Законодательства в условиях модернизации экономики России 4 страница

--------------------------------

<1> См.: Федеральный закон от 19 июля 1997 г. N 109-ФЗ "О безопасном обращении с пестицидами и агрохимикатами" // СЗ РФ. 1997. N 29. Ст. 3510.

Регулирование одних и тех же отношений несколькими отраслями законодательства является существенной проблемой правовой охраны водных объектов от антропогенного воздействия в связи с неизбежно возникающими при этом коллизиями и конкурированием норм и, соответственно, трудностью применения их на практике.

Принципиальное значение для правового регулирования отношений по использованию водных объектов имеет установление государственной федеральной собственности на все водные объекты (за исключением прудов и обводненных карьеров), что определяет единый федеральный уровень нормативно-правового регулирования и особенности управления водными ресурсами. Между тем поддержание эффективности государственного управления в сфере охраны водных объектов требует взаимодействия федеральных и региональных органов власти на основе четкого разграничения их полномочий в этой области, учета как социально-экономических, так и физико-географических условий и особенностей каждого субъекта РФ.

Водный кодекс РФ 1995 г. предусматривал значительные полномочия органов государственной власти субъектов РФ в области водных отношений, в том числе по охране водных объектов, находящихся как в собственности субъектов РФ, так и в собственности Российской Федерации. Принятый в 2002 г. Федеральный закон "Об охране окружающей среды" также закрепил за субъектами РФ достаточно широкий перечень полномочий в сфере охраны окружающей среды на своих территориях.

В ходе проведения административной реформы с 2004 г. посредством принятия ряда федеральных законов было осуществлено перераспределение властных полномочий между федеральными и региональными органами государственной власти, в том числе в области охраны водных объектов. Установление права федеральной собственности почти на все водные объекты на территории РФ (за исключением прудов и обводненных карьеров) послужило основанием для признания практически всех полномочий по управлению водными отношениями исключительным ведением Российской Федерации, так как согласно ст. 71 Конституции РФ управление федеральной собственностью находится в ведении Российской Федерации. В соответствии с ч. 1 ст. 209 ГК РФ собственнику принадлежат права владения, пользования и распоряжения своим имуществом. Соответственно, владение, пользование, распоряжение водными объектами, находящимися в федеральной собственности, а также обязанности по охране этих водных объектов относятся к полномочиям органов государственной власти Российской Федерации, а осуществление соответствующих прав и обязанностей в отношении водных объектов, находящихся в собственности субъектов РФ, - к полномочиям органов государственной власти субъектов РФ.

С учетом того что в собственности субъектов РФ теперь может находиться очень незначительная часть водных объектов, а именно пруды и обводненные карьеры, расположенные в границах земельных участков, принадлежащих на праве собственности субъектам РФ, их возможность самостоятельного регулирования и осуществления мер по охране водных объектов на своей территории оказалась весьма незначительной.

Основные полномочия по регулированию и обеспечению деятельности в сфере охраны водных объектов Водный кодекс РФ возложил на федеральные органы государственной власти. К таким полномочиям можно отнести:

- разработку, утверждение и реализацию схем комплексного использования и охраны водных объектов и внесение изменений в эти схемы;

- осуществление федерального государственного контроля и надзора за использованием и охраной водных объектов;

- организацию и осуществление государственного мониторинга водных объектов;

- установление порядка ведения государственного водного реестра и его ведение;

- определение порядка создания и осуществления деятельности бассейновых советов;

- гидрографическое и водохозяйственное районирование территории РФ;

- установление порядка утверждения нормативов допустимого воздействия на водные объекты и целевых показателей качества воды в водных объектах;

- определение порядка осуществления государственного контроля и надзора за использованием и охраной водных объектов;

- утверждение методики исчисления вреда, причиненного водным объектам;

- определение критериев отнесения объектов к объектам, подлежащим федеральному государственному контролю и надзору за использованием и охраной водных объектов, региональному государственному контролю и надзору за использованием и охраной водных объектов;

- утверждение перечней объектов, подлежащих федеральному государственному контролю и надзору за использованием и охраной водных объектов.

К самостоятельным полномочиям органов государственной власти субъектов РФ в сфере охраны всех водных объектов независимо от права собственности на них теперь относятся:

- разработка, утверждение и реализация региональных программ по использованию и охране водных объектов или их частей, расположенных на их территориях;

- участие в организации и осуществлении государственного мониторинга водных объектов;

- возможность влиять на планирование и регулирование водоохранных мероприятий на своей территории путем участия в деятельности бассейновых советов, создаваемых для выработки рекомендаций по разработке схем комплексного использования и охраны водных объектов.

В соответствии с законодательством Водный кодекс РФ передает полномочия Российской Федерации как собственника водных объектов по осуществлению мер по охране водных объектов или их частей, расположенных на территориях субъектов РФ, органам государственной власти соответствующих субъектов РФ. То есть непосредственное осуществление мероприятий по охране водных объектов, находящихся в собственности Российской Федерации, возлагается на региональные исполнительные органы государственной власти. Исключение составляют водохранилища, полностью расположенные на территориях соответствующих субъектов РФ, использование водных ресурсов которых осуществляется для обеспечения питьевого и хозяйственно-бытового водоснабжения двух субъектов РФ и более. Перечень таких водохранилищ устанавливается Правительством РФ, осуществление мер по их охране возлагается на федеральный уполномоченный орган государственной власти.

Особенностью передачи полномочий является то, что переданные полномочия должны осуществляться региональными органами власти за счет средств федерального бюджета и под контролем и надзором федерального уполномоченного органа исполнительной власти. Средства на осуществление передаваемых полномочий предоставляются в виде субвенций, носят целевой характер и не могут быть использованы на другие цели. В случае нецелевого использования указанные средства могут быть взысканы из бюджетов субъектов РФ в установленном законодательстве порядке.

При выявлении существенных нарушений в исполнении переданных полномочий Водным кодексом РФ допускается возможность изъятия переданных полномочий у органов государственной власти субъектов РФ. Водный кодекс РФ не указывает, каким государственным органам могут быть переданы изъятые полномочия по осуществлению мероприятий в области охраны водных объектов. Действующее Положение о Федеральном агентстве водных ресурсов <1>, являющемся федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по оказанию государственных услуг и управлению федеральным имуществом в сфере водных ресурсов, не предусматривает такие полномочия Агентства. В законодательстве возник пробел, который может негативно отразиться на проведении мероприятий по охране водных объектов, находящихся в собственности Российской Федерации, в случае изъятия соответствующих переданных полномочий у государственных органов власти субъектов РФ.

--------------------------------

<1> См.: Постановление Правительства РФ от 16 июня 2004 г. N 282 "Об утверждении Положения о Федеральном агентстве водных ресурсов" // СЗ РФ. 2004. N 25. Ст. 2564.

Таким образом, в результате произошедших изменений как водного, так и административного законодательства субъекты РФ потеряли часть полномочий по самостоятельному правовому регулированию охраны водных объектов на своей территории, за исключением водных объектов, принадлежащих им на праве собственности, что может привести к недостаточному учету региональных особенностей при осуществлении водоохранных мероприятий. Следует также отметить, что эффективность осуществления мер по охране федеральных водных объектов органами исполнительной власти субъектов РФ на основании передачи им соответствующих федеральных полномочий будет во многом зависеть от достаточности выделяемых на эти цели средств.

В условиях установленной системы государственного управления в области водных отношений особое значение приобретает реализация бассейнового принципа управления, предусматривающего в качестве единицы управления не административные территории, а совокупность взаимосвязанных речных бассейнов.

Водный кодекс РФ 1995 г. сочетал бассейновый и административно-территориальный принципы в управлении водными отношениями.

Бассейновый принцип выражался в возможности разработки и реализации бассейновых схем комплексного использования и охраны водных ресурсов (ст. 65), а также в заключении бассейновых соглашений о восстановлении и об охране водных объектов для координации и объединения деятельности на территории водных бассейнов (ст. 120).

Бассейновые соглашения могли заключаться между специально уполномоченными органами государственной власти в области использования и охраны водного фонда и органами исполнительной власти субъектов РФ, расположенными в пределах бассейна водного объекта. В рамках бассейнового соглашения предусматривалось создание бассейнового совета как координационного органа, в работе которого могли участвовать представители всех заинтересованных лиц - органов местного самоуправления, общественных организаций, водопользователей.

Новый Водный кодекс РФ в очередной раз видоизменил реализацию принципа бассейнового управления водными отношениями. Бассейновый подход к управлению использованием и охраной вод закреплен в качестве принципа водного законодательства (п. 9 ст. 3). Это выразилось в основном в законодательном установлении в качестве единиц управления 20 бассейновых округов <1>, на которые разделена территория РФ, их названия перечислены и тем самым юридически закреплены ст. 28 ВК РФ.

--------------------------------

<1> Бассейновый округ - совокупность речных бассейнов и связанных с ними подземных водных объектов и морей.

Заключения бассейновых соглашений, ранее предназначавшихся для координации и объединения деятельности, направленной на восстановление и охрану водных объектов, Водный кодекс РФ 2006 г. более не предусматривает. Для учета мнений всех заинтересованных лиц при использовании и охране водных объектов на территории бассейновых округов в ст. 29 ВК РФ предусмотрено создание бассейновых советов, которым дано право осуществлять разработку рекомендаций в области использования и охраны вод.

В предыдущем водном законодательстве, как уже было отмечено выше, бассейновые советы наделялись ролью координационных органов в рамках бассейновых соглашений. Рекомендации советов должны были учитываться в обязательном порядке при принятии важнейших управленческих решений <1>. Сейчас за бассейновыми советами закреплены полномочия исключительно рекомендательного характера, в основном при разработке схем комплексного использования и охраны водных объектов, что не может обеспечить учет всех особенностей, влияющих на возможность обоснованного водопользования на территории речных бассейнов.

--------------------------------

<1> См.: Боголюбов С.А., Кичигин Н.В., Пономарев М.В. Комментарий к Водному кодексу Российской Федерации (постатейный). М., 2007. С. 124.

Порядок создания и деятельности бассейновых советов регулируется Положением, утвержденным Постановлением Правительства РФ от 30 ноября 2006 г. N 727 "О порядке создания и деятельности бассейновых советов" <1>. В состав бассейновых советов должны входить представители уполномоченных Правительством РФ федеральных органов исполнительной власти, органов государственной власти субъектов РФ, органов местного самоуправления, а также представители водопользователей, общественных объединений, общин коренных малочисленных народов Севера, Сибири и Дальнего Востока Российской Федерации.

--------------------------------

<1> СЗ РФ. 2006. N 49. Ч. II. Ст. 5224.

Представляется, что роль бассейновых советов в управлении водными ресурсами должна быть более юридически значимой, в связи с чем целесообразно усилить правовой статус бассейновых советов в части принятия решений, связанных с использованием и охраной водных объектов, на территории соответствующего бассейна, установив в Водном кодексе РФ конкретные полномочия бассейновых советов. Для их реализации необходимо разработать регламент работы бассейновых советов и их взаимодействия с органами государственной власти.

Наиболее явно бассейновый принцип управления водными отношениями в действующем водном законодательстве находит выражение при планировании использования и охраны водных объектов.

Основными предусмотренными водным законодательством федеральными актами планирования в этой области являются в настоящее время бассейновые схемы комплексного использования и охраны водных объектов, служащие основой осуществления водохозяйственных мероприятий и мероприятий по охране водных объектов, расположенных в границах речных бассейнов. Схемы должны разрабатываться на срок не менее 10 лет и отражать количественные и качественные показатели состояния водных ресурсов и параметры водопользования по каждому речному бассейну, а также подбассейнам, водохозяйственным участкам и территориям субъектов РФ.

В действующем водном законодательстве схемам комплексного использования и охраны водных объектов отведена существенно более значительная роль в регулировании водных отношений, чем это предусматривалось предыдущим законодательством. В данных схемах должны юридически закрепляться необходимые гидрологические ограничения природопользования путем определения количественных и качественных показателей состояния водных ресурсов и параметров водопользования с учетом прогнозов социально-экономического развития России на долгосрочную и краткосрочную перспективу в соответствии с установленными нормативами допустимого воздействия. Схемы комплексного использования и охраны водных объектов после их утверждения являются обязательными для всех субъектов водных отношений. На их основании органы государственной власти и органы местного самоуправления должны планировать и осуществлять водохозяйственные и водоохранные мероприятия, направленные на удовлетворение потребности в водных ресурсах, планомерное сокращение антропогенного воздействия на водные объекты, а также предотвращение негативного воздействия вод. Эффективность бассейновых схем комплексного использования и охраны водных объектов во многом будет зависеть от степени научной обоснованности установления гидрологических ограничений и методов оптимизации водопользования при их разработке.

Схемы разрабатываются на срок не менее 10 лет и должны отражать количественные и качественные показатели состояния водных ресурсов и параметры водопользования по речным бассейнам, подбассейнам, водохозяйственным участкам и территориям субъектов РФ. Водный кодекс РФ устанавливает, что схемы комплексного использования и охраны водных объектов после их утверждения уполномоченным Правительством РФ федеральным органом исполнительной власти являются обязательными для органов государственной власти и органов местного самоуправления. При этом, однако, водное законодательство не определяет ответственность за неисполнение схем комплексного использования и охраны водных объектов, что делает их правовой статус недостаточно определенным.

Необходимо заметить, что разработка предусмотренных новым Водным кодексом РФ схем комплексного использования и охраны водных объектов представляет собой довольно длительный процесс и в настоящее время только начинается. Поэтому их практическое действие и значение для охраны поверхностных вод проявятся только через определенное время.

Кроме того, не установлена юридическая связь схем комплексного использования и охраны водных объектов, их соотношение и порядок согласования с документами территориального планирования, что необходимо для обоснованного размещения объектов капитального строительства на водосборных территориях водных объектов и принятия решений о предоставлении соответствующих земельных участков для строительства. Между тем в настоящее время основным механизмом размещения и строительства промышленных и иных объектов, оказывающих негативное воздействие на окружающую среду, в том числе на водные объекты, в соответствии с градостроительным законодательством становятся документы территориального планирования Российской Федерации, субъектов РФ и муниципальных образований. Поэтому представляется необходимым либо включение схем комплексного использования и охраны водных объектов в состав документов территориального планирования Российской Федерации, либо установление порядка согласования указанных документов территориального планирования с уполномоченными органами государственной власти в области водных отношений с учетом схем комплексного использования и охраны водных объектов.

Одно из центральных мест в правовом регулировании использования и охраны водных объектов занимает механизм их предоставления в пользование, принципиально измененный по сравнению с предыдущим законодательством.

Важнейшее значение для регулирования водных отношений имеют принципы водного законодательства, определяющие общие условия водопользования и закрепленные в Водном кодексе РФ. К ним прежде всего следует отнести такие принципы, как:

- приоритет охраны водных объектов перед их использованием;

- установление целевого использования водных объектов при приоритете их использования для целей питьевого и хозяйственно-бытового водоснабжения;

- сохранение особо охраняемых водных объектов, использование которых может быть ограничено или запрещено федеральными законами;

- необходимость регулирования водных отношений в зависимости от особенностей режима водных объектов, их физико-географических, морфометрических и других особенностей;

- возможность комплексного использования водных объектов.

В соответствии с указанными принципами Водный кодекс РФ устанавливает основания и порядок предоставления водных объектов в пользование в зависимости от целей и способов водопользования. Новое водное законодательство отказалось от системы лицензирования деятельности по водопользованию и в качестве оснований возникновения права водопользования предусматривает заключение договора водопользования и принятие уполномоченным органом исполнительной власти решения о предоставлении водного объекта в пользование. Для осуществления ряда видов использования водных объектов не предусматриваются никакие специальные основания.

На основании договора водопользования водные объекты могут предоставляться для забора (изъятия) водных ресурсов из поверхностных водных объектов, за исключением орошения земель сельскохозяйственного назначения, использования акватории водных объектов, в том числе для рекреационных целей, использования водных объектов без забора (изъятия) водных ресурсов для целей производства электрической энергии.

Решение уполномоченного органа исполнительной власти требуется в случаях предоставления водных объектов:

- для обеспечения обороны страны и безопасности государства;

- сброса сточных вод и (или) дренажных вод;

- строительства причалов, судоподъемных и судоремонтных сооружений;

- создания стационарных и (или) плавучих платформ, искусственных островов, искусственных земельных участков на землях, покрытых поверхностными водами;

- строительства гидротехнических сооружений, мостов, а также подводных и подземных линейных объектов, если такое строительство связано с изменением дна и берегов водных объектов;

- разведки и добычи полезных ископаемых;

- проведения дноуглубительных, взрывных, буровых и других работ, связанных с изменением дна и берегов водных объектов;

- подъема затонувших судов;

- сплава древесины в плотах и с применением кошелей;

- забора (изъятия) водных ресурсов для орошения земель сельскохозяйственного назначения.

Как видно, для осуществления наиболее негативно воздействующих на водные объекты видов деятельности законодательство предусматривает исключительно административный разрешительный порядок предоставления водных объектов. Это, с одной стороны, позволяет в случае необходимости жестко контролировать и ограничивать использование водных объектов для этих целей, с другой стороны, увеличивает субъективный и коррупционный факторы при решении вопросов водопользования. При этом за использование водных объектов, предоставленных на основании решения уполномоченного органа, не предусмотрена никакая плата, поэтому особое значение имеет установление соответствующего перечня видов использования водных объектов. Например, вызывает сомнение обоснованность включения в данный перечень таких видов водопользования, как лесосплав и забор (изъятие) водных ресурсов для орошения земель сельскохозяйственного назначения, предоставление водных объектов для разведки и добычи полезных ископаемых. Поэтому представляется целесообразным уточнить перечни видов водопользования, возникающих на основании договора и решения о предоставлении водных объектов в пользование.

Анализ установленного действующим Водным кодексом РФ порядка предоставления водных объектов в пользование показывает, что в нем не учитываются в должной степени факторы, влияющие на возможность использования водного объекта для соответствующей цели конкретным субъектом, и не предусматриваются необходимые требования, направленные на обеспечение охраны водных объектов от негативного антропогенного воздействия.

В отношении договоров водопользования вызывает опасение с точки зрения соблюдения публичных интересов и природоохранных требований исключительно их гражданско-правовой характер, аукционный порядок заключения, возможность передачи прав по договору другим лицам, отсутствие специальных требований в отношении водопользователей.

Предусмотренный водным законодательством порядок подготовки и принятия решения о предоставлении водного объекта в пользование также не содержит необходимые гарантии обеспечения охраны водных объектов при осуществлении видов водопользования, имеющих наиболее опасный для водных объектов характер. Особенно это касается такого вида водопользования, как сброс сточных вод, который продолжает оставаться одной из самых болезненных и тяжелых для решения экологических проблем России как с точки зрения науки и экономики, так и с точки зрения права. Следует отметить, что новый Водный кодекс РФ упростил процедуру предоставления водных объектов для сброса сточных вод, исключив необходимость лицензирования и заключения договора после принятия соответствующего решения, оставив исключительно разрешительный порядок предоставления водных объектов для сброса сточных вод. Установленный порядок подготовки и принятия решения о предоставлении водного объекта в пользование для сброса сточных вод не содержит необходимые требования и условия, направленные на обеспечение охраны вод от загрязнения, имеет рамочный характер и не может гарантировать принятие экологически обоснованных решений.

Таким образом, в части правового регулирования использования водных объектов требуется уточнение видов водопользования в зависимости от предусмотренных оснований возникновения, более четкая регламентация условий предоставления водных объектов в пользование и осуществления каждого конкретного вида водопользования.

Необходимо заметить, что организационно-правовой механизм предоставления водных объектов в пользование играет весьма существенную, если не определяющую, роль в ограничении водопользования, поскольку позволяет регулировать антропогенную нагрузку на водные объекты еще на стадии планирования использования и охраны водных объектов, дифференцированно и обоснованно подходить к возможности их использования.

Существенной проблемой действующего правового регулирования водных отношений является несоответствие водного, экологического, градостроительного и других отраслей законодательства в части установления экологических требований при осуществлении как водопользования, так и других видов природопользования и иной деятельности человека. Данное несоответствие проявляется в том числе в различии понятийного аппарата, что приводит к неправильному толкованию и применению соответствующих норм на практике, в несогласованности системы нормирования воздействий на водные объекты, в нечетком разграничении полномочий государственных органов исполнительной власти. Например, в части правового регулирования отношений охраны, сохранения и восстановления водных объектов нормы Водного кодекса РФ не урегулированы с законодательством в области охраны окружающей среды. В соответствии со ст. 4 Федерального закона "Об охране окружающей среды" объектами охраны определены поверхностные и подземные воды. Отсутствие в ст. 1 ВК РФ такого понятия, как "воды", представляется недопустимым, поскольку основной целью охраны водных объектов является сохранение содержащихся в них природных вод, составляющих единую гидросферу Земли и водных экологических систем.

Отсутствие этого и некоторых иных понятий не позволяет также законодательно урегулировать одну из наиболее острых проблем, связанную с прогнозированием вредного воздействия вод, в первую очередь в результате наводнений и паводков, поскольку прогнозировать сток вод можно только в том случае, когда есть необходимая информация о снего- и влагозапасах на водосборных площадях, о распределении и об интенсивности ливневых осадков и т.д. Таким образом, для решения прогностических задач требуется осуществление мониторинга (наблюдений, оценки и прогноза) не только сосредоточения вод непосредственно в водных объектах, но и поверхностных и подземных вод в целом (поверхностных вод водных объектов, снегозапасов на водосборах, ливневых стоков и т.д.). Этого же требует Федеральный закон "Об охране окружающей среды".

Выделение в Водном кодексе РФ водных объектов, которые могут находиться в иной форме собственности, кроме федеральной, в том числе частной, а именно пруда и обводненного карьера, обусловливает необходимость определения в Водном кодексе РФ их легальных понятий, отсутствие которых ведет к проблемам правоприменения и возможности приобретения в частную собственность естественных водоемов, не подлежащих приватизации. Это тем более важно, что данные понятия имеют неоднозначное толкование в русском языке. Например, под прудом понимается как "искусственный водоем для хранения воды в целях водоснабжения, орошения, разведения рыбы (прудовое рыбное хозяйство) и водоплавающей птицы, а также для санитарных и спортивных потребностей", так и "искусственный водоем небольшого размера (площадью обычно не более 1 кв. км), образуемый путем перегораживания плотиной русла небольшой реки, ручья" <1>. Толковый словарь Д.Н. Ушакова дает понятие пруда как искусственного водоема в широком выкопанном углублении с напущенной или накопившейся почвенной водой, а также запруженного места в реке <2>. Второе понимание пруда противоречит сущности рассматриваемых отношений и неприемлемо для правильного применения норм действующего водного законодательства.

--------------------------------

<1> Энциклопедический словарь. М., 2009.

<2> См.: Ушаков Д.Н. Толковый словарь. М., 1935 - 1940.

Понятие "обводненный карьер" вообще отсутствует в законодательстве, науке и литературе. Поэтому представляется чрезвычайно важным легальное определение указанных понятий в Водном кодексе РФ. Учитывая изложенное, мы предлагаем дать следующие определения.

Пруд - искусственный водоем, предназначенный для водоснабжения, орошения, разведения рыбы (прудовое рыбное хозяйство) и водоплавающей птицы, а также для санитарных, рекреационных и спортивных потребностей объемом до 1 млн. куб. м или площадью не более 1 кв. км.

Обводненный карьер - водоем, образовавшийся искусственным или естественным способом на месте открытой выработки общераспространенных полезных ископаемых.

В целях охраны и восстановления водных объектов, а также защиты населения от негативного воздействия опасных гидрологических процессов, в том числе периодических затоплений и подтоплений, требует значительного урегулирования хозяйственная и иная деятельность на прибрежных территориях. В России традиционной мерой охраны водных объектов от негативного антропогенного воздействия является установление водоохранных зон, в пределах которых вводится особый правовой режим использования земельных участков на их территории, предусматривающий ограничение определенных видов деятельности человека. По существу водоохранные зоны призваны служить естественными барьерами, преграждающими поступление загрязняющих веществ в водные объекты в составе поверхностного и подземного стоков. Эффективность выполнения водоохранными зонами защитных функций зависит от двух составляющих их правового статуса: обусловленности размеров и границ этих зон и условий их правового режима. Новый Водный кодекс РФ существенно изменил концепцию установления водоохранных зон и значительно ослабил требования к правовому режиму, расширив возможности их использования.

Дата добавления: 2015-08-09