Российской Федерации, Правительства Российской Федерации и Министерства финансов Российской Федерации издает приказы по вопросам, отнесенным к компетенции Службы. С нашей точки зрения, трудно отрицать, что, принимая, например, решение о наложении ответственности на организацию в случае недоплаты налогов, руководитель напрямую участвует в реализации фискальной функции государства. В соответствии же с Указом Президента РФ от 31 декабря 2005 г. N 1574 "О Реестре должностей федеральной государственной гражданской службы" должности руководителей (директоров) федеральных служб отнесены к должностям государственной гражданской службы.

Можно было бы не акцентировать внимание на данной проблематике, если бы в реализации государственных функций участвовала только ограниченная категория высших руководителей органов государственной власти. Однако фактически правом напрямую реализовывать функции государства наделено значительное число государственных служащих, в том числе занимающих старшие и младшие должности государственной службы.

Так, например, одной из наиболее важных внутренних функций государства является функция отправления правосудия. Ее реализация осуществляется на разных этапах самыми различными должностными лицами, в том числе на этапе принудительного исполнения вынесенных судебных решений - судебными приставами-исполнителями. Судебные приставы-исполнители в настоящее время являются государственными гражданскими служащими и занимают в Федеральной службе судебных приставов старшие должности категории "специалисты". При этом в соответствии с Федеральным законом от 21 июля 1997 г. N 118-ФЗ "О судебных приставах" (с изм. и доп. от 7 ноября 2000 г., 29 июня, 22 августа 2004 г., 3 марта 2007 г.) в процессе принудительного исполнения судебных актов и актов других органов, предусмотренных Федеральным законом об исполнительном производстве, судебный пристав-исполнитель принимает меры по своевременному, полному и правильному исполнению исполнительных документов, в связи с чем он наделен такими правами, как:

- входить в помещения и хранилища, занимаемые должниками или принадлежащие им, производить осмотры указанных помещений и хранилищ, при необходимости вскрывать их, а также на основании определения соответствующего суда совершать указанные действия в отношении помещений и хранилищ, занимаемых другими лицами или принадлежащих им;

- арестовывать, изымать, передавать на хранение и реализовывать арестованное имущество, за исключением имущества, изъятого из оборота в соответствии с законом;

- налагать арест на денежные средства и иные ценности должника, находящиеся на счетах, во вкладах или на хранении в банках и иных кредитных организациях, в размере, указанном в исполнительном документе;

- объявлять розыск должника, его имущества или розыск ребенка;

- вызывать граждан и должностных лиц по исполнительным документам, находящимся в производстве,

и т.д.

Вполне очевидно, что судебный пристав-исполнитель в процессе реализации своих должностных обязанностей является реализатором, проводником государственных функций. При этом (что также очень важно) он наделен государственно-властными, распорядительными полномочиями, которые также использует самостоятельно.

Дата добавления: 2015-08-21