И совершенствования природоресурсного законодательства

§ 1. Теоретические проблемы формирования концепции

государственной политики и стратегии в сфере правового

обеспечения рационального природопользования

В настоящее время практически все существующие теоретические концепции и доктринальные документы, формирующие государственную политику и стратегию в сфере природопользования, сводимы к следующим аспектам:

максимальное вовлечение в экономику природоресурсного потенциала; рост масштабов природопользования; развитие предпринимательства в сфере использования природных ресурсов; оптимизация природопользования;

минимизация антропогенного влияния на природу. Иногда употребляется термин "оптимизация природопользования", подразумевающий ресурсосбережение, малоотходные и безотходные технологии, повышение эффективности использования первичных ресурсов, утилизацию и глубокую переработку отходов и многие другие методы, способные предотвратить или ослабить увеличивающееся ресурсопотребление;

консервация, сохранение "нетронутой" природы, переход на использование ограниченных объемов невозобновляемых природных ресурсов.

Право в данном случае лишь отражает господствующую в обществе доктрину природопользования и способствует закреплению в нормах права тех или иных правил, стандартов, норм поведения. Поэтому, рассматривая правовые аспекты концепции рационального природопользования, мы прежде всего должны понять идеологию, политику государства в области природопользования.

Российское законодательство в области рационального природопользования в настоящее время достаточно обширно и многопланово. Его концепция отражена как в самих законах и подзаконных актах, так и в документах общего, стратегического, концептуального, прогнозного назначения.

Анализ природоресурсного законодательства подробно представлен в предыдущих главах настоящей работы, поэтому здесь мы сделаем акцент только на доктринальных документах, по сути и представляющих собой концепции правотворчества.

В первую очередь к ним можно отнести Концепцию социально-экономического развития Российской Федерации на период до 2020 года, Основы государственной политики Российской Федерации в области экологического развития Российской Федерации на период до 2030 года, Стратегию национальной безопасности до 2020 года, утвержденную Указом Президента РФ от 12 мая 2009 г. N 537 <1>, и некоторые другие акты, принятые указами Президента РФ или постановлениями Правительства РФ.

--------------------------------

<1> СЗ РФ. 2009. N 20. Ст. 2444.

К настоящему времени разработаны и приняты доктринальные документы практически по всем основным категориям и видам природопользования. Одни из них охватывают отраслевые аспекты (например, Энергетическая стратегия Российской Федерации до 2030 года), другие - ресурсные (например, Стратегия развития лесного комплекса Российской Федерации до 2020 года, утвержденная Приказом Министерства промышленности и торговли РФ N 248, Министерства сельского хозяйства РФ N 482 от 31 октября 2008 г. <1>; Водная стратегия Российской Федерации на период до 2020 года, утвержденная распоряжением Правительства РФ от 27 августа 2009 г. N 1235-р <2>; Стратегия развития геологической отрасли Российской Федерации до 2030 года, утвержденная распоряжением Правительства РФ от 21 июня 2010 г. N 1039-р <3>; Стратегия развития рыбохозяйственного комплекса Российской Федерации на период до 2020 года, утвержденная Приказом Федерального агентства по рыболовству от 30 марта 2009 г. N 246) <4>.

--------------------------------

<1> Документ опубликован не был. Доступ из СПС "КонсультантПлюс".

<2> СЗ РФ. 2009. N 36. Ст. 4362.

<3> СЗ РФ. 2010. N 26. Ст. 3399.

<4> Документ опубликован не был. Доступ из СПС "КонсультантПлюс".

На региональном уровне приняты стратегии экологического развития как целых федеральных округов (зон) (Урала, Центра, Северо-Запада), так и отдельных субъектов РФ и муниципальных образований.

Правотворчество, направленное на создание путем обобщений модели типизированных решений жизненных ситуаций определенного рода (в данном случае - правоотношений в сфере природопользования, охраны окружающей среды, обеспечения экологической безопасности), формирует посредством доктрины поливариантные модели детерминантного подхода государства к моделям (нормам) законодательства <1>. При этом законодательные теория и практика расширяют рамки традиционного понимания процесса формирования права, включающего само возникновение "объективно обусловленной, экономической, социально-политической или иной потребности в юридическом регулировании соответствующих отношений" <2>, и прибегают к доктринам, концепциям, стратегиям и иным документам, легитимизированным в основном актами главы государства и фактически претендующим на роль документов целеполагающего, системообразующего, "предзаконодательного" характера. Так, по мнению О.Л. Дубовик, о тенденциях расширения круга источников права свидетельствует возникновение как их новых форм, так и дискуссий по этому поводу. В качестве примера она называет доктринальные документы (стратегии, концепции, доктрины), принимаемые различными органами государственной власти, в первую очередь Президентом РФ <3>.

--------------------------------

<1> См.: Алексеев С.С. Право. Опыт комплексного исследования. М., 1999. С. 35.

<2> Алексеев С.С. Общая теория права. Т. 1. М., 1981. С. 308.

<3> См.: Дубовик О.Л. Экологическое право: Учебник. М., 2004. С. 75.

Эта форма правотворчества направлена на создание путем обобщений типизированных решений жизненных ситуаций определенного рода (рассчитанных на применение неопределенным кругом субъектов неопределенное число раз), в данном случае - правоотношений в сфере использования и охраны природных ресурсов, охраны окружающей среды, обеспечения экологической безопасности, формирует посредством доктрины (концепции, стратегии) многовариантные модели развивающегося, изменяющегося подхода государства к законодательству.

Специфическими чертами таких доктринальных документов являются: 1) обобщенность, повествовательность; 2) направленность в будущее; 3) тот факт, что они являются идейно-теоретической основой законотворчества, стимулом для развития законодательства и управленческой работы всего госаппарата; 4) значимость, глобальность, междисциплинарность сформулированных в них проблем и подходов к их решению.

Первоначально в такого рода документах в системе регулирования "человек - техногенная среда - природа" отражались стратегические подходы государства к обеспечению устойчивого развития, экологической безопасности, охраны окружающей среды <1>. Здесь следует упомянуть такие документы, как Государственная стратегия Российской Федерации по охране окружающей среды и обеспечению устойчивого развития, одобренная Указом Президента РФ от 4 февраля 1994 г. N 236 <2>, и Концепция перехода Российской Федерации к устойчивому развитию, утвержденная Указом Президента РФ от 1 апреля 1996 г. N 440 <3>.

--------------------------------

<1> См.: Сборник нормативных актов. Общие вопросы окружающей среды, экологической безопасности и природопользования / Под ред. Н.Г. Жаворонковой, В.В. Устюковой. М., 1996. С. 4 - 18.

<2> САПП РФ. 1994. N 6. Ст. 436.

<3> СЗ РФ. 1996. N 15. Ст. 1572.

Указанные документы были направлены в первую очередь на имплементацию основных идей документов ООН по окружающей среде и развитию. Скорее, даже на такую форму имплементации, как отсылки к неправовым актам - решениям или резолюциям конференций и международных организаций <1>. В этих документах была сделана попытка сформировать определенную систему целеполаганий, задач и критериев устойчивого развития, обеспечивающего баланс противоречий между растущими экономическими потребностями общества, природопользованием и охраной окружающей среды, что в целом должно было служить и обеспечению экологической безопасности.

--------------------------------

<1> См.: Лукашук И.И. Международное право: Общая часть. М., 2000. С. 239, 240.

Несмотря на то что Указом Президента РФ от 1 апреля 1996 г. N 440 Правительству РФ было прямо поручено использовать положения Концепции при разработке прогнозов и программ социально-экономического развития, нормативных правовых актов, хозяйственных решений и т.д., указанные документы, очевидно в силу их неконкретности и декларативности, не оказали существенного влияния ни на нормотворчество, ни на систему управления в области охраны окружающей среды, обеспечения экологической безопасности, предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций.

Следует отметить, что современные усиление и централизация власти повышают статус и эффективность доктринальных (концептуальных) документов, их воздействие на национальную правовую систему и систему управления в данной сфере правоотношений. На наш взгляд, в документах именно такого уровня остро нуждается страна. Нет целостной стратегии развития природоресурсного законодательства, строящейся на сочетании экосистемного подхода к окружающей среде и дифференцированного подхода к охране и использованию отдельных природных ресурсов (недра, воды, лес, земля, животный мир).

Решение проблемы рационального природопользования и обеспечения экологической безопасности также связано с выбором концепции развития. В настоящее время, несмотря на разнообразие моделей, мнений и гипотез, реально конкурируют две концепции развития мира с позиций возникших экологических проблем.

Согласно первой концепции (условно ее можно назвать ресурсной, или техногенной) человечество может решить все экологические проблемы и обеспечить экологическую безопасность чисто технологическими средствами, т.е. меняя и исправляя хозяйство на основе новых технологий и не устанавливая ограничений по объему используемых ресурсов, экономическому росту и росту населения. Она имеет широкий спектр мнений, начиная от полного отрицания существования какой-либо экологической опасности, кроме локальных случаев (это прямо противоречит наблюдаемым и документированным глобальным изменениям), провозглашения отсутствия пределов развития и заканчивая призывами перейти к устойчивому развитию, понимаемому как удовлетворение потребностей настоящего и будущих поколений людей, т.е. фактически попытками совместить сохранение естественной окружающей среды с экономическим ростом (в его традиционном понимании) и естественным ростом численности населения.

Экологические проблемы в рамках этой концепции нередко представляются временным явлением, обусловленным несбалансированным использованием технологий, которое будет преодолено в близком или отдаленном будущем. Именно благодаря данной концепции сформировалось современное направление конкретной природоохранной деятельности как системы локальных очисток среды от загрязнения и нормирования показателей качества окружающей среды по узкому (несколько десятков) набору показателей, а также внедрения ресурсосберегающих технологий.

Техногенная концепция не имеет разработанной теоретической базы. Она представляет собой лишь распространение имеющегося у человечества опыта на ближайшее и отдаленное будущее. Модели, создающиеся в рамках этой концепции, в экологическом аспекте задают произвольные начальные условия с некоторыми предположениями относительно будущего развития. Подобные предположения используются и для других входных параметров - ресурсов, продовольствия, населения, региональных особенностей и т.д.

Вторую концепцию (условно ее можно назвать биосферной) отличают от первой попытки теоретического обоснования и осмысления понятия экологического императива. Еще в первой четверти XX в. были высказаны идеи о роли "живого вещества" в формировании нашей планеты, о роли биохимических круговоротов в этом процессе и, наконец, о значении человека как геологической силы. Однако реализация концепции состоялась только в последней четверти XX в., когда был сформирован основной принцип - биотическая (природная) регуляция, но не был выявлен механизм, с помощью которого природа осуществляет регуляцию окружающей среды и обеспечивает ее устойчивость в целях собственного развития. Выявление и описание этого механизма, а также оформление теории биотической регуляции и устойчивости окружающей среды в целом в России завершены в последнее десятилетие XX в.

Теоретическая биосферная концепция представляет собой эмпирическое обобщение всего накопленного экспериментального материала на основе известных законов физики и биологии. Она отвечает на вопрос о том, как обеспечивается устойчивость жизни, естественный и правомерный при утверждении о биотической устойчивости окружающей среды. Теория определяет, что устойчивость представляет собой способность среды компенсировать внешние возмущения благодаря действию отрицательных обратных связей, возбуждаемых данными возмущениями, и возвращать окружающую среду к состоянию, которое именно в этом смысле является устойчивым, или динамически равновесным.

Внешнее возмущение инициирует возмущение самой природы, но воздействие, компенсирующее возмущение, возможно лишь до определенного порогового уровня. При превышении этого порога природа теряет способность стабилизировать окружающую среду, начинаются ее локальные и глобальные изменения. Биота в запороговом состоянии сама начинает искажать окружающую среду даже быстрее, чем превышающие порог антропогенные воздействия, и процесс утраты окружающей средой устойчивости ускоряется.

В настоящее время большинство данных свидетельствует о том, что механизм стабилизации нарушен деятельностью человека, в результате которой нарастает концентрация в атмосфере парниковых и других газов, меняется цикл углерода и азота, происходят грандиозные преобразования поверхности земли на континентах. На основе теории природной регуляции и устойчивости установлено, что переход порога возмущения произошел в начале XX в.

Если в рамках первой концепции решение экологических проблем заключается в оценках загрязнения окружающей среды, разработке нормирования допустимого загрязнения различных сред, создании очистных систем и ресурсосберегающих технологий, то вторая концепция главным направлением определяет установление области устойчивости любой экосистемы, что позволит найти допустимую величину возмущения - нагрузки на экосистему. Определение порогов устойчивости конкретных экосистем еще не полностью решенная задача. Однако для биосферы в целом (глобальной экосистемы) по данным об изменениях глобального круговорота углерода такой порог установлен.

Таким образом, основная причина глобальных экологических нарушений и развивающегося экологического кризиса, угрожающего существованию человечества, - это опасность разрушения стабилизирующего окружающую среду механизма. Следовательно, в глобальных и региональных масштабах главным должно быть сохранение естественной природной среды в необходимом объеме, т.е. решение современных экологических проблем и обеспечение экологической безопасности не сводятся к очистке среды от контролируемых загрязнителей и к использованию малоотходных технологий, а также к ресурсосбережению. Все это остается весьма актуальным на локальном уровне, в местах наибольшей концентрации населения, т.е. в первую очередь в местах расположения крупных населенных и промышленных центров, но в отношении планетарных процессов явно недостаточно.

Разрушение естественной природы происходит пропорционально росту энергопотребления, поскольку человек использует электроэнергию только для перестройки и разрушения окружающей среды. Но даже при переходе к гипотетически безотходным технологиям, прекращении загрязнения и использовании безупречно чистых источников энергии окружающая среда будет терять устойчивость в силу продолжающегося разрушения естественной биоты.

В качестве базовой концепции экологической безопасности по ряду причин должна быть выбрана биосферная концепция развития, основанная на следующих положениях:

1) если допустить, что справедливы предпосылки техногенной концепции, то следование биосферной концепции лишь ускорит решение экологических проблем и гарантирует предотвращение катастрофы, хотя, возможно, и будет сопряжено с издержками, не являющимися необходимыми. Наоборот, следование техногенной концепции при условии, что справедливы предпосылки биосферной, делает катастрофу неизбежной. Поэтому необходимо принять более критичную концепцию;

2) если техногенная концепция не имеет разработанной теории, а опирается только на эксперименты с моделями, основанными на весьма произвольных и заведомо неполных предпосылках, то биосферная концепция имеет достаточно разработанную теорию, основанную на законах физики и биологии, и в максимальной степени использует данные соответствующих наблюдений. В ее рамках сформулированы законы развития биосферы, которые ставят определенные запреты и требования к человеку.

Биосферная концепция полностью включает природоохранную деятельность, вытекающую из техногенной концепции, как частный аспект, охватывающий прежде всего локальные задачи на основе создания систем очистки, ресурсосберегающих технологий и нормирования загрязнения окружающей среды.

Если техногенная концепция в большинстве своих моделей предрекает тупик развития, то биосферная концепция гораздо оптимистичнее, так как при условии возвращения природы в допороговое состояние открываются широкие возможности прогресса человечества при единственном условии - не допускать превышения допустимого порога возмущения естественной природы.

Рассмотрение в правовом исследовании точек зрения на концепции рационального природопользования и экологической безопасности позволяет более широко раскрывать эффективность и направленность отечественных концепций природопользования, содержащихся в системе доктринальных документов, утвержденных высшими органами государственной власти.

Как сказано в основном прогнозном документе страны - Концепции социально-экономического развития Российской Федерации на период до 2020 года, динамика основных экологических показателей развития России показывает увеличение негативного воздействия на окружающую среду (суммарные выбросы в атмосферу от стационарных и мобильных источников, объемы образования отходов на фоне снижения уровня их переработки). Около 15% территории РФ по экологическим показателям находится в критическом или околокритическом состоянии. Отмечаются тенденции сокращения видового биологического разнообразия и изменения состояния окружающей среды на фоне потепления климата. В городах с высоким и очень высоким уровнями загрязнения воздуха проживает 56% городского населения. Ситуация с качеством питьевой воды продолжает оставаться крайне неблагоприятной в первую очередь вследствие сбросов сточных вод в поверхностные водные объекты (более 40% населения страны сталкивается с проблемой качества воды). В Концепции делается принципиальный вывод: "Экономический подъем при сохранении современного уровня негативного воздействия и непринятии мер по сокращению накопленного экологического ущерба может привести к дальнейшему обострению экологических проблем".

Другими словами, мы в опасной близости от природно-техногенного коллапса. Согласно Концепции "прогноз основных опасностей и угроз природного, техногенного и социального характера показывает, что на территории России сохранится высокая степень риска возникновения крупномасштабных чрезвычайных ситуаций различного характера".

Институциональной основой новой экологической политики должна стать обновленная система экологического регулирования, соответствующая приоритетам развития страны до 2020 г. и новому - постиндустриальному - уровню развития российского общества.

Цель экологической политики - значительное улучшение качества природной среды и экологических условий жизни человека, формирование сбалансированной экологически ориентированной модели развития экономики и экологически конкурентоспособных производств. Успешная реализация Россией программы экологического развития является важнейшим вкладом нашей страны в сохранение глобального биосферного потенциала и поддержание глобального экологического равновесия.

Выделяются следующие основные направления обеспечения экологической безопасности экономического развития и улучшения экологической среды жизни человека.

Первое направление (экология производства) - поэтапное сокращение уровней воздействия на окружающую среду всех антропогенных источников.

Основными элементами этого направления должны стать новая система нормирования допустимого воздействия на окружающую среду, предусматривающая отказ от установления индивидуальных разрешений для каждого предприятия и установление нормативов и планов поэтапного снижения загрязнения до уровней, соответствующих наилучшим экологически безопасным мировым технологиям, создание развитой индустрии утилизации отходов, расширение использования возобновляемых источников энергии.

Как говорилось выше, будут активно стимулироваться процессы модернизации производства, ориентированные на снижение энергоемкости и материалоемкости, а также на сокращение и вторичное использование отходов, разработка и внедрение новых эффективных технологий производства электрической и тепловой энергии, сопряженных с экологически безопасной утилизацией отходов этих производств, сдерживание объемов антропогенной эмиссии парниковых газов.

Способствовать внедрению новых технологий должны в том числе меры налоговой политики, в соответствии с которыми при внедрении и использовании экологически чистых и (или) энергосберегающих технологий будут предоставляться соответствующие льготы по налогу на прибыль организаций, по земельному налогу, по налогу на имущество, а также различные вычеты по налогу на доходы физических лиц. Таким образом, будут созданы экономические стимулы для модернизации производства и использования соответствующих технологий гражданами.

Как говорится в Концепции, "к 2020 году необходимо полностью решить проблему восстановления безопасной среды обитания в регионах экологического кризиса, где проживают около 1 млн. жителей страны".

Второе направление (экологический бизнес) - создание эффективного экологического сектора экономики. Этот сектор может включить конкурентоспособный бизнес в области общего и специализированного машиностроения, экологического консалтинга. Роль государства состоит в формировании правил осуществления экологического аудита, требований к разработке технологий, в создании условий для широкого внедрения экологического менеджмента, повышения информационной открытости промышленных предприятий в части их воздействия на окружающую среду и предпринимаемых мер по снижению негативного воздействия, организации мониторинга динамики экологических показателей экономики.

Целевыми показателями прогресса в этом направлении являются рост рынка экологического девелопмента, товаров и услуг в пять раз и расширение занятости населения с 30 тыс. до 300 тыс. рабочих мест.

Третье направление (экология природной среды) - сохранение и защита природной среды. Основу действий в этом направлении будут составлять новые методы территориального планирования, землепользования и застройки, учитывающие экологические ограничения. Следует создать систему особо охраняемых природных территорий, которая обеспечивала бы сохранение естественных экосистем во всех природно-климатических регионах страны, делая их центрами сохранения генетического фонда, инкубаторами восстановления исходного биоразнообразия.

Целевыми показателями прогресса в этом направлении должны стать сокращение региональных различий в сети особо охраняемых природных территорий, повышение биопродуктивности природных систем до безопасных уровней, восстановление видового разнообразия.

Обеспечение экологической эффективности экономики является не только особым направлением деятельности бизнеса и экономической политики, но и общей характеристикой инновационного развития экономики, тесно связанной с повышением эффективности ресурсопотребления.

Современные правовые концепции рационального природопользования исходят из Конституции РФ и детализируются прежде всего в федеральном законодательстве, где сформулированы права человека на благоприятную окружающую среду; обеспечение благоприятных условий жизнедеятельности человека; сочетание экологических, экономических и социальных интересов человека, государства и общества в целях обеспечения устойчивого развития и благоприятной окружающей среды; охрану, воспроизводство и рациональное использование природных ресурсов как необходимых условий обеспечения благоприятной окружающей среды и экологической безопасности (ст. 3 Федерального закона "Об охране окружающей среды"). Это означает или должно означать преемственность и системность принципов построения законодательства о рациональном природопользовании.

С точки зрения организационно-правовой оценки существующих концепций все они лишены главного - новизны и инновационности. Если назвать определенный перечень текущих работ концепцией, он не станет ни стратегией развития, ни прорывом в будущее, ни основой для принятия решений. Несколько отдельно от доктринальных документов, не имеющих разделов по финансированию и четкого определения норматива сроков, условий реализации, стоят федеральные целевые программы, хотя по сути это тоже долгосрочные и концептуальные документы, но документы уже директивные, встроенные в систему бюджетного планирования и соответственно финансирования.

Все концептуальные, стратегические, доктринальные документы самого разного уровня объединяет один фактор - полное отсутствие новых идей, инновационных подходов и ясного понимания пределов экстенсивного роста. Декларируя в обязательном порядке триаду "природа - безопасность - развитие", современная доктрина направлена в основном на интенсивное ресурсопотребление во всех сферах - при использовании недр, земли, воды, биоты, территории. В законодательстве и экономике эти позиции отражаются в политике компенсации ущерба.

Анализ совокупности документов, носящих стратегический характер, например Стратегии национальной безопасности Российской Федерации до 2020 года, утвержденной Указом Президента РФ от 12 мая 2009 г. N 537 <1>, Государственной стратегии Российской Федерации по охране окружающей среды и обеспечению устойчивого развития, утвержденной Указом Президента РФ от 4 февраля 1994 г. N 236 <2>, Экологической доктрины Российской Федерации, утвержденной распоряжением Правительства РФ от 31 августа 2002 г. N 1225-р <3>, показывает необходимость разработки общегосударственной доктрины в сфере рационального природопользования, основу которой должна составить правовая доктрина, включающая наряду с иными компонентами систему научно обоснованных представлений о формировании правовой политики государства в данной сфере. Эта доктрина должна базироваться на принципах теории устойчивого развития и положениях Концепции национальной безопасности и закреплять, в частности, государственную эколого-правовую политику в сфере обеспечения рационального природопользования, охраны окружающей среды и обеспечения экологической безопасности.

--------------------------------

<1> См.: официальный сайт Совета Безопасности РФ. URL: http://www.gov.ru.

<2> СЗ РФ. 1996. N 15. Ст. 1572.

<3> СЗ РФ. 2002. N 36. Ст. 3510.

В свою очередь, элементы эколого-правовой политики в сфере рационального природопользования, охраны окружающей среды и обеспечения экологической безопасности включают цели, задачи, принципы, механизм координации деятельности субъектов реализации, адекватный механизм финансирования.

Главной целью такой политики должно стать создание оптимального правового механизма регулирования экологических проблем на всех стадиях природопользования, включающего сочетание природопользования, охрану окружающей среды и обеспечение экологической безопасности как на краткосрочный период (во время действия правоустанавливающего документа, регламентирующего порядок и условия использования природных ресурсов), так и на долгосрочный период, учитывая латентный характер антропогенного воздействия на окружающую среду и природные ресурсы в экосистемном интегрированном и дифференцированном (поресурсном) подходе.

Достижение этой цели предполагает закрепление в законодательстве экологических требований, направленных на эффективное вовлечение в экономический сектор страны природоресурсного потенциала при одновременной экологизации предпринимательства в сфере использования природных ресурсов и оптимизации природопользования, включающей ресурсосбережение, внедрение малоотходных и безотходных технологий, повышение эффективности использования первичных ресурсов, утилизацию и глубокую переработку отходов, а также иные методы, способные предотвратить или ослабить увеличивающееся ресурсопотребление, и т.д.

В свою очередь, формирование указанных требований невозможно без закрепления базовых принципов консервации, сохранения нетронутой природы, перехода на использование ограниченных объемов невозобновляемых природных ресурсов, формирования достаточной юридической ответственности, в первую очередь механизма возмещения вреда, причиненного окружающей среде как экосистеме в процессе природопользования, установления многообразия правовых режимов природопользования, детальной процедуры возникновения, изменения и прекращения права специального природопользования, механизма финансирования мер по обеспечению рационального природопользования и т.д.

§ 2. Теоретические проблемы формирования

концепции природоресурсного законодательства

Необходимость решения принципиальных вопросов дальнейшего развития страны самым непосредственным и тесным образом увязана с концепцией природопользования и экологической безопасности и пониманием сущности правового регулирования отношений, возникающих с усложнением и появлением качественно новых аспектов в антропогенной среде, техногенном обществе, что обусловливается рядом факторов.

Во-первых, пока российское законодательство идет, на наш взгляд, по пути отраслевого расчленения комплексной проблемы рационализации природопользования на отдельные отрасли законодательного регулирования.

Во-вторых, назрела необходимость принятия базового межотраслевого комплексного законодательного акта, формирующего основы национальной политики и механизмы ее реализации в области обеспечения природопользования, экологической, промышленной и техногенной безопасности, не только адекватно регулирующего полномочия органов государственной власти, но и создающего условия и гарантии реального прогресса в деле эколого-экономического развития, защищенности личности и окружающей среды от антропогенной деятельности, а также разработки системы нормативных актов, детально регламентирующих процедурные вопросы взаимодействия в сфере рационального природопользования.

Формирование новой концепции законодательного регулирования природопользования и эколого-экономического развития территории и реализация ее требований в практической деятельности государства, решение всего комплекса проблем, связанных с обеспечением экологической безопасности, не терпят отлагательства. С учетом того что современное состояние природы и техносферы, накопивших большие потенциальные опасности, которые могут катастрофически реализовываться либо при преднамеренных, либо при непреднамеренных действиях (бездействии), необходимы новые подходы к решению вопросов рационального природопользования и обеспечения экологической безопасности как на национальном уровне, так и в рамках международного сообщества. Наличие экологического кризиса в глобальном и региональном смыслах общепризнано общественным сознанием.

Не столь явно осознан, но столь же реален кризис правовой политики в данной сфере, сопряженный с кризисом системы юстиции и в целом сложившейся системы правового регулирования. Речь идет о двух проявлениях кризиса. Первое проявление - усилия правовой системы явно неадекватны состоянию экологических процессов, угрожающих самому существованию общества, его институтов, человечества как биологического вида и социальной общности. Второе проявление - механизм правового регулирования деформируется, теряет эффективность, способность к антикризисному воздействию, саморазрушается.

Законодатель должен отдавать себе отчет в том, что, не меняя законодательства или внося лишь "косметические" изменения в существующие акты, касающиеся природопользования и экологической безопасности в широком смысле слова, провозглашая принципиальную неизменность расширенного ресурсопотребления как основы развития страны, он в действительности способствует деградации всей системы государственного управления, так как максимальная эффективность природопользования в наше время есть максимальная эффективность управленческих решений.

Россия значительно отстает от западных стран в правовом регулировании проблем природопользования и экологической безопасности. Выработка концепции законодательства о рациональном природопользовании - важнейшая задача права на современном этапе развития нашей страны.

Концепция законодательства о рациональном природопользовании учитывает степень антропогенной опасности и силу воздействия различного рода факторов, образующих комплексное понятие "экологическая безопасность развития". Различные по своему происхождению, направленности, кругу участников и последствиям антропогенные факторы только увеличивают риски глобальных и региональных катастроф, все они объединены родовыми признаками - неминуемостью, масштабностью, массовостью, внезапностью. Поэтому основой концепции должен стать синтетический подход, вбирающий долгосрочные (в пределах полувека) пролонгированные действия, концентрирующий внимание не столько на самом факте происходящих событий в природной и антропогенной средах, сколько на возможности предупреждения (профилактики) и потенциальных последствиях такого класса событий. И ученые, и политики, и общественность понимают, что нынешнее равновесие в системе "природа - человек" крайне неустойчиво, возможность глобального кризиса более чем возможна, современные законы в области природопользования не решают ни одной проблемы принципиально, а просто откладывают их решение на "потом".

Теория и практика современного законодательства еще не выработали достаточно материала для теоретического обобщения всех факторов, создающих стройную концепцию рационального природопользования, как и определений рациональности, оптимальности, достаточности, устойчивости. Однако темпы происходящих изменений, резко возросшая опасность от различного рода антропогенных и природных катастроф требуют объединения этих явлений в единое целое и выработки достаточно цельной концепции законодательства о природопользовании в целом. Задачами данной концепции должны быть:

1) разработка теоретических основ системы законодательства о рациональном природопользовании и экологической безопасности;

2) анализ существующей законодательной базы в области регулирования проблем природопользования в России, сравнительный анализ зарубежного законодательства в указанной области;

3) определение уровня и очередности законодательного решения отдельных проблем в области рационального природопользования;

4) подготовка перечня законодательных и нормативных актов, нуждающихся в разработке и принятии, определение структуры законодательного решения проблемы рационального природопользования;

5) выработка единой терминологии и понятийного аппарата для пакета законодательных актов;

6) работа над концепциями отдельных законодательных актов, согласование смежных законов по отдельным ресурсам и природопользованию в целом.

Основы концепции должны базироваться на положениях Конституции РФ, закрепляющих соответствующие права и обязанности граждан и государственных органов, а также Федеративного договора, разграничивающего сферы ведения Федерации и ее субъектов в области обеспечения безопасности, проведения мер позитивного природопользования.

Все законодательство в сфере природопользования можно условно разделить на отдельные блоки, каждый из которых представлен рядом законодательных актов, охватывающих тот или иной спектр проблем использования природных ресурсов в оптимальном для данного этапа развития виде.

Каждый блок должен содержать определение обоснованных сфер действия входящих в него законодательных актов, их целей, предмета регулирования и реализации. Кроме того, законодательство в сфере природопользования делится на законы прямого действия, общие и отраслевые законы, иные нормативные акты.

Концепция законодательства о природопользовании и об экологической безопасности должна быть обязательно подкреплена организационно-финансовыми и нормативно-техническими вопросами. Последним блоком в концепции следует выделить правоохранительное законодательство, в систему которого входят нормы, регулирующие ответственность за правонарушения в указанной области.

Поскольку в соответствии с Федеративным договором регулирование проблем природопользования очень различно и в какой-то степени отнесено к совместной компетенции Российской Федерации и ее субъектов, в самостоятельный законодательный блок можно выделить республиканское законодательство субъектов РФ, а также акты подзаконного характера, которые принимаются органами краевого, областного уровней и органами местного самоуправления.

При отсутствии законодательной основы необходим базовый федеральный закон, регулирующий отношения в данной сфере и создающий для населения условия выработки своих, местных эффективных правил природопользования. Этим целям должны служить основы законодательства Российской Федерации о природопользовании и экологической безопасности населения и территории.

Наиболее важные положения концепции законодательства о природопользовании должны найти отражение в базовом законе, занимающем центральное место в системе норм, направленных на правовое регулирование отношений в сфере природопользования и жизни населения, территорий, экономики и ресурсов страны, ее жизнедеятельности в условиях возможных природно-климатических ситуаций, их прогнозирования, предотвращения и ликвидации; определять государственную политику в этой области; рассматривать в основном общие принципы и положения, основы организационного, правового и экономического механизмов природопользования.

Экологическое и природоресурсное законодательство прошло проверку временем, обширной практикой применения и объективной доктринальной оценкой. Интересы стабильности эколого-правового регулирования и устойчивости экономических отношений в стране требуют поддержания основополагающей роли природоресурсных законов в системе законодательства и бережного сохранения природоохранных норм. Поэтому Концепция природоресурсного законодательства не предполагает ни новую кодификацию отечественного экологического законодательства, ни даже подготовку экологического кодекса РФ.

Вместе с тем с начала 1990-х гг., когда стало создаваться ныне действующее экологическое законодательство, были разработаны и приняты определяющие его принципиальное содержание "ресурсные" кодексы, в стране произошли важные экономические, социальные и экологические преобразования, не получившие должного отражения в этом законодательстве. Начиная с 1970-х гг. российское природоресурсное законодательство проделало огромный путь детализации и унификации. Особенно это сказалось на регулировании отношений, образующих новую парадигму гражданского общества и осознание выгодности ресурсосбережения в контексте мировой конъюнктуры, составляющих своего рода матрицу для динамичного развития передовых стран.

Практически все экологическое законодательство по прежней советской традиции находится преимущественно на втором месте среди регулируемых гражданско-правовых отношений по поводу природных ресурсов, составляющих основу гражданского оборота: земли и других природных ресурсов. При этом регулирование оказалось весьма запоздалым и несовершенным: Земельный, Водный, Лесной кодексы РФ были приняты сравнительно недавно, но уже десятки раз подвергались серьезным изменениям.

Многочисленные, в том числе серьезные, природоресурсные и экологические правонарушения на стадии становления рыночной экономики, часто совершающиеся под прикрытием норм экологического и гражданского права, выявили недостаточную для новых условий закрепленность в законе ряда классических институтов.

В условиях демократического правового государства свобода и многовариантность эколого-экономического поведения с самого начала предопределили в законодательстве Российской Федерации многообразие опосредующих этот оборот правовых норм и используемых в нем правовых средств. Однако в последующие годы обширная практика применения этого законодательства судами показала: многие общие положения экологического права нуждаются в дополнениях и детализации. Кроме того, интенсивное развитие экономики вообще и финансового рынка в особенности требует адекватного этому развитию регулирования рынка экологических товаров и услуг, ресурсосбережения и ресурсозамещения. Научно-технический прогресс в целом и непрерывно нарастающие возможности использования генно-модифицированных продуктов в частности диктуют необходимость постоянного совершенствования законодательства о правах на результаты экологической и научной деятельности (интеллектуальных правах). Активные и результативные усилия по развитию экологического права, предпринятые в последние годы в рамках Европейского союза, побуждают к соответствующим изменениям отечественного природоресурсного и экологического права.

Сказанным определяются основные цели и соответствующие этим целям основные направления развития российского природоресурсного законодательства, предусматриваемого концепцией природопользования. В основу формирования этих направлений в концепции положено выявление и обобщение многочисленных конкретных потребностей совершенствования экологического законодательства. Главная роль в реализации таких направлений в концепции отводится модернизации "ресурсных" кодексов, прежде всего как законов, определяющих предмет и принципы экологического права и устанавливающих общие и наиболее важные правила эколого-правового регулирования.

В концепции намечен ряд серьезных изменений других федеральных законов, в том числе путем преобразования правовых институтов и отдельных отраслей законодательства.

Такой подход соответствует указам Президента РФ и постановлениям Правительства РФ, вводящим в действие многочисленные концепции, основы и стратегии развития отдельных отраслей, природных комплексов и целых регионов, предусматривает разработку на основе концепции принятия новых и (или) изменение действующих актов в области рационального природопользования.

Вслед за этим в течение 2013 - 2020 гг. следует проделать большой объем работы по приведению в соответствие с концепцией и вытекающими из нее изменениями обширного массива российского экологического законодательства.

К настоящему времени уже назрела необходимость внесения в действующее законодательство нескольких принципиальных изменений системного характера.

В круг отношений, регулируемых экологическим законодательством и определяющих его предмет, следует включить природоресурсные отношения. Этим, в известной мере условным названием охватывается уже достаточно четко обособившаяся группа интенсивно развивающихся отношений по созданию, развитию и использованию ресурсосберегающих технологий. Определение экологических отношений в качестве особого предмета гражданско-правового регулирования будет способствовать выявлению стабильных закономерностей их регулирования и дальнейшей кристаллизации этих закономерностей в виде соответствующих общих норм экологического законодательства.

Также необходимо создание комплекса взаимосвязанных институтов природоресурсного права, имеющих своей основой право "народной" собственности и объединенных развернутой системой общих норм экологического права. Несмотря на то что в условиях демократического общества, правового государства и развитого рынка эти институты должны составлять основу экологического права, в действующем законодательстве многие из них отсутствуют, а другие лишь намечены пунктирно с серьезными при этом искажениями.

В отличие от большинства развитых западных правопорядков в российском законодательстве не создана система стабильных экологических прав на землю и другие природные ресурсы. Реализация концепции должна привести к ее созданию, что повлечет перераспределение соответствующего нормативного материала между экологическими комплексными законами и природоресурсным законодательством.

Становление гражданского общества требует использовать все возможные меры и средства законодательства, чтобы обеспечить добросовестное и надлежащее осуществление экологических прав и исполнение гражданских обязанностей. С этой целью в концепции предлагается широкий спектр мер, направленных на укрепление нравственных начал эколого-правового регулирования: введение в природоресурсное законодательство принципов ограниченности ресурсов, достаточности, добросовестности в качестве наиболее общих и важных принципов права; конкретизация лишаемых правовой защиты "иных форм злоупотребления правом"; введение института субсидиарной ответственности природопользователей перед будущими поколениями; существенная модификация многих норм об эффективности производства товаров и услуг.

Данной цели должны служить и многочисленные намеченные в концепции шаги по усилению и повышению эффективности эколого-правовой ответственности, в том числе введение солидарной ответственности лиц, принимающих решения по принципу "человеческого блага" независимо от наступления негативных последствий, установление ответственности физических и юридических лиц за несвоевременную и ненадлежащую актуализацию данных по оценке воздействия на природу, причиненному ущербу для неопределенного круга лиц, включая природные сообщества, значительное усиление ответственности государственных и муниципальных органов, страховых компаний, банков за ненадлежащее осуществление расчетов, ответственность за последствия решений, имеющих негативный характер.

Концепция содержит также ряд положений об усилении компенсаторной функции природоресурсного законодательства, значение которой выходит за рамки гражданско-правовой ответственности, направленной главным образом на поддержание устойчивого развития эколого-экономического плана. С этой целью предусмотрено введение правил об исчислении и о возмещении экологических убытков, о случаях и об условиях компенсации причиненного ущерба.

Центральное место в концепции занимают положения, предусматривающие для развития и эффективного функционирования экономики дальнейшее детальное развитие экологического законодательства путем восполнения обнаружившихся в нем пробелов, превращения в общие нормы (генерализации) ряда имеющихся частных правил, пополнения законодательства новыми институтами, уточнения норм, допускающих неоднозначное толкование.

Особо важными для развития природоресурсного законодательства являются положения концепции, предусматривающие создание новых общих правил либо расширение сферы действия норм, установленных ранее для отдельных видов экологических отношений. По существу, должны быть заново созданы и помещены в отдельные кодексы или специальное законодательство общая часть природоресурсного права, общие нормы об экологической безопасности, о признании права биосферы. Подлежат превращению в общие нормы многие правила, пока специально установленные только для пользователей ресурсов, нормы, пока предназначенные только для природных отраслей - использования вод, недр, животного и растительного мира (например, правило об абстрактных убытках, действующее пока лишь для отношений по поставке, и многие другие специальные правила в экологическом законодательстве).

В концепции предлагается несколько по-иному взглянуть на соотношение частных и публичных элементов в экологическом праве.

Как правило, наибольший ущерб природе, следовательно, и обществу наносится юридическим лицом независимо от того, является оно государственным или частным. Поиск баланса между указанными элементами характерен для всей истории развития экологического права. Концепция предлагает свое видение этого баланса, основанное на достижениях европейской доктрины экологического права и учитывающее отечественные реалии.

В общих интересах всех участников природоресурсных отношений, в интересах общества в целом влияние государства и как законодателя, и как носителя судебной власти на содержание и состояние экологического правопорядка в стране должно быть значительно усилено. По целому ряду вопросов предлагается ужесточение регулирования, придание ему большей императивности. Особенно это проявляется в природоресурсном и экологическом праве. Предлагаемая защита ресурсовладения, четкие правила о способах защиты экологических прав и иные предложения по проблемам экологических прав направлены прежде всего на создание системы регулирования, в которой свобода сторон ограничивается в интересах биосферы в целом и предсказуемости правовых норм. Концепция исходит в целом из того, что природоресурсное право является правом общенародным, общественно-правовой метод регулирования должен в нем преобладать, не исключая применения средств воздействия публичного (административного, уголовного) права, предусмотренных соответствующим законодательством.

В особое направление предлагаемого концепцией развития экологического законодательства можно выделить положения, непосредственной целью которых является обеспечение устойчивого развития общества и государства, регулирования долговременного развития биосферы как основы жизнедеятельности.

Необходимо сократить число законов о конкретных видах использования и охраны отдельных видов природных ресурсов путем их консолидации или даже полной отмены некоторых из них с перенесением отдельных норм в общий природоресурсный закон. Надо упорядочить образовавшееся в законодательстве нагромождение плохо согласованных норм о защите, об охране отдельных ресурсов и о развитии отдельных отраслей. Необходимы существенные исправления на уровне "юридической азбуки" в законодательстве о лесе, животном и растительном мире, рыбных промыслах, об охране природы.

При совершенствовании природоресурсного и экологического законодательства необходимо обратить внимание на четкость и ясность используемых правовых конструкций. Так, можно без ущерба для дела упразднить многие повторяющиеся "словники" (например, "беречь природу - наше богатство"); целесообразно установить исчерпывающий перечень организационно-правовых форм природопользования и ответственности за их нарушения.

Таким образом, ввиду невозможности немедленной кодификации природоресурсного законодательства представляется необходимым принять рамочный закон о природных ресурсах и природопользовании, содержащий унифицированные основы рационального использования природных ресурсов в сочетании с обеспечением охраны окружающей среды и экологической безопасности. Предлагаемый закон должен предусматривать:

- научно обоснованную разветвленную систему терминов и определений, в частности такие понятия, как "природопользование", "рациональное природопользование", "ресурсосбережение", "ресурсопотребление", "предпринимательская деятельность в сфере природопользования", "природоресурсный потенциал";

- кодификацию и инкорпорацию основных принципов использования природных ресурсов;

- положения, регулирующие вопросы собственности на природные ресурсы, включая соотношение публичной и частной собственности, иные права на природные ресурсы (аренда, право постоянного (бессрочного), безвозмездного срочного пользования, сервитут);

- основные виды и специфику предпринимательской деятельности в сфере природопользования (понятие, виды и классификации природных ресурсов; понятие права природопользования в объективном и субъективном смыслах; основные классификации природопользования по видам, объектам, целевому назначению, срокам, техническим условиям и основаниям возникновения; особенности субъектов и объектов права природопользования; право специального природопользования, права и обязанности природопользователей при осуществлении предпринимательской деятельности и т.д.);

- перечень оснований возникновения, изменения и прекращения права пользования природными ресурсами при осуществлении предпринимательской деятельности (разрешительная система в сфере природопользования, виды разрешительных документов, договор как основание возникновения права природопользования, конкурсы и аукционы, иные основания возникновения права природопользования при осуществлении предпринимательской деятельности, порядок изменения и прекращения права пользования природными ресурсами при осуществлении предпринимательской деятельности и т.п.);

- основные методы экономического регулирования в сфере природопользования (общие положения об исчислении и уплате налогов, сборов и иных обязательных платежей за пользование природными ресурсами; порядок исчисления и взимания платы за негативное воздействие на окружающую среду при осуществлении предпринимательской деятельности; меры обеспечения государственной поддержки предпринимательской деятельности, осуществляемой в целях охраны окружающей среды и природопользования; порядок и особенности финансирования мероприятий по охране окружающей среды и обеспечению экологической безопасности при осуществлении предпринимательской деятельности в сфере природопользования; экологическое страхование; экологический аудит и др.).

Особое внимание в данном разделе закона необходимо уделить вопросам правового обеспечения экологического страхования. В соответствии с международными нормами в национальном законодательстве многих зарубежных стран страхование является обязательным условием лицензирования потенциально опасной деятельности. При отсутствии страхового полиса заявка на лицензирование не подлежит рассмотрению, а прекращение действия страхового договора влечет прекращение действия лицензии. В этой области российского законодательного регулирования существуют определенные пробелы.

Вместе с тем риски, возникающие из-за нерационального природопользования, загрязнения окружающей среды, и другие виды природных рисков не входят в традиционные виды страхования в нашей стране. В связи с этим для реализации предлагаемого закона о природных ресурсах необходимо принять специальный закон об организации целевых видов страхования, связанных с возмещением ущерба, причиненного нерациональным природопользованием, природными катастрофами, стихийными бедствиями, в котором были бы определены особенности страхования отдельных видов рисков (классификация исключительных страховых рисков, их оценка, разработка особых условий страхования, общие подходы к определению страховых сумм и страховых премий и т.д.). Кроме того, в законодательном порядке следует предусмотреть создание специального страхового фонда, формируемого за счет отчислений от государственных предприятий и коммерческих структур, занимающихся потенциально опасным видами природопользования, и расходуемого на возмещение ущерба и потерь, вызванных указанной деятельностью, а также создание перестраховочных компаний и обществ взаимного страхования и участие России в международном страховом рынке;

- способы защиты права собственности и иных прав на природные ресурсы при осуществлении предпринимательской деятельности в сфере природопользования (виды и юридические основания применения мер защиты права собственности и иных прав на природные ресурсы при ведении предпринимательской деятельности, судебная и внесудебная формы защиты прав, юридические гарантии прав на природные ресурсы (признание прав на природные ресурсы в судебном порядке, восстановление положения, существовавшего до нарушения права, и пресечение действий, нарушающих права на природные ресурсы или создающих угрозу его нарушения); признание недействительными акта исполнительного органа государственной власти или акта органа местного самоуправления; возмещение убытков; гарантии прав при изъятии земельных участков для государственных или муниципальных нужд);

- юридическую ответственность хозяйствующих субъектов за нарушение законодательства в области использования и охраны природных ресурсов (понятие и виды юридической ответственности хозяйствующих субъектов за нарушение законодательства в области использования природных ресурсов; правовое регулирование юридической ответственности нормами экологического, уголовного, административного, трудового и гражданского права; основания применения мер юридической ответственности за нарушение законодательства в области использования природных ресурсов и т.д.);

- особенности возмещения вреда, причиненного отдельным компонентам окружающей среды при осуществлении предпринимательской деятельности в сфере природопользования (понятие и виды экологического вреда и экологического ущерба; основания и субъекты ответственности за причинение вреда; пределы ответственности и сроки исковой давности; виды и объемы компенсаций, порядок их предоставления; участие государства в возмещении ущерба; ответственность за возмещение причиненного ущерба эксплуатирующей организации и абсолютную ответственность за причинение ущерба в чрезвычайных ситуациях; особенности правового регулирования обеспечения возмещения вреда, причиненного окружающей среде и ее отдельным компонентам при осуществлении предпринимательской деятельности; порядок возмещения экологического вреда, причиненного окружающей среде при осуществлении предпринимательской деятельности в сфере природопользования, и др.);

- государственный надзор за обеспечением рационального природопользования (задачи и принципы организации и осуществления государственного надзора, направленного на защиту жизни и здоровья человека и его имущества, охрану окружающей среды от возможных негативных воздействий, применения в промышленности и социальной сфере потенциально опасных технологий, объектов, изделий, веществ и материалов; закрепление прав, обязанностей и ответственности органов государственного надзора за безопасностью, статуса и полномочий должностных лиц, взаимоотношений органов надзора и поднадзорных объектов, процедуры лицензирования и ответственности за невыполнение требований надзорных органов и т.п.);

- информационное обеспечение природопользования (правовые основы передачи информации о нерациональном природопользовании и вредных воздействиях в надзорные государственные органы; права граждан на получение информации об этих воздействиях и информационном риске, которому они подвергаются, проживая на территории потенциально опасного объекта, и т.д.). Соответствующие органы и организации обязаны предоставлять информацию и нести за нее ответственность.

В структуре законов США и стран Западной Европы соответствующие законы об информации являются ведущими актами в области охраны окружающей среды.

Необходимость в разработке иных нормативных правовых актов может возникнуть в процессе дальнейшего развития и совершенствования системы обеспечения рационального природопользования. Пока остается открытым вопрос о разработке системы подзаконных актов. Очевидно, что не все отношения, возникающие в случае нерационального природопользования, могут быть урегулированы в рамках подготавливаемых законов, детальное регулирование которых может быть осуществлено Правительством РФ. Вопрос о наборе подзаконных актов может быть решен после принятия комплекса базовых законов в данной сфере.

Достижение указанных целей также потребует принятия пакета нормативных правовых актов, последовательно и комплексно обеспечивающих решение поставленных в концепции задач в контексте совершенствования отдельных видов природопользования, а также внесения изменений и дополнений в существующие нормативные правовые акты.

Заключение

В монографии на основании комплексного анализа нормативной правовой базы Российской Федерации, регулирующей отношения в сфере природопользования в условиях модернизации экономики России, был сделан вывод о недостаточности правового регулирования природоресурсным законодательством отношений, связанных с рациональным использованием и охраной отдельных компонентов окружающей среды, а также об отсутствии единого концептуального подхода к правовому регулированию отношений в сфере использования природных ресурсов, собственности на природные ресурсы, охраны отдельных компонентов окружающей среды в контексте обеспечения национальной, экологической и энергетической безопасности России.

Целями настоящей работы являлись комплексный анализ природоресурсного законодательства применительно к каждому из природных компонентов; выявление пробелов и несоответствий в правовом регулировании отношений в сфере природопользования; формулирование предложений по приведению нормативно-правовой базы природоресурсного законодательства в соответствие с федеральным законодательством; оценка достаточности и полноты правового регулирования рассматриваемых отношений. Были предложены соответствующие рекомендации по совершенствованию федерального законодательства.

Содержащиеся в монографии рекомендации, а также проекты нормативных правовых актов, направленные на совершенствование природоресурсного законодательства, позволят устранить существующие в настоящее время пробелы и коллизии в каждой из рассмотренных сфер природопользования, а также создать условия общей гармонизации природоресурсного законодательства.

Дата добавления: 2015-08-09