Законодательства в условиях модернизации экономики России 1 страница

§ 1. Современные проблемы модернизации

экономики Российской Федерации

"Модернизация" стала сегодня ключевым термином дня. В то же время единого понимания этого термина на сегодняшний день нет. Под модернизацией в общем случае понимаются инновационное изменение, принятие и внедрение чего-то нового в любую сферу деятельности человека. "Модернизация экономики", а тем более "модернизация в условиях экологической эффективности" также относится к относительно новой терминологии, применяемой к охране окружающей среды, в частности к рациональному природопользованию.

Термин "модернизация" может иметь значения "осовременивание", "улучшение", "обновление", "процесс изменений, приводящий к какому-либо имеющемуся образцу", чаще всего зарубежному или идеально-абстрактному (например, к уже имеющимся в мире высоким стандартам). Модернизация может относиться к праву, законодательству, социальной жизни, культуре, политике, экономике, технике, технологии, организации, управлению.

На наш взгляд, модернизация - это не просто усовершенствование, улучшение, а создание новых институтов и форм и на их основе - новых отношений, в том числе (и прежде всего) организационно-правовых, общественных, информационных, социально-экономических. Модернизация - это довольно жесткое, драматичное, волевое изменение существующих отношений и структур управления, ломка устоявшихся форм. Она обязательно сопровождается многочисленными локальными кризисами, такими, как сокращение рабочих мест, деградация традиционных производств, ломка укладов, массовые социальные протесты. Поэтому понимание целей и задач модернизации экономики с учетом новейшего природоресурсного законодательства должно быть самой важной и ответственной задачей для науки и практики.

В нашем понимании модернизация экономики с учетом экологического фактора означает:

- создание эффективной системы природоресурсного законодательства;

- создание технологичной и качественной системы принятия решений;

- довольно радикальную эволюцию государственной политики в направлении создания действенных эколого-правовых институтов;

- расширение сферы действия правового поля и усиление роли закона в формировании экологических приоритетов развития;

- обеспечение динамичного эколого-экономического роста и конкурентоспособности в условиях глобализации;

- децентрализацию и социализацию экологического управления;

- создание новых возможностей развития эколого-правовой институциональной структуры, способной интегрировать государственные, частные, общественные и экономические интересы и потребности;

- создание системы гибкого реагирования на технологические изменения и учет постоянно меняющихся условий и характеристик в системе "общество - природа";

- перестройку системы и структуры государственного управления, смещение центра принятия стратегических решений от государственных органов в сторону гражданского общества и его институтов;

- создание новых технологических и социально-экологических кластеров регионального развития.

Необходимо подчеркнуть, что в отличие от многочисленных авторов мы не склонны отождествлять модернизацию как западную идею, имея в виду трансформацию - достижение лучших западных образцов управления. Продолжающийся кризис европейской и американской экономических моделей развития показал, что парадигма расширенного капиталистического производства исчерпала себя, в связи с чем необходима глобальная и национальная переоценка целей развития, в том числе (и в первую очередь) в области природопользования. До настоящего времени использование теорий расширенного воспроизводства, рынка, монетаристские концепции экономики давали ощущение непрерывного роста. К сожалению, все они основаны только на эскалации потребления, следовательно, на экспоненциальном росте используемых природных ресурсов. А это путь в никуда.

С точки зрения современного природопользования модернизация экономики предполагает создание (постановку) новых целей (идей) развития как в глобальном, так и в региональном виде и только затем выбор наиболее качественных стратегий освоения природных ресурсов. И это самый сложный и самый необходимый этап экологической модернизации.

Модернизация, если ее рассматривать не в узком плане применительно, например, к технологии, оборудованию, предполагает изменения в самой системе отношений, которые должны затронуть или, вернее, создать институты развития, преобразовать экономику, политику, производственные отношения, культуру производства - практически все сферы жизни.

Модернизация в России - это прежде всего внедрение экономически обоснованных инноваций, разработка и применение в различных сферах новых технологий, технологических решений, направленных на повышение эффективности деятельности человека в производстве, науке, управлении, движении материальных, интеллектуальных и финансовых ресурсов. Модернизация экономики страны предусматривает интенсификацию процесса экономического воспроизводства, которая достигается благодаря росту дифференциации труда, энергетическому оборудованию производства, превращению науки в производственную (экономическую) силу и развитию рационального управления производством.

Экономическая модернизация предполагает постоянное совершенствование методов управления экономикой и производственных технологий, что способствовало появлению рациональной бюрократии, менеджмента и экономической науки.

В ближайшие десятилетия развитые страны будут иметь экономику с новой инновационной и технологической основой, ее важнейшими характеристиками станут рациональное природопользование и минимальное воздействие на окружающую среду. Многие страны (особенно США, Германия, Япония, Южной Корея, Китай и др.) уже вложили десятки и сотни миллиардов долларов в переход к новой экономике, используя для этого также антикризисные программы. Ключевым моментом является низкоуглеродная экономика с ее высокой энергоэффективностью и минимальным воздействием на климатическую систему. А реализация энергетических и климатических приоритетов автоматически означает резкое снижение экологического давления в силу тесной корреляции величин энергопотребления, использования природных ресурсов, выбросов парниковых газов и объемов загрязнений.

Магистральный путь, нацеленный на снижение природоемкости и повышение энергоэффективности экономического роста, есть реализация приоритета повышения ценности природы. В решении этой задачи объединяются экологические и экономические интересы. Общая тенденция повышения ценности природы в развитии человечества не вызывает сомнений и не имеет отношения к кратковременным флуктуациям рыночных цен на определенные природные ресурсы. Становится все более очевидным, что такое повышение является важнейшим приоритетом для мировой экономики.

Модернизация технологий, направленная на уменьшение использования традиционных природных ресурсов и загрязнений, радикальное увеличение конечного выхода товаров и услуг из единицы сырья, экологизация экономики, повышение внимания к ценности климатической системы, энергоэффективности и возобновимым источникам энергии, расширение спектра экономических и правовых инструментов для перехода к экологически устойчивому развитию и многое другое - все это звенья цепи, с помощью которой человечество пытается привести общество и экономику к новому типу развития.

В отличие от сложившихся тенденций в мировой экономике Россия попала в сырьевую ловушку, связанную с формированием в стране экспортно-сырьевой модели экономики. Сейчас более половины экономики составляют секторы с большим воздействием на окружающую среду - энергетика и металлургия. В перспективе в стране ожидается наращивание производства углеводородов, связанное с освоением новых месторождений, а это может сделать экономику России еще более высокоуглеродной и неустойчивой. Таким образом, в настоящее время необходима поддержка модернизации экономики на пути реализации политики так называемого двойного выигрыша, связанной с обеспечением как экономической эффективности, так и неистощительного использования природных ресурсов, сокращения вредных выбросов. В связи с этим реализация экологических приоритетов должна сочетаться с экономическими задачами страны: экономические мероприятия должны давать и экономические, и экологические выгоды. В России огромные резервы получения экологических эффектов имеются в виде сэкономленных природных ресурсов и снижения загрязнений за счет проведения стандартных и сравнительно недорогих экономических мероприятий. Направления перехода к инновационной социально ориентированной экономике и экологически устойчивому развитию в ближайшие годы фактически совпадают.

Итак, возникает объективная необходимость стимулировать создание, распространение и использование инноваций для обеспечения роста результатов в природно-продуктовых цепочках, связывающих первичное сырье с конечными товарами и услугами, и снижение доли видов экономической деятельности, истощающих природный капитал и загрязняющих окружающую среду. На этом направлении в мире накоплен обширный экономический инструментарий, позволяющий реализовывать подобного рода инновации, снизить давление на окружающую среду при росте конечных результатов, т.е. обеспечить декаплинг. Многие из действующих экономических инструментов уже показали свою эколого-экономическую эффективность в развитых странах. Здесь можно отметить роль налоговой системы, которая должна ограничивать развитие природоэксплуатирующих и загрязняющих отраслей и стимулировать рост обрабатывающих отраслей и инфраструктуры, обеспечивающих эффективное использование природного сырья и высокую добавленную стоимость товаров и услуг, получаемых на его основе.

Использование мирового опыта модернизации экономики на основе политики двойного выигрыша позволит не только повысить экономические показатели, но и существенно улучшить условия жизни людей. Для России это центральная задача современного инновационного развития. Значит, необходимы как строгие экологические требования, так и экономическая заинтересованность, включая все возможные механизмы, в том числе экономические стимулы.

Важным аргументом модернизации является необходимость радикального технологического обновления всей материальной базы экономики страны. Старое оборудование не способно обеспечить эффективное использование природных ресурсов и приводит к росту загрязнения окружающей среды. Необходимость скорейшей модернизации хорошо видна на примере физической и моральной деградации основных фондов (машины, оборудование, здания, сооружения, инфраструктура и т.д.).

Колоссальный потенциал модернизации в переходе к экономически устойчивому развитию заключен в структурно-технологической перестройке экономики, позволяющей осуществить эффективное ресурсосбережение, снизить загрязнение окружающей среды. Здесь модернизация играет особую роль. Внедрение инноваций, научно-технический прогресс, развитие информационных технологий, новых материалов, продуктов и технологий и проч. способны снизить затраты природных ресурсов и объемы загрязнений на единицу выпускаемой продукции и услуг в несколько раз. Технологическая рационализация экономики и ее структуры может позволить высвободить 30 - 50% всего объема используемых сейчас неэффективно и теряемых природных ресурсов при увеличении конечных результатов, существенном снижении уровня загрязнения. В стране можно стабилизировать добычу и увеличить площади разработок энергетических ресурсов, полезных ископаемых, территории обрабатываемых сельскохозяйственных угодий, вырубку леса и т.д. и за счет улучшения использования и углубления переработки природных и сырьевых ресурсов значительно повысить уровень благосостояния населения. Так, в соответствии с Энергетической стратегией Российской Федерации на период до 2030 года, утвержденной распоряжением Правительства РФ от 13 ноября 2009 г. N 1715-р <1>, на основе распространения достаточно простых энергосберегающих технологий можно сберечь почти половину потребляемой сейчас энергии. Другими словами, при уже достигнутом в стране уровне добычи и использования природных ресурсов за счет модернизационных структурно-технологических сдвигов, позволяющих вовлечь в экономику и (или) экспортировать сэкономленные гигантские объемы сырья, можно в два раза увеличить ВВП, значительно повысить благосостояние, социальное и экологическое качество жизни населения.

--------------------------------

<1> СЗ РФ. 2009. N 48. Ст. 5836.

Вполне очевидно, что модернизация экономики страны, прежде всего ее ресурсный потенциал, должна иметь целостную нормативную правовую базу.

§ 2. Тенденции и перспективы развития

природоресурсного законодательства

Общеизвестно, что Россия занимает одно из ведущих мест в мире по запасам природных ресурсов. По имеющимся данным, полученным из различных источников, наша страна на первом месте в мире по запасам железных руд, природного газа, алмазов. В России больше, чем в любой другой стране на планете, запасов водных и лесных ресурсов. В связи с этим роль и значение права для надлежащего регулирования рационального использования и модернизации экономики трудно переоценить.

Новый уровень дискуссии о принципах и путях развития природоресурсного права определенно связан как с правовыми категориями "право государственной собственности на природные ресурсы", "защита экологических прав и обязанностей частных пользователей", "целесообразность изъятия природных ресурсов", "уточнение целей природопользования", "улучшение качества жизни", "сочетание государственных и частных интересов", "ответственность", так и с социально-экономическими проблемами - обеспечением роста качества жизни, экономики, демографии, глобализации, безопасности. Переосмыслению подвержены многие основополагающие принципы государства и права в связи с биологическими, информационными, технологическими особенностями развития всего мира. Так, один из основополагающих принципов государственного устройства - национальное право на территорию и природные ресурсы - в эпоху глобализации и транснациональных компаний все более в теоретических работах юристов подвергается сомнению. Можно уверенно сказать: с пониманием конечности, близости исчерпания ряда ресурсов, ограниченности и недостатка прежде всего воды, отдельных полезных ископаемых международное сообщество будет искать новые подходы к определению прав на национальное природопользование. Модернизация экономики не может быть адекватно реализована без обеспечения права на эффективное использование природных ресурсов. Поэтому детальный анализ существующих концепций права природопользования, изучение способов правового регулирования рациональности, т.е. эффективности, природопользования носит центральный, сугубо практический характер.

В теории права концепции развития природоресурсного права уделено не так много места. При анализе работ, опубликованных за период с 1970 по 2012 г., только в некоторых можно с известной долей условности найти попытки осмысления правовых теорий, затрагивающих современную концепцию права природопользования. Большая часть работ посвящена анализу предмета отрасли экологического и природоресурсного права, семантических характеристик, терминологии (например, термина "рациональное природопользование"). Вторая по значимости тема - место права природопользования в существующей системе права и системе законодательства.

Большинство авторов придерживаются той точки зрения, что существует экологическое право, состоящее из двух частей: охраны окружающей среды и рационального природопользования <1>. По мнению М.М. Бринчука, "предметом современного экологического права являются отношения:

--------------------------------

<1> См., например: Бринчук М.М. Экологическое право: Учебник. М., 2009; Экологическое право: Учебник / Под ред. С.А. Боголюбова. М., 2006; Экологическое право: Учебник / Отв. ред. Г.Е. Быстров, Н.Г. Жаворонкова, И.О. Краснова. М., 2007.

- собственности на природные объекты и ресурсы;

- по природопользованию;

- по охране окружающей среды от разных форм деградации;

- по защите экологических прав и законных интересов физических и юридических лиц" <1>.

--------------------------------

<1> Бринчук М.М. Указ. соч. С. 35.

В.В. Петров определяет предмет экологического права как отношения в сфере взаимодействия общества и природы, С.А. Боголюбов - как общественные отношения в сфере взаимодействия природы и общества, Н.Н. Веденин - как общественные отношения в сфере охраны, оздоровления и улучшения окружающей среды, предупреждения и устранения вредных последствий воздействия на нее <1>.

--------------------------------

<1> См.: Веденин Н.Н. Экологическое право: Учебник. 2-е изд. М., 2005.

Право природопользования, по мнению большинства авторов, сводимо к мерам по охране и рациональному использованию отдельных видов природных ресурсов, таких, как правовая охрана вод, земель, почв, растительного и животного мира, недр, лесов.

Практический смысл разделения на право природопользования и право охраны окружающей среды состоит в том, что в какой-то мере право природопользования основывается в большей мере на частноправовых началах, здесь очень важны права собственности и иные вещные и обязательственные права на природные ресурсы, обладающие значительной спецификой в природоресурсном праве. Поскольку наша страна богата природными ресурсами, в том числе лесами, землями, недрами, проблема именно рационального природопользования становится ключевой и в сфере модернизации экономики, и в области экологии.

Существуют и иные точки зрения на соотношение экологического и природоресурсного права. Так, О.И. Крассов считает, что предметом экологического права являются отношения в сфере охраны окружающей среды от загрязнения и охраны ценных экосистем. Нормы, определяющие порядок и условия природопользования (например, порядок рубки леса или добычи полезных ископаемых), не входят в систему экологического права, а являются самостоятельной отраслью соответствующего ресурсного законодательства <1>. По мнению С.А. Боголюбова, предмет экологического права составляют отношения в области охраны окружающей среды от вредных воздействий и использования отдельных природных компонентов в экономических целях <2>.

--------------------------------

<1> См.: Крассов О.И. Экологическое право. М., 2003. С. 13.

<2> См.: Боголюбов С.А. Экологическое право. М., 1999. С. 9.

Ценность научной дискуссии о предмете экологического и природоресурсного права имеет не только научно-теоретический, но и практический интерес. Законодательство об охране и рациональном использовании отдельных природных ресурсов насчитывает столетия. Человечество накопило огромный опыт регулирования правоотношений в области использования земель, вод, недр, лесов, отдельных животных и фауны в целом, растительного мира. Российское и зарубежное законодательство в области отдельных видов природопользования имеет в своем активе и кодифицированные, и квазикодифицированные национальные законодательные акты в сфере использования отдельных природных ресурсов. Но законодательства, интегрирующего отдельные виды природопользования, устанавливающего принципы и общие правила природопользования, к сожалению, нет. В этом плане Федеральный закон от 10 января 2002 г. N 7-ФЗ "Об охране окружающей среды" <1> выделяется своим интеграционным потенциалом и может служить образцом для кодификации природоресурсного законодательства. Следует отметить, что попытка кодификации законодательства была предпринята только в сфере охраны окружающей среды от негативного воздействия различных факторов.

--------------------------------

<1> СЗ РФ. 2002. N 2. Ст. 133.

Теоретическому осмыслению подвергались и такие категории, как "институты природопользования", "рациональное природопользование", "принципы природопользования". Так, по мнению С.А. Боголюбова <1>, система юридических норм, призванных регулировать природоресурсные отношения, возникла и развивалась на базе права государственной собственности на эти ресурсы. Упомянутая система явилась основой особого института, т.е. права природопользования. Данный институт формировался на протяжении многих десятилетий, его развитие продолжается и в настоящее время.

--------------------------------

<1> См.: Боголюбов С.А. и др. Институты экологического права. М., 2010.

Право природопользования - это не только нормы, регулирующие непосредственно сам процесс пользования ресурсами природы. В него включены также нормы, устанавливающие основания и порядок возникновения и прекращения данного права, права и обязанности пользователей природными ресурсами, т.е. условия пользования, нормы, предусматривающие охрану прав и законных интересов природопользователей.

Право природопользования, по мнению таких ученых, как Н.Н. Веденин, Р.К. Гусев и др., представляет собой совокупность однородных правовых норм, устанавливающих основные условия, принципы и порядок природопользования, основания его возникновения, прекращения и изменения, а также содержание прав и обязанностей всех природопользователей. Право природопользования как институт экологического права формировалось на протяжении многих десятилетий. Дальнейшая активизация его развития и совершенствования, на наш взгляд, продолжается и в настоящее время <1>. Отсюда актуальность теоретических проблем в данной сфере, обеспечения адекватными организационно-правовыми решениями в совокупности с экономическими, организационными и технологическими.

--------------------------------

<1> Терминологические особенности дефиниций экологического права отражают суть проблем (их совокупности), присущих предмету "природопользование". Фактически речь идет о серьезном ограничении или расширении сферы знаний, описывающих формы взаимодействия природы и общества. Поэтому, понимая определенную искусственность всех определений, мы останавливаемся на точке зрения юристов, которые считают право природопользования частью экологического права.

По определению С.С. Алексеева, "система права и система законодательства не одно и то же. Система законодательства как система является лишь потому, что она присутствует как внешнее выражение объективно существующей системы права" <1>. Анализируя современное состояние природоресурсного права, и экологического в частности, А.К. Голиченков отмечает: "...как ни парадоксально, но общепризнанного понимания экологического законодательства нет, как нет и общепризнанного термина, его обозначающего. Не случайно в последнее время интерес к исследованию этих проблем резко возрос" <2>.

--------------------------------

<1> Алексеев С.С. Структура советского права. М., 1975. С. 61.

<2> Экологическое право России: Сб. матер. науч.-практ. конф. Юбилейный выпуск. Т. 2, 3. М., 2004. С. 268 - 269.

В своем исследовании мы много раз обращались к истокам проблем природопользования, понятийному аппарату, пониманию строгого отделения системы права от системы законодательства. Надо еще раз признать: правовые доктрины в области природопользования, экологической безопасности, права окружающей среды, устойчивого развития работают в одной сфере правоотношений, и нужно время, чтобы осознать их неразрывную связь и отдельные принципиальные элементы построения. С этой точки зрения нам понятен пафос отдельных исследователей, заявляющих: "Целый ряд современных работ наводит на мысль, что специалисты плохо ориентируются в таких теоретических понятиях, как право и законодательство" <1>. Действительно, такие базовые понятия, как "система права" и "система законодательства", иногда неточно употребляются в трудах юристов-экологов. Более того, применяя данные понятия, авторы понимают по-своему вообще правовую систему государства. И. Игнатьева пишет: "Экологическое право представляет собой систему правовых норм, регулирующих экологические отношения. Законодательство представляет собой более сложную систему, чем право, которую можно рассматривать с разных сторон" <2>. Но несколько далее эта автор утверждает: "...невозможно представить законодательство как часть права или право как часть законодательства. Это системы, находящиеся между собой в сложной взаимосвязи".

--------------------------------

<1> Игнатьева И. Система права соотносится с системой законодательства как содержание с формой: Сб. матер. науч.-практ. конф. М., 2004. С. 211.

<2> Там же.

Бесспорно, как бы мы ни пытались разграничить закон и право, в действительности они выражают отношения части и целого. Однако, на наш взгляд, здесь несколько смещены акценты в определении системы права и системы законодательства. Система права, по мнению ряда авторов, представляет собой более сложную систему, нежели законодательство. Право, если быть последовательным и восходить к основам римского права, является базисом человеческих свобод и отношений, закон - базисом государства, формой государственного регулирования отношений. Это, безусловно, совершенно разные категории. Но если подходить только с позиции законодательной техники, а не философской категории, можно говорить о более или менее сложном характере права и (или) законодательства.

Выделение системы законодательства, в каком-то виде упорядочение, систематизация законодательства о природопользовании должно происходить одновременно с экологизацией права, понимаемой как социализация права, отстаивание примата гражданских свобод и возможностей по отношению к государственному регулированию. С практической точки зрения необходимо навести сначала порядок с текущим законодательством, одновременно форматировать современную систему права природопользования. Только простой перечень законодательных актов, принятых в последние 10 лет (десятки федеральных законов, сотни нормативных актов, тысячи законодательных и иных нормативных актов субъектов РФ и органов местного самоуправления), требует выделения самостоятельной отрасли экологического и природоресурсного права.

Данный процесс связан с необходимостью упорядочения законотворчества, с одной стороны, и с обеспечением доступности, логичности, согласованности, устранения множественности законодательства, правильности и эффективности его применения - с другой.

Не секрет, что процесс законотворчества носит ситуативный характер и является скорее ответом на отдельные события (ограниченность ресурсов, их возрастающее значение для экономики). Поэтому в настоящее время созрели все условия для новой систематизации экологического законодательства.

Реальное правовое регулирование, на наш взгляд, в данном контексте можно использовать как попытку систематизации процесса экологического законодательства. Действительно, применимость именно такой последовательности дает возможность этап за этапом пройти путь от разрозненных правовых норм, регулирующих общую группу отношений, до свода законов. В отношении к законодательству о природопользовании предлагается следующая последовательность:

- создание понятийного аппарата, тезауруса терминов в природопользовании;

- описание круга отношений и объектов правового регулирования; определение законодательства, подлежащего включению в свод законов о природопользовании;

- определение принципов законодательства о природопользовании;

- определение системы регионального законодательства, включая нормативные акты органов местного самоуправления;

- определение условий и форм ответственности за противоправное поведение;

- определение системы органов государственного регулирования отношений.

Создание или ревизия отрасли законодательства - это прежде всего громадная систематизирующая работа. Инкорпорация в ней займет важнейшее место. Приемлем и перечень средств правового регулирования, особенно тезис об экологизации отраслей законодательства. Под экологизацией права мы понимаем частичную употребимость принципов единства человека и биосферы, равенства ответственности перед обществом за ущерб, наносимый окружающей среде и населению. В данном случае право природопользования довольно мало ориентируется на решение экологических проблем как на стадии превентивных мер, так и на стадии действий в современной экономической парадигме. Практически не урегулирован блок экологозначимых проблем в ближайший (хотя бы 10-летний) период. Более того, интенсивно развивающееся экологическое законодательство в какой-то мере фактически поглощает ранее существовавшие институты и нормы экологического права (например, оценку воздействия на окружающую среду и экологическую экспертизу).

В свою очередь, идея о внедрении идеологии охраны качества окружающей среды, рационального природопользования, оценки риска воздействия на окружающую среду и предотвращения экологических угроз должна быть частью работы по инкорпорации норм, принципов экологического законодательства. Философия права рационального природопользования должна выражать отношение населения к самой возможности, неизбежности, в какой-то мере закономерности возникновения экологических опасностей при современных способе мышления и производстве. Невозможность полного прекращения масштабного природопользования, предотвращения экологических рисков, которые несет современная цивилизация, должна быть выражена в законе в качестве основы, принципа законодательства о природопользовании.

Дата добавления: 2015-08-09