Служебных отношений 3 страница

- Федеральным законом "О прокуратуре Российской Федерации";

- Федеральным законом "О Федеральной службе безопасности";

- Федеральным законом "Об учреждениях и органах, исполняющих уголовные наказания в виде лишения свободы";

- Федеральным законом "О службе в таможенных органах Российской Федерации";

- Федеральным законом "О государственной охране";

- Законом Российской Федерации "О милиции";

- Положением о службе в органах внутренних дел Российской Федерации;

- Указом Президента Российской Федерации "О правоохранительной службе в органах по контролю за оборотом наркотических средств и психотропных веществ", а также некоторыми другими.

Рассматривая специфические особенности государственной службы как публичного института, нельзя не сказать еще об одном виде публичной служебной деятельности, который также отличается определенной спецификой. Речь идет о муниципальной службе. Как государственная, так и муниципальная службы относятся к институтам публичного права. В связи с этим в литературе последних лет достаточно прочно утвердилось мнение о необходимости построения системы правового регулирования государственной и муниципальной служб, основанной на общих принципах.

Так, по мнению А.Ф. Ноздрачева, "государственная гражданская и муниципальная службы базируются в части правового регулирования на общих принципах и основаниях, исходя из которых они получают нормативное закрепление" <1>. Ю.Н. Старилов также отмечает, что "муниципальная и государственная служба, согласно распространенной точке зрения, являются видами публичной службы" <2>. В.В. Еремян констатирует, что, "представляя собой две разновидности публичной службы... осуществляемой на профессиональной основе кадровым корпусом государственных и муниципальных служащих, наделенных широким спектром властных прерогатив и управленческих функций, по своей правовой природе гражданская и муниципальная служба, несмотря на то что одна из них не является составной частью другой, имеют немало общих признаков, в том числе основные принципы и основания построения и функционирования институтов (исходя из которых они в итоге и получают нормативное закрепление)" <3>. А.В. Гусев указывает, что "как и государственная служба, муниципальная служба представляет собой профессиональную служебную трудовую деятельность по обеспечению исполнения полномочий органов публичной власти, однако не государственного, а муниципального уровня. Если органы местного самоуправления наделены отдельными государственными полномочиями, муниципальные служащие исполняют те же служебные функции, что и государственные служащие. Муниципальная служба является профессиональным наемным трудом, ей присуща публичная направленность. Поэтому основные принципы государственной и муниципальной службы, основы правового статуса служащих, ограничения по службе, порядок и условия ее прохождения для государственных и муниципальных служащих должны в основном совпадать" <4>. Ю.А. Розенбаум считает серьезным недостатком правового регулирования отсутствие какой-либо связи между государственной и муниципальной службами. По его мнению, "это изолирует последнюю от влияния государственной службы вообще, от использования ее опыта, единых принципов организации и деятельности, является препятствием для ротации кадров, для служебной карьеры муниципальных служащих и т.д." <5>. С точки зрения В.А. Козбаненко, единство и целостность государственной и муниципальной службы может найти "воплощение посредством нормативного закрепления единых принципов организации и функционирования, институционального взаимодействия и структурного оформления, регламентации правового статуса государственных и муниципальных служащих, а также и многих других вопросов" <6>.

--------------------------------

<1> Ноздрачев А.Ф. Преобразования в системе государственной службы в контексте административной реформы // Законодательство и экономика. 2006. N 1.

<2> Старилов Ю.Н. Что происходит с институтом российской государственной службы? // Журнал российского права. 2004. N 9.

<3> Еремян В.В. Взаимосвязь государственной гражданской и муниципальной службы как двух видов публичной службы и профессиональной деятельности (к постановке проблемы) // Право и политика. 2006. N 5.

<4> Гусев А.В. Российская государственная гражданская служба: проблемы правового регулирования. Екатеринбург, 2005. С. 14.

<5> Розенбаум Ю.А. Государственная служба как фактор укрепления целостности Российского федеративного государства // Государство и право. 1999. N 4. С. 55.

<6> Козбаненко В.А. Правовое обеспечение статуса государственных и муниципальных служащих: общее и особенное // Государство и право. 2003. N 1. С. 23.

Помимо отмеченного выше публичного характера государственной и муниципальной службы, указанные авторы приводят и другие доводы в пользу объединения этих институтов. Так, В.В. Еремян указывает на властный характер государственной и муниципальной службы <1>. В.А. Козбаненко также считает, что "общим сущностным признаком, объединяющим правовое положение государственных и муниципальных служащих, является форма публичной власти, обеспечивающая единство властных полномочий соответствующих органов публичной власти" <2>. Он же отмечает, что "общность правового статуса государственных гражданских к муниципальных служащих определяется и общностью принципов, на которых основаны данные виды службы. Единство принципов, установленных законодательством о государственной и муниципальной службах, со всей очевидностью подчеркивает социально-генетическую связь юридических установлений, относящихся к правовому обеспечению статуса служащих обоих видов. Сравнение ст. 5 Федерального закона "Об основах государственной службы в Российской Федерации" и ст. 5 Федерального закона "Об основах муниципальной службы в Российской Федерации" не оставляет никаких сомнений в том, что они в равной мере исходят из верховенства Конституции РФ, приоритета прав и свобод человека и гражданина, признания общественно-политической важности и почетности профессиональной деятельности государственных и муниципальных служащих, стабильности их кадрового корпуса, а также профессионализма и компетентности, ответственности" <3>.

--------------------------------

<1> См.: Еремян В.В. Взаимосвязь государственной гражданской и муниципальной службы как двух видов публичной службы и профессиональной деятельности (к постановке проблемы) // Право и политика. 2006. N 5.

<2> Козбаненко В.А. Правовое обеспечение статуса государственных и муниципальных служащих: общее и особенное // Государство и право. 2003. N 1. С. 12.

<3> Козбаненко В.А. Правовое обеспечение статуса государственных гражданских служащих (теоретико-административные аспекты): Дис.... докт. юрид. наук. Москва, 2003. С. 380 - 381.

Принципиально мысль о необходимости формирования единых правовых подходов к регулированию государственно-служебных и муниципально-служебных отношений заслуживает, с нашей точки зрения, поддержки и одобрения. Можно отметить, что Федеральный закон "О государственной гражданской службе Российской Федерации" в ст. 7 прямо указывает на то, что взаимосвязь гражданской службы и муниципальной службы обеспечивается посредством:

1) единства основных квалификационных требований к должностям гражданской службы и должностям муниципальной службы;

2) единства ограничений и обязательств при прохождении гражданской службы и муниципальной службы;

3) единства требований к профессиональной подготовке, переподготовке и повышению квалификации гражданских служащих и муниципальных служащих;

4) учета стажа муниципальной службы при исчислении стажа гражданской службы и стажа гражданской службы при исчислении стажа муниципальной службы;

5) соотносительности основных условий оплаты труда и социальных гарантий гражданских служащих и муниципальных служащих;

6) соотносительности основных условий государственного пенсионного обеспечения граждан, проходивших гражданскую службу, и граждан, проходивших муниципальную службу, и их семей в случае потери кормильца.

Таким образом, существуют реальные предпосылки для того, чтобы служебное право Российской Федерации регулировало не только государственно-служебные, но и муниципально-служебные отношения. И здесь можно отметить, что один из проектов закона о муниципальной службе основывался именно на концепции служебного права, во многом (хотя и в меньшей степени, чем закон о гражданской службе) трансформируя и приспосабливая для регулирования муниципально-служебных отношений нормы трудового законодательства. Так, этим проектом предусматривалось, что прохождение муниципальной службы осуществляется на основании служебного договора, под которым понималось соглашение между представителем нанимателя и гражданином, поступающим на муниципальную службу, о прохождении муниципальной службы, а также соглашение между представителем нанимателя и указанным гражданином или муниципальным служащим, являющимися сторонами служебного договора, о замещении должности муниципальной службы. Проектом были детально урегулированы вопросы установления испытания при поступлении на муниципальную службу; переводов муниципального служащего на другую должность; иных изменений условий служебного договора; служебного времени и времени отдыха; отношения, связанные с муниципальной службой, при реорганизации или ликвидации органа местного самоуправления либо сокращении должностей муниципальной службы и т.п.

Здесь, правда, не следует забывать, что, говоря о взаимосвязи между государственной и муниципальной службами, большинство авторов имеют в виду исключительно государственную гражданскую службу. В.В. Еремян прямо отмечает, что "не может быть полной "идентичности" между, например, такими видами государственной службы, как военная или правоохранительная, и муниципальной службой, как нет чего-то подобного между социальной природой и правовым обеспечением публичной службы вообще и муниципальной службы в частности" <1>.

--------------------------------

<1> См.: Еремян В.В. Взаимосвязь государственной гражданской и муниципальной службы как двух видов публичной службы и профессиональной деятельности (к постановке проблемы) // Право и политика. 2006. N 5.

В принципе мы согласны с этим утверждением. Действительно, именно государственная гражданская и муниципальная службы имеют наибольшее количество общих черт, специальные же виды государственной службы, как уже отмечалось выше, имеют ряд специфических особенностей, которые принципиально неприменимы к муниципальной службе. В то же время нельзя категорически отрицать определенную общность муниципальной службы со всеми видами государственной службы, в том числе правоохранительной и военной. Как государственная, так и муниципальная службы относятся к институтам публичного права и в силу этого имеют много общего, так как основной целью функционирования государственной гражданской и муниципальной служб является обеспечение прав и свобод человека и гражданина. Оба эти вида публичной службы, обеспечивая властные полномочия и управленческие функции, осуществляются на профессиональной основе кадровым корпусом государственных и муниципальных служащих, имеющих по своей природе немало общего и особенного.

С нашей точки зрения, ряд вопросов (принципы государственной и муниципальной службы, право равного доступа на государственную и муниципальную службу, исчисление стажа государственной и муниципальной службы, формы денежного содержания государственных и муниципальных служащих и некоторые другие) могут иметь единое правовое регулирование не только для государственной гражданской и муниципальной, но для всех видов публичной службы.

В связи с этим встает вопрос о формировании законодательной базы, которая бы в целом регулировала сферу публичной службы Российской Федерации. В настоящее время в российской правовой науке практически не используется принятый в общемировой правовой практике термин "публичная служба". Вместе с тем давно назрела необходимость введения в право понятия, объединяющего все виды службы, направленные на достижение целей социального управления. Необходимость такого нововведения отмечают многие ученые. В частности, Ю.Н. Старилов пишет: "Было бы целесообразным формирование в теории и установление в законодательстве более общего и единого понятия, объединяющего все виды служащих, - служащие публичных учреждений, то есть лица, находящиеся на публичной службе, или на службе у юридических лиц публичного права" <1>. В.А. Козбаненко также констатирует, что "понятие "публичная служба" является более емким, объединяющим не только государственную и муниципальную службы, но и другие виды служебной деятельности в публичных организациях, учреждениях. К таким служащим относятся лица, находящиеся на публичной службе или на службе у юридического лица публичного права. Публичная служба включает в себя профессиональную деятельность по исполнению полномочий различных субъектов права: федеральных органов и органов государственной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления и образуемых ими органов, а также публичных объединений, фондов, учреждений, организаций и т.п. Тогда в зависимости от природы и характера правового отношения в системе публичной гражданской служебной деятельности можно выделить государственно-служебное и муниципально-служебное отношения (публичное право, административное право), отличные от частноправового трудового отношения (частное право, трудовое право)" <2>. По мнению А.В. Гусева, "к публичной службе должна быть отнесена не только государственная и муниципальная служба, но и деятельность той особой категории лиц, которые составляют политическую и административную элиту страны, то есть лиц, занимающих государственные и выборные муниципальные должности" <3>.

--------------------------------

<1> См.: Старилов Ю.Н. Государственная служба в Российской Федерации: теоретико-правовое исследование. М., 1996. С. 22; Старилов Ю.Н. Институт государственной службы: содержание и структура // Государство и право. 1996. N 5. С. 19.

<2> См.: Козбаненко В.А. Публично-правовая природа статуса гражданских и муниципальных служащих: общее и особенное // Конституционное и муниципальное право. 2003. N 3.

<3> Гусев А.В. Российская государственная гражданская служба: проблемы правового регулирования. Екатеринбург, 2005. С. 17.

Таким образом, публичная служба, по мнению указанных авторов, должна объединять весь аппарат государственного управления и включать в себя профессиональную деятельность по исполнению полномочий различных субъектов публичного права: Российской Федерации в целом, субъектов Российской Федерации, федеральных органов власти, органов государственной власти субъектов РФ, органов местного самоуправления и образуемых ими публичных учреждений и организаций. Однако в таком контексте публичная служба становится весьма неоднородным правовым явлением.

Если правовой статус государственных и муниципальных служащих действительно имеет много общего, то правовое положение работников образуемых органами публичной власти предприятий и учреждений, с нашей точки зрения, достаточно существенно от него отличается. Признаками, объединяющими служащего, например, федерального органа государственной власти и государственного учреждения являются публичный характер их деятельности и причастность к реализации государственных функций, однако все остальные выделенные нами специфические признаки государственной служебной деятельности (наличие властных полномочий, особая организационная структура, наличие прямой публично-правовой связи между государством и государственным служащим) отсутствуют. Поэтому, как представляется, на современном этапе нет объективных предпосылок для выведения работников образуемых органами публичной власти предприятий и учреждений из-под частноправового режима регулирования и лишения их трудоправового статуса. Соответственно, в системе публичной службы тогда можно выделить чисто служебные отношения, регулируемые публичным правом, и трудоправовые, регулируемые частным правом.

Поэтому, с нашей точки зрения, можно рассматривать публичную службу в двух смыслах: узком и широком.

Публичная служба в широком смысле - это профессиональная деятельность по исполнению полномочий федеральных органов власти Российской Федерации, органов государственной власти субъектов РФ, органов местного самоуправления и образуемых ими предприятий и учреждений.

Публичная служба в узком смысле - это профессиональная деятельность по исполнению полномочий федеральных органов исполнительной власти Российской Федерации, органов исполнительной власти субъектов РФ и органов местного самоуправления. Как нам кажется, под это определение в основном подпадают государственная служба, муниципальная служба, а также частично служба на государственных должностях Российской Федерации и ее субъектов и муниципальных должностях.

В таком случае возникает закономерный вопрос о соотношении понятий "публичная служба" и "аппарат управления государством". На наш взгляд, эти понятия соотносятся как часть и целое. Публичная служба, так же как и государственная и муниципальная, является только частью аппарата государственного, одним из способов реализации функций государства и достижения целей управления обществом.

Такое понимание публичной службы соответствует и принятому в большинстве стран мира. Например, термин французского административного права "fonction (f) public", который обычно переводят на русский язык как "государственная служба" <1>", на самом деле должен переводиться именно как служба публичная, так как под ним понимается "служба в государственных учреждениях и муниципалитетах, а также образуемых ими организациях" <2>. Под публичностью службы в данном случае понимается то, что она направлена на достижение общественного или публичного блага - "bien (m) public".

--------------------------------

<1> См., например: Государственная служба и государственные служащие во Франции. М., 1994. (Оригинальное название: La fonction publique et les fonctionnaires en France.) В данном случае термин "fonction (f) public" объединяет не только служащих собственно государственных учреждений, но и муниципалитетов, то есть по своему объему шире, чем то, что у нас понимается под термином "государственная служба".

<2> Peiser G. Droit administratif: fonction publique de l`Etat et territoriale domaine public, expropriation, requisitions, travaux publics. P.: Editions Dalloz-Sirey, 1992.

Публичная служба, с нашей точки зрения, должна базироваться в целом на тех же принципах, что и государственная, которые сформулированы в Федеральном законе от 27 мая 2003 г. N 58-ФЗ "О системе государственной службы Российской Федерации". Вместе с тем, помимо указанных в нем принципов: федерализма; законности; приоритета прав и свобод человека, можно выделить несколько принципов, на которых должна базироваться именно публичная служба Российской Федерации. Это принципы: 1) единства системы публичной службы в Российской Федерации; 2) независимости всех ее компонентов; 3) равенства всех публичных служащих, независимо от рода их службы.

Важным представляется также принцип равного доступа граждан к публичной службе <1>. В Конституции РФ закреплено право граждан на доступ только к государственной службе (ч. 4 ст. 32). Во многом это связано с тем, что в 1993 г., когда была принята Конституция РФ, понятие "государственная служба" трактовалось шире, чем теперь, во многом совпадая со сферой публичной службы. Но и тогда данный пункт не закреплял право на доступ к службе в органах местного самоуправления, которое, согласно ст. 12 Конституции, не входит в систему органов государственной власти. Вместе с тем мы не считаем целесообразным закрепление права граждан Российской Федерации на службу вообще, как это предлагает, например, В.М. Манохин <2>. С нашей точки зрения, смысл данной нормы заключается в конституционном закреплении одного из способов осуществления гражданами Российской Федерации права участвовать в управлении государством. Закрепление права граждан на службу в коммерческих, да и вообще в негосударственных организациях не способствует реализации этой цели. Право на службу в таких учреждениях уже закреплено ст. 37 Конституции РФ, гарантирующей свободу труда.

--------------------------------

<1> На необходимость закрепления единого права на доступ к государственной и муниципальной службе указывают и другие авторы, в частности Е.Н. Ламанов, именующий его "право на официальную службу по управлению делами государства". См.: Ламанов Е.Н. Право граждан на равный доступ к государственной и муниципальной службе и к участию в управлении делами государства // Конституционное и муниципальное право. 2008. N 4.

<2> См.: Манохин В.М. Нужны основы законодательства о службе // Государство и право. 1997. N 9. С. 8.

С нашей точки зрения, при поступлении на государственную службу гражданин Российской Федерации одновременно реализует возможность свободного выбора профессиональной трудовой деятельности и относящееся к группе политических конституционных прав право на равный доступ к государственной службе. При этом закрепление права на равный доступ к государственной службе в качестве отдельного конституционного права лишний раз подчеркивает своеобразие данного вида трудовой деятельности. Поэтому можно говорить о том, что свобода распоряжаться своими способностями к труду в данном случае реализуется особым способом - использованием права на равный доступ к государственной службе <1>.

--------------------------------

<1> Более подробно о соотношении права на равный доступ к государственной службе и принципа свободы труда речь пойдет далее.

Как уже отмечалось выше, на наш взгляд, было бы целесообразным принятие единого законодательного акта, направленного на регулирование публичной службы Российской Федерации. Необходимость комплексного регулирования служебной деятельности не вызывает сомнения у многих ученых <1>. На первоначальном этапе возможно принятие базового федерального закона о публичной службе, регулирующего только наиболее общие вопросы взаимосвязи всех видов публичной служебной деятельности. Впоследствии, однако, целесообразным выглядит разработка такого комплексного документа, как Служебный кодекс. Выбор именно кодифицированной формы регулирования публичных служебных отношений неслучаен, так как, как подчеркивает Ю.Н. Старилов, "уровень кодификации соответствующего нормативного массива (создание кодекса) отличается особыми признаками и процедурами, которые нельзя игнорировать в современном законотворческом процессе" <2>.

--------------------------------

<1> См., например: Манохин В.М. Нужны основы законодательства о службе // Государство и право. 1997. N 9. С. 7 - 8.

<2> Старилов Ю.Н. Курс общего административного права. Т. 2. М., 2002.

Мы совершенно согласны с В.А. Козбаненко, который отмечает, что "для государственной гражданской службы, как и для службы муниципальной, характерно преобладание императивного режима правового регулирования: разрешено только то, что прямо указано в законе. Поэтому в рамках проводимых реформ, в части правового обеспечения государственной гражданской службы и муниципальной службы, необходимо реализовать позитивный потенциал публично-правового регулирования складывающихся в этих сферах отношений на основе их летальной регламентации нормами и институтами главным образом административного права" <1>.

--------------------------------

<1> Козбаненко В.А. Правовое обеспечение статуса государственных гражданских служащих (теоретико-административные аспекты): Дис.... докт. юрид. наук. М., 2003. С. 406.

Формулируя единые подходы к правовому регулированию государственной и муниципальной службы, однако не следует забывать, что при несомненном сходстве (в особенности между государственной гражданской и муниципальной службами) эти виды служебной деятельности имеют и определенные отличия.

В то же время между этими двумя видами служебной деятельности имеются и различия. Как справедливо отмечает Т.С. Червенщук, они проистекают не только из территориального масштаба, но и из самой сферы властно-управленческой деятельности, из функциональной специфики, особенностей компетенции и полномочий государственных органов либо органов местного самоуправления <1>.

--------------------------------

<1> См.: Червенщук Т.С. Конституционно-правовое регулирование муниципальной службы в Российской Федерации: Дис.... канд. юрид. наук. Сургут, 2005. С. 56.

Поэтому трудно согласиться с высказываемым в литературе мнением о разделении государственной службы в России на несколько уровней, в частности на федеральную государственную службу, государственную службу субъектов РФ и муниципальную службу <1>. Вряд ли также обоснованно рассмотрение муниципальной службы как разновидности государственной гражданской службы <2>. Муниципальная служба тесно связана с государственной, но все же не является ее составной частью.

--------------------------------

<1> См.: Атаманчук С.Г. Государственная служба: исполнение государственных должностей: Учебно-метод. пособие. М., 1998. С. 65.

<2> См.: Игнатюк Н.А., Замотаев А.А., Павлушкин А.В. Муниципальное право: Учебник для вузов. М.: Юстицинформ, 2005.

В связи с этим обратим внимание на то, что специфические особенности муниципальной службы хотя и весьма близки к особенностям государственной службы, но все же не тождественны. Анализ выделенных нами особенностей показывает, что для муниципальной службы характерны только первые три признака: 1) публичность; 2) направленность на реализацию функций государства <1>; 3) властный характер служебной деятельности. Четвертый же и пятый признаки применительно к муниципальной службе видоизменяются, причем это изменение носит достаточно принципиальный характер.

--------------------------------

<1> Строго говоря, муниципальная служба направлена не на реализацию функций государства, а в первую очередь на решение вопросов местного значения. Однако, с нашей точки зрения, это отличие не имеет принципиального характера, так как вопросы местного значения являются сферой ведения, переданной местному самоуправлению государством для самостоятельного решения исключительно в силу большей эффективности их реализации на местном уровне. В глобальном смысле процесс решения вопросов местного значения является особым способом реализации общегосударственных задач. Таким образом, реализация органами местного самоуправления полномочий в сфере, например, муниципального здравоохранения, образования, охраны общественного порядка и т.п. способствует осуществлению функций государства. Кроме того, не следует забывать, что органы местного самоуправления могут наделяться государством отдельными государственными полномочиями, в процессе осуществления которых они уже не опосредованно, а напрямую участвуют в осуществлении функций государства.

Особенности организационной структуры государственной службы предопределены ее неразрывной связью с таким институтом, как государство. Муниципальная же служба связана не с государством, а с муниципальным образованием. Однако ни по масштабам организации, ни по долговременности существования ни одно, даже самое крупное муниципальное образование не может сравниться с государством. Включение государственного служащего в систему государственного управленческого аппарата позволяет строить отношения с ним на принципе стабильности, характеризующемся тем, что в течение всей служебной карьеры служащий может осуществлять свою деятельность в различных структурных подразделениях и государственных органах, при этом будучи уверенным в сохранении своего правового статуса. Масштабы муниципального образования позволяют это делать в отношении муниципальных служащих далеко не всегда. Муниципальное образование по своей сути не является таким стабильным образованием, как государство, оно может быть ликвидировано, присоединено к другому муниципальному образованию, разделено и т.п., при этом далеко не всегда возможно продолжение муниципально-служебных отношений в прежнем качестве <1>.

--------------------------------

<1> Конечно, в принципе и государство может прекратить свое существование, например в случае добровольного присоединения к другому государству, распада, аннексии и т.п. Однако все эти приведенные случаи все же являются крайне редкими, в то время как создание и ликвидация муниципальных образований - нормальный процесс совершенствования территориального устройства государства.

Поэтому, выделяя в качестве специфических признаков муниципальной службы: 1) публичность; 2) направленность на реализацию функций государства; 3) властный характер служебной деятельности; 4) особую организационную структуру, характеризующуюся неотделимостью от аппарата муниципального образования; 5) наличие прямой публично-правовой связи между муниципальным образованием и муниципальным служащим, мы должны констатировать, что в отношении муниципальной службы возможны большие отступления от публично-правового режима регулирования, чем для службы государственной.

Дата добавления: 2015-08-21